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Sentencias y Puntos Ciegos. Otorgamiento de amparo a Administración Pública frente a vulneración del art. 24 CE originada por incumplimiento de la obligación de plantear cuestión de inconstitucionalidad y la cuestión prejudicial comunitaria ( STC 58/2004, de 19 de Abril de 2004) | |
De: Guillermo Ruiz Zapatero
Fecha: Febrero 2005
Origen: Noticias Jurídicas
El punto ciego del ojo es la zona en que la retina se une al cerebro mediante el nervio óptico. Carece de células fotosensibles y por ello no se forma en él imagen alguna. Normalmente no somos conscientes de la existencia del punto ciego porque aquella parte de un objeto que incida sobre él incidirá también sobre la parte sensible del otro ojo y porque el área visual del cerebro puede "completar" la parte de la imagen que falta. Su existencia no fue conocida hasta el siglo XVII. Sin embargo, puede comprobarse mediante experimentos sencillos http://ciencianet.com/puntociego.html
La referencia a los puntos ciegos de una Sentencia no es una mera metáfora. El punto ciego de una Sentencia es aquella parte de la realidad jurídica que la Sentencia ignora involuntaria o deliberadamente y que debidamente considerada arroja una visión diferente y más completa del problema. Usualmente, los votos particulares de las Sentencias ponen de manifiesto los puntos ciegos de la visión monocular o insuficiente de la mayoría desde la perspectiva de la minoría. La Sentencia debería ser, desde esta perspectiva, una contienda para evitar o reducir al mínimo los puntos ciegos que ignoran partes relevantes de la realidad jurídica.
Cuando, sin embargo, sea posible indicar en una Sentencia un punto ciego no tenido indebidamente en consideración y relevante para la decisión, la visión jurídica que la misma ofrece sólo puede considerarse legalmente insuficiente. La motivación que excluye de su consideración los puntos ciegos puestos de manifiesto por los contendientes o los votos particulares, o que simplemente "selecciona" el material creando artificialmente "puntos ciegos" no es verdadera motivación, ni puede responder plenamente a las exigencias impuestas por la virtud de la justicia.
En la Sentencia del Tribunal Constitucional 58/2004, de 19 de Abril, http://www.tribunalconstitucional.es/Stc2004/STC2004-058.htm pueden apreciarse, en nuestra opinión, importantes puntos ciegos. Una versión preliminar de este comentario a la misma se encuentra en el blog http://gruizlegal.blogspot.com/2004/11/sentencias-y-puntos-ciegos-stc-582004.html
La STC concede a la Generalidad de Cataluña el amparo constitucional contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 5 de Octubre de 1999, que estimó parcialmente el recurso interpuesto por un contribuyente contra la Tasa sobre el Juego y el recargo autonómico sobre la misma y acordó el derecho a la devolución de importes indebidamente ingresados.
La Sentencia del TSJ de Cataluña fue recurrida en interés de ley (casación) por la Generalidad de Cataluña y la Administración General del Estado ante el Tribunal Supremo, que estimó ambos recursos en sus sentencias de 25 de Noviembre de 2000 (RJ 2001\1212) y 29 de Septiembre de 2001 (RJ 2001\7645).
El recurso de casación en interés de ley tiene por finalidad corregir la doctrina gravemente dañosa para los intereses generales y su estimación no altera la situación jurídica de los beneficiados por la Sentencia de instancia casada en interés de ley (“la sentencia que se dicte respetará, en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y, cuando fuere estimatoria, fijará en el fallo la doctrina legal”: artículo 100 de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
Contra la Sentencia del TSJ de Cataluña se interpuso, primero, por la Generalidad de Cataluña recurso de amparo el 25 de Noviembre de 1999 y, posteriormente , recurso de casación en interés de ley por la Generalidad de Cataluña (núm.817-2000, interpuesto el 1 de Febrero de 2000) y por la Administración General del Estado (núm. 671-2000, interpuesto el 27 de Enero de 2000).
La Sentencia del TSJ de Cataluña recurrida en amparo estimó que no se ajustaban al ordenamiento interno ni comunitario ni las cuotas de la Tasa sobre el Juego exigidas por la Generalidad (tributo cedido) ni el recargo establecido sobre las mismas por Ley del Parlamento de Cataluña. La interpretación del TSJ se basó tanto en la STC 173/1996, que declaró la inconstitucionalidad del gravamen complementario de la Tasa sobre el Juego con vigencia en 1990, como en la incompatibilidad de la misma- según el Tribunal- con el artículo 33 de la Sexta Directiva del IVA por tratarse de un tributo sobre el volumen de negocios distinto del IVA.
Las dos Sentencias del TS casan la Sentencia del TSJ recurrida en interés de Ley y declaran la compatibilidad de la Tasa con la Sexta Directiva, así como la plena legalidad de las normas estatales y autonómicas que establecieron las cuotas y recargos por la Tasa sobre el Juego. La primera de las dos Sentencias del TS citadas declara expresamente en el fallo “respetar la situación jurídica particular derivada de la sentencia (del TSJ de Cataluña) recurrida”.
La STC 58/2004 llega a donde las SSTS no podían llegar - la situación jurídica creada por la Sentencia del TSJ de Cataluña- y declara la nulidad de la Sentencia del TSJ "retotrayendo las actuaciones al momento procesal inmediatamente anterior al de la referida Sentencia, a fin de que se dicte otra nueva Sentencia en la que se respeten los derechos fundamentales vulnerados". Los derechos fundamentales vulnerados según la STC son derechos fundamentales de la Generalidad de Cataluña vinculados con la obligación del TSJ de plantear cuestión de constitucionalidad para dejar sin aplicación una norma legal y con la obligación de plantear una cuestión prejudicial al TJCE en relación con el derecho comunitario aplicable al caso (artículo 234 TCE).
No obstante, la STC precisa primero que "la decisión de no plantear una cuestión prejudicial al amparo del art. 234 TCE-al igual que la decisión de no plantear cuestión de inconstitucionalidad al abrigo del art. 163 CE- no implican per se la lesión de las garantías previstas en el art. 24 CE, ni de quien pretendía dicho planteamiento y no obtuvo satisfacción a su pretensión, ni de quien, sin haberlo solicitado, pueda verse perjudicado por su no planteamiento. Ahora bien, la anterior conclusión no es óbice para que en determinados supuestos esa falta de planteamiento pueda llevar aparejada irremediablemente la lesión del citado derecho fundamental, como así ha ocurrido en el presente caso".
Las circunstancias particulares que según la STC justifican la excepción del amparo son:
Los pronunciamientos previos y posteriores del TS (en rigor, sólo hay una STS previa, la de 28 de Diciembre de 1998) y de otros TSJ sobre la compatibilidad de la Tasa y la Sexta Directiva, así como la STJCE de 26 de Junio de 1997 sobre el mismo asunto (también invocada por el TSJ de Cataluña en sentido contrario).
Dado que el TSJ "venía a asumir una contradicción donde ningún otro órgano judicial la había apreciado, debía haber planteado (...) la cuestión prejudicial prevista en el art. 234 del TCE".
Se ha producido un exceso de jurisdicción porque el TSJ ha preterido nuevamente el sistema de fuentes existentes relativo al control de las normas, tanto por negarse a aplicar los arts 163 CE y 234 TCE como por desconocer la eficacia de unas normas plenamente vigentes. Por ello ha violado una de las garantías que integran el contenido del proceso debido, colocando además a la recurrente en amparo en una situación de efectiva indefensión.
Cuando se trata de inaplicar una ley, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, si contradice la Constitución española, o el de la cuestión prejudicial (...) debe convertirse en una de las garantías comprendidas en el derecho al proceso debido frente a inaplicaciones judiciales arbitrarias. Los Jueces y Tribunales, en definitiva, sólo son garantes y dispensadores de la tutela que exige el art. 24 CE cuando deciden secundum legem y conforme al sistema de fuentes establecido.
¿Qué puntos ciegos apreciamos, resumidamente, en la STC? En principio los siguientes:
El TC reconoce que una Administración Pública (Generalidad de Cataluña) es titular de un derecho fundamental que puede ser tutelado en amparo. Este reconocimiento es incompatible con pronunciamientos previos (SSTC 64/1988, 257/1988 y 123/1996, entre otras). La última STC citada precisó, en efecto, lo siguiente:
"en la STC 257/1988 denegamos el amparo pretendido por una Diputación Foral y fundado en la presunta vulneración del art. 14 de la Constitución, precisando que la legitimación para interponer el recurso de amparo requiere que "quien aparezca como demandante se halle en una específica relación con el objeto de pretensiones que pueden deducirse en esta vía, ya consista tal relación en la titularidad propia de un derecho o libertad fundamental presuntamente vulnerado o, incluso, en un mero interés legítimo en la preservación de derechos o libertades fundamentales de otros".Señalamos entonces que el recurso de amparo "no constituye una vía abierta a los poderes públicos para la defensa de sus actos y de las potestades en que éstos se basan, sino justamente, un instrumento para la correcta limitación de tales potestades y para la eventual depuración de aquellos actos, en defensa de los derechos fundamentales y libertades públicas de los particulares".
En la STC 64/1988, además, los magistrados Díez-Picazo, Truyol Serra y Rodriguez-Piñero, que coincidieron con la mayoría en la desestimación del amparo, formularon un importante voto particular a la misma en el que indicaban que "hay a nuestro juicio una razón más poderosa para llegar a esta conclusión, que es, en síntesis, la imposibilidad de considerar al Estado o a la Administración del Estado como titular de un derecho fundamental (...) el instrumento básico de los derechos fundamentales no se adecúa a la organización estatal, cualquiera que sea la forma en que se la personifique. Para la realización de los fines y la protección de sus intereses públicos no es titular de derechos subjetivos, salvo cuando actúa sometiéndose al Derecho privado. El Estado posee potestades y competencias, pero de ningún modo derechos fundamentales. La conclusión de todo lo que hasta aquí se ha dicho es que no puede el Estado o la Administración del Estado recabar para sí la vía excepcional de la jurisdicción constitucional. Si así se hiciera, en un caso como el presente, no se estaría otorgando protección o tutela a un derecho fundamental, sino velando exclusivamente por la pureza de una objetiva ordenación del proceso de acuerdo con los postulados del Estado de Derecho, lo que, en sí mismo y sin referencia ninguna a derechos fundamentales, no es materia propia de la competencia de este Tribunal".
Corregida en interés de ley por las SSTS la doctrina dañosa para el interés general de la Sentencia del TSJ de Cataluña, el recurso de amparo sólo estaba dirigido a remover la subsistencia de efectos favorables para el contribuyente derivados de la misma y de dichas SSTS (devolución tributaria de la Tasa sobre Juego y del recargo autonómico sobre la misma), efectos que sólo pueden vincularse legalmente a la potestad tributaria de la Generalidad de Cataluña y frente a los que no puede legalmente invocarse ningún derecho fundamental de dicha Administración Pública. Ni el Estado ni la Generalidad de Cataluña tendrían un derecho fundamental a la anulación en amparo de sentencias firmes contrarias a actos administrativos de liquidación tributaria. El efecto perjudicial ya había sido corregido por el TS en interés de ley, con las limitaciones legales y constitucionales inherentes a dicho recurso casacional. El plus concedido por la STC no estaría conectado a ningún derecho fundamental de la Generalidad, si es que tal derecho puede reputarse como existente desde el punto de vista constitucional.
La gravedad de los defectos imputados a la Sentencia del TSJ no alteraría lo anterior, salvo que se entienda que el TC tiene competencia para velar por "una objetiva ordenación del proceso" sin referencia a derechos fundamentales y para evitar en última instancia la "inaplicación" en casos individuales de leyes constitucionales y compatibles con el ordenamiento comunitario. El voto particular de la STC 64/1988 entiende lo contrario. Su pronunciamiento nos parece mejor fundado que el de la STC 58/2004. La gravedad de los defectos de una Sentencia no puede atribuir competencias. Si la ausencia de planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad o prejudiciales no es una vulneración del artículo 24 CE con carácter general, entonces no deberían postularse casos excepcionales en que sucede lo contrario. La STC 58/2004 invoca el principio de legalidad, pero el recurso de amparo no es un remedio para reponer la legalidad. La Sentencia del TSJ recurrida puede reputarse contraria a la legalidad, pero es por esta razón por la que se estimaron los recursos de casación en interés de Ley contra la misma. La corrección de su ilegalidad se limita a los efectos propios de la SSTS y el TC no podría añadir otros adicionales. De forma sorprendente, la STC 58/2004 no contiene ninguna valoración sobre esta trascendental cuestión.
Llama poderosamente la atención, también, que la STC 58/2004 ni siquiera mencione el derecho del contribuyente beneficiado por la Sentencia del TSJ de Cataluña, así como por la ausencia de efectos frente a él de las SSTS que casaron dicha Sentencia en interés de ley. Sabemos que el contribuyente se opuso a la admisibilidad del recurso -y a la de recurso de casación en interés de ley- señalando que "siendo firme la sentencia, cuya denegación de suspensión de ejecución recurre en amparo la Administración, no es admisible constitucionalmente la pretensión de la recurrente de que sea modificada la cuantía fijada". No hemos encontrado, sin embargo, ningún argumento o consideración de las cuestiones constitucionales relacionadas con su derecho derivado de una sentencia firme. Nos parece que la STC 58/2004 debería, al menos, haber ponderado este derecho del recurrido.¿No está también protegido, o es susceptible de ser invocado, su derecho a la tutela judicial efectiva cuando una sentencia firme le ha reconocido un derecho de devolución y la casación en interés de ley garantiza la ausencia de efectos perjudiciales como beneficiario de dicha Sentencia? ¿El TC puede “afectar” en amparo este derecho de tutela judicial efectiva para reconocer frente a él un prevalente derecho de tutela judicial efectiva de la parte (Administración Pública) perjudicada por la Sentencia del TSJ? ¿Puede hacerlo sin abordar la cuestión ni indicar por qué un derecho debe prevalecer frente a otro o por qué la estimación de un amparo puede desconocer los efectos propios de la casación en interés de ley? ¿No es ello contrario al sistema de recursos establecidos y a la seguridad jurídica? ¿No debe ceder el derecho fundamental de una Administración- supuesto que exista- frente al derecho fundamental de un ciudadano? ¿No estaríamos frente a la "expropiación" de un derecho derivado de una sentencia jurídicamente inatacable en cuanto a sus efectos entre las partes ?
Siendo lo anterior capital, también hay otras cuestiones adicionales no menos importantes, como la de que el amparo debe agotar previamente todas las vías de recurso disponibles (artículo 44.1.a) LOTC) para no ser prematuro (SSTC 43/87, 126/91 y 162/91, entre otras), por lo que parece que el mismo sólo debería caber, en su caso, contra las SSTS que estimaron los recursos de casación en interés de ley y no directamente contra la Sentencia del TSJ. El recurso de amparo se interpuso no obstante antes de que se dictaran dichas sentencias y se admite contra la Sentencia del TSJ a pesar de que ésta se casó en interés de ley.¿No constituye ello una alteración indebida de los requisitos legales de admisibilidad del recurso de amparo?
Claro es que un hipotético recurso de amparo contra las SSTS dictadas en interés de ley carecería de cualquier posible objeto porque dichas sentencias estimaron las pretensiones de la Administración pero respetaron, por imperativo legal y constitucional, los efectos para el contribuyente de la situación reconocida por la Sentencia del TSJ de Cataluña.
Por último, no encontramos una explicación convincente al hecho de que contra la Sentencia del TSJ de Cataluña se interpusiera el recurso de casación en interés de ley y no el recurso de casación ordinario. De acuerdo con el artículo 86.4 de la LJCA, las sentencias que siendo susceptibles de casación por los apartados precedentes de dicho artículo hubieran sido dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia “sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora”. Basta leer la Sentencia del TSJ de Cataluña de 5 de octubre de 1999 (Fundamento Jurídico Noveno) para comprobar que la Sentencia se fundamenta, acertadamente o no, no sólo en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 26 de Junio de 1997 también invocada por el TC, sino en lo que entiende constituye una precisión “del alcance de la aplicación del Derecho Comunitario en este caso, y que a venir limitado por el principio de congruencia, pues si bien sí se pide la total devolución del recargo autonómico, no se plantea la misma petición respecto a la Tasa Fiscal propiamente dicha”. Cabría, por tanto, recurso de casación ordinario contra la Sentencia del TSJ de Cataluña y ni se comprende por qué el mismo no se interpuso, ni se entiende porque el TS, en dos Sentencias, consideró admisible un recurso de casación en interés de ley que contradice lo anterior.
A efectos del amparo, sin embargo, lo relevante es que las SSTS admitieron y estimaron los recursos de casación en interés de ley, que dichas sentencias no han sido objeto de recurso de amparo, que preservan los efectos para el contribuyente de la Sentencia del TSJ de Cataluña y que deberían producir todos los efectos que se derivan de la cosa juzgada. La STC 58/2004 anula la Sentencia del TSJ de Cataluña de 5 de Octubre de 1999 pero no puede en modo alguno incidir en las SSTS de 25 de Noviembre de 2000 y 29 de Septiembre de 2001, que podrían ser invocadas por el contribuyente ante el TSJ cuando éste ejecute la STC 58/2004.
La STC 58/2004 ha sido detalladamente examinada desde otro punto de vista por Juan Ignacio Ugartemendia Eceizabarrena (El “recurso” a la prejudicial (artículo 234 TCE) como “cuestión” de amparo (A propósito de la STC 58/2004, de 19 de Abril de 2004, que otorga el amparo frente a una vulneración del art.24 CE originada por incumplimiento de la obligación de plantear la cuestión prejudicial comunitaria):Revista Española de Derecho Europeo nº 11 Julio/Septiembre 2004, págs 441-475).
Dicho análisis no aborda ninguna de las cuestiones anteriores pues se basa en las relaciones entre los ordenamientos comunitario y nacional y se centra en la consideración que el TC ha dado al derecho comunitario, tanto con carácter en general como a efectos del recurso de amparo en particular. El autor, sin embargo, resalta la novedad de la Sentencia frente a los pronunciamientos anteriores y lo hace, en parte, de forma que pone de manifiesto, en nuestra opinión, un “punto ciego” adicional de la STC 58/2004:
“de forma paradójica, la estimación de este recurso de amparo trae causa (mediata), entre otras cosas, de la constatación de un incumplimiento del art.234 TCE. Parece, dicho en otras palabras, como si la práctica fuera por delante de la teoría. El problema ahora, por lo tanto, no reside en que se niega el amparo por no reconocer relevancia constitucional del Derecho comunitario, sino en que la argumentación jurídica utilizada para concederlo no parece lo suficientemente desarrollada al efecto. En efecto, se sigue si no negando sí ocultando que la relevancia constitucional del Derecho comunitario (en este caso a efectos de amparo) puede derivar, precisamente, de su contravención”
Sea como fuere, en nuestra opinión, existirían, por las razones ya indicadas, poderosos impedimentos a la concesión del mismo, incluso aunque se reconociera en este caso la relevancia constitucional del Derecho comunitario. Sin que pueda o deba ignorarse, tampoco, en nuestra opinión, que la limitación de los efectos de las SSTS que anularon la Sentencia del TSJ, y la protección que las mismas conceden a la situación jurídica del contribuyente recurrido, constituiría un bien material y jurídico protegido por el artículo 1º del Protocolo Adicional número 1 al Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales:”Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes.”
En fin, nos parece que los puntos ciegos de esta Sentencia del TC son importantes y, lamentablemente, contrastan con los mayores niveles de exigencia que el Tribunal impone cuando el "titular" del derecho fundamental invocado en amparo es un ciudadano y no un poder público (“potentior persona”). Si el Tribunal es, por su diseño y misión constitucional, defensor de los derechos fundamentales de los ciudadanos, ¿cómo es posible que no haya considerado necesario argumentar siquiera sobre la incidencia de la STC 58/2004 en los derechos fundamentales del ciudadano afectado por la misma y beneficiado por la Sentencia del TSJ de Cataluña -y por las SSTS dictadas en los recursos de casación en interés de ley- que se declara nula por el TC? ¿Es constitucionalmente posible que el TC declare nula una Sentencia ya casada por el TS y acuerde retrotraer “las actuaciones al momento procesal inmediatamente anterior al de la referida Sentencia, a fin de que se dicte otra nueva Sentencia en la que se respeten los derechos fundamentales vulnerados”? No encontramos razón jurídica alguna para ello y esta circunstancia no contribuiría precisamente a reforzar o preservar la confianza en el TC de los ciudadanos (no de las Administraciones Públicas).
Por último, quizás más como hipótesis teórica que como posibilidad efectiva, ¿podría el TSJ de Cataluña al dictar una nueva sentencia -ignoramos si ya lo ha hecho o no- en la que se respeten los derechos fundamentales vulnerados invocar también los derechos fundamentales del ciudadano beneficiado por su Sentencia y estimar que los mismos deben prevalecer frente a los de la Administración amparados por la STC 58/2004, como consecuencia de que la STC 58/2004 no anula ni puede anular las SSTS que tienen fuerza de cosa juzgada y que respetan la situación jurídica derivada de la Sentencia del TSJ de Cataluña casada primero por el TS y declarada nula después por el TC? Tomar los derechos de los ciudadanos en serio obligaría, al menos, a considerar el conflicto y darle una solución razonablemente motivada. La STC 58/2004, en nuestra opinión, sólo la ofrece en apariencia, pero no si se consideran aquellos aspectos de la realidad jurídica que la Sentencia no ha reflejado ni considerado.
Guillermo Ruiz Zapatero.
Abogado.
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