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La España de las Autonomías. Reflexiones 25 años después | |
De: Miquel Roca Junyent
Fecha: Noviembre 2005
Origen: Noticias Jurídicas
Balado, M.(Dir.); Lerma, J. y Gª Escudero, P. (Coords.)
La España de las Autonomías. Reflexiones 25 años despúes.
El Instituto Internacional de Ciencias Políticas IICP-IISP, en colaboración con la Editorial Bosch publicará en breve una obra colectiva titulada “La España de las Autonomías. Reflexiones 25 años después”. Dicho libro es una reflexión plural y amplia al cumplirse 25 años de los Estatutos de Autonomía.
El Instituto Internacional de Ciencias Políticas, dada su condición independiente de toda organización política, sindical o religiosa, ha conseguido unir en esta obra a las sensibilidades políticas más representativas de la sociedad española para tratar de uno de los más importantes retos del Estado.
La España Autonómica ha sido una de las grandes aportaciones de la Constitución de 1978 y ha contribuido a acortar las distancias entre los ciudadanos y los centros de decisión del poder. Todo lo anterior, unido a un dilatado período de vigencia -cinco lustros- merece una atención especial por parte de políticos, juristas, periodistas, historiadores, y testigos cualificados de la fundación, vivencia y desarrollo de las instituciones autonómicas y del modelo territorial español.
En estas páginas el lector encontrará reflexiones escritas de los máximos representantes de los Órganos Constitucionales, Presidentes de las Comunidades Autónomas, portavoces parlamentarios de los grupos políticos más importantes a escala nacional y autonómica, y estudios de renombrados juristas y profesores de universidad de todo el Estado. En total, más de un centenar de autores hacen balance sobre todos y cada uno de los Estatutos de Autonomía, la reforma del Senado, el papel del Tribunal Constitucional en la construcción del modelo territorial español, la financiación, las relaciones exteriores y un sin fin temas que ocupan y preocupan a los españoles.
Además, el momento presente reclama un análisis de los resultados y parece postular ciertas reformas que doten a la organización territorial de España de un renovado equilibrio, por lo que este libro pretende también contribuir a un clima de encuentro y consenso en la reconstrucción política de España iniciada con la Constitución de 1978”.
Como primicia de esta importante novedad editorial publicamos el prólogo realizado por D. Miquel Roca i Junyent
Este libro llega en un buen momento. No se trata de un trabajo teórico o académico sino de un conjunto de aportaciones suscritas por los más importantes protagonistas del desarrollo del Estado de las Autonomías en España. En un momento en el que, desde diferentes visiones y latitudes, se está debatiendo sobre si debe y en todo caso, cómo, profundizarse en la estructuración autonómica del Estado, este libro viene a aportar en forma de testimonio, personal y comprometido, la opinión de los más destacados protagonistas de este debate.
Sería un error no empezar estas reflexiones iniciales recordando que España ha protagonizado durante los últimos 25 años de vigencia constitucional, la más importante transformación descentralizadora del poder político que se haya conocido en Europa y en nuestro entorno occidental. No es una exageración: es una afirmación que no admite contestación de clase alguna. España, con una gran tradición de país centralista y con tics totalitarios, protagoniza a partir de 1978 la construcción de un Estado de las Autonomías que permite la asunción, por parte de las Comunidades Autónomas, de un nivel competencial absolutamente equiparable con los desarrollos más federalistas de nuestro entorno. Y esto se consigue con gran rapidez, sin graves conflictos, con un amplio consenso político y social. Esto no tiene comparación posible en la historia de Europa y en los supuestos en los que podría encontrarse cierta similitud, la “federalización” ha sido el resultado de decisiones de fuerte tinte totalitario o autoritario o fruto de imposiciones por la fuerza, como remedio a una excesiva concentración de poder, causante de graves perjuicios a la humanidad.
En España, la descentralización del poder se ha hecho pacíficamente, sin imposiciones, revolviendo conciencias y tradiciones, y generalizando un modelo que ha tenido básicamente una fuerte aceptación social. Podría decirse, incluso, que sorpresivamente: no era previsible que el modelo tuviera una aceptación tan pacífica y fluida como la que ha resultado en la práctica.
No se trata de ocultar que el desarrollo autonómico ha tenido también sus dificultades, e incluso sus limitaciones. Pero se trata, en este momento inicial de las presentes reflexiones, de destacar que el balance ha sido extraordinariamente positivo. No debería haber ni sombras para la duda. Lo alcanzado, pacífica y convivencialmente, ha sido realmente extraordinario.
Ciertamente, en este momento, en el conjunto de España y singularmente desde el País Vasco y Cataluña, se levantan banderas de reforma y de cambio. Se demanda la fijación de nuevos horizontes y un nuevo marco definidor de la profundización del autogobierno autonómico que, incluso en algunos supuestos, se confiesa que va más allá de lo que la Constitución contempla. El proceso de reforma estatutaria avanza en toda España y con él se abre el debate sobre no únicamente como debe ser la organización territorial del Estado, sino en términos más generales e incluso filosóficos, una nueva idea de España. El debate genera opiniones muy encontradas y a su amparo, no son pocos los que aprovechan la situación para cuestionar el acierto de la propuesta constitucional del Estado de las Autonomías.
¿Tiene sentido este debate?. ¿Cómo, en todo caso, debería enfocarse y conducirse un nuevo impulso descentralizador?. Es absurdo discutir sobre la primera cuestión; si existe un debate tan vivo algo debe estar funcionando mal en nuestro Estado de las Autonomías, porque de lo contrario sería muy irresponsable y frívolo generar una confrontación como la que en este momento se está viviendo en nuestro país sobre esta cuestión. En una primer aproximación, podría señalarse que el desarrollo autonómico ha sido tan fluido y positivo que ha permitido a las Comunidades Autónomas generar nuevas ambiciones o simplemente superar restricciones que vienen operando negativamente sobre su capacidad de autogobierno. Esto tiene una justificación lógica, por cuanto en las previsiones iniciales que se contemplaron en desarrollo de la Constitución para el establecimiento operativo de las Comunidades Autónomas, existían precauciones y reservas incluso por desconocimiento: no se sabía exactamente como podría encajar el desarrollo práctico de una determinada competencia repartida entre distintos niveles administrativos.
No obstante, esta primera reflexión -totalmente justificada y lógica- no debería estimarse como suficiente para estar en el origen del debate actual. El perfeccionamiento del Estado de las Autonomías no genera importantes discusiones; lo que está en el origen de la conflictividad actual es una cierta revisión del modelo autonómico. Las cuestiones competenciales dejan paso a planteamientos mucho más ambiciosos que, de hecho, vienen a cuestionar el propio ser de España como Estado. Y, lógicamente, este no es un debate técnico ni de escasa relevancia, y por ello genera contestación y confrontación.
Más sensato sería aceptar que el éxito del modelo del Estado de las Autonomías ha despertado nuevas ambiciones. Algunas de ellas quedaron pospuestas al tiempo de formular las bases constitucionales de España, otras afloran impulsadas por nuevas coyunturas políticas en las que, la conformación de mayorías de gobierno, ha precisado del concurso de fuerzas minoritarias que han encontrado en esta nueva situación un marco idóneo para forzar la realización de sus objetivos programáticos. Todo esto y otras muchas causas han confluido en levantar un vendaval que no parece encontrar, de momento, el camino del sosiego que cuestiones tan fundamentales requieren para ser tratadas adecuadamente.
De hecho, la sola lectura de los trabajos del presente libro, pone de manifiesto la situación que se ha descrito. Y, también, la de la dificultad de encontrar puntos de conexión que permitan arbitrar soluciones de general aceptación. En la práctica, podría coincidirse en lo siguiente:
Primero.- Existe una general (o mayoritaria) coincidencia sobre la necesidad de reformar el Senado. Este fue definido constitucionalmente como una Cámara de representación territorial, pero no lo es ni ha asumido en ningún momento esta función. Es simplemente una segunda instancia parlamentaria, que no puede dar respuesta a los problemas que el desarrollo autonómico viene planteando. En su consecuencia, debería asumirse que es muy difícil construir un Estado de las Autonomías que no culmine con un Senado que se constituya en un auténtico escenario de debate, coordinación y dialogo entre las propias Comunidades Autónomas.
A nuestro modelo constitucional le falta un Senado que se corresponda con las características del Estado de las Autonomías. Sin el Senado, la organización autonómica chirría y los intentos de sustituir la función de aquél por otros mecanismos de coordinación o colaboración, solo consiguen distorsionar el normal funcionamiento autonómico, en perjuicio de su más sólido asentamiento.
Segundo.- Existe asimismo, una gran coincidencia sobre la necesidad de revisar el sistema de financiación autonómico. No se trata únicamente de mejorar cuantitativamente la financiación de las Comunidades Autónomas sino también la de arbitrar mecanismos cualitativamente distintos que otorguen a las Comunidades Autónomas mayores cotas de autonomía financiera. No se oculta que en este campo existen contradicciones evidentes entre distintas Comunidades Autónomas y entre modelos distintos de financiación. Pero el hecho cierto es el de que no parece satisfacer a nadie el actual sistema que no únicamente limita la autonomía del ingreso sino que condiciona severamente la política de gasto.
Tercero.- Es un lugar común denunciar que por la vía reglamentaria y de la legislación básica, las competencias de las Comunidades Autónomas son limitadas y restrictivamente interpretadas. Existe mayor coincidencia en denunciar este punto que en el de aspirar a mayores niveles competenciales. De hecho, para algunos, esta ambición se concreta en que se respete lo que sus respectivos Estatutos señalaron inicialmente y que la posterior práctica administrativa y política limitó regresivamente.
No obstante, sería iluso considerar que sobre la base de los puntos precedentes, podría constituirse un marco que satisfaciese a todos los protagonistas del debate autonómico. No es verdad. Cuestiones de mayor enjundia y mucha mayor profundidad son las que se plantean. Así, irrumpe con fuerza la terminología soberanista y se buscan soluciones bilaterales que tienden a romper el marco general del modelo autonómico constitucional. Y en este sentido, el debate adquiere mayor complejidad y aparece más difícil el punto de síntesis que pudiera servir como lugar de encuentro entre posiciones encontradas y discrepantes.
¿Hasta qué punto este debate puede ser asumido desde la ortodoxia constitucional?. Esta es una cuestión de difícil respuesta, por cuanto nadie parece dispuesto a reconocer que sus planteamientos desborden el expresado marco constitucional. Todos los protagonistas se proclaman fieles servidores del espíritu constitucional y pretenden encajar sus propuestas en el más estricto cumplimiento y respeto de lo que la Constitución establece. Inicialmente, esto no era así: algunos protagonistas no ocultaban que sus ambiciones eran incompatibles con la Constitución, pero justificaban que la reforma de ésta no tenía por qué constituirse en obstáculo para la aceptación de sus pretensiones. En este momento, este planteamiento parece haberse olvidado y todo el mundo se proclama fiel a una Constitución que tendría lecturas tan amplias y diversas como para encajar en la misma todas las más contradictorias ambiciones de los protagonistas autonómicos.
Ésta es, al final, la verdadera cuestión y dimensión del problema: la reforma y profundización del sistema autonómico tiene el límite insalvable de lo que la Constitución articula. Y por eso, tampoco debe ocultarse que la reforma del Senado, comporta una reforma constitucional que se entiende absolutamente justificada y necesaria en este momento. Pero, hecha esta excepción, cualquier otra ambición de desarrollo autonómico, deberá conducirse por el marco y las vías que la Constitución permite.
Ciertamente, en este contexto, debe distinguirse entre ortodoxia constitucional y voluntad política. Al amparo de esta última, muchas lecturas correctamente constitucionales podrían permitir mejorar y avanzar y profundizar en el desarrollo autonómico del Estado, incluso sin necesidad de modificar los propios Estatutos. Pero, en todo caso, las reformas estatutarias que gozasen de una comprensión política mayoritaria, podrían representar avances muy significativos sin que por ello la Constitución tuviera que ser reformada o violentada. Sin voluntad política, ni la mejor propuesta de reforma estatutaria sería viable, como no lo ha sido el desarrollo autonómico en las etapas en las que no se ha dado una voluntad política de respetar lo que la Constitución permitía a las Comunidades Autónomas.
La falta de voluntad política ha conducido a algunos a buscar en la reforma de la Constitución o de los Estatutos una respuesta que no se ha encontrado en el desarrollo ordinario autonómico. Grave error y por partida doble: por cuanto, para unos, la reforma estatutaria se ha constituido en la única via de superación de las actuales limitaciones y, para otros, en un absurdo intento de frenar el desarrollo autonómico, lo único que han conseguido es avivar el debate de una reforma en profundidad muy distante de sus propias prevenciones.
España es y debe ser reconocida como una realidad compleja. Su unidad descansa precisamente en el reconocimiento de esta complejidad. Cada país tiene su historia y la de España es la de la construcción de un proyecto de unidad, compatible con el respeto a la identidad de “todas sus partes” y la definición del proyecto que se comparte desde una expresión libre y solidaria. Jamás como en la Constitución de 1978 se había avanzado en esta positiva dirección, superando etapas de desencuentro y de distanciamientos profundos que han llenado la historia de España de páginas tristes, conflictivas e incluso sangrientas.
Y la esencia del debate se inicia precisamente a partir de este punto de partida; es decir, ¿cómo compatibilizar el proyecto de unidad que la Constitución representa para España con las ambiciones singulares de descentralización del poder que en el momento presente se están poniendo de manifiesto?. Esta cuestión no tiene otra respuesta que la que resulte de un debate político: no es una cuestión jurídica ni administrativa, es un problema político. Y como tal, en la medida que afecta a los elementos más esenciales y definidores de un proyecto colectivo, requiere de la aceptación, por parte de todos los operadores, de algunos criterios o principios que resultan básicos. En la modernidad, el pacto es la base y la esencia de la Democracia; y el pacto es, a su vez, el resultado de un consenso, que se quiere respetuoso y en el que todos puedan sentirse cómodos. Querer ignorar el pacto como horizonte y el consenso como procedimiento, solo conduce al fracaso y a la confrontación.
España ejemplarizó en el proceso de transición democrática los valores del pacto y del consenso, y estos valores siguen siendo, no tan solo válidos, sino además imprescindibles para seguir avanzando en la profundización democrática de nuestras instituciones. El autogobierno de las Comunidades Autónomas no se constituye en excepción a estas bases fundamentales de actuación política. Es más, atendidos los intereses que se puedan encontrar en la base del conflicto autonómico, el pacto y el consenso, tanto dentro de la propia Comunidad, como en el conjunto de España, son elementos imprescindibles.
En este momento, estas bases parecen haberse olvidado. Incluso podría decirse que se tiende a una cierta minusvaloración de lo que representan. Y se apuesta más por los actos unilaterales, por los condicionamientos apriorísticos, por las condiciones de fuerza, que por la voluntad de entendimiento. Sería un grave error insistir en esta dirección, por cuanto los equilibrios democráticos siempre son frágiles y cuando se trata de operar en el campo de lo que representa la ordenación de identidades que se viven diversamente en el marco de un proyecto común, las sensibilidades juegan un papel muy decisivo. Y es fácil excitar estas sensibilidades, y más difícil reconducir después la crispación que se ha causado.
Solo existe un horizonte para el desarrollo autonómico de España: el de la convivencia. Y convivir quiere decir respetar la identidad en un marco de libertad y solidaridad. Pero también quiere decir aceptar la complejidad de la pluralidad, y aceptarla en todas las direcciones en las que esta complejidad se manifiesta. Y éste no es un ejercicio fácil ni tiene precedentes demasiado positivos en la Historia de España.
Lo que sí es cierto es que todos nos debemos a nosotros mismos la máxima honestidad en el planteamiento de las reivindicaciones de cada uno. Es legítimo aspirar a una revisión en profundidad del modelo constitucional; pero, en este caso, así debe decirse. Y también es legítimo aspirar a mayores cotas de autogobierno, pero no por ello negarlas a cualesquiera otros que tengan similares ambiciones. Una base fundamental del ejercicio democrático es no negar a nadie aquello que uno reclama para sí. Exigencia ésta a la que se corresponden como contraprestación el de que a nadie debe negársele su derecho con el pretexto de que, a su amparo, otros reivindicarán exactamente lo mismo.
Las ambiciones son legítimas y los derechos también. Pero lo que es preciso es encajar todo ello en un planteamiento transparente y de estricta lealtad constitucional. De lo contrario, lo que se plantearía sería no un debate sobre el desarrollo autonómico español sino sobre la reforma constitucional para decidir para España un nuevo modelo de Estado.
No puede el autor de este prólogo terminar estas reflexiones sin evidenciar que se manifiesta como absolutamente contrario a la reforma constitucional, más allá de lo que representa la reforma del Senado. Y, declarar que, en todo caso, cualquier reforma constitucional solo debería practicarse desde el mismo consenso y con el mismo espíritu que hizo posible la Constitución del 78. Iniciar el debate de la reforma constitucional sin tener claro su final, puede constituir una grave irresponsabilidad. Como lo sería que, al amparo de un proceso generalizado de reforma estatutaria, se colase subrepticiamente este debate sobre un modelo territorial, sin confesar ni reconocer que esta es su finalidad.
La situación es complicada, y en situaciones de esta naturaleza lo más importante es hablar, definir con valentía y serenidad las propias posiciones; conocerlas, respetarlas, incluso desde la discrepancia. Y este libro es un elemento fundamental para esta aportación de serenidad a un debate que se vive muy apasionadamente y a veces con crispación. Sería bueno, muy positivo, que todos cuantos son llamados a participar de este debate autonómico, tuvieran ocasión de conocer las posiciones que en este libro se argumentan. Sería una forma de empezar a respetar el criterio de los demás y es también una manera de decidir las propias posiciones, con coraje y de una manera explícita.
La ambición es legítima, pero no lo es tanto reivindicar lo que no se ambiciona realmente. Y tampoco es correcto ambicionar por mimetismo; o reclamar para capitalizar el rechazo más que para conseguir lo que se solicita.
Se está jugando con temas de enorme sensibilidad y trascendencia. Y en estos supuestos nunca la prudencia es excesiva. Ciertamente, ésta -la prudencia- puede ser frustrante para muchas expectativas; pero sobre el resultado de la imprudencia, ya tenemos demasiadas experiencias.
Con serenidad, todo será mucho más fácil.
Miquel Roca Junyent.
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