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Hacia una necesaria reforma del régimen disciplinario del personal al servicio de la Administración Pública | |
De: Carmen María Barreto Hernández
Fecha: Mayo 2005
Origen: Noticias Jurídicas
La disciplina surge como instrumento indispensable para el correcto funcionamiento de cualquier grupo mínimamente organizado, pudiendo encuadrarse tanto en el ámbito del Derecho Administrativo como del Derecho del Trabajo.
Históricamente, si bien la potestad disciplinaria, en el ámbito del Derecho Administrativo, siempre ha estado vinculada y se ha justificado en función del principio de jerarquía, el castigo del funcionario dependía de la sola voluntad del superior sin prácticamente ninguna garantía procedimental ni control judicial posterior. De esta situación inicial de desamparo se van conquistando algunas garantías para el funcionario, como son la audiencia previa, la generalización de los recursos judiciales contra los actos sancionadores, la introducción de los principios informadores del Derecho Penal, como la tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad, etc., reduciéndose así la discrecionalidad con la que antes se manejaba la responsabilidad disciplinaria. Se ha ido pasando de una potestad disciplinaria rigurosamente autoritaria a otra donde priman las garantías del funcionario a través de un procedimiento sancionador.
El origen del derecho sancionador puede afirmarse que se produjo con el advenimiento de las siguientes circunstancias:
La aparición de un aparato burocrático importante.
La atribución, a los funcionarios, de una esfera de competencia propia, lo que obliga a instaurar un procedimiento que le responsabilice personalmente de sus actos.
Las primeras instituciones que pretenden asegurar una administración leal, justa y eficaz de los funcionarios exigiéndoles responsabilidad por sus actos, son la visita, el juicio de residencia, la pesquisa y la purga de taula.
Con la llegada del régimen constitucional, a comienzos del siglo XIX, aparece el primer cuerpo normativo de nuestro sistema, el Estatuto para la función pública de Bravo Murillo, aprobado por Real Decreto de 18 de julio de 1852, donde no se recogían garantías para los funcionarios que fueran separados, suspendidos o trasladados. Es con el Estatuto O'Donell de 1866 donde se ve reconocida una potestad disciplinaria, se tipifican una serie de faltas, y se establecen límites a la separación. El Estatuto de Maura ya reconoce un expediente administrativo, con audiencia al funcionario afectado. En el año 1964 es publicada la Ley articulada de funcionarios civiles del Estado, de 7 de febrero, (en adelante LFCE), donde se regulan algunos aspectos del actual régimen disciplinario.
Desde el punto de vista del Derecho del Trabajo, el poder disciplinario surge como una facultad del empresario, como un instrumento capaz de asegurar la autoridad del titular de la empresa y la eficacia de sus mandatos con la finalidad de conseguir el interés colectivo de la institución.
El ámbito personal de aplicación del derecho disciplinario viene determinado normativamente, siendo de aplicación tanto al personal funcionario, ya sea de carrera, interino o eventual; como al personal laboral, fijo o temporal. Si bien esto es así, no seaplica la misma legislación para el personal funcionario que para el personal laboral.
El artículo 25.1 de la Constitución Española establece que "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento", ello se traduce en que deben estar previamente tipificadas las conductas constitutivas de faltas disciplinarias y las consecuencias en caso de incumplimientos.
En relación con los funcionarios públicos será la ley la encargada de establecer los elementos esenciales de las conductas constitutivas de faltas disciplinarias, la naturaleza, las sanciones a imponer, el procedimiento, permitiendo el posterior desarrollo reglamentario. Sin embargo, en el ámbito de una relación laboral, la fuente de regulación de su régimen disciplinario no será la ley completada por el reglamento, sino, por los convenios colectivos.
El régimen jurídico por el que se rige el derecho sancionador de los funcionarios públicos es el siguiente:
El Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba la Ley de Funcionarios Civiles del Estado.
Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública. (en adelante LMRFP).
Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado (en adelante RRD).
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, modificada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (para el personal de la administración local).
En la Comunidad Autónoma de Canarias se aplica, igualmente, la Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública Canaria (en adelante LFPC).
En cambio, el régimen jurídico del derecho sancionador del personal sujeto a un contrato laboral con la Administración, se rige por:
Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (en adelante ET).
Convenios Colectivos específicos en los ámbitos correspondientes. En la Comunidad Autónoma de Canarias, por el Convenio Laboral Único del personal laboral (en adelante CC).
Las faltas disciplinarias de los funcionarios públicos y del personal laboral vienen reguladas en su normativa específica.
En ambos casos, las faltas son clasificadas como muy graves, graves y leves, siendo diferentes los hechos tipificados como faltas, en uno y otro caso.
Faltas muy graves (arts. 6 RRD y 58 LFPC).
a) El incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitución o al Estatuto de Autonomía de Canarias en el ejercicio de la Función Pública, arts. 58.a) LFPC y 6 a) RRD.
La doctrina señala que el funcionario público para no incurrir en este tipo de falta debe ser fiel a:
Los valores superiores del ordenamiento jurídico.
No son admisibles las manifestaciones que fueran contra la forma política del Estado o contra los órganos constitucionales. En relación con la fidelidad a los Estatutos de Autonomía, debe ser enfocado como una obligación adicional del funcionario autonómico.
Abstenerse de realizar conductas contrarias a la misma, cumplir el deber de neutralidad política y el deber de obediencia a la Constitución.
b) Toda actuación que suponga discriminación por razón de origen racial o étnico, religión, o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, sexo, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como el acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual y el acoso sexual. Esta falta muy grave ha sido modificada por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
Con este tipo de falta se introduce en el derecho disciplinario el principio de igualdad jurídica ante la ley, consagrado en el art. 14 CE.
Las circunstancias que deben concurrir para calificar una determinada conducta como este tipo de falta son:
El sujeto activo deberá ser un funcionario público en el ejercicio del cargo. No podrá castigarse una infracción u omisión discriminatoria cuando no haya sido realizada por un funcionario público o bien se produzca fuera del estricto desempeño de sus funciones.
El bien jurídico protegido es el servicio que la Administración Pública presta a la comunidad.
La discriminación debe producirse de forma indeterminada, voluntaria.
c) Abandono de servicio, arts. 58 c) LFPC y 6 c) RRD.
Existen innumerables sentencias que establecen lo que debe entenderse por abandono de servicio, y así, el Tribunal Supremo, declara que para ser apreciado el abandono de servicio es necesario una clara, total y expresa intencionalidad de dejar, que sólo puede ser apreciada cuando el funcionario dejase materialmente el servicio por tiempo indeterminado, sin motivo alguno que lo justifique y con manifiesta voluntad de no volver a encargarse de él, requiere un total incumplimiento de los deberes, con propósito de desentenderse de ellos, apartándose del cargo.
No constituye tal abandono las faltas reiteradas de asistencia, pues no implica un total incumplimiento de los deberes ni un propósito de desentenderse de ellos o de apartarse del cargo. Respecto a cuando las faltas de asistencia quedan incluidas dentro del abandono de servicio, debe tenerse en cuenta la intencionalidad y las circunstancias concretas del caso.
d) Adopción de acuerdos manifiestamente ilegales q ue causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos, art. 58 d) LFPC y 6 c) RRD.
Significa el incumplimiento doloso por parte del funcionario,con grave detrimento para la Administración.
e) La publicación o utilización indebida de secretos oficiales, declarados así por Ley o clasificados como tales, arts. 58 e) LFPC y 6 e) RRD.
Para determinar cuando estamos ante una violación del secreto profesional o del deber de guardar el debido sigilo debemos tener en cuenta los siguientes factores:
Situación preeminente del funcionario inculpado.
Consecuencias dañosas para el interés público y las del servicio del organismo actuante, en particular.
Los antecedentes interpretativos de otras normas reguladoras de casos análogos.
f) La notoria falta de rendimiento que implique inhibición en el cumplimiento de los trabajos encomendados, arts. 58 f) LFPC y 6 f) RRD.
Esta falta responde a un intento de controlar la actividad del funcionario, la "cantidad de trabajo realizada". No basta, para incurrir en la misma con un bajo rendimiento, es necesario una "inhibición" del funcionario, una conducta dirigida a no rendir, no en cualquier función sino en las tareas encomendadas.
En la práctica, es muy difícil medir esta falta pero, de un estudio de la jurisprudencia (sentencias del Tribunal Supremo -en adelante STS- de 22 de febrero 1995, de 17 de octubre de 1995), se pueden establecer los criterios que han de tenerse en cuenta para considerar la falta de rendimiento como muy grave:
Es necesario que la falta de rendimiento sea notoria, evidente, clara, innegable, manifiesta y patente.
Debe considerarse en relación al "standard" medio o normal de los demás funcionarios de su misma categoría o función.
Que comporte inhibición o disminución, o falta de progresar debidamente en su trabajo.
Es imprescindible que el órgano superior jerárquico haya requerido al funcionario para que cumpla debidamente con el ejercicio de sus funciones.
Que se produzca en el cumplimiento de las tareas encomendadas, y éstas sean propias de su categoría y función.
g) La violación de la neutralidad o de la independencia política, utilizando las facultades atribuidas para influir en situaciones o decisiones políticas de cualquier naturaleza y especialmente en los procesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito, arts. 58 g) LFPC y 6 g) RRD.
El profesor Garrido Falla señala sobre la misma que "la neutralidad política es una de las caras de la moneda y que, lógicamente, debe compensarse con la neutralidad administrativa del Gobierno". Ello significa que ni al funcionario le estaría permitido invadir el campo de lo político ni al político el administrativo.
h) El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades, arts. 58 h) LFPC y 6 h) RRD.
Señalar que no es suficiente con que se haya incumplido la normativa sobre incompatibilidad, sino que además es necesario que ello conlleve perjuicios para el servicio y redunden en un mal funcionamiento del mismo.
El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidad "no comprende cualquier incumplimiento -genérico, sino que ha de resultar relevante desde el punto de vista de la ordenación sectorial de que se trata, ha de entenderse dirigido a sancionar aquellas infracciones sustantivas del régimen de incompatibilidades que supongan el mantenimiento consciente y deliberadamente de situaciones definidas claramente como incompatibles por la Ley.
i) La obstaculización en el ejercicio de las libertades públicas y de los derechos sindicales, arts. 58 i) LFPC y 6 i) RRD.
Se pretende imponer a los funcionarios públicos, con esta falta, una obligación de abstenerse de realizar cualquier actuación que pueda obstaculizar el ejercicio de las libertades públicas y los derechos sindicales. En este tipo de falta son susceptibles de incluir la totalidad de libertades públicas y derechos sindicales con independencia de su ubicación constitucional.
j) La realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio de derecho de huelga, arts. 58 j) LFPC y 6 j) RRD.
k) La participación en huelgas de quienes la tengan expresamente prohibida por ley, arts. 58 k) LFPC y 6 k) RRD.
l) El incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga. Arts. 58 l) LFPC y 6 l) RRD.
Tienen por objeto proteger el derecho a la huelga.
m) Los actos limitativos de la libre expresión del pensamiento, las ideas y de las opiniones, arts. 58 m) LFPC y 6 m) RRD.
Íntimamente ligada a la falta tipificada en los arts. 58 i) LFPC y 6 i) RRD.
n) Causar intencionalmente daños al patrimonio de la Comunidad Autónoma, o al de otras Administraciones Públicas, sancionándose de la misma forma los causados por negligencia cuando, atendiendo a su entidad, puedan ser calificados como muy graves, art, 58 n) LFPC.
Este tipo de falta no viene regulado en el RRD.
ñ) Haber sido sancionado por la comisión de tres faltas graves en el período de un año, arts. 58 ñ) LFPC y 6 n) RRD.
Características:
Con ella se trata de sancionar la reincidencia o reiteración en la comisión de faltas graves, "no computándose, en ningún caso, a efectos de reincidencia las sanciones canceladas o que hubieran podido serlo", (art. 51 RRD).
Se tipificará como falta muy grave la tercera grave cometida en el período de un año, en caso contrario se estaría violando el principio non bis in ídem al sancionar nuevamente tres faltas graves cuando ya habían sido objeto de sanción.
Estas tres faltas graves deben haber sido sancionadas en un "período de un año", entendiéndose como tal, según el art. 51 del Código Civil, el computado de fecha a fecha, y no de enero a diciembre puesto que el RRD nada establece sobre ello, (si regulando como se computarán los meses en el art. 7.2), es decir, desde la fecha de la sanción de la primera falta grave hasta la fecha de la sanción de la tercera falta grave (no de la comisión).
Faltas graves (Arts. 59 LFPC y 7 RRD).
a) La falta de obediencia debida a los superiores y autoridades con las limitaciones impuestas en el artículo 50.2.b, arts. 59 a) LFPC y 7.1 a) RRD.
El funcionario tiene el deber genérico de desempeñar fielmente la función o cargo que tengan encomendados, el deber de respeto y obediencia a las autoridades y superiores jerárquicos (arts. 76 y 79 de la LFCE y 50 LFPC). Según la jurisprudencia se requiere, para incurrir en este tipo de falta "el no cumplimiento de una orden definitiva emanada de superior jerárquico, con facultades para producirla". En relación con esto, el artículo 50 b) de la LFPC, establece como deber de los funcionarios: "Cumplir las órdenes recibidas que se refieran al servicio y formular, en su caso, las sugerencias que crea oportunas. Si las órdenes fueran, a su juicio, contrarias a la legalidad, podrá solicitar la confirmación por escrito, y, una vez recibida, podrá comunicar inmediatamente por escrito la discrepancia al jefe superior, no viéndose obligado a cumplirla si éste no la reitera por escrito. En ningún caso se cumplirán las órdenes que impliquen la comisión de delito."
b) El abuso de autoridad en el ejercicio del cargo, siempre que la actuación realizada no sea en sí misma constitutiva de falta muy grave, arts. 59 b) LFPC y 7.1 b) RRD.
Derivado del deber de los funcionarios de tratar a los ciudadanos de forma correcta, sin que medien prejuicios y prestando el máximo de ayuda e información (arts. 50.2 d, LFPC y 77,79 LFCE). Cuando el abuso de autoridad consiste en alguna de las conductas tipificadas como faltas muy graves (apartados b,d,i) la tipificación del abuso queda absorbida en alguna de dichas conductas como falta muy grave (STC 81/83 10 de octubre).
c) Las conductas constitutivas de delito doloso relacionadas con el servicio o que causen daño a la Administración o a los administrados, arts 59 c) LFPC y 7.1 c) RRD.
Se tipifican como este tipo de falta, aquellas conductas que sean constitutivas de delito y no encajen en alguna de las faltas muy graves del art, 58 LFPC y 6 RRD, se trata solo de delitos dolosos no culposo o falta. Se exige además, que este delito doloso tenga relación con el servicio o bien que cause daño a la Administración o a los administrados.
d) La tolerancia de los superiores respecto de la comisión de faltas muy graves o graves de sus subordinados, arts. 59 d) LFPC y 7.1 d) RRD.
Se pretende responsabilizar a los superiores jerárquicos respecto a sus subordinados a fin de que eviten que posibles interpretaciones incorrectas del llamado "espíritu del cuerpo" determinen la inmunidad funcionarial "echando tierra al asunto".
e) La grave desconsideración con los superiores, compañeros o subordinados, arts.59 e) LFPC y 7.1 e) RRD.
La LFPC redacta esta falta como: La grave desconsideración de los superiores compañeros o subordinados. Esta falta se deriva de los deberes de los funcionarios regulados en los arts. 76 y 79 de la LFCE (de cooperar con sus jefes y compañeros, así como el deber de respeto a las autorida-des y superiores jerárquicos, y de trato de esmerada corrección a los subordinados).
f) Causar culposamente daños graves en los locales, material o documentos de los servicios, arts. 59 f) LFPC y 7.1 f) RRD.
El daño debe causarse por "negligencia", de lo contrario estaríamos ante una conducta constitutiva de delito doloso.
g) Intervenir en un procedimiento administrativo cuando se de alguna de las causas de abstención legalmente señaladas, arts. 59 g) LFPC y 7.1 g) RRD.
Falta directamente relacionado con los arts. 28 y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC). Se pretende garantizar la imparcialidad del funcionario interviniente en un procedimiento, estableciendo los motivos de abstención, conminando al funcionario incurso en alguna de estas a abstenerse, comunicándolo a su inmediato superior.
h) La emisión de informes y la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales cuando causen perjuicio a la Administración o a los ciudadanos y no constituyan falta muy grave, arts. 59 h) LFPC y 7.1 h) RRD.
Relacionada con la falta muy grave del art. 58 d) y 6 d), el problema radica en deslindar cuando una conducta de este tipo debe ser calificada como falta muy grave y cuando como grave. Se está dejando una cierta discrecionalidad a la Administración., siendo en cualquier caso la jurisprudencia la que establezca la línea divisoria.
i) La falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituyan falta muy grave arts. 59 i) LFPC y 7.1 i) RRD.
Presenta la dificultad de la cuantificación de la prestación y la imposibilidad de individualizar el cometido de cada funcionario, así como el problema de los límites grave/ muy grave.
j) No guardar el debido sigilo respecto a los asuntos que se conozcan por razón del cargo, cuando causen perjuicio a la Administración o se utilicen en provecho propio, arts. 59 j) LFPC y 7.1 j) RRD.
Como ya hemos visto, cuando se quebranta el secreto profesional estamos ante una falta muy grave. Cuando el secreto profesional no se rompe cabe quebrantar el deber de sigilo, en cuyo caso estaremos ante este tipo de falta, distinción hecha por la jurisprudencia, STS 16 junio 1980 en razón a los siguientes extremos:
Situación preeminente del funcionario inculpado.
Consecuencias dañosas para el interés público.
Antecedentes interpretativos de otras normas reguladoras de casos análogos.
k) El incumplimiento de los plazos y otras disposiciones de procedimiento en materia de incompatibilidades, cuando no suponga mantenimiento de una situación de incompatibilidad, arts. 59.k) LFPC y 7.1 k) RRD.
l) El incumplimiento de la jornada de trabajo que acumulado suponga un mínimo de diez horas al mes, arts. 59 l) LFPC y 7.1 l) RRD.
Se exige, para que una conducta sea calificada con esta falta que:
El incumplimiento suponga un mínimo de 10 horas al mes, entendiéndose por mes (art. 7.2 RRD ) el período comprendido desde el día primero al último de cada uno de los doce que componen el año, si no alcanza el mínimo se considera falta leve.
m) La tercera falta injustificada de asistencia en un período
de tres meses, cuando las dos anteriores hubieran sido objeto de
sanción por falta leve, arts. 59 m) LFPC y 7.1 m)
RRD.
Relacionada con la falta del art. 8 b) del RRD y 60 b) LFPC.
Cuando se producen tres faltas en un período de tres meses, la
tercera falta se tipifica como grave.
n) La grave perturbación del servicio, arts. 59 n) LFPC y 7.1 n) RRD.
El funcionario, para el fiel cumplimiento de su función o cargo está sujeto, además de los deberes puramente profesionales (cumplimiento de la jornada, puntualidad, etc.), a deberes de índole moral, así, el art. 80 LFCE "Los funcionarios deben respeto y obediencia a las autoridades y superiores jerárquicos, acatar sus órdenes con exacta disciplina, tratar con esmerada corrección al público y a los funcionarios subordinados y facilitar a estos el cumplimiento de sus obligaciones", este deber quedaría quebrantado si el funcionario, con sus actitudes causa grave perturbación del servicio.
ñ) El atentado grave a la dignidad de los funcionarios o de la Administración arts. 59 ñ) LFPC y 7.1 ñ) RRD.
La jurisprudencia señala que la justificación de esta falta está en el sentido "eminentemente ético del derecho disciplinario", con ello se exige el comportamiento legal digno de los funcionarios en el cumplimiento de los deberes a fin de mantener el prestigio y decoro de la función pública.
o) La grave falta de consideración con los administrados, arts. 59 o) LFPC y 7.1 o) RRD.
Relacionada esta falta íntimamente con la obligación de los funcionarios a dispensar a los administrados un trato de esmerada corrección regulada en el art. 79 LFCE y 50,2 d) LFPC. La infracción de este deber constituye falta grave, salvo cuando se trate de una mera incorrección, que origina falta leve.
p) Las acciones u omisiones dirigidas a evadir los sistemas de control de horarios o a impedir que sean detectados los incumplimientos injustificados de la jornada de trabajo, arts. 59 p) LFPC y 7.1 p) RRD.
Relacionada conel deber de los funcionarios de cumplir la jornada y el horario de trabajo.
Se trata de reprimir las conductas tendentes a impedir que tales faltas sean detectadas.
Faltas leves (Arts. 8 RRD y 60 LFPC).
a) El incumplimiento injustificado del horario de trabajo, cuando no suponga falta grave, arts. 60 a) LFPC y 8 a) RRD.
En el supuesto de que este incumplimiento suponga más de diez horas al mes la falta será calificada grave.
b) La falta de asistencia injustificada de un día, arts. 60 b) LFPC y 8 b) RRD.
Si la ausencia se repite hasta tres veces en un período de tres meses se calificará como falta grave.
c) La incorrección con el público, superiores, compañeros o subordinados, arts. 60 c) LFPC y 8 c) RRD.
Se considera falta la mera incorrección.
d) El descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones, arts. 60 d) LFPC y 8 c) RRD.
Relacionado con la sanción de los arts. 58 f) y 59 i) del la LFPC y 6 f) y 7.1 i) RRD. El problema estriba, en la línea divisoria, cuando una conducta constituye falta muy grave, cuando grave y cuando leve.
e) El incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, siempre que no deban ser calificadas como falta muy grave o grave, arts. 60 e) LFPC y 8 e) RRD.
Con este tipo de falta se pretende encajar todas aquellas conductas de los funcionarios que supongan incumplimiento de sus deberes y no tenga encaje en ninguna de las conductas tipificadas como faltas muy graves , graves o leves, tiene carácter residual.
El Estatuto de los Trabajadores no hace una tipificación de las faltas objeto de sanción, teniendo que acudir a los convenios colectivos, siendo, en el ámbito de la Administración Pública Canaria, el Convenio Laboral Único el que regula, en el Capítulo VIII, artículos 58, 59 y 60, las faltas disciplinarias:
Faltas leves (arts. 58 CC).
La incorrección con el público y/o compañeros
La negligencia o descuido en el cumplimiento de sus tareas.
La no justificación de los motivos que originen falta al trabajo, en el plazo de 24 horas, a no ser que se pruebe la imposibilidad de hacerlo.
La falta de asistencia al trabajo sin causa justificada de 1 o 2 días en un mes.
Las faltas repetidas de puntualidad sin causa justificada de 5 días en un mes.
El descuido en la conservación de los locales, material y documentos de los servicios.
La no utilización de la ropa de trabajo correspondiente a ese año, cuando haya sido requerido para ello.
Faltas graves (art. 59 CC).
La falta de disciplina en el trabajo o del respeto debido a los compañeros.
El incumplimiento de las órdenes o instrucciones de los superiores y de las obligaciones concretas del puesto de trabajo o las negligencias que se deriven o puedan derivarse perjuicios graves para el servicio.
El abuso de autoridad en el ejercicio del cargo, siempre que la actuación realizada no sea en sí misma constitutiva de falta muy grave.
La desconsideración con el público en el ejercicio del trabajo.
El incumplimiento o abandono de las normas y medidas de seguridad e higiene del trabajo establecidas, cuando de los mismos puedan derivarse riesgos para la salud y/o la integridad física del trabajador o de otros trabajadores.
La falta de asistencia al trabajo sin causa justificada durante tres días al mes.
Las faltas repetidas de puntualidad sin causa justificada durante más de cinco días al mes y menos de diez, cuando las anteriores hubieran sido sancionadas con falta leve.
La simulación de enfermedad o accidente.
La simulación o encubrimiento de faltas de otros trabajadores en relación con sus deberes de puntualidad, asistencia y permanencia en el trabajo.
La falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave.
La negligencia que pueda causar graves daños en la conservación de los locales, material o documentos de los servicios.
El ejercicio de actividades profesionales, públicas o privadas sin haber solicitado autorización de compatibilidad, sean o no dichas actividades
No guardar el debido sigilo respecto a los asuntos que se conozcan por razón del trabajo, cuando causen perjuicio a la Administración o se utilicen en provecho propio.
La reincidencia en la comisión de faltas leves, aunque sean de distinta naturaleza, dentro de un mismo trimestre, cuando hayan mediado sanciones por las mismas.
Faltas muy graves (art. 60 CC).
El fraude, la deslealtad y el abuso de la confianza en las gestiones encomendadas, así como cualquier conducta constitutiva de delito doloso.
La manifiesta insubordinación individual o colectiva.
El falseamiento voluntario de datos o información del servicio.
El abandono del trabajo sin causa justificada.
La falta de asistencia al trabajo no justificada durante más de tres días al mes.
Las faltas reiteradas de puntualidad no justificadas, durante diez días o más días al mes o durante más de veinte días al trimestre.
El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades cuando den lugar a situaciones de incompatibilidad.
La reincidencia en falta grave, aunque sea de distinta naturaleza, dentro de un período de cuatro meses, siempre que la falta anterior haya sido sancionada.
La obstaculización en el ejercicio de las libertades públicas y de los derechos sindicales.
Actos limitativos de la libre expresión del pensamiento, de las ideas y de las opiniones.
La violación de la neutralidad o de la independencia política, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito.
El acoso o abuso sexual tanto verbal como físico de unos trabajadores respecto a otros durante la jornada laboral.
Las sanciones disciplinarias que pueden ser impuestas a los funcionarios públicos se regulan en los artículos, 91, 92 y 93 de la LFCE, 8 del RRD, y, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, 62 de la LFPC.
Dichas sanciones son:
Separación del servicio.
Suspensión de funciones.
Traslado con cambio de residencia.
Apercibimiento.
Separación del servicio.
La sanción de separación de servicio es la de mayor importancia, por su gravedad, dentro de los distintos tipos de sanciones.
Características:
Supone la ruptura definitiva del vínculo que une al funcionario con la Administración (art. 38.3 LFCE), como consecuencia del incumplimiento de sus deberes y obligaciones calificadas como faltas muy graves. Lleva aparejada la pérdida de todos los derechos inherentes a la condición de funcionario, respetándose los derechos consolidados a efectos pasivos.
La imposición de la misma exige la instrucción previa de expediente disciplinario, pudiendo ser impuesta únicamente por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio para las Administraciones Públicas oída la Comisión Superior de Personal. No obstante, la Ley 31/90, 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, en su artículo 34 atribuye esta competencia al Ministro del Departamento que haya instruido el expediente disciplinario con visado del Departamento Ministerial al que esté adscrito el Cuerpo o Escala al que el funcionario pertenece, todo ello sin previo informe de la Comisión Superior de Personal. En el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias esta competencia está atribuida al Gobierno, previo informe de la Comisión de la Función Pública Canaria.
Es de carácter irreversible, el funcionario separado lo es para siempre, sin la posibilidad de reingreso posterior en cualquier Administración, ni aún superadas las correspondientes pruebas selectivas (artículo 30.1 c) LFCE). Cabe señalar en este punto que en la Administración Local, los funcionarios separados definitivamente de sus funciones pueden se "rehabilitados", -artículo 152-, "acreditando la cancelación de antecedentes penales y el cumplimiento, en su caso, de las responsabilidades en que hubieran incurrido, así como que observen conductas que les hagan acreedores de dicho beneficio..."
Esta sanción se impondrá solamente cuando se haya incurrido en la comisión de una falta muy grave.
Suspensión de funciones.
La suspensión de funciones es una de las sanciones que la
Administración puede imponer en el ejercicio de su potestad
disciplinaria, por la comisión de faltas graves o muy
graves.
Clases de suspensión de funciones. Existen dos
tipos de suspensión de funciones.
1) Suspensión provisional: es la que como medida cautelar, se puede adoptar preventivamente en la resolución de incoación del expediente o durante la tramitación del procedimiento disciplinario, acordada por el órgano o autoridad competente para ordenar la incoación del expediente.
Se declarará siempre que lo exija la protección de los bienes o intereses públicos, o la de los derechos de los administrados, o pueda peligrar la adecuada y eficaz instrucción del expediente, si no se acordara dicha suspensión.
El tiempo de suspensión provisional no podrá exceder de seis meses, salvo que el procedimiento se paralice por causa imputable al interesado y así se declare por resolución del instructor.
Cuando la suspensión no sea confirmada, es decir, cuando no llegue a imponerse la misma, el tiempo de duración de la suspensión provisional se computará como de servicio activo, con reconocimiento de todos los derechos económicos y demás desde que surtió efectos esa suspensión provisional y, con la inmediata incorporación del funcionario a su puesto de trabajo.
2) Suspensión firme: Es aquella que se impone en virtud de condena criminal o sanción disciplinaria. No puede exceder de 6 años. Si se impusiera como consecuencia de una falta grave no podrá exceder de 3 años y si lo fuera por la comisión de falta muy grave no podrá ser inferior a 3 años, ni superior a 6 años.
Si en el procedimiento disciplinario instruido se hubiera suspendido provisionalmente al presunto inculpado y hubiera concluido con la imposición de la sanción de suspensión, el período de suspensión provisional se contará incluido en el de suspensión firme.
Durante el tiempo de suspensión, el funcionario está privado temporalmente del ejercicio de sus funciones y de todos los derechos inherentes a su condición de funcionario.
El órgano competente para su imposición, según el artículo 47.2 RRD, los Ministros y Secretarios de Estado del Departamento en que esté destinado el funcionario o los Subsecretarios por delegación de éstos. En el caso de faltas en materia de incompatibilidades en actividades desarrolladas en diferentes Ministerios la competencia corresponderá al Ministro para la Administraciones Públicas.
En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, el Decreto 212/1991, de 11 de septiembre, de organización de los Departamentos de la Administración Autonómica de Canarias, atribuye, en su artículo 15.6 d) a los Secretarios Generales Técnicos, la competencia para resolver los procedimientos disciplinarios cuando las sanciones no impliquen separación de servicio.
El funcionario declarado en suspensión firme, deberá pasar a esa situación en todos los Cuerpos o Escalas incluidos en el ámbito de aplicación a los que pertenezcan.
Con respecto la perdida del puesto de trabajo que ocupaba en activo el funcionario suspendido, el Reglamento de Situaciones Administrativas, en el artículo 22.1, indica que la condena y la sanción determina la pérdida del puesto de trabajo excepto cuando la suspensión firme no exceda de seis meses.
El funcionario que haya perdido un puesto de trabajo deberá solicitar el reingreso con un mes de antelación a la finalización del periodo de suspensión. El reingreso tendrá efectos desde la fecha de extinción de la responsabilidad penal o disciplinaria. De no hacerlo, se le declarará de oficio en la situación de excedencia voluntaria por interés particular. Si solicitado el reingreso no se concede en seis meses se le declarará de oficio en la situación de excedencia forzosa.
Traslado con cambio de residencia.
Puede imponerse como consecuencia de la comisión de faltas muy graves o graves. En el primer caso, el funcionario no podrá obtener nuevo destino "por ningún procedimiento" en la localidad desde la que fue trasladado, durante 3 años, y en el segundo caso durante 1año. Este plazo se computará desde el momento en que se efectuó el traslado.
Los órganos competentes para su imposición son los ya señalados para la suspensión de funciones.
Requiere incoación de expediente disciplinario.
Determina la pérdida del puesto de trabajo en la localidad donde se prestaban los servicios. (No están incluidas en la misma la adscripción provisional por motivos de "necesidades del servicio").
Supone una interrupción temporal del derecho de funcionario a la inamovilidad de la residencia.
Apercibimiento
Es esta la sanción más leve que puede imponerse, consistiendo en una "represión" o "llamada de atención" al funcionario.
No precisa tampoco la incoación de expediente disciplinario pero si la audiencia al inculpado.
Es lógico pensar que la misma se hará porescrito, al igual que el resto que hemos visto y se impondrá por la comisión de las faltas leves prevista en el art. 8 c, d y c).
En el ámbito de la CAC, es órgano competente para imponer sanciones disciplinarias leves, los Secretarios Generales Técnicos, según art. 15.7 del Decreto 212/1991, de 11 de septiembre, de organización de los Departamentos de la Administración Autonómica de Canarias, y los Directores Generales respecto del personal de las unidades que tengan adscritas directamente, art. 19.4.
Por último, con respecto a la deducción proporcional de retribuciones, regulada como sanción, tanto en la LFPC como en el RRD, la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, viene a derogar expresamente el art. 14, apartado d), y el art. 17, párrafo segundo del RRD, derogándo, asimismo, el art. 31.2 LMRFP, donde se regulaba. Tras la regulación de esta Ley, la deducción proporcional de retribuciones pierde el carácter sancionador para convertirse en un instrumento normativo por el que la Administración puede resarcirse de los incumplimientos horarios que puedan tener sus funcionarios. El art. 36 de la Ley de Presupuestos citada señala que, "La diferencia, en cómputo mensual, entre la jornada reglamentaria de trabajo y la efectivamente realizada por el funcionario dará lugar, salvo justificación, a la correspondiente deducción proporcional de haberes...". No obstante, esta situación da lugar a que la doctrina se pregunte si no se está encubriendo con esta medida una auténtica sanción, dado que la misma se pone en marcha cuando un funcionario incumple uno de sus deberes básicos, "el cumplimiento de la jornada".
Por otra parte, no se han derogado aquellos artículos que califican como faltas leves -arts. 8 (a,b) RRD y 60 (a,b) LFPC- el incumplimiento injustificado de trabajo o la falta de asistencia injustificada, faltas que eran sancionadas con la deducción proporcional de retribuciones.
Las sanciones disciplinarias de este personal no se regulan en el ET, por lo que tenemos que acudir a la regulación que hagan los convenios colectivos. En la Comunidad Autónoma de Canarias, nuestro CC regula las sanciones en el art. 61, estableciendo que por la comisión de faltas leves, se impondrán las sanciones de amonestación por escrito o suspensión de empleo y sueldo hasta dos días. Por la comisión de faltas graves se impondrán la suspensión de empleo y sueldo de tres días a un mes o suspensión del derecho de concurrir a pruebas selectivas o concursos de ascensos por un período de uno a dos años. Finalmente, por la comisión de faltas muy graves se impondrán las sanciones de suspensión de empleo y sueldo de uno a tres meses, inhabilitación para el ascenso por un período de dos a seis años, traslado forzoso sin derecho a indemnización y el despido.
La finalidad del procedimiento disciplinario se encuentra en la averiguación real y eficaz de unos hechos y, consecuentemente, con ello servir de base para la imposición de una sanción administrativa, consecuencia de la comisión de faltas graves o muy graves.
El esquema procedimental del RRD, que según su artículo es de aplicación al personal funcionario, quedando fuera de su ámbito el personal laboral que tiene relación contractual con la Administración, puede sintetizarse en las siguientes fases:
Título II: Tramitación.
Cap. II: Ordenación
Cap. III: Iniciación
Cap. IV: Desarrollo
Cap. V: Terminación
En la Comunidad Autónoma de Canarias, la LFPC no regula el procedimiento disciplinario, siendo de aplicación el RRD.
De conformidad con el art. 27 RRD, el procedimiento se iniciará siempre de oficio a diferencia de lo que ocurre en el procedimiento administrativo ordinario, que se iniciaránde oficio o a solicitud de persona interesada.
Ello está claramente justificado dado que en la potestad disciplinaria estamos en presencia de "relaciones especiales de sujeción", y la Administración está capacitada para imponer sanciones así como para iniciar el procedimiento que ello conlleva.
La iniciación de oficio exige, además, acuerdo del órgano competente:
Por propia iniciativa o como consecuencia de la propuesta del jefe del centro o dependencia en que preste servicio el funcionario (art, 29), o
Como consecuencia de orden superior, moción razonada
de los subordinados o denuncia, en este último caso debe
comunicarse dicho acuerdo al firmante de la denuncia.
La
denuncia, según la jurisprudencia, "... no tiene otro
efecto que el de poner en conocimiento de la Administración
la comisión de hechos supuestamente ilícitos, con el
fin de que se ponga en marcha su actividad investigadora y
sancionadora..".
Información reservada: Previamente a la incoación de un procedimiento disciplinario, el órgano competente podrá acordar la realización de una información reservada (art. 28), cuya finalidad es, decidir el archivo de la actuaciones; o decidir la incoación de procedimiento. El fin de la información reservada es verificar la existencia de unos hechos que pudieran ser constitutivos de faltas disciplinarios, a fin de evitar la iniciación de un procedimiento con los correspondientes efectos desagradables y gravosos para el presunto culpable. La información reservada encuentra como límite la existencia de indicios racionales manifiestos de la comisión de una infracción susceptible de sanción. Tiene carácter potestativo, aunque sería de desear un uso más frecuente de esta, a fin de evitar esos efectos gravosos para el presunto inculpado. Al no formar parte del expediente disciplinario, no interrumpe el plazo de prescripción de las faltas (STS 22-2-85), esta circunstancia obliga a la Administración a evacuarla con celeridad, originando ello el poco uso de la misma.
Los órganos competentes para ordenar la incoación o la realización previa de una información reservada (art. 29) son los Subsecretarios del Departamento y Directores Generales respecto al personal dependiente de su Dirección General, los Delegados de Gobierno y Gobernadores Civiles, respecto de los funcionarios destinados en sus correspondientes ámbitos territoriales. En Canarias, son competentes los Secretarios Generales Técnicos y en la Administración Local, el Presidente o Alcalde de la Corporación o miembro de éste en quien delegue, o la Dirección General de la Función Pública.
Órganos de instrucción. Una de las novedades del RRD es la de convertir en unipersonal el órgano de enjuiciamiento de los funcionarios al hacer potestativo el nombramiento del secretario. El artículo 30 del mismo establece que sólo "cuando la complejidad o trascendencia de los hechos a investigar así lo exija, se procederá al nombramiento de Secretario...".
Requisitos para ser nombrado Instructor. En la resolución por la que se incoe procedimiento disciplinario se nombrará al Instructor que deberá ser un funcionario público; pertenecer a un Cuerpo o Escala de igual o superior grado al del inculpado. Si perteneciera a otro Departamento se requiere la previa autorización de este.
Requisitos para ser nombrado Secretario. Podrá nombrarse, asimismo, un Secretario, exigiendo el Reglamento tan solo que sea un funcionario público.
Abstención y recusación.
El Instructor y el Secretario están sujetos a las causas de abstención y recusación señalados en el artículo 28 y 29 LRJPAC.
El derecho de recusación podrá ejercitarse desde el momento en que el interesado tenga conocimiento de quienes son el Instructor y el Secretario y se planteará ante la autoridad que acordó el nombramiento, en cualquier momento de la tramitación del procedimiento. Se configura como una obligación del presunto inculpado, señalando la jurisprudencia que la "no recusación implica aceptación" (STS 6-6-79, 27-10-79).
Se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda.
El recusado manifestará a su inmediato superior, el día siguiente, si se da o no en él la causa alegada. En el supuesto de que si se de causa de recusación el órgano superior podrá acordar su sustitución. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días.
Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento.
La abstención se configura como una obligación del funcionario (Instructor-Secretario), quien está obligado a comunicarlo a la autoridad que lo nombre. Los motivos de abstención vienen relacionados en el artículo 28.2 LRJPAC.
Respecto a los plazos, ni la citada LRJPAC ni el RRD fijan un plazo para poner en conocimiento de la autoridad la concurrencia de las causas de abstención, por lo cual, hay que entender que sobre el funcionario pesa la obligación de comunicarlo tan pronto tenga conocimiento de ella, pudiendo ser en la iniciación del expediente o en cualquier trámite posterior (STS 26-11-64).
La incoación del procedimiento con el nombramiento de
Instructor y Secretario, en su caso, es, según la
jurisprudencia, un mero trámite (STS 7-11 y 31-12, 1985, 5-7 y
14-7, 1986), siendo normalmente irrecurrible, aunque la
jurisprudencia, con la aprobación de la Ley 62/1978, de 26 de
diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos
fundamentales de la persona, acepta su impugnación, aún
considerando, con unanimidad, que la mera incoación no
conculca los derechos fundamentales (STS 1-2-86, S.A.T Barcelona
18-8-86).
Este acto será notificado al:
Funcionario sujeto a expediente, con el objeto de que pueda ejercitar su derecho de recusación.
Firmante de la denuncia, en su caso.
Según la disposición adicional primera del RRD, "cuando se incoe un expediente disciplinario a un funcionario que ostente la condición de Delegado sindical, Delegado de personal o cargo electivo a nivel provincial, autonómico o estatal en las Organizaciones Sindicales más representativas, deberá notificarsedicha incoación a la correspondiente Sección sindical, según proceda, a fin de que puedan ser oídos durante la tramitación del procedimiento". Dicha notificación deberá, asimismo, realizarse cuando la incoación del expediente se practique dentro del año siguiente al cese del inculpado en alguna de las condiciones enumeradas en el párrafo anterior. También deberá efectuarse si el inculpado es candidato durante el período electoral.
Esta fase comienza con la práctica, por parte del Instructor, de "cuantas diligencias" sean precisas para el esclarecimiento de los hechos. Viene configurado como una obligación del Instructor.
A) Actuaciones preliminares.
El Instructor procederá, como primeras actuaciones, a tomarle declaración al presunto inculpado y a evacuar cuantas diligencias se deduzcan de la comunicación o denuncia que motiva la incoación del expediente y de cuantas pruebas puedan conducir a su esclarecimiento.
B) El pliego de cargos.
En un plazo no superior a un mes contado a partir de la incoación, el Instructor procederá a formular el pliego de cargos, que es la concreción de la acusación formulada contra el funcionario inculpado. Este plazo puede ser ampliado, por causas justificadas, a solicitud del Instructor. No dice nada el Reglamento sobre el plazo de la ampliación y el órgano competente para concederlo, parece lógico entender que es el órgano que acuerda la incoación. En cuanto al plazo es de aplicación lo dispuesto en al LRJPAC, es decir, no puede ser superior "a la mitad de los mismos", 15 días (art. 49).
Contenido.- El pliego de cargos debe contener los siguientes extremos:
Hechos imputados. La enumeración se hará de forma clara, expresa y concreta (STS 29-4-81 dice al respecto que ello posibilita el posterior control jurisdiccional). La concreción de los hechos no determina la invalidez en el caso de que posteriormente, en la propuesta de resolución, el Instructor le de una nueva redacción consecuencia del desarrollo del expediente y la correspondiente valoración técnicojurídica. Se pueden recoger hechos que no figuran en la resolución de incoación. Es a partir de la redacción del pliego de cargos cuando ya no se pueden recoger nuevos hechos.
La presunta falta cometida y las sanciones que pudieran corresponderle.
Debe redactarse de modo claro y preciso, en párrafos separados y numerados por cada uno de los hechos imputados.
El pliego de cargos es el momento procedimental oportuno para que el Instructor se manifieste sobre el mantenimiento o levantamiento de la medida de la suspensión provisional que en su caso se hubiera adoptado.
La ausencia del pliego de cargos determina la invalidez del expediente, y así lo declara la jurisprudencia del TS (1-12-88) y del TC (32/86, 21 de febrero), ya que es el instrumento fundamental para poner en conocimiento del inculpado la acusación y con ello dar cumplimiento a la garantía constitucional del art. 24. d) Se exige la debida constancia de su recepción por parte del inculpado, de no hacerlo así se entendería no cumplido el trámite (STS 2-11-87).
C) Pliego de Descargo
El pliego de cargos se notificará al inculpado,
concediéndosele el plazo de 10 días para formular las
alegaciones que considere convenientes para su defensa pudiendo,
asimismo, presentar la documentación que estime pertinente.
Es
el momento procedimental en que el presunto inculpado puede solicitar
la práctica de pruebas.
Respecto a la posibilidad de que el
presunto inculpado no formule pliego de descargo no puede suponer
"reconocimiento de hechos imputados".
D) Período de prueba. Art. 37 RRD.
Para la práctica de las pruebas se dispondrá del plazo de un mes, (art. 37), siendo el Instructor el sujeto encargado de valorarla.
Puede realizarse por el Instructor por propia iniciativa o a
instancia del presunto inculpado, pudiendo, no obstante, denegar la
admisión y práctica de las mismas para "averiguar
cuestiones que considere innecesarias", debiendo motivar la
denegación.
Se notificará al presunto inculpado el
lugar, fecha y hora en que deban realizarse, debiendo incorporarse al
expediente la constancia de la recepción de la notificación.
Es esencial la presencia del Instructor en la práctica de las pruebas, no puede ser suplido por el Secretario. Ello viene a implicar que debe negarse todo valor a las pruebas obtenidas irregularmente, según la doctrina, dado que el Instructor debe estar presente.
E) Vista del expediente. Art 41 RRD.
Concluido el período de prueba se procederá a darle vista del expediente al presunto inculpado, concediéndole el plazo de 10 días para formular alegaciones y aportar los documentos que estime pertinentes. Se le puede dar copia completa del expediente cuando lo solicite.
F) Propuesta de resolución
El Instructor, en el plazo de 10 días siguientes a la vista del expediente, formulará la propuesta de resolución.
Contenido:
Fijación con precisión de los hechos acaecidos.
Se motivará la denegación de las pruebas propuestas por el inculpado.
Hará la valoración jurídica de los mismos.
Determina la falta cometida, señalando la responsabilidad del funcionario y sanción a imponer.
Se notificará al inculpado, concediendo un nuevo plazo de 10 días para alegar lo que estime conveniente. La propuesta de resolución debe ser congruente con el pliego de cargos, señalando la jurisprudencia, que la "disparidad entre la resolución y el pliego de cargos obliga a no tener por ciertos hechos no incluidos en el primero.
La propuesta de resolución no tiene carácter vinculante respecto a la calificación de los hechos (STS 13-11-85) pero si respecto a los hechos. Es un acto trámite, no puede ser objeto de recurso (STS 26-1-87).
Transcurrido este plazo, formuladas o no alegaciones, el Instructor remite el expediente completo al órgano que incoa el procedimiento, quien, en su caso, lo remite a la autoridad competente para resolver, o puede decidir devolverlo nuevamente al Instructor para la práctica de las diligencias que considere necesarios.
La resolución que pone fin al expediente disciplinario, es la forma normal y típica de terminación de un procedimiento y constituye el acto recurrible del procedimiento disciplinario, conforme se deriva del art. 45 RRD.
Esta deberá adoptarse en el plazo de 10 días, salvo en el supuesto de separación de servicio y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente debiendo ser congruente (STS 8-11-85).
El órgano que haya de dictarla podrá acordar nuevas diligencias, en cuyo caso se dará vista de nuevo al inculpado.
Debe ser motivada y no se podrán aceptar hechos distintos de las que sirvieron de base al pliego de cargos y a la propuesta de resolución (STS 8-4-83, 8-11-85, 13-11-85).
Pueden, no obstante, hacerse una distinta valoración jurídica, que puede ser alterada, no sólo en esta fase, sino en cualquiera de las fases del expediente.
Debe contenerse con toda claridad y precisión la falta cometida, la tipificación de la misma, el grado de participación del funcionario, la sanción que se impone, haciéndose expresa mención respecto de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado, siendo notificada al inculpado, en el plazo de diez días desde que fue dictado, contendrá el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en vía administrativa y expresión de los recursos que procedan, órgano ante quien se presentaron, y plazo para interponerlo.
Si el procedimiento se inició como consecuencia de denuncia se notificará al firmante de la misma.
El ET no regula el procedimiento disciplinario del personal laboral, tenemos pues, que acudir a los convenios colectivos. En Canarias, el artículo 62 del CC se limita a señalar que las sanciones por faltas graves y muy graves requerirán la tramitación de expediente disciplinario.
A falta de normativa específica, por analogía y en cuanto resulte más beneficioso, son de aplicación los trámites regulados en el RRD de los funcionarios públicos, y así, siguiendo igualmente a las corrientes jurisprudenciales en la materia, se establecen como trámites esenciales a seguir en un expediente disciplinario incoado al personal laboral los siguientes:
Iniciación.- Se realiza a través de la declaración unilateral de voluntad siendo a partir de la recepción de la resolución de iniciación por el destinatario cuando produce efectos jurídicos. La comunicación de faltas graves requiere que se haga por escrito, haciendo constar, la fecha en que van a generar efectos la sanción y en que acaecieron los hechos imputados.
La instrucción de expediente requiere, nombramiento, por lo menos, de Instructor, formalización de imputaciones a través del pliego de cargos, redacción del pliego de descargo, realización de la práctica de pruebas, y resolución del expediente.
La comisión de faltas leves no requiere formalidad alguna, a diferencia de lo que ocurre con las faltas graves y muy graves que exigen comunicación por escrito haciendo constar la fecha y los hechos que la motivan
Incoación de un expediente disciplinario a los representantes de los trabajadores.
Regulada en el art. 68 ET, 10.3 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, arts. 115.1d) y 2 de la Ley de Procedimiento Laboral.
La iniciación de un procedimiento disciplinario a los representantes legales de los trabajadores exige la apertura de un "expediente contradictorio", cuando se trate de faltas graves o muy graves, siendo preceptiva la audiencia del interesado y del Comité de Empresa, así como de los restantes Delegados de Personal.
El incumplimiento de este requisito de audiencia lleva aparejado la nulidadde la sanción.
Asimismo, el art. 64.1.6, entre las competencias del Comité de Empresa, regula "el ser informado de todas las sanciones impuestas por faltas muy graves".
Examinada lapanorámica general de uno y otro régimen por separado, para concluir este estudio vamos a haceruna breve comparación entre ambos, tomando como referencia cuatro aspectos que conforman uno y otro.
Estos aspectos son los que se refieren a lo siguiente:
Las faltas.
Las sanciones.
Elprocedimiento disciplinario.
La prescripción de las faltas.
Pasamos a analizarlas:
I) En cuanto a las faltas, hay conductas que se identifican de igual manera en uno y otro caso como faltas del mismo tipo.
Así, entre las faltas muy graves son coincidentes las siguientes:
El abandono de servicio.
La violación de la independencia política.
El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades.
La obstaculización en el ejercicio de las libertades públicas y de los derechos sindicales.
Los actos limitativos de la libre expresión del pensamiento, ideas, etc.
Entre las faltas graves se pueden citar:
El abuso de confianza.
Causar daños graves (culposa o negligentemente) en los locales, materiales o documentos de los servicios.
Las faltas de rendimiento que afecten al (funcionamiento de los servicios.
No guardar sigilo respeto de los asuntos que se conozcan por razón del trabajo cuando causen perjuicio a la Administración o se utilicen en provecho propio.
La desconsideración con el público (o administrados).
Y entre las faltas leves:
La incorrección con el público, compañeros, etc.
El descuido o negligencia en el cumplimiento de las funciones o tareas.
Otras conductas, sino idénticamente tipificadas en un ámbito u otro, si vienen a serlo de manera similar. Entre las muy graves, la reincidencia por faltas graves.
Entre las graves, el incumplimiento de las órdenes o instrucciones (en el caso del personal laboral) o falta de obediencia (en el de los funcionarios); la grave desconsideración con superiores, compañeros o subordinados (funcionarios), o falta de disciplina en el trabajo o del respeto debido a los compañeros (laborales); la tolerancia de los superiores respecto de la comisión de faltas graves o muy graves por sus subordinados (aunque en el ámbito laboral no se especifica el tipo de falta que hayan cometido los subordinados). En otros casos, en un ámbito son considerados un tipo de falta, y en el otro ámbito se encaja comofalta de otro tipo.
Se observa ello en la conducta constitutiva de delito doloso (muy grave para los trabajadores, grave para los funcionarios). También, el ejercicio de actividades sin haber solicitado la compatibilidad sean o no compatibles (grave en el caso del personal laboral, grave para los funcionarios si es compatible, muy grave si no fuera compatible).
Además de estas faltas, tanto para unos como para otros y dentro de cada clase de faltas existen unas aplicables únicamente a cada uno de ellos. Hasta ahora no se ha hecho referencia a aquellas faltas que tienen que ver con el cumplimiento de los horarios y de las jornadas de trabajo e incluso con la propia asistencia al mismo, siendo, en relación con ello, la tipificación muy similar.
Para los funcionarios lo esl incumplimiento injustificado del horario que no llegue a las diez horas al mes, mientras que para el personal laboral lo es la falta de puntualidad injustificada de hasta cinco días al mes.
También, para los funcionarios es falta la inasistencia injustificada de un día (así como la de un segundo día en un período de tres meses), mientras que para el personal laboral lo es tanto la inasistencia injustificada uno o dos días al mes como la falta de justificación de la inasistencia en veinticuatro horas.
Por lo que se refiere a las faltas graves:
Para un funcionario lo será la tercera falta injustificada de asistencia en un período de tres meses -si las dos anteriores hubieran sido sancionadas como faltas leves-, mientras que para los trabajadores ese límite se reduce a un mes, sin exigirse que las anteriores se sancionen.
Está tipificada en ambos casos otra falta que tiene cierta similitud y es la que para los funcionarios significa el incumplimiento injustificado del horario en más de diez horas al mes y que para los laborales es la falta repetida de puntualidad injustificada durante más de cinco días al mes y menos de diez, cuando las anteriores, no más de cinco, límite de las leves, hubieran sido sancionadas como faltas leves.
Por lo que atañe a las faltas muy graves, dentro de las de este tipo de incumplimiento sólo se recoge, para los funcionarios, el supuesto de que se haya sancionado por la comisión de tres faltas graves en el período de un año.
En el ámbito laboral se ha sido más explícito al señalarse como tales la inasistencia injustificada durante más de tres días al mes así como la falta de puntualidad no justificada durante diez días o más al mes, o durante más de veinte días al trimestre.
II) Por lo que respecta a las sanciones.
Las sanciones que se pueden imponer por la comisión de faltas disciplinarias son las siguientes:
Por falta leve, a los funcionarios únicamente el apercibimiento. A los trabajadores la amonestación por escrito y la suspensión de empleo y sueldo de hasta dos días.
Por falta grave, a los funcionarios el traslado con cambio de residencia sin poder volver al destino anterior en un año y la suspensión de funciones por un período máximo de tres años, mientras que para el personal laboral la suspensión de empleo y sueldo de tres días a un mes y la suspensión del derecho a concursar a pruebas selectivas o concursos de ascensos por un período de uno ados años.
Y por último, respecto de las sanciones a imponer por faltas muy graves, a los funcionarios se les puede imponer la suspensión de funciones por un período de tiempo entre tres y seis años y la separación del servicio, en tanto que al personal laboral la suspensión de empleo y sueldo de uno a tres meses, la inhabilitación para el ascenso por un período de dos a seis años, el traslado forzoso sin derecho a indemnización y el despido.
III) Desde el punto de vista del procedimiento disciplinario.
Para la imposición de sanción por falta grave o muy grave es preceptivo seguir el procedimiento exhaustivamente marcado en el RRD. Para el supuesto de falta leve no es preceptivo pero sí es exigible la audiencia del presunto culpable.
En la regulación disciplinaria del personal laboral únicamente se hace mención a que la imposición de sanciones por faltas graves y muy graves requiere la tramitación de un expediente disciplinario, en el que ha de darse audiencia al interesado, oyéndose también al Comité Intercentros.
Aunque no se hace ninguna alusión a los casos de falta leve, ha de entenderse que es también inexcusable el trámite de audiencia, no sólo por las previsiones de la LRJPAC respecto de cualquier procedimiento administrativo, sino por seguir los propios dictados constitucionales.
IV) Sobre la prescripción de las faltas.
Las faltas que pueden cometer los funcionarios tienen, en general, unos plazos de prescripción más amplios que los correspondientes al personal laboral. Así, las faltas leves, en el caso de los funcionarios prescriben al mes de haberse cometido, y en el caso del personal laboral a los diez días en que la Administración tuviere conocimiento de su comisión y en todo caso a los seis meses de haberse cometido.
Las graves, en el ámbito funcionarial prescriben a los dos años desde su comisión y en el laboral a los veinte días desde que la Administración tenga conocimiento y en todo caso a los seis meses de haberse cometido.
Por último, las muy graves lo harán en el supuesto de ser funcionario a los seis años de haberse cometido y en el de personal laboral a los sesenta días desde que la Administración tuviere conocimiento del hecho y en todo caso a los seis meses de su comisión.
Por lo tanto, nos encontramos ante dos regímenes disciplinarios diferentes en las Administraciones Públicas, uno el estatutario, aplicable a los funcionarios y otro, el contractual, aplicable a los laborales, lo cual nos puede llevar a la situación de que, ante un mismo hecho constitutivo de falta disciplinaria en el que haya participado conjuntamente un funcionario y un laboral, la tipificación de la falta y la sanción sea distinta. Ello no tiene sentido toda vez que la prestación del servicio es la misma, servir a la Administración.
Como ha quedado demostrado, las diferencias entre ambos sistemas son enalgunos aspectos excesivas, con ventajas e inconvenientes en ambos sistemas. De ello se deduce, que la Administración debe abordar una reforma del régimen disciplinario, unificando ambos regímenes, de aplicación a todo su personal, ya sea personal funcionario o laboral, donde se recoja lo bueno de ambos sistemas, como el procedimiento disciplinario de los funcionarios, al ofrecer más garantías, y se regulen unas únicas faltas y sanciones, así como la prescripción de estas.
Carmen María Barreto Hernández.
Abogada. Técnico del Parlamento de Canarias.
JUAN MANUEL TRAYTER. Manual de Derecho Disciplinario de los funcionarios públicos.
ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL. Las relaciones laborales en las Administraciones Públicas. El régimen disciplinario:¿Hacia su laboralización en el sector público?. Roberto Fernández Fernández y Rodrigo Tascón López.
BELÉN MARINA JALVO. El régimen disciplinario de los funcionarios públicos.
FEDERICO A. CASTILLO BLANCO. Función pública y poder disciplinario del Estado.
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