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Aproximación al nuevo Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas. | |
De: José María Fernández Astudillo
Fecha: Noviembre
2001
Origen: Noticias Jurídicas
En su reunión del pasado día 12 de octubre de 2001, el Consejo de Ministros aprobó el nuevo Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RG-TRLCAP), finalmente publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 26 de octubre, número 257, a través del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.
La gestación de esta norma no ha sido precisamente una labor fácil, y meramente desde el punto de vista temporal han sido incumplidas las consideraciones que el Consejo de Estado manifestaba en su Informe 304/96, de 22 de febrero, relativo al proyecto del finalmente Real Decreto 390/1996, de 1 de marzo, de desarrollo parcial de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, señalándolas nuevamente en su Informe 1786/2000, de 25 de mayo, relativo al proyecto del Real Decreto legislativo de aprobación del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, al hacer constar expresamente que
La Ley 13/1995 ha supuesto una regulación global y
de gran calado en materia de contratación administrativa.
Deroga expresamente la vieja Ley de Contratos del Estado después
de treinta años de vigencia (...). Toma en consideración
la organización autonómica del Estado y la integración
de España en la Unión Europea y deroga el Reglamento
General de Contratación del Estado aprobado por Decreto
3410/1975. Es cierto que esta derogación se hace en cuanto
las disposiciones del Reglamento de 1975 se opongan a la nueva Ley
de Contratos.
Pero este hecho, lejos de aconsejar un
desarrollo parcial de la Ley 13/1995, debía haber incitado a
una rápida reglamentación total de la Ley a través
de un nuevo Reglamento General. (...).
De otra parte, el
Consejo se ha venido mostrando contrario, en materias como ésta,
a la reglamentación fragmentaria y a retazos, acuciada por la
urgencia, con resultados carentes de visión sistemática
de conjunto y no pocas veces de vigencia efímera. Lo
aconsejable, en casos como el presente, de introducción de
una regulación legal completa en una materia relevante, como
es la contratación administrativa, hubiera sido encomendar
simultáneamente la preparación del anteproyecto de Ley
y los primeros borradores del Reglamento para que, iniciada la
tramitación parlamentaria del primero, hubiera podido avanzar
"pari passu" la concreción progresiva del texto
reglamentario (...)".
Y transcurridos poco más de 16 meses desde la entrada en vigor del vigente texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas (TRLCAP), aprobado por mediación del Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, finalmente se aprueba y publica el nuevo texto de su Reglamento general, dando por zanjada la incertidumbre práctica que generaba, en las personas que, directa o indirectamente, desarrollan actividades profesionales en esta parte del ordenamiento jurídico, la parcialidad vigencia tanto del Reglamento general de 1975 como de la citada norma de desarrollo parcial aprobada por el Real Decreto 390/1996, especialmente.
La parte dispositiva del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, está integrada por un único artículo, una disposición derogatoria y una disposición final:
1.El artículo único aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, cuyo texto figura a continuación.
2.La disposición derogatoria establece dos tablas, una de vigencias de disposiciones, que mantendrán este status en tanto en cuanto no resulten modificadas por el nuevo Reglamento, y otra de disposiciones que de forma expresa quedan derogadas (entre otras, se mencionan el Reglamento de 1975 y el Real Decreto 390/1996), finalizando la disposición derogatoria con una clásica frase de carácter genérico, concretamente quedan así mismo derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango en cuanto se opongan a este Reglamento y no lo hayan sido por la Ley.
3.La disposición final señala una vocatio legis de seis meses, es decir, la norma entrará en vigor a los seis meses de su publicación oficial; por tanto, el Real Decreto 1098/2001 y, lógicamente, el Reglamento que aprueba serán de aplicación a partir del próximo día 26 de abril de 2002, puesto que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2 y 5 del Código Civil, tomando como referencia la fecha de publicación del citado Real Decreto en el Boletín Oficial del Estado (26 de octubre de 2001), se considera que la fecha de entrada en vigor de dicha norma es el mencionado día 26 de abril. En este contexto, es oportuno hacer referencia al régimen transitorio del nuevo Reglamento: la disposición transitoria única de esta última norma preceptúa, siguiendo la línea marcada por la misma disposición de la Ley 53/1999, por la que se modificó sustancialmente la hoy no vigente Ley 13/1995, matizada por igual disposición del Real Decreto legislativo 2/2000, que los expedientes de contratación iniciados y los contratos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Reglamento se regirán por la normativa anterior. A estos efectos, se entenderá que los expedientes de contratación han sido iniciados, si se hubiera publicado la correspondiente convocatoria de licitación del contrato, es decir, la línea que marca la aplicación del Reglamento de 1975 o la del nuevo Reglamento en los expedientes de contratación es la publicación de la contratación, circunstancia esta que es especialmente delicada fundamentalmente por tres motivos:
1) Lógicamente, la citada disposición se está refiriendo a un anuncio de licitación y no simplemente a un anuncio indicativo.
2) Existen contrataciones cuya licitación no requieren de publicación en ningún diario oficial, es decir, es el supuesto de los procedimientos negociados, tanto sin publicidad como los que siendo con publicidad la norma prevé su excepción; las contrataciones a través de estos procedimientos en los que no se requiere publicidad, la línea que divide el momento de aplicación de uno u otro reglamento debería ser el correspondiente a cuando se realiza efectivamente, o mejor debería decirse eficazmente, la tramitación de la oferta de participación.
3) Cuando un órgano de contratación deba publicar una contratación, y siempre y cuando no sea en el «DOCE», en principio le es particularmente difícil saber a ciencia cierta cuando se publicará realmente el anuncio; no obstante este último apartado, dado que el período de tiempo para la entrada en vigor del nuevo Reglamento, computado desde su publicación en el «BOE», es considerablemente largo, los órganos de contratación deberán adoptar la suficiente cautela y, por tanto, realizar con prudencial esmero su programación contractual para que esta incertidumbre no se materialice en la práctica.
En cuanto al nuevo Reglamento del TRLCAP, en primer lugar podemos reseñar sucintamente los siguientes dos puntos:
1.A diferencia del Reglamento general de contratos de 1975, la nueva norma únicamente contiene el desarrollo del TRLCAP, es decir, no contempla, a más a más, la reproducción íntegra de la norma que desarrolla, circunstancia que es digna de resaltar en aras de la seguridad jurídica.
2.La estructura del Reglamento básicamente coincide con la del TRLCAP, es decir, está dividido en dos Libros: el primero (artículos del 1 al 117) desarrolla diferentes aspectos comunes de los contratos de las Administraciones públicas y el segundo Libro (artículos del 118 al 204), dedicado al correspondiente desarrollo de las particularidades de los contratos administrativos nominativos, está dividido en cuatro títulos, cada uno de los cuales está consagrado a uno de estos contratos (contrato de obras -artículos del 118 al 179-, de gestión de servicios públicos -artículos del 180 al 186-, de suministros -artículos del 187 al 194- y contratos de consultoría y asistencia y de servicios -artículos del 195 al 204-).
El nuevo Reglamento tiene como finalidad, más que realizar una función innovadora en materia de contratación administrativa, cumplir una función recopiladora de las disposiciones anteriores a la hoy derogada Ley 13/1995 y su corrección y adaptación al nuevo marco legal. En este sentido, se debe mencionar que la disposición derogatoria única de la hoy no vigente Ley 13/1995 no derogó el Reglamento general de Contratación del Estado aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, y sus disposiciones modificativas, sino únicamente aquellas partes del mismo que se opusieran a la citada Ley, derogación que generalmente ha conllevado la incertidumbre práctica de su parcialidad no detallada, que en ocasiones se ha ido mitigando a través de informes de las diferentes Juntas Consultivas de Contratación Administrativa. Asimismo se debe mencionar que el legislador consideró que aspectos concretos de nueva creación por Ley de Contratos requerían nuevas normas reglamentarias, y a tal fin se aprobó el Real Decreto 390/1996, de 1 de marzo, que quedó parcialmente derogado a consecuencia de la modificación de la Ley 13/1995 por la Ley 53/1999. Pues bien, la mayor parte del nuevo Reglamento en materia de contratación pública está constituido por la incorporación de las citadas normas, es decir, normas reglamentarias anteriores que por no oponerse a la Ley de Contratos o constituir su desarrollo parcial conservan y deben seguir conservando su vigencia, pero recogidas expresamente en un único texto. Asimismo, se incorporan en el nuevo Reglamento determinados aspectos regulados anteriormente por pliegos de cláusulas generales, incorporación que tiene como finalidad el cumplimiento de estos aspectos y, por tanto, cerrar la posibilidad de su incumplimiento a través de un pliego de cláusulas administrativas particulares, puesto que, tal como dispone el artículo 50 del TRLCAP, precepto que está conceptuado como normativa no básica, un pliego particular puede incluir estipulaciones contrarias a lo previsto en el correspondiente pliego general.
A tenor de lo mencionado en el precedente párrafo, podemos estructurar el contenido del nuevo Reglamento a tenor de sus precedentes normativos, y en concreto en los siguientes cinco estadios:
1.Aquellos aspectos del nuevo Reglamento que no tienen un precedente normativo.
2.Los que se incorporan, con mayor o menor modificación, del precedente Reglamento de 1975, y de otras normas.
3.Los que transponen directamente aspectos de las Directivas sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, de suministros y de obras.
4.Los que no tienen una correspondencia concreta en el TRLCAP.
5.Los que desarrollan el contenido del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, por mención expresa de esta norma.
Respecto a este último estadio, los artículos del TRLCAP en los que se hace una remisión expresa a su desarrollo reglamentario son los siguientes, que los podemos dividir en cuatro bloques: I. Disposiciones generales: artículo 10.1, composición y régimen de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa; artículo 12.4, composición de las Juntas de Contratación; artículo 12.5, cofinanciación; artículo 20, letra f), cumplimiento de la obligaciones tributarias y de Seguridad Social; artículo 21.2, la apreciación del alcance de la prohibición de contratar; artículo 25.4, la determinación de los grupos generales y subgrupos en la clasificación; artículo 28.1, composición de las Comisiones Clasificadoras; artículo 31.1, la clasificación de las uniones temporales de empresas; artículo 33.8, efectividad de los acuerdos de suspensión de las clasificaciones de empresas; artículo 34.3, procedimiento para la efectividad general de los acuerdos de clasificación y revisión de las Comunidades Autónomas; artículos 35 y 36, apartado 1, letras a), garantías en metálico o en valores, b), garantías mediante aval, y c), garantías mediante seguro de caución; artículo 52.1, supuestos en los que procede prescindir de las prescripciones técnicas; artículo 56, en los contratos menores, los requisitos que han de reunir las facturas; artículo 58, remisión por el órgano de contratación a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de información sobre contratos; artículo 81.1, composición de la mesa de contratación; artículo 83.3, carácter desproporcionado o temerario de las bajas en la subasta; artículo 86.4, grupos de sociedades; artículo 112.1, procedimiento para la resolución del contrato; artículo 118.3, tramitación de los datos al Registro Público de Contratos de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa. II. Contratos de obras: artículo 124.2, contenido de los proyectos de obras de presupuesto inferior a 20 millones de pesetas; artículo 126, sistema de retribución a tanto alzado; artículo 145.2, régimen y los límites de carácter genera del derecho a percibir abonos a cuenta; artículo 147.6, ocupación efectiva de la obra o su puesta en servicio para uso público, aun sin el cumplimiento del acto formal de recepción; artículo 152.2, contenido del proyecto en las obras realizadas por la Administración. III. Contratos de suministro: artículo 183.1, procedimiento para la adquisición de bienes centralizadamente; artículo 183.2, adquisición de equipos y sistemas para el tratamiento de la información. IV. Disposición adicional decimotercera, sustitución de letrados en las mesas de contratación de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social.
En primer lugar se debe subrayar que el objetivo del presente artículo no es realizar una monografía sobre el nuevo Reglamento general, sino únicamente dar una visión general de su contenido, en ocasiones, la gran mayoría, de forma telegráfica, con la limitación que conlleva que el redactado de estas líneas se produce pocos días después de la publicación oficial de la citada norma.
Realizada la aclaración del párrafo anterior, para la exposición del presente apartado seguiré la estructura del nuevo Reglamento. Como ya se indicó anteriormente, esta norma está dividida en dos libros, el primero referente a los aspectos generales que afectan a la contratación pública y el segundo regula las particularidades de los contratos administrativos nominativos, es decir, los de obras, de gestión de servicios públicos, de suministros y los de consultoría y asistencia y de servicios.
El primer apartado del artículo 1 del Reglamento se limita a exponer su propia naturaleza, es decir, que tiene por objeto el desarrollo y ejecución del TRLCAP; por el contrario, comentario a parte requiere el segundo apartado del mismo artículo al establecer que se ajustarán a los preceptos contenidos en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, al propio Reglamento y disposiciones complementarias, sin perjuicio de lo establecido en la disposición final primera de la Ley y del Reglamento respecto a los aspectos de estas normas que no tienen la consideración de básicos, los contratos que celebren con personas naturales o jurídicas las Administraciones Públicas, pero que no obstante, esta única apreciación a las Administraciones públicas deberá hacerse extensiva a todas las entidades que prevén los artículos 1, 2 y, en su caso, disposición adicional sexta del TRLCAP.
El segundo apartado del artículo 2 del Reglamento nos recuerda los dos únicos supuestos en los que se puede celebrar contratos condicionados a resoluciones o indicaciones administrativas posteriores a su celebración, a parte de la contratación anticipada prevista en el artículo 69.4 del TRLCAP; concretamente estos dos supuestos son, por un lado, la excepcional contratación conjunta de elaboración de proyecto y ejecución de obras prevista en el artículo 125 de la Ley y, respecto al segundo, la contratación de suministros en la modalidad de precios unitarios (artículo 172.1, letra a), del TRLCAP).
A diferencia de lo previsto en el artículo 20 del Reglamento de 1975, el artículo 4 del nuevo Reglamento establece que la delegación de competencias no conllevará la aprobación del gasto salvo que expresamente se indique lo contrario.
Con carácter no básico, el artículo 12.4 del TRLCAP prevé la posibilidad de constituir en los diferentes departamentos ministeriales y demás entes públicos que menciona Juntas de Contratación, que actuarán, en la contratación de determinados contratos, como órganos de contratación, sin la asistencia de una mesa de contratación; pues bien, de una forma bastante idéntica, y en alguna ocasión ampliada, a la contemplada en los artículos 1, 2 y 3 del Real Decreto 390/1996, los artículos 5, 6 y 7 del nuevo Reglamento regulan, lógicamente también con carácter no básico, la composición y funciones de las citadas Juntas, las cuales están adquiriendo cada día más relevancia.
El Título II del Libro I del Reglamento, dedicado a los citados requisitos, está dividido en tres grandes capítulos: el primero referente a la capacidad y solvencia de las empresas, el segundo a un tema especialmente delicado, cual es la clasificación de las empresas en la contratación de obras y servicios, así como el registro de empresas y, el tercero, a un requisito ya clásico, las garantías exigibles tanto a las empresas licitadoras como a las adjudicatarias de contratos, concretamente la regulación del desarrollo de las prescripciones sobre las mismas determinadas en el TRLCAP.
1.2.1 Capacidad y solvencia de las empresas.
Después de establecer los medios que tienen las empresas extranjeras para acreditar su capacidad, diferenciando entre empresas no españolas de Estados miembros de la Comunidad Europea y signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (por mediación del Instrumento de 26 de noviembre de 1993 -BOE número 21, de 25 de enero de 1994-, se ratifica el Acuerdo de 2 de mayo de 1993, referente al Espacio Económico Europeo), los cuales acreditaran su capacidad mediante un certificado del correspondiente registro previsto en el anexo I del Reglamento, y el resto de empresas extranjeras, el artículo 11 del Reglamento resalta los medios que los órganos de contratación deberán solicitar a los empresarios para la acreditación de su solvencia económica y técnica y, en su caso, la clasificación, y resalta pues no era necesaria la inclusión de este precepto, concretamente su contenido, a la vista de las prescripciones del propio TRLCAP al respecto.
Transponiendo las Directivas «clásicas», así como recogiendo la mención del párrafo octavo del artículo 238 del Reglamento de 1975, el artículo 12 del nuevo Reglamento establece la obligación del órgano de contratación de respetar el carácter confidencial de todas las informaciones proporcionadas por los empresarios.
Respecto al cumplimiento por los empresarios de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social que prevé la letra f) del artículo 20 así como el artículo 79.2, ambos del TRLCAP, son varias las novedades que el nuevo Reglamento contempla si relacionamos sus artículos del 13 al 16 con los del 7 al 10 del Real Decreto 390/1996, siendo algunas de estas novedades consecuencia de la modificación del artículo 80.2 de la Ley 13/1995 -actualmente artículo 79.2 del TRLCAP- por la Ley 53/1999, y otras, como la posibilidad de expedir las correspondientes certificaciones vía electrónica, producto de nuevas disposiciones normativas que habilitan esta posibilidad. No obstante, considero oportuno resaltar la más acertada redacción respecto a la acreditación del Impuesto de Actividades Económicas; efectivamente, por un lado, ya se detalla con precisión que únicamente se requiere estar dado de alta en este Impuesto respecto a las actividades que el empresario viene realizando en el momento de presentarse a una contratación y, por otro lado, que únicamente deberá acreditar o bien el alta en el referido Impuesto, para el supuesto que haya ocurrido tal evento en el ejercicio corriente, o, en su defecto, el último recibo, y, en ambos casos, acompañando una declaración responsable manifestando no haberse dado de baja en la matrícula del citado Impuesto, y todo ello siempre que la empresa esté obligada a estar dada de alta en el ya reiterado tributo, puesto que, en caso contrario, será suficiente con presentar una declaración responsable manifestando esa no obligación.
Prácticamente idéntico, salvo alguna mejora en cuanto a su comprensión, es el desarrollo que contempla el nuevo Reglamento en cuanto a la apreciación de la prohibición de contratar, la competencia y el procedimiento para la declaración de la prohibición así como la notificación y publicidad de los acuerdos de tales declaraciones previstos en sus artículos del 17 al 20, en relación con los artículos del 11 al 14 del Real Decreto 390/1996. Por otro lado, la disposición adicional tercera del Reglamento fija, a efectos de lo dispuesto en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en seis meses la duración máxima de los procedimientos para la declaración de prohibiciones de contratar.
En referencia a las uniones temporales de empresarios, se debe reseñar tres aspectos: 1) que el artículo 24 del Reglamento determina que cada uno de los empresarios que la componen deberán acreditar su capacidad y solvencia, tanto económica como técnica, pudiendo acumularse las características acreditativas para cada uno de sus miembros a los efectos de determinación de la solvencia de la unión temporal; asimismo, se deberá indicar en el sobre de documentación personal los nombres y circunstancias de los que la constituyan, la participación de cada uno de ellos y que asumen el compromiso de constituirse formalmente en unión temporal, caso de resultar adjudicatarios, y ello siempre que la constitución no se haya realizado con anterioridad; 2) respecto a la clasificación, el artículo 52 de la nueva norma prevé el régimen de la acumulación de las clasificaciones en las uniones temporales de empresas, estableciendo, por otro lado, el artículo 51 del Reglamento que cuando el licitador sea una unión temporal de empresarios clasificados individualmente, la mesa de contratación comprobará si entre todos reúnen la totalidad de los subgrupos exigidos y 3) por lo que respecta a la constitución de la garantía provisional, el artículo 61.1 del Reglamento prevé para las UTES que las garantías provisionales podrán constituirse por una o varias de las empresas participantes, siempre que en conjunto se alcance la cuantía requerida en el pliego de cláusulas administrativas que rige la contratación de acuerdo con el artículo 35 de la Ley y garantice solidariamente a todos los integrantes de la unión temporal.
1.2.2 La clasificación de las empresas.
Posiblemente uno de los mayores problemas en la elaboración del nuevo Reglamento ha sido la regulación de un tema particularmente sensible para las empresas que se dedican a contratar obras con los Entes públicos; concretamente nos estamos refiriendo a la «clasificación», que está prevista con carácter general en el artículo 25 del TRLCAP, siendo precisamente el tema de la clasificación de las empresas contratistas de obras y de servicios uno de los aspectos que más profundamente ha cambiado el nuevo Reglamento.
Las empresas que estén interesadas en estar clasificadas, podrán presentar una solicitud de clasificación mediante un formulario tipo que estará compuesto por los siguientes documentos: 1) documentos acreditativos de las características jurídicas de las empresas; 2) documentos acreditativos de la organización de la empresa; 3) documentos acreditativos de los medios financieros de la empresa; 4) documentos acreditativos de los medios personales de la empresa; 5) documentos acreditativos de los medios materiales de la empresa; 6) documentos acreditativos de la experiencia en la ejecución de trabajo relacionados con las actividades de los subgrupos de clasificación solicitados y 7) documentación complementaria. Al formulario se acompañará igualmente el resto de documentación que menciona el artículo 47, in fine, del Reglamento. Por otro lado, la revisión de las clasificaciones podrá ser impulsada por la propia Junta Consultiva de Contratación Administrativa, cuando tenga conocimiento de la existencia de circunstancias que puedan disminuir las condiciones de solvencia de la empresa clasificada, y por los propios empresarios, siendo obligación de estos cuando disminuyan sus condiciones de solvencia. A efectos de lo dispuesto en el artículo 42.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la disposición adicional tercera del Reglamento fija en seis meses la duración máxima de los procedimientos para la clasificación y revisión de clasificaciones, entendiéndose aceptadas por silencio positivo por el transcurso del citado plazo si no hubiera sido dictada y notificada a los interesados la resolución expresa sobre las mismas.
Los acuerdos de clasificación y revisión de clasificaciones para los contratos que celebren los órganos de contratación de las Comunidades Autónomas, sus organismos autónomos y demás entidades públicas podrán adoptarse por los correspondientes órganos de dichas Comunidades, respecto a las empresas domiciliadas en el territorio de las mismas, que aplicarán las mismas reglas y criterios establecidos en el TRLCAP y sus disposiciones de desarrollo. Para que estos acuerdos surtan efectos ante órganos de contratación de la Administración General del Estado o de Comunidades Autónomas distintas de las que los adoptan habrán de ser objeto de inscripción en el Registro Oficial de Empresas Clasificadas (artículos 28.3 y 34.3 del TRLCAP). Pues bien, el Reglamento, concretamente su artículo 50, desarrolla el procedimiento para que los citados acuerdos tengan un carácter general. Asimismo, también se regula, en este caso su artículo 53, los expedientes de suspensión de clasificaciones y comunicación y publicidad de los acuerdos de la misma.
Respecto a la regulación de las particularidades de la clasificación de las empresas para los contratos de obras, estas están previstas en los artículos del 25 al 36 del Reglamento, y para los contratos de servicios, en los artículos del 37 al 46, así como en el anexo XII y en el apartado 2 de la disposición transitoria segunda.
Por lo que respecta al Registro Oficial de Empresas Clasificadas, el artículo 34 del TRLCAP prevé que se llevará por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa y en el mismo serán inscritos todos los empresarios que hayan sido clasificados por la misma a los fines establecidos en esta Ley; asimismo, las Comunidades Autónomas podrán crear sus propios Registros Oficiales de Empresas Clasificadas. El Registro Oficial de Empresas Clasificadas dependiente del Ministerio de Hacienda y los Registros Oficiales de Empresas Clasificadas de las Comunidades Autónomas, en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones recíprocas, facilitará a las otras Administraciones la información que éstas precisen sobre el contenido de los respectivos Registros.
En la inscripción al Registro se expresará el contenido de la clasificación respectiva, así como cuantas incidencias se produzcan durante su vigencia, y concretamente, el artículo 54 del Reglamento establece que contendrá los siguientes datos: 1) el nombre o razón social del empresario; 2) el número de identificación fiscal; 3) el domicilio; 4) los grupos y subgrupos en los que se encuentra clasificado el empresario, con expresión de la categoría obtenida en cada uno de ellos; 5) la fecha del acuerdo de clasificación y plazo de vigencia de la misma y 6) los acuerdos de prohibición de contratar y de suspensión de clasificaciones.
1.2.3 Las garantías, su constitución y ejecución y la cancelación de las mismas.
Respecto al régimen de las diferentes garantías, el nuevo Reglamento no introduce, prácticamente, modificaciones; no obstante se debe mencionar dos aspectos: 1) tanto las garantías provisionales como las definitivas podrán constituirse, como ya es tradicional, en metálico o en valores públicos o privados, mediante aval o por contrato de seguro de caución, en la forma y condiciones que se fijen reglamentariamente, que están previstas en los artículos del 55 al 59 del nuevo Reglamento, y los modelos para la constitución de las garantías en sus anexos del III al VI, modelos que difieren de los previstos en el Real Decreto 390/1996, como por ejemplo, tanto en el modelo de aval como en el de crédito y caución debe incluir una declaración, del avalista y de la entidad aseguradora, respectivamente, como que cumplen con los requisitos exigidos en los correspondientes artículos 56.2 y 57.1 del Reglamento y 2) en el artículo 58 de esta norma, cuyo precedente es el artículo 377 del Reglamento de 1975, se establece con carácter no básico el régimen del bastanteo de los poderes de la entidad avalista y de la aseguradora en caución.
Asimismo, se incluyen los casos especiales a los efectos de constitución de garantías provisionales (artículo 59 del Reglamento, que difiere de su precedente, el artículo 355 del Reglamento de 1975, en que se omite las palabras entre otros supuestos), así como el modo de formalizar las variaciones de las garantías (artículo 60 del Reglamento).
Respecto a la constitución, ejecución y cancelación de las garantías simplemente hacer mención a tres aspectos: 1) en los contratos de consultoría y asistencia, en los de servicios y en los contratos administrativos especiales la garantía definitiva podrá llevarse a cabo en forma de retención del precio (artículo 41.3 del TRLCAP), previendo el artículo 61.5 del Reglamento que la constitución se llevará a cabo en el primer abono o, en su caso, en el pago del importe total del contrato; 2) en los contratos que se celebren en el extranjero, las garantías de todo tipo que se constituyan para responder del cumplimiento del contrato o de los pagos anticipados que se hicieran al contratista se depositarán en las sedes de la respectiva Misión Diplomática Permanente u Oficina Consular y 3) el artículo 62 del Reglamento prevé los efectos, sobre la garantía provisional, de la retirada de la proposición y la falta de constitución de la garantía definitiva y de la formalización del contrato, equiparándose a retirada injustificada la falta de contestación a la solicitud de información a que se refiere el artículo 83.3 de la Ley cuando se solicita al empresario cuya proposición está inicialmente en baja temeraria, o el reconocimiento por parte del licitador de que su proposición adolece de error, o inconsistencia que la hagan inviable.
1.31 Pliegos de cláusulas.
Prácticamente con idéntico contenido que el previsto por el artículo 37 del Reglamento de 1975, el artículo 66 del RG-TRLCAP determina el contenido de los pliegos de cláusulas administrativas generales; por el contrario, respecto a los pliegos de cláusulas administrativas particulares el nuevo Reglamento aglutina en un mismo precepto, concretamente en el 67, el contenido común y particular de estos pliegos respecto a los diferentes contratos administrativos, y que si bien es exhaustivo, no contiene absolutamente todos los aspectos que puede contener un pliego de administrativas; es importante resaltar que estos pliegos deberán mencionar, en relación con el objeto del contrato, la codificación de la nomenclatura de la Clasificación Nacional de Productos por Actividades 1996 (CNPA-1996), aprobada por Real Decreto 81/1996, de 26 de enero, y, en su caso, de los lotes, y cuando el importe del contrato sea igual o superior a los que se determinan en los artículos 135.1 -para el contrato de obras-, 177.2 -para el contrato de suministros- y 203.2 -para los contratos de consultoría y asistencia y de servicios-, todos ellos del TRLCAP, se deberá indicar, además, la codificación correspondiente a la nomenclatura Vocabulario Común de Contratos (CPV) de la Comisión Europea, establecida por la Recomendación de la Comisión Europea de 30 de julio de 1996, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas L 222 y S 169, ambos de 3 de septiembre de 1996.
Asimismo, el RG-TRLCAP también determina el contenido mínimo de los pliegos de prescripciones técnicas particulares (características técnicas que hayan de reunir los bienes o prestaciones del contrato; precio de cada una de las unidades en que se descompone el presupuesto y número estimado de las unidades a suministrar, y, en su caso, requisitos, modalidades y características técnicas de las variantes), prohibiendo expresamente el apartado tercero de su artículo 68 una práctica en ocasiones muy generalizada, es decir, en ningún caso contendrán estos pliegos de prescripciones técnicas particulares declaraciones o cláusulas que deban figurar en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
El artículo 52 del TRLCAP, transponiendo el contenido de los artículos 14, 8 y 10 de las Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE y 93/37/CEE, respectivamente, establece como han de ser definidas las prescripciones técnicas de la contratación, si bien determina que será la vía reglamentaria la que fijará las correspondientes excepciones; pues bien, el nuevo Reglamento, concretamente en su artículo 69 es donde están previstas estas excepciones, precepto, que si lo comparamos con su precedente, es decir, el artículo 21 del Real Decreto 390/1996, prácticamente tiene el mismo contenido, si bien es digno de resaltar que ahora únicamente podrán constar en el pliego de prescripciones técnicas particulares las ya mencionadas excepciones. Asimismo, el citado precepto 52 también determina que el pliego de técnicas no podrá incluir especificaciones técnicas que mencionen productos de una fabricación o procedencia determinada o procedimientos especiales que tengan por defecto favorecer o eliminar determinadas empresas o determinados productos, y particularmente no se podrán indicar marcas, patentes o tipos, ni se aludirá a un origen o producción determinado, y todo ello salvo que esté justificado por el objeto del contrato; pues bien, el artículo 70 del Reglamento exceptúa, tal como preveía el artículo 244 del Reglamento de 1975, de la mencionada prohibición los suministros de material para mantenimiento, repuesto o reemplazo de equipos ya existentes.
Por último indicar que:
1) cuando la contratación se tramite mediante un procedimiento abierto, el artículo 78.1 del Reglamento establece que los entes públicos deberán facilitar los pliegos de cláusulas y documentos complementarios en el plazo de seis días naturales siguientes a la recepción de la petición.
2) cuando se tramite la contratación mediante un procedimiento restringido o negociado con publicidad, la invitación a los candidatos seleccionados deberá ir acompañada, a parte de los aspectos que determina el artículo 92 del Reglamento, de los pliegos y demás documentos complementarios. No obstante, si bien el citado artículo 78 contiene el enunciado de informaciones sobre los pliegos y documentación complementaria y prórroga de plazos para presentar proposiciones, en su contenido, a diferencia del artículo 95 del Reglamento de 1975, no se hace referencia expresa del derecho, que está recogido en las Directivas «clásicas», de los empresarios a solicitar esas informaciones complementarias, y el plazo para evacuarlas, excepto cuando el contrato se tramite mediante procedimiento restringido o negociado, con carácter de urgencia, y también para estos procedimientos se anuncia simplemente tal derecho en el artículo 92 cuando prevé el contenido de la invitación a los empresarios seleccionados.
1.3.2 Formalización del contrato.
Con carácter no básico, el artículo 71 del Reglamento establece el contenido del documento a través del cual la Administración y la empresa adjudicataria formalizarán el contrato administrativo; el citado precepto prevé una parte común a todos los contratos, así como una especial para cada uno de los contratos administrativos. Como documento anexo se adjuntarán los pliegos que rigen la contratación, los cuales, a diferencia de lo previsto en el artículo 122 del Reglamento de 1975, ya no será necesario que vayan firmados por el adjudicatario. Respecto a los contratos menores, la factura hará de las veces de documento contractual (artículo 72 del Reglamento, precepto que está considerado como normativa no básica).
1.3.3 Actuaciones administrativas preparatorias del contrato.
El servicio que promueva la contratación deberá emitir un informe en el que de forma razonada exponga la necesidad, características e importe calculado de las prestaciones objeto del contrato. El artículo 67 del TRLCAP establece que, previa a la adjudicación de un contrato, deberá precederle la tramitación de un expediente de contratación, que se iniciará a través de una orden del órgano de contratación en la que se detallará la necesidad de la prestación objeto del contrato, bien por figurar ésta en planes previamente aprobados o autorizados, bien por estimarse singularmente necesaria (artículo 73 del Reglamento, precepto que es normativa no básica).
Dada la amplitud del contenido de este apartado, es preferible dividirlo en las siguientes cuatro secciones:
1.4.1 Publicidad de las licitaciones y adjudicaciones.
Como ya se sabe, uno de los principios básicos en que se fundamenta la contratación administrativa es el de publicidad (artículo 11.1 del TRLCAP). Como complemento a las prescripciones reguladas por esta última norma, el nuevo Reglamento, siguiendo las directrices de las Directivas «clásicas», prevé la potestad de los órganos de contratación de publicar anuncios de licitación en el «DOCE» aunque la contratación, de acuerdo con su presupuesto base de licitación, sea inferior a los umbrales señalados por el TRLCAP; en este caso, es decir, cuando el órgano sin estar obligado publicara un anuncio en el Diario comunitario, deberá observar igualmente las normas y plazos de publicidad preceptiva previstos para ese Diario.
Respecto al pago de los anuncios, 1) los anuncios indicativos y los de adjudicación que se publiquen tienen la consideración de oficiales y obligatorios, por lo que su inserción es gratuita, y 2) respecto a los anuncios de licitación, los publicados en el «DOCE» van a cargo de las Comunidades Europeas, y los publicados en el «BOE» y en otros diarios y boletines oficiales son a cargo, y por una sola vez, del empresario adjudicatario, salvo que el pliego de administrativas que rige la contratación disponga lo contrario; respecto a este pliego decir que deberá hacer mención del importe máximo de los gastos de publicidad de licitación del contrato, tanto de boletines oficiales como de otros medios de difusión, que deberá abonar el empresario adjudicatario del contrato. Cuando el órgano de contratación realice rectificaciones o aclaraciones en el anuncio de licitación, éstas irán a su cargo, debiéndose computar nuevamente el plazo para la presentación de proposiciones.
En referencia al contenido de los anuncios, este está previsto en los anexos VII, modelos de anuncios de licitación y adjudicación de los contratos para su publicación en el Boletín Oficial del Estado, y VIII, modelos de anuncios de licitación y adjudicación de los contratos para su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, del Reglamento. Respecto al primer anexo, el VII, decir que la disposición final primera de la nueva norma ejecutiva lo conceptúa como normativa no básica, y en referencia al segundo, el VIII, que es una transposición, adelantada, de la Directiva 2001/78/CE, de la Comisión, de 13 de septiembre de 2001 por la que se modifica el anexo IV de la Directiva 93/36/CEE del Consejo, los anexos IV, V y VI de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, los anexos III y IV de la Directiva 92/50/CEE del Consejo, con las modificaciones introducidas por la Directiva 97/52/CE, así como los anexos XII a XV, XVII y XVIII de la Directiva 93/38/CEE del Consejo, modificada por la Directiva 98/4/CE (Directiva sobre la utilización de formularios normalizados en la publicación de los anuncios de contratos públicos), publicada en el DOCE, L 285, de 29 de octubre de 2001; anteriormente he dicho que se trata de una transposición adelantada de la citada Directiva puesto que, por un lado, de acuerdo con su artículo 3 esta norma comunitaria entra en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el DOCE y, por otro lado, se incluyó en el nuevo Reglamento y este se publicó oficialmente antes que la publicación de la ya reiterada norma comunitaria.
1.4.2 Forma de presentar la documentación por los licitadores.
Los empresarios interesados en participar en una licitación deberán aportar sus ofertas, junto con el resto de documentación, en el plazo que marque el órgano de contratación, que con carácter de mínimo está previsto en el artículo 78 del TRLCAP; no obstante, el artículo 78.3 del Reglamento prevé la obligación del órgano de contratación de prorrogar los citados plazos cuando las ofertas no puedan ser formuladas por los empresarios sin inspeccionar previamente los lugares en que ha de ejecutarse la obra o el contrato o sin consultar los documentos anexos al pliego de cláusulas administrativas particulares y éstos no hayan podido ser facilitados, por su volumen, en el correspondiente plazo desde la recepción de la petición.
Respecto al contenido de la documentación que han de presentar los empresarios interesados en una contratación, esta la establece el artículo 79 del TRLCAP, siendo oportuno recordar que el artículo 23 del Reglamento determina la obligación de las empresas extranjeras de presentar la documentación traducida de forma oficial al castellano o, en su caso, a la lengua de la respectiva Comunidad Autónoma en cuyo territorio tenga su sede el órgano de contratación. Como ya es tradicional, el apartado 1 del artículo 80 del nuevo Reglamento prevé, con carácter no básico, que esta documentación deberá ser presentada en dos sobres cerrados, identificados, en su exterior, con indicación de la licitación a la que concurran y firmados por el licitador o la persona que lo represente e indicación del nombre y apellidos o razón social de la empresa, debiendo constar en el interior de cada sobre un índice enunciando numéricamente su contenido: uno de los sobres contendrá los documentos a que se refiere el artículo 79.2 del TRLCAP y el otro la proposición, ajustada al modelo que figure en el pliego de cláusulas administrativas particulares que rige la contratación, conteniendo, en los concursos, todos los elementos que la integran, incluidos los aspectos técnicos de la misma; no obstante, es oportuno resaltar que cuando la forma de adjudicación sea la del concurso, si el órgano de contratación establece en el pliego de administrativas fases de valoración de los criterios de adjudicación a tenor del artículo 86.2 del TRLCAP, el sobre de la proposición económica contendrá exclusivamente ésta, y se presentarán, además, tantos sobres como fases de valoración se hayan establecido en el citado pliego.
Los empresarios deberán presentar la documentación como ya es tradicional y así venía reflejado en el artículo 100 del Reglamento de 1975; no obstante es importante detallar que cuando la documentación se envíe por correo, el empresario podrá anunciar el envío, a parte de por télex, fax o telegrama, también por correo electrónico, si bien en este último caso sólo si se admite en el pliego de cláusulas administrativas particulares que rige la contratación. El envío del anuncio por correo electrónico sólo será válido si existe constancia de la transmisión y recepción, de sus fechas y del contenido íntegro de las comunicaciones y se identifica fidedignamente al remitente y al destinatario; en este supuesto, por parte de la Administración se procederá a la obtención de copia impresa y a su registro, que se incorporará al expediente.
Una vez entregada o remitida la documentación, el empresario no podrá retirarla, salvo que la retirada de la proposición esté justificada; si no es justificada la retirada, el empresario perderá la garantía provisional que hubiera constituido (artículo 35.2 del TRLCAP y 62 de su Reglamento).
1.4.3 Mesa de contratación.
El número de vocales mínimos que han de formar parte del órgano colegiado que asiste al de contratación pasa de tres a cuatro, y entre los vocales deberán figurar necesariamente un funcionario de entre quienes tengan atribuido legal o reglamentariamente el asesoramiento jurídico del órgano de contratación y un Interventor.
Para las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social, la disposición adicional decimotercera del TRLCAP determina que reglamentariamente se podrá establecer los supuestos en que formarán parte de la mesa de contratación letrados habilitados específicamente para ello en sustitución de quienes tengan atribuido legal o reglamentariamente el asesoramiento jurídico del órgano de contratación, y en este sentido, es la disposición adicional octava del nuevo Reglamento la que prevé el único supuesto en que podrá tener lugar aquella sustitución: en el supuesto de imposibilidad de asistencia de miembros del Cuerpo Superior de Letrados de la Administración de la Seguridad Social, debiendo ser el sustituto un licenciado en Derecho con relación funcionarial o estatutaria con el servicio de las Entidades gestoras o Servicios comunes, y deberá ser designado por el Director general del Instituto Nacional de la Salud o por la Dirección General de la correspondiente Entidad gestora o Servicio común de la Seguridad Social, a propuesta del Director del Servicio Jurídico de la Seguridad Social.
En cuanto a la actuación de las mesas de contratación se diferencian tres fases:
a) Calificación de la documentación presentada en el primer sobre por los licitadores, que deberá contener la que se menciona en el artículo 79.2 del TRLCAP. En esta fase la novedad importante es que si la mesa observase defectos u omisiones subsanables en la documentación presentada, lo comunicará verbalmente a los interesados, y sin perjuicio de ello, las circunstancias reseñadas deberán hacerse públicas a través de anuncios, se supone que en el tablón de anuncios a tenor de lo promulgado en la disposición final primera del Reglamento, del órgano de contratación o, en su caso, del que se fije en el pliego, concediéndose un plazo no superior a tres días hábiles para que los licitadores los corrijan o subsanen ante la propia mesa de contratación. Si bien estos requisitos en cuanto se refiere al plazo superior a tres días hábiles y a la publicidad a través del tablón de anuncios del órgano de contratación están considerados como normativa no básica, de entrada no se puede decir que sea una medida acertada, siendo la más lógica la de la notificación, que podría ser suplida a través de una comunicación por fax o, indistintamente, por correo electrónico, para concederle igualmente un carácter dinámico.
Es oportuno recordar que el artículo 22 del Reglamento establece respecto a la documentación referente a la solvencia y circunstancias prohibitivas para contratar que tanto el órgano como la mesa de contratación podrán recabar del empresario aclaraciones sobre los certificados y documentos presentados o requerirle para la presentación de otros complementarios.
b) Determinación de las empresas que se ajustan a los criterios de selección, debiendo pronunciarse expresamente sobre los empresarios admitidos a la licitación, los rechazados y las causas de su rechazo.
c) Acto público de apertura de las proposiciones.
Importante es resaltar el notable giro respecto a los criterios para apreciar las ofertas desproporcionadas o temerarias en las subastas, criterios que como ya es tradicional no son aplicables en los concursos, debiendo resaltarse la previsión sobre la posibilidad de poder estar igualmente en baja temeraria la oferta del único licitador que concurra a una contratación (artículos 85 y 90 del Reglamento); en este sentido, el citado artículo 85 prevé una especie de tabla en la que una serie está constituida por el número de licitadores que concurren a la contratación (uno, dos, tres y cuatro o más), y la otra serie por un determinado número de unidades porcentuales dependiendo del número de licitadores; para valorar la desproporcionalidad de las ofertas, la mesa podrá considerar la relación entre la solvencia de la empresa y su oferta presentada. Igualmente regula el Reglamento, en su artículo 86, la valoración de las proposiciones formuladas por distintas empresas pertenecientes a un mismo grupo.
1.4.4 Procedimientos restringidos y negociados.
En los procedimientos restringidos y negociados con publicidad, las solicitudes de participación de los empresarios y las invitaciones a presentar ofertas por el órgano de contratación podrán ser hechas por carta u oficio o por telegrama, télex o telecopiadora (inclusive las Directivas reguladoras de los contratos públicos prevén la posibilidad de por teléfono). Cuando las solicitudes de participación sean efectuadas por alguno de los tres últimos medios de los citados, deberán ser confirmadas por carta de la misma fecha. Asimismo, también podrá solicitarse la participación por correo electrónico, en cuyo caso solo será válido este medio de comunicación si existe constancia de su transmisión y recepción, de sus fechas y del contenido íntegro de las comunicaciones y se identifique fidedignamente al remitente y al destinatario; en este supuesto, la Administración procederá a la obtención de copia impresa y a su registro, que se incorporará al expediente. Por otro lado, en los citados procedimientos las invitaciones a presentar ofertas que el órgano de contratación dirija a las empresas seleccionadas deberán contener los extremos que establece el artículo 92 del Reglamento (es decir, i) la dirección del servicio al que se puedan solicitar información complementaria respecto de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas y documentación complementaria; la fecha límite para efectuar esta petición, y el importe y las modalidades de pago de aquel que deba ser, en su caso, satisfecho para obtener dichos documentos; ii) la fecha límite de recepción de las proposiciones, la dirección a la cual deben ser remitidas y la lengua o lenguas en las que deben ser redactadas; iii) lugar, día y hora de la apertura de proposiciones y iv) referencia al anuncio del contrato previamente publicado). Cuando el procedimiento negociado sea sin publicidad, o siendo con publicidad no sea preceptiva su publicación en el DOCE, igualmente el órgano de contratación podrá, a su libre discrecionalidad, solicitar las ofertas por mediación de un anuncio público o de la forma de carácter general que considere oportuna.
Respecto a la ejecución del contrato únicamente reseñar las siguientes apreciaciones:
a) A diferencia de lo preceptuado en el artículo 152 del Reglamento de 1975, en los reajustes de las anualidades ya no se requiere la conformidad del contratista, siendo suficiente el trámite de audiencia al mismo (artículo 96 del Reglamento).
b) Se reduce el plazo máximo de un mes a quince días para la petición de prórroga del plazo de ejecución del contrato por parte del contratista, a computar desde el día en que se produzca la causa originaria del retraso (artículo 100 del Reglamento).
c) Cuando la Administración ejerza su facultad del ius variandi, el servicio impulsor deberá redactar una propuesta que justifique, describa y valore la modificación, y su aprobación por el órgano de contratación requerirá la audiencia, y en su caso la aceptación, del contratista y la fiscalización del gasto (artículo 102 del Reglamento).
d) En los supuestos que la Administración acuerde la suspensión del contrato a tenor del artículo 102 del TRLCAP, en el plazo máximo de dos días hábiles, contados desde el día siguiente a aquel en el que se acuerde la suspensión, deberá ser firmada por un representante del órgano de contratación, el contratista y, en los contratos de obras, el director de las mismas, la correspondiente acta, en la que se consignarán las circunstancias que han motivado la suspensión y la situación de hecho en la ejecución del contrato (artículo 103 del Reglamento).
e) Respecto a la revisión de precios de los contratos, el Reglamento, concretamente sus artículos del 104 al 106, establecen el procedimiento, prevén la cobertura financiera y la tramitación de los expedientes de revisión así como la práctica periódica de la revisión en los contratos de obras y suministros de fabricación. Por otro lado, es importante resaltar que con el nuevo Reglamento, no toda la normativa anterior a él sobre la revisión de precios queda derogada; efectivamente, la disposición derogatoria única del Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento establece expresamente una serie de normas que, en principio, continúan en vigor y otras que quedan automáticamente derogadas; entre las primeras se hacen mención de las siguientes: Decreto 3650/1970, de 19 de diciembre, por el que se aprueba el cuadro de fórmulas tipo generales de revisión de precios de los contratos de obras del Estado y Organismos autónomos para el año 1971 (BOE núm. 311, de 29 de diciembre; corrección de errores en BOE núm. 33, de 8 de febrero de 1971), Decreto 2341/1975, de 22 de agosto, por el que se establecen las fórmulas polinómicas tipo que habrán de figurar en los contratos de fabricación de suministros y bienes del Ministerio del Ejército cuando dichos contratos incluyan cláusulas de revisión de precios (BOE núm. 239, de 6 de octubre) y Real Decreto 2167/1981, de 20 de agosto, por el que se complementa el Decreto 3650/1970, de 19 de diciembre, sobre fórmulas-tipo generales de revisión de precios de los contratos de obras del Estado y Organismos autónomos (BOE núm. 229, de 24 de septiembre); entre las segundas, es decir, las que quedan derogadas, se hace mención de las siguientes: los preceptos del Decreto-ley 2/1964, de 4 de febrero, sobre revisión de precios en los contratos del Estado y Organismos autónomos (BOE núm. 32, de 6 de febrero), que hayan conservado su vigencia como normas reglamentarias al amparo de la disposición derogatoria única de la Ley; Decreto 461/1971, de 11 de marzo, por el que se desarrolla el Decreto-ley 2/1962, de 4 de febrero, sobre inclusión de cláusulas de revisión en los contratos del Estado y Organismos autónomos (BOE núm. 71, de 24 de marzo); el Real Decreto 1881/1984, de 30 de agosto, de medidas complementarias sobre revisión de precios en la contratación administrativa (BOE núm. 256, de 25 de octubre) y, por último, la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de noviembre de 1984, de desarrollo del Real Decreto 1881/1984, por el que se establecen medidas complementarias para la revisión de precios en la contratación administrativa (BOE núm. 305, de 21 de diciembre; corrección de errores en BOE núm. 71, de 23 de marzo de 1985).
El quinto Título del Libro I del Reglamento está dedicado a la extinción de los contratos. Dividido en dos capítulos, uno referido al cumplimiento y el segundo a su resolución, no se introduce ninguna novedad, excepto que en el procedimiento para la resolución de los contratos se incluye expresamente el tramite de audiencia, por plazo de diez días naturales, del avalista o asegurador siempre que se proponga la incautación de la garantía; por el contrario, si se produce una reiteración, pues, por un lado, el artículo 112 del Reglamento establece la obligación, salvo que el órgano de contratación no lo estime aconsejable, de incluirse en el pliego de cláusulas administrativas particular que rija la contratación una cláusula resolutoria sobre la obligación del contratista de guardar sigilo sobre los datos o antecedentes que, no siendo públicos o notorios, estén relacionados con el objeto del contrato, de los que tenga conocimiento con ocasión del mismo, y, por otro lado, la letra v) del artículo 67.2 lo vuelve a mencionar al establecer que en el correspondiente pliego de administrativas deberá constar, en su caso, la obligación del contratista de guardar el sigilo sobre el contenido del contrato adjudicado.
Para permitir el conocimiento de los contratos celebrados por las distintas Administraciones públicas y de sus adjudicatarios, el artículo 118.1 del TRLCAP prevé que se llevará un Registro Público de Contratos por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda, así como por los órganos correspondientes de las restantes Administraciones Públicas, manteniéndose la debida coordinación entre los mismos. Asimismo, el tercer apartado del citado artículo deriva a su desarrollo reglamentario la determinación de la forma en que se comunicarán los datos sobre los contratos adjudicados y sus modificaciones, prórrogas y cumplimiento al Registro Público de Contratos de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa y la forma en que se harán públicos los datos aportados al citado Registro. Respecto a este desarrollo, son los artículos de 114 al 117, así como el anexo IX, del Reglamento los que contemplan estos aspectos.
El órgano asesor de los entes públicos en materia de contratación administrativa es la Junta Consultiva, que con carácter no básico está prevista en el artículo 10 del TRLCAP. De forma expresa, el primer apartado de este artículo establece que la composición y régimen de la citada Junta se establecerán reglamentariamente; en este sentido, en cuanto al régimen orgánico y funcional de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Administración General del Estado, continúa en vigor el Real Decreto 30/1991, de 18 de enero, (BOE núm. 19, de 22 de enero) en tanto en cuanto no se oponga a lo establecido en el TRLCAP y en el Reglamento general de esta norma; concretamente, la disposición derogatoria única, apartado 1, de este Reglamento determina que en las materias reguladas por esta norma en cuanto no resulten modificadas por el mismo conservará su vigencia el citado Real Decreto, excepto sus artículos 4, 8, 9, 10, 11 y 12, (pues el contenido de estos últimos artículos se debe entender sustituido por el previsto en la disposición adicional quinta del nuevo Reglamento), y respecto a sus artículos 6 y 7 conservan su vigencia sólo en cuanto se refieren a las competencias de la Comisión Permanente y de las Secciones de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa; por otro lado, el nuevo Reglamento, a parte de ir constatando a lo largo de su articulado diferentes competencias del órgano consultivo, como por ejemplo en sus artículos 18 y 19, su disposición adicional quinta prevé, con carácter no básico, la composición de los órganos que integran la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.
El Libro II del Reglamento está dedicado a regular separadamente el desarrollo de las particularidades de los contratos administrativos nominativos, en ocasiones ampliamente, como es el caso de los contratos de obras, y en otras, en el resto de contratos, muy limitadamente. A continuación se reseñan, sucintamente, el contenido del citado Libro del nuevo Reglamento para cada uno de estos contratos.
A parte de la publicidad obligatoria que prevé el artículo 78 del TRLCAP, y la potestativa de los anuncios indicativos en los contratos de obras, de suministros, de consultoría y asistencia y de servicios, para los primeros, los de obras, el artículo 118 del Reglamento, recogiendo las prescripciones del Reglamento de 1975 en su artículo 56, establece la obligación de los órganos de contratación de publicar, sin hacer mención de donde, con carácter indicativo al comienzo de cada ejercicio, y para una mejor información a las empresas interesadas, una relación de los contratos de obras que se proponen celebrar durante el año con una breve reseña de sus características generales y su presupuesto aproximado. Si bien toda publicidad que se pueda ofrecer sobre contrataciones es convenientemente recibida por las empresas interesadas, es oportuno preguntarnos si, dependiendo de donde se realice la mencionada publicidad, no va en contra del resto de principio que establece no ya solamente el artículo 11 del TRLCAP, sino, desde un punto más general, en la propia Directiva de los contratos públicos de obras y, por tanto, especialmente del principio de igualdad empresarial desde el punto de vista comunitario.
En el artículo 120 del Reglamento se regulan las circunstancias y condiciones para que la Administración pueda utilizar el sistema de obras a tanto alzado previsto en el artículo 126 de la Ley. Por este sistema se entiende cuando, excepcionalmente, no puedan establecerse precios unitarios para partidas que sumen más del 80 por 100 del importe del presupuesto. En este sistema, la retribución de las obras se realizará, generalmente, mediante un único pago a su recepción, y así deberá constar en el pliego de cláusulas administrativas particulares que rija la contratación.
A diferencia del TRLCAP, en el que no se hace mención a los anteproyectos de obras, el Reglamento los regula, así como los correspondientes proyectos, recogiendo básicamente los preceptos contenidos en el Reglamento de 1975. Igualmente, pues no podía ser de otra forma, se regulan las oficinas o unidades de supervisión de proyectos.
Respecto a la ejecución de los contratos de obras, básicamente se recogen los preceptos del Reglamento de 1975 como las cláusulas del Pliego de cláusulas administrativas generales para la contratación de obras del Estado, aprobado por el Decreto 3854/1970, de 31 de diciembre, especialmente aquellos aspectos que no están mencionados en el texto de la Ley, como por ejemplo, los ensayos y análisis de los materiales y unidades de obra, la ocupación temporal de terrenos a favor del contratista, las mediciones, la relaciones valoradas o las partidas alzadas. Respecto a las certificaciones de obras, se recoge, con carácter no básico, en el anexo XI del Reglamento el modelo de certificación ordinaria, anticipada o final. En referencia a la modificación del contrato de obras, los primeros cuatro de los cinco artículos que dedica el nuevo Reglamento están transpuestos, casi literalmente, del citado Pliego de cláusulas, y el último, el artículo 162, tiene su antecedente en el artículo 149 del precedente Reglamento.
En el capítulo referente a la extinción de los contratos de obras, el Reglamento básicamente se limita a desarrollar el artículo 147 de la Ley referente a la recepción de las obras a su finalización y al correspondiente plazo de garantía. En este sentido, regula el aviso por el contratista al director de la obra sobre la fecha prevista para la terminación y el informe de este director al órgano de contratación en el supuesto que esté conforme con aquella comunicación; el acta de recepción de la obra; para cuando se haya recibido las obras, la medición general y la certificación final de las obras; las obligaciones del contratista durante el plazo de garantía; la liquidación del contrato de obras y la incorporación de las obras al inventario general de bienes y derechos. Igualmente, también se prevén las recepciones parciales; la ocupación efectiva o puesta en servicio para uso público de las obras sin recepción formal; el desistimiento y suspensión de las obras; los motivos para que tenga lugar la suspensión definitiva de las obras y, finalmente, para cuando se resuelva un contrato y las obras hayan de ser continuadas por otro contratista o por la propia Administración, la liquidación de las mismas.
Por último indicar que respecto a la ejecución de las obras por la propia Administración, determinados aspectos de los artículos 152 y 153 del TRLCAP están desarrollados por los artículos del 174 al 179 del Reglamento, sin introducir prácticamente ninguna novedad en relación con su regulación por el Reglamento de 1975.
Uno contrato complejo como es el de gestión de servicios públicos, está escasamente regulado por el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, pero aún lo está menos por su Reglamento. Efectivamente, este únicamente dedica en su Libro II siete artículos a su desarrollo, que básicamente son una reproducción de los correspondientes del Reglamento de 1975, a excepción del nuevo artículo 185 al matizar que en estos contratos la recepción de las obras de conservación, reparación o acondicionamiento, que se hayan llevado a término sin suspensión del correspondiente servicio, se realizará una vez se haya restablecido la prestación normal de este.
El Reglamento se limita a señalar determinadas apreciaciones respecto a las cuatro modalidades de contratación, básicamente tal como estaban previstas por el Reglamento de 1975, pero que no obstante es importante resaltar que en el concierto ya no se limita su duración, aunque si bien se consideraba dudosa la viabilidad de la limitación a ocho años que preveía el anterior Reglamento; regula los proyectos de explotación del servicios públicos y los de obras así como que el nombramiento de los que vayan a desempeñar las funciones de interventores corresponderá al órgano de contratación.
Lo mismo que dijimos en el anterior contrato, en el de gestión de servicios públicos, y lo mismo que se podría decir de los siguientes, los de consultoría y asistencia y de servicios, en el de suministros también el desarrollo especial que establece el Reglamento es muy parcial por lo limitativo y prácticamente nula novedad; por ejemplo, no se desarrolla una modalidad tan importante como los acuerdos marco, si bien tampoco es de extrañar si se tiene en cuenta las prescripciones que al respecto prevé la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de suministro, de servicios y de obras (DOCE, C 29 E, de 30 de enero de 2001).
Respecto a los contratos de suministro de fabricación, se transpone casi literalmente el artículo 268 del Reglamento de 1975 al prever, para el supuesto que la Administración aporte materiales, que estos se considerarán depositados bajo la custodia de la empresa adjudicataria hasta que se reciban de conformidad los bienes objeto del contrato, y que a tales efectos el pliego de administrativas que rija la contratación deberá fijar las correspondientes garantías especiales que deberá constituir la citada empresa.
En referencia a los bienes semovientes, se matiza que si bien su adquisición se regirá por lo dispuesto en la Ley y Reglamento, ello será sin perjuicio, y siempre que no contradigan a estas normas, de las prescripciones que contengan no ya únicamente normas privadas sino, en general, otras normas especiales.
La novedad principal en los contratos de suministros se centra en el artículo 189 del Reglamento al prever como se ha de determinará la cuantía de estos contratos, que se trata de una transposición de los apartados del 2 al 5 del artículo 5 de la Directiva 93/36/CEE, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de suministros.
Todo un capítulo está dedicado tanto a la adquisición de equipos y sistemas para el tratamiento de la información (artículos del 190 al 192) como a la adquisición centralizada (artículo 193). Respecto a la adquisición de aquellos equipos y sistemas, cuando también sea objeto de contratación su mantenimiento, el pliego de cláusulas administrativas particulares que rija la contratación deberá incluir, por un lado, el compromiso de la empresa que sea adjudicataria de realizar el mantenimiento de los bienes objeto del suministro, incluidas revisiones preventivas, y reparaciones de averías de las máquinas o dispositivos de las mismas, reposición de piezas, suplencia del equipo averiado mediante otro de reserva y actualización o adaptación de programas y, por otro lado, deberá constar que los oferentes tendrán que detallar sus prestaciones en lo referente a revisiones preventivas, reparación y sustitución de piezas, suplencia de equipo en caso de averías, mejoras de programación y otras asimilables, expresando el plazo y precio por el que se comprometan al mantenimiento del equipo así como, en su caso, los planes de formación.
Respecto a la adquisición centralizada de bienes declarados de utilización común, el artículo 193 del Reglamento prevé, con carácter no básico, su procedimiento, que tiene su base en los artículos 183 y 182, letra g), de la Ley.
Por último indicar que el artículo 194 del nuevo Reglamento, referente a la fabricación de bienes muebles por la Administración, hace una derivación de aplicación directa, con las adaptaciones oportunas que se puedan derivar de la naturaleza de los bienes, a los correspondientes artículos del contrato de obras referentes a la ejecución de la estas por la propia Administración.
Al igual que en los contratos de suministros, para los contratos de consultoría y asistencia y de servicios se transpone las prescripciones previstas en la Directiva comunitaria, en este caso las disposiciones del artículo 7 de la Directiva 92/50/CEE, a los efectos de determinar las reglas de valoración de la cuantía de estos contratos.
El segundo apartado del artículo 202 del TRLCAP establece para estos contratos que el sistema de determinación de precios podrá consistir en precios referidos a componentes de la prestación, unidades de obra, unidades de tiempo o en aplicación de honorarios por tarifas, en un tanto alzado cuando no sea posible o conveniente su descomposición o en una combinación de varias de estas modalidades; pues bien, el artículo 197 del nuevo Reglamento, recogiendo las consideraciones de la cláusula 32 del Pliego de cláusulas generales para la contratación de estudios y servicios técnicos, competencia del Ministerio de Obras Públicas, aprobado por la Orden de 8 de marzo de 1972, establece el concepto de cada uno de aquellos sistemas.
Respecto al procedimiento para la contratación centralizada de servicios (artículo 199 del TRLCAP), el precepto número 196 del Reglamento hace una remisión a las disposiciones contenidas en el correspondiente artículo referente a la contratación centralizada de suministros, concretamente el 193.
En cuanto a la ejecución del contrato, se transponen diferentes cláusulas del citado Pliego general en lo referente al programa de trabajo que presentará el contratista en los contratos de tracto sucesivo, así como, para estos mismos contratos, la redacción por el representante del órgano de contratación de las correspondientes valoraciones de los trabajos y las certificaciones; las valoraciones y certificaciones parciales; el derecho de la empresa adjudicataria a los abonos a cuenta a la iniciación de la ejecución del contrato por operaciones preparatorias y, finalmente, se incluye una remisión al contrato de obras, concretamente al artículo 146.2 de la Ley, para la valoración de las modificaciones contractuales que supongan la ejecución de contratos no valorables por aplicación del sistema previsto en el contrato.
En referencia a la recepción del objeto contractual, se establece, de acuerdo con los artículos 203 y 204 del Reglamento, una diferenciación dependiendo de la naturaleza del contrato, es decir, se distingue entre trabajos y servicios. Efectivamente, respecto a la recepción de los trabajos, se requiere un previo examen, por el representante del órgano de contratación, de la documentación presentada por el adjudicatario y, si se estimase cumplidas las prescripciones técnicas, propondrá que se lleve a cabo la recepción, levantándose en esta la correspondiente acta; en los contratos de servicios, el pliego de cláusulas administrativas particulares que rija la contratación deberá determinar tanto la forma de constatación de la correcta ejecución del contrato como la forma de recepción de los servicios.
José María Fernández Astudillo.
Asesor
Jurídico.
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