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Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de transporte por ferrocarril. El caso de la comunidad valenciana | |
De: Jesús Morant Vidal
Fecha: Agosto 2002
Origen: Noticias Jurídicas
La descentralización política llevada a cabo por la Constitución Española de 1978 supuso, en el campo del transporte, una profunda transformación desde el punto de vista jurídico-administrativo, pues el reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas se basa, de un lado, en la distribución del poder político entre las distintas entidades públicas territoriales y, de otro lado, en la autonomía de estas en el sentido de autonormación y gestión política y administrativa de sus propios intereses.
En los primeros años del desarrollo autonómico, se plantearon bastantes conflictos de competencias, fundamentalmente en materias relacionadas con el transporte por carretera, lo que motivó la intervención del Tribunal Constitucional. En cambio, el reparto de competencias en materia de ferrocarril no ha dado lugar a transferencias especialmente complicadas, ni ha suscitado, aparentemente, en fase de definición de las competencias autonómicas en los respectivos Estatutos ninguna dificultad destacable. Pese a ello, existe una importante cuestión que aconseja llevar a cabo una reflexión en profundidad sobre esta materia, y es la que tiene que ver con la determinación misma del reparto estatutario de competencias, que, aunque no haya suscitado grandes dificultades, dista mucho de ser calificado de modélico.
La distribución de competencias en materia de transporte terrestre entre el Estado y las Comunidades Autónomas viene recogida en los arts. 149.1.21º; y 148.1.5º; CE. El art. 149.1.21º CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. Por su parte, el art. 148.1.5º CE determina que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.
Como se puede observar, la formulación constitucional de las competencias asumibles es ciertamente desafortunada en la contraposición de los términos que se utilizan en los arts. 149.1.21º y 148.1.5º CE, y lo es también al uncir en el mismo carro los ferrocarriles con las carreteras, pese a las peculiaridades que cada uno presenta.
La desafortunada redacción de estos artículos ha dado lugar a distintas interpretaciones en la doctrina. Así, una de estas interpretaciones liga la competencia sobre el transporte a la infraestructura por la que el mismo se desarrolla, interpretación ésta que se basa en la literalidad del art. 148.1.5º CE que determina "ferrocarriles y carreteras.... y, en los mismo términos, el transporte desarrollado por estos medios".
De acuerdo con esta interpretación (criterio de la infraestructura), las Comunidades Autónomas podrían asumir competencia exclusiva sobre aquellos transportes que se desarrollen sobre infraestructuras de su titularidad, y el Estado conservaría su competencia sobre los transportes que se realicen por vías de ferrocarril o carreteras de titularidad estatal.
Otra opinión interpretativa conecta la competencia sobre el transporte al territorio, hasta el punto de que sostiene que al Estado le corresponde competencia exclusiva sobre los transportes terrestres cuyo itinerario sobrepase el territorio de más de una Comunidad Autónoma (criterio territorial).
Sin embargo, tal y como ha reiterado el Tribunal Constitucional a lo largo de su jurisprudencia sobre el particular, el criterio territorial se configura como elemento esencial en el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, ya que los preceptos citados toman como punto de referencia el que los itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma (SSTC 37/1981, 97/1983, 57/1984, 86/1988, 180/1992, 118/1996). Así pues, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en los supuestos en que el transporte no trascienda de las mismas, cualquiera que sea la infraestructura sobre la que discurran.
Como ya se ha apuntado, gran parte de la dificultad que presenta el reparto de competencias proviene de haber tratado de forma conjunta la carretera y el ferrocarril, pues el régimen jurídico de cada uno era bien diferente en el momento de aprobarse la Constitución y los Estatutos de Autonomía. En el ferrocarril se aplica un régimen típico de servicio público en monopolio en el que el titular detenta no solo el del servicio, sino también el de las infraestructuras. Por el contrario, en las carreteras conviven situaciones bien diversas: desde la situación de plena libertad, hasta la concesión de servicios regulares de transportes o mercancías. En estas condiciones, el tratamiento de la distribución de competencias debió hacerse de forma separada.
Las diferencias que se observan en las redacciones de los distintos Estatutos de Autonomía se deben, fundamentalmente, a la distinta utilización de los criterios del territorio y de la infraestructura. Se pueden distinguir los siguientes grupos:
La interpretación de los distintos Estatutos, permite concluir que todos ellos atribuyen competencias exclusivas a las respectivas Comunidades Autónomas sobre los transportes terrestres que discurran en su territorio, entre los que lógicamente se incluye el ferrocarril, utilizando el criterio territorial. En este sentido, puede decirse que todas las Comunidades Autónomas han asumido estas competencias, pero, sin embargo, las únicas que de forma expresa están desarrollando las mismas en lo que se refiere al ferrocarril de vía estrecha, cuya actividad y explotación se desenvuelve dentro del territorio autonómico, son la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Comunidad Autónoma de Cataluña, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y la Comunidad Autónoma Valenciana. Tales Comunidades Autónomas han creado una empresa pública para la explotación de los ferrocarriles de vía estrecha que se desarrollan y explotan dentro de su territorio.
Los Decretos de Traspasos han limitado indebidamente las competencias autonómicas a los ferrocarriles que no tuvieran ámbito nacional, su itinerario discurra íntegramente por el territorio autonómico, y no estén integrados en RENFE. Atribuyen al Estado las líneas integradas en RENFE aunque sean intracomunitarias, por lo que se distingue entre los ferrocarriles integrados en FEVE, que sí podrían ser transferidos, y los ferrocarriles integrados en RENFE, que son de competencia estatal; reduciéndose, por tanto, el margen competencial de las Comunidades Autónomas que había quedado diseñado en la Constitución y en los distintos Estatutos de Autonomía (salvo en el caso gallego) por esta operación jurídicamente inadmisible.
En la misma línea que los Decretos de Traspasos, la Ley 16/1987, de 30 de junio, de Ordenación de los Transportes Terrestres introduce el concepto de la Red Nacional Integrada de Transporte Ferroviario, que comprende las líneas y servicios ferroviarios de transporte público que deban formar parte de la estructura básica del sistema general de transporte ferroviario, así como aquellos cuya adecuada gestión exija una explotación conjunta con los anteriores, o en los que dicha explotación conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento del referido sistema general de transporte, y cuya explotación se encomienda a RENFE.
Mediante el Real Decreto 299/1979, de 28 de enero, se dispuso la transferencia al extinguido Ente Preautonómico Consejo del País Valenciano, de las competencias sobre establecimiento, organización, explotación e inspección de los ferrocarriles que discurran íntegramente por el territorio de dicha Comunidad Autónoma y que no estén integrados en RENFE, quedando excluidos expresamente de la referida transferencia los servicios ferroviarios explotados por FEVE en dicho territorio y relativos a las líneas Valencia a Lliria y Bétera, Valencia-Rafelbuñol, Valencia-Grau, Valencia-Villanueva de Castellón y Alicante-Denia.
El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana establece en su art. 31 que "la Generalitat Valenciana tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: ferrocarriles..... sin perjuicio de lo dispuesto en los números 20 y 21 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución. Centros de Contratación y terminales de carga en materia de transportes".
Posteriormente, con fecha 30 de julio de 1985, la Comisión Mixta de Transferencias, tras considerar la conveniencia y oportunidad de realizar el traspaso de los servicios ferroviarios explotados por FEVE a la Comunidad Valenciana, adoptó el oportuno acuerdo que requería para su efectividad la aprobación por el Gobierno, y a cuyo efecto se promulgó el Real Decreto 1496/1986, de 13 de junio, en cuyo art. 1, se establece que pasen a la Comunidad Valenciana, teniendo efectividad dicho acuerdo a partir del 1 de enero de 1986, los servicios ferroviarios explotados por los Ferrocarriles de Vía Estrecha del Estado en territorio de la Comunidad Autónoma, servicios éstos que, habían quedado en poder del Estado para ser explotados por FEVE.
El art. 1 de dicha Ley establece que se crea Ferrocarriles de la Generalitat Valenciana (cuyo anagrama es FGV), como Ente Público de la Generalitat, que tendrá por objeto las funciones, atribuciones y fines establecidos en la presente Ley.
3.3.1 Naturaleza jurídica
FGV es una Entidad de Derecho Público, con personalidad jurídica propia e independiente de la personalidad jurídica de la Generalitat Valenciana, que está sujeta al ordenamiento jurídico privado y goza de autonomía en su organización, de patrimonio propio y capacidad plena para el desarrollo de sus fines.
3.3.2 Objeto
Tiene por objeto la explotación y gestión de las líneas de ferrocarril y servicios complementarios de transportes que se han transferido a la Comunidad Valenciana, así como las que en el futuro puedan serle encomendadas por ésta.
También puede realizar cuantas actividades comerciales o industriales estime convenientes, y sean base, desarrollo o consecuencia de la explotación de las líneas ferroviarias y servicios a su cargo.
En concreto, y de acuerdo con el art. 2 de su Estatuto, FGV podrá realizar las obras y servicios que sean convenientes para la mejor explotación de aquellos, ampliar, renovar o mejorar los establecimientos y los medios de explotación, llevar a cabo cuantas actividades comerciales e industriales estime convenientes y sean base, desarrollo o consecuencia de la explotación de las líneas ferroviarias y de los otros medios de transporte terrestre que, como sustitutos o complementarios del ferrocarril, tenga a su cargo y realizar para el cumplimiento de sus fines y de conformidad con las normas aplicables, toda clase de actos de gestión y disposición.
3.3.3 Organización
FGV se rige por un Consejo de Administración compuesto por un Presidente (el Conseller de Obras Públicas), un Vicepresidente (el Director General de Transportes) y un número de Consejeros no inferior a 3 ni superior a 8, incluida la representación laboral. Los Consejeros son nombrados por el Gobierno Valenciano a propuesta del Conseller de Obras Públicas.
Jesús Morant Vidal.
Juez sustituto y Profesor asociado
del I.V.A.S.P.
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