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La posición del denunciante en los procedimientos sancionadores y recursos contenciosos administrativos | |
De: José Francisco López García
Fecha: Junio 2002
Origen: Noticias Jurídicas
En principio se entiende por interesado en todo procedimiento sancionador aquel frente al que el procedimiento se dirige como presunto infractor de las normas administrativas.
El procedimiento sancionador es uno de los que se inician de oficio, y no a instancia de persona interesada, tal y como indicaba el art. 134.1 de la antigua LPA (deberá incoarse por providencia del órgano competente en cada caso) y como también preceptúa el vigente art. 11.1 del Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora de 1993 (RP) (los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio), no teniendo la denuncia otro efecto "que el de poner en conocimiento de la Administración la comisión de hechos supuestamente ilícitos, con el fin de que se ponga en marcha su actividad investigadora y sancionadora" (STS 27 junio 1984), y sin que en nuestro ordenamiento jurídico se encuentre disposición alguna que le imponga a la Administración la obligación de incoar expediente sancionador a instancia de parte. En tal sentido el art. 11.2. insiste en que la formulación de una petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador...
La jurisprudencia, al tratar de la figura del "denunciante", y con respecto de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (STS 5 julio 1977) venía sosteniendo que, tratándose ésta de una función represora privativa de la Administración Pública, y al tenor de los arts. 23 y 26 de la LPA y 27 LRJAE, no cabía reconocer al denunciante o tercero en el procedimiento administrativo sancionador el derecho a ejercer de "acusación particular", dado que no se había regulado tal figura, pero sí debía sin embargo notificársele la resolución del expediente en aquellos casos en que el tercero (denunciante o no) se viera afectado en sus derechos o intereses (denunciante cualificado). En idéntico sentido las SS TS de 20 marzo de 1992 al declarar que "las posibilidades de actuación del particular se agotan en la denuncia de la infracción cometida" y la de 9 de febrero de 1993 cuando dice que "procede señalar que conforme a una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo el denunciante carece de facultad de participar en los expedientes disciplinarios seguidos contra otro ciudadano en cualquier ámbito administrativo en calidad de interesado en el procedimiento".
En igual línea, tampoco se venía reconociendo al denunciante legitimación para recurrir la resolución del expediente (STS 3 febrero 1982) por entender que el procedimiento sancionador se contrae exclusivamente "al binomio Administrador-infractor, por lo que, fuera de estas personas, no puede colegirse interés alguno". Y la Sentencia de 23 de enero de 1986, tras insistir en que el denunciante se limita a comunicar a la Administración un hecho que considera irregular, y en que de las resoluciones sancionadoras nunca se desprenden declaraciones o reconocimientos de situaciones individualizadas a favor de personas ajenas al procedimiento concluye (con cita de las SS TS de 16 de marzo 1982, 28 de noviembre 1983 y 27 junio 1984) en que "la condición de denunciante es sustancialmente distinta de la de parte interesada, de forma que nunca adquiere este carácter", si bien y al igual que en el caso anterior, distinguiendo aquellos casos en que a diferencia del denunciante simple, pudiera existir lo que se ha denominado un "denunciante cualificado" que ostenta un interés legítimo en relación con la resolución (lo que podríamos en entender en términos de beneficio/perjuicio) y que tendría derecho -en tanto que interesado- al conocimiento de la resolución que en el expediente pudiera recaer.
La actual Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC) en los arts. 127 y ss. que dedica al tratamiento de la potestad sancionadora no contempla este supuesto. Y el vigente Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (RP) prevé que el denunciante que expresamente solicite la iniciación del procedimiento sancionador tiene derecho a que se le comunique la iniciación o no del procedimiento (art. 11.2 RP) así como, en su caso al acuerdo de iniciación (art. 13.2), en el que se distingue expresamente al "interesado" del "denunciante" (...se notificará al denunciante, en su caso , y a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado"), dejando la notificación de la resolución para "los interesados" (art. 20.5 RP), sin mayores distinciones.
1.- Por parte de un ciudadano se interpone denuncia contra determinado Juez de 1ª Instancia a resultas de un juicio de testamentaria. 2.- La Comisión Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial decide archivar las informaciones previas y, 3.- Contra dicha resolución se interpone por el denunciante recurso contencioso administrativo solicitando la reapertura del expediente a fin de depurar posibles responsabilidades
Trata la Sala en sus Fundamentos en esta sentencia (un tanto críptica) de dos diferentes temas:
En su FJ2º de la alegación del Abogado del Estado sobre la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la recurrente, al amparo de lo que es un tema reiteradamente suscitado en procesos similares al actual, resuelto por SS de 19 mayo y 2 y 6 junio 1997, cuya doctrina, en general, confirmaban las resoluciones del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de inadmisión de recursos de alzada contra las decisiones de la Comisión Disciplinaria, de archivo de denuncias, o de archivo de actuaciones disciplinarias por falta de legitimación del demandante.
Sin embargo, al abordar nuevamente la cuestión el Tribunal se siente comprometido a reexaminarla, porque considera que existen aspectos de la misma que pueden haber pasado desapercibidos en la citada jurisprudencia y que justifican una solución diferente.
Así, y "partiendo de que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, (...) y que ese interés debe tener una entidad sustantiva, y no meramente formal, y que, en principio, debe ser el mismo que esté en la base del procedimiento administrativo y del proceso contencioso-administrativo de impugnación de las resoluciones dictadas en aquél.
La consecuencia inmediata de este planteamiento es que, si se niega la condición de parte en el procedimiento administrativo, por falta de interés en él, falta ya una base (en términos sustancialistas) para poder sustentar esa misma condición en un ulterior proceso impugnatorio de actos de aquél, pues el mero dato formal de la existencia de un acto dictado en el procedimiento administrativo no tiene entidad para alumbrar un interés nuevo.
En esta nueva línea de reflexión la Sala comparte las razones de la jurisprudencia al principio aludida, que confirmó las declaraciones de inadmisibilidad de recursos de alzada ante el Pleno del Consejo General del Poder Judicial por falta de legitimación de los denunciantes-recurrentes contra resoluciones de archivo de denuncias o de diligencias disciplinarias de la correspondiente Comisión del mismo, si bien da el paso nuevo de entender que las mismas razones deben extenderse al proceso.
La Sala estima que la clave para la determinación de si existe o no un interés legítimo en el proceso de autos de impugnación de una resolución del Consejo General del Poder Judicial, dictada en expediente abierto a virtud de denuncia de un particular por una hipotética responsabilidad de un juez, debe situarse en el dato de si la imposición de una sanción al juez puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera. Es decir, volvemos a la tesis de beneficio/perjuicio en la esfera de los intereses del denunciante.
En su FJ3º trata de la posibilidad de que pueda servir de base del interés legitimador el que la imposición de la responsabilidad disciplinaria a un juez, a consecuencia de una denuncia de parte, pueda constituir el ulterior fundamento de pretensiones de responsabilidad patrimonial del Estado, prevista en el art. 121 CE.
Sostiene la Sala al respecto que "La amplitud con la que la jurisprudencia viene interpretando el art. 28.1 a) LJCA, por exigencias del art. 24.1 CE, y la sustitución del concepto de interés directo por el de interés legítimo, no llega hasta el extremo de que no se condicione en todo caso la legitimación a la existencia de un interés real. Por decirlo con palabras del TC (S 143/1987, F.D. 3.º), el interés legítimo, al que se refiere el art. 24.1 (en el que debe disolverse el concepto más restrictivo del art. 28.1 a LJCA), «equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta» (TC SS 60/1982, 62/1983, 257/1988 y 97/1991, entre otras)".
Y concluye en que en el presente caso no se acredita la existencia de un interés legítimo de la parte recurrente que pueda ser soporte de su legitimación procesal, por lo que en su ausencia carece de tal legitimación, debiendo estimarse la alegación de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado, conforme a lo dispuesto en el art. 82 b) LJCA, absteniéndose de entrar a decidir sobre el fondo.
1.- La Diputaciones Forales de Vizcaya 5/1993, de 24 julio, Guipúzcoa 11/1993, de 26 junio. y la de Alava 18/1993, de 5 julio, dictan normas relativas todas a "Medidas Fiscales urgentes en apoyo de la inversión e impulso de la actividad económica" (lo que se dio en llamar "vacaciones fiscales"). 2.- La Comunidad Autónoma de la Rioja se siente perjudicada por la normativa fiscal elaborada por sus vecinos del País Vasco. 3.- Recurrida en el TSJ País Vasco tales normas por la CA La Rioja y es declarada por auto la inadmisibilidad del recurso en fase de alegaciones previas por entender que concurría falta de legitimación activa. 4.- En consecuencia, se plantea por la CA La Rioja de nuevo recurso ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo.
Trata la Sala en esta Sentencia de aspectos procesales y sustantivos:
En su FJ1º entiende la Sala que "el meollo de la cuestión consiste en decidir si la CA La Rioja está legitimada activamente para impugnar, ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Norma Foral de Vizcaya 5/1993, de 24 Jul., la Norma Foral de Guipúzcoa 11/1993, de 26 Jun. y la Norma Foral de Alava 18/1993, de 5 Jul., relativas todas a "Medidas Fiscales urgentes en apoyo de la inversión e impulso de la actividad económica"
Y concluye en este apartado en que tratándose de una pura y simple cuestión procesal, son ajenos a ella los argumentos, propios del fondo del asunto, esgrimidos por los contendientes, cuyo debate se ha anticipado indebidamente a este incidente de alegaciones previas.
En su FJ2º reitera la doctrina (por todas, SS 29 octubre 1986 y 18 junio 1997) que "el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación ad processum y la legitimación ad causam. Consiste la primera -la legitimación ad processum- en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso y, como dice la sentencia de este Tribunal de 19 mayo 1960, "es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos"(...). Pero distinta de la anterior es la legitimación ad causam que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e "implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito"; añadiendo la doctrina científica que "esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente Procesal".
Y continua con cita al TC quien en el FJ5.º de su S. De 11
noviembre 1991, ha dicho que 'la legitimación [se refiere a
la legitimación ad causam], en puridad, no
constituye excepción o presupuesto procesal alguno que
pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del
proceso. Antes bien, es un requisito de la fundamentación
de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del
asunto". Y es que la legitimación, en tanto que
relación jurídico material que liga a las partes con
el objeto procesal, pertenece al fondo del asunto.
Y finaliza
declarando que en el incidente de alegaciones previas de que dimana
esta casación se ha planteado, discutido y resuelto un tema
de legitimación activa ad causam que, por su
íntima relación con el fondo del asunto, debió
ser rechazado en tal incidente, sin perjuicio de que al resolver en
su día la cuestión principal mediante la oportuna
sentencia, y tras haberse abordado con plenitud de conocimiento la
pretensión ejercitada, pueda llegarse a un pronunciamiento
definitivo sobre su existencia o inexistencia, lo que conduce a
considerar que los autos recurridos han infringido el art. 28 de la
Ley Jurisdiccional.
Con cita, además (FJ3º) del principio pro actione que dimana del art. 24 de la Constitución al consagrar el derecho a la tutela judicial efectiva, y el principio espiritualista que de siempre ha informado la actuación de los Tribunales de este orden jurisdiccional, los cuales han conducido a una doctrina legal restrictiva de las causas de inadmisibilidad de estos procesos y proclive a que tales Tribunales lleguen en la medida de lo posible a pronunciamientos de fondo en los litigios.
De cuanto antecede se estima que:
En vía administrativa el denunciante puede solicitar la iniciación de expediente sancionador a la Administración. Dicha solicitud no vincula a la Administración. Y en todo caso su participación en el procedimiento viene constreñida a la notificación, en su caso, de la iniciación del procedimiento, sin que exista, a diferencia del Derecho Penal, la posibilidad de que el denunciante ejerza en la tramitación del mismo de "acusación particular". Siguiendo el principio pro actione nada se opone a efectuar una interpretación generosa de "los interesados" del art. 20.5 RP notificando la resolución del expediente sancionador al denunciante cualificado.
En vía contencioso administrativa -y al tenor de la jurisprudencia examinada- serán los Tribunales quienes examinando caso por caso apreciarán la existencia de esa legitimación ad causam, teniendo para ello en cuenta el fondo del asunto y las consecuencias que la resolución que del recurso pudieran producir en la esfera de los intereses del denunciante en términos de beneficio/perjuicio.
La expresada doctrina es absolutamente congruente con nuestro ordenamiento jurídico, y los de los países de nuestro entorno, ya que lo contrario implicaría una generalización de la denominada "acción pública" es la excepción y no la regla en nuestro Derecho.
José Francisco López García.
Jurista.
Técnico de Administración Local.
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