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	El nuevo estatuto de la función pública

De: Victor Almonacid Lamelas
Fecha: Julio 2005
Origen: Noticias Jurídicas

1. Base Constitucional

Dispone el art. 103.3 de la Constitución: “La Ley regulará...”:

• “...el estatuto de los funcionarios públicos,...”.Este mandato de reserva de ley está incumplido hasta la fecha. La a priori provisional Ley 30/84 (de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública) mantiene una vigencia artificial, y ha necesitado ser reformada y completada por muchas otras normas, incluida la Ley de Funcionarios Civiles del Estado del 64, preconstitucional y vigente..

• “...el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad,...”, principios a los que se unen los de igualdad (amén de los arts. 14 y 23.2 de la Constitución) y publicidad (principio que aparece en la Ley 30/84, pero al que el TC ha elevado de rango), resultando asimismo aplicables el RD 364/95 (de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado) y, respecto de la Administración Local, el RD 896/91 (de 7 de junio, por el que se establecen las Reglas básicas y programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local).

• “...las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación,...”. Se trata en este caso de un contenido sin duda básico del Estatuto, y que actualmente se halla en la Ley 9/87 (de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas).

• “...el sistema de incompatibilidades...”. Esta materia, asimismo básica, se encuentra regulada en la actualidad en la Ley 53/84 (de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas) y su Reglamento de desarrollo (RD 598/95, de 30 de abril).

• “...y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.”, las cuales en este caso se establecen en diferentes normas, comenzando por las mencionadas Leyes 30/84 y 53/84 y terminando por las normas que establecen el sistema de responsabilidad de los funcionarios (administrativa, disciplinaria, contable y penal), que van desde la propia Ley 30/92 hasta el propio Código Penal (Ley Orgánica 10/95).

La reserva legal del art. 103, debe por su parte completarse con el art. 149.1.18, que precisa la titularidad de esta competencia (estatal¹) y la naturaleza de la norma (ley básica) que regule el régimen estatutario de los funcionarios públicos. Así, “(El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:) Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas...”

2. Antecendentes

Como decíamos en “El personal al servicio de la nueva administración local”², la dispersión normativa en torno a la regulación de la materia es formidable, hecho éste que convive difícilmente con el mandato constitucional de regulación por ley del estatuto de los funcionarios públicos. Y ello porque dicho mandato se refiere a un “Estatuto Único” (aunque al nivel de “lo básico”), aplicable a todos los funcionarios públicos y regulado preferiblemente en una sola ley, lo cual se opone evidentemente a la proliferación de normas. Se exige por tanto un cambio formal, que podría consistir en una refundición de la normativa vigente o en la aprobación de una nueva ley que agote la reserva constitucional, así como material, conviniendo en este sentido la adaptación de alguna de las disposiciones más antiguas (como la LFCE del 64) a la realidad práctica.

En cierto modo, a este doble propósito pretendía responder (provisional y parcialmente), la Ley 30/84 de 2 de agosto, pero su excesiva brevedad en algunas cuestiones y, como consecuencia de lo anterior, el gran número de disposiciones necesarias para completarla, la convierten en un instrumento poco eficaz al servicio de estos objetivos (sin olvidar la tacha de inconstitucionalidad que tuvo el texto original de la norma, lo cual propició la STC de 11 de junio del 87 y la reforma del 88).

Sin embargo, si algún mérito hay que atribuir a la citada Ley es la acotación de las materias básicas de regulación estatal (ex art. 149.1.18 de la Constitución), por lo que, para la elaboración de un Estatuto de la Función Pública, únicamente habría que seguir las pautas marcadas por la Constitución, de acuerdo con la interpretación doctrinal del Tribunal Constitucional (que efectúa, sobre todo, en la citada Sentencia), y por la propia Ley 30/84 (adaptada en el 88 a la reserva de Ley básica constitucional).

No obstante, no parece tarea tan sencilla como de lo dicho pudiera desprenderse. De hecho, existiendo un borrador de Proyecto de Ley reguladora del Estatuto de la Función Pública desde el año 97 (Anteproyecto de 10 de febrero de 1998, cuyo Proyecto se remitió al Parlamento en Julio de 1999), aún no se ha aprobado como Ley. Ello, sin duda, es debido al conflictivo debate político y sindical que se centra en esta materia, ya que la nueva Ley constituirá un único texto normativo regulador del Estatuto jurídico de un colectivo humano integrado por más de dos millones de personas, y cuyo contenido debe abarcar materias tan diversas y tan complejas como el régimen retributivo de todos los funcionarios o el sistema de acceso a la Función Pública.

Por todo ello se está preparando el nuevo Anteproyecto (de 2005), que constituye una versión renegociada y, en muchos aspectos reformada, del de 1998, y cuya aprobación se pretende en la presente legislatura. Por ello, mediante Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre, se constituyó la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público³, con la finalidad de “llevar a cabo los análisis y estudios previos así como la elaboración de un documento que sirva de base para la posterior elaboración del anteproyecto” de dicho Estatuto. Los trabajos de dicha Comisión se plasman en su Informe de abril de 2005, verdadera antesala del nuevo Estatuto, y que analizamos a continuación.

3. El nuevo estatuto

Para abordar el estudio del contenido del nuevo Estatuto, partimos del análisis de las aportaciones más importantes del Estudio-Informe de la “Comisión de Expertos”. En dicho análisis hemos integrado las novedades que presentaba el Anteproyecto del 98 (según su Exposición de Motivos), punto de partida del de 2005.

3.1.3. El nuevo estatuto

Un mismo Estatuto Básico para funcionarios y empleados públicos con contrato laboral.

En efecto, se propone la elaboración y aprobación de un Estatuto Básico del Empleado Público, que integre los principios y normas esenciales aplicables a todos los empleados públicos, ya tengan la condición de funcionarios o de contratados laborales, sin perjuicio de las especialidades de cada uno.

Ámbito subjetivo de aplicación del Estatuto.

Las normas comunes del Estatuto Básico del Empleado Público deben aplicarse a las relaciones de empleo de todas las Administraciones, organismos y entidades públicas, incluidas las fundaciones del sector público y las sociedades mercantiles dependientes de una Administración o ente público, creadas por ellos para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil y que se financien mayoritariamente con fondos públicos, así como a entidades u organismos públicos dotados de autonomía o independencia funcional, sin perjuicio de las leyes y normas especiales que, en el marco del Estatuto Básico, puedan aprobarse en cada caso.

Personal excluido de su ámbito de aplicación.

Se ha de excluir de la aplicación directa del Estatuto Básico del Empleado Público tan sólo a aquellos grupos de funcionarios o empleados que deben tener un estatuto propio y diferenciado en virtud de previsiones constitucionales (miembros de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Jueces, Magistrados y Fiscales, personal al servicio de la Administración de Justicia y personal de los órganos constitucionales) o a otros para los que, por razón de su extraordinaria singularidad, como es el caso de los funcionarios retribuidos por arancel o los del Centro Nacional de Inteligencia, no sean apropiadas la mayoría de los principios y normas comunes del empleo público, sin perjuicio de la aplicación supletoria de aquel Estatuto Básico en los términos que prevea la legislación propia de dichos colectivos.

Leyes generales y sectoriales de desarrollo y aplicación del Estatuto Básico.

El Estatuto Básico, por su propia naturaleza, no puede llevar a término por sí sólo la necesaria reforma del empleo público, sino que debe ser desarrollado y detallado por las leyes del Estado y de las Comunidades sobre la materia, a las que debe abrir espacios suficientes de regulación⁴.

Peculiaridades de los empleados de la Administración Local.

Las peculiaridades que afectan a los empleados públicos de la Administración Local deben ser tenidas en cuenta, en todo momento, en la elaboración del Estatuto Básico del Empleado Público. No obstante, es necesario aplicar a la Administración Local el mismo régimen de garantías de cumplimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público que rija para las demás Administraciones Públicas. También es necesario reforzar las garantías de imparcialidad en el ejercicio de sus funciones de los empleados locales y, muy en especial, de los funcionarios que tienen a su cargo las funciones de control interno y asesoramiento preceptivo⁵.

Materias que debe regular el Estatuto y principios de subsidiariedad y proporcionalidad de su regulación.

El Estatuto Básico del Empleado Público debe abordar las siguientes materias⁶:

• Los principios ordenadores del empleo público.

• La determinación y definición de las clases de empleados públicos, incluido el personal directivo, especificando el tipo de legislación aplicable a las relaciones de empleo en cada caso.

• Los instrumentos de planificación, ordenación y gestión de los recursos humanos, con la flexibilidad necesaria para que cada Administración adopte los que más le convengan.

• Los requisitos generales para el acceso al empleo público y los elementos que garanticen la efectividad de los principios de mérito y capacidad e igualdad, así como la transparencia y la agilidad de los procesos selectivos.

• Los aspectos y garantías básicas de promoción profesional de los funcionarios, sobre la base de los criterios de mérito y capacidad y de rendimiento y en atención a las necesidades del servicio.

• Las normas básicas sobre situaciones administrativas y extinción de la relación de servicio de los empleados públicos.

• Las normas básicas que faciliten la movilidad de los empleados entre las distintas Administraciones Públicas.

• El conjunto de derechos básicos de los empleados públicos.

• Las bases del régimen retributivo de los funcionarios públicos.

• El sistema de representación y la estructura, contenido y efectos de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, las peculiaridades aplicables al empleo público laboral a este respecto y otros procedimientos de participación y de solución de conflictos.

• Los principios éticos y los deberes básicos de los empleados públicos.

• Las normas básicas sobre incompatibilidades de los empleados públicos.

• Los principios del régimen de responsabilidad disciplinaria de los empleados públicos.

• Las relaciones de cooperación entre las Administraciones en materia de empleo público.

La Comisión considera también, que la legislación básica general en materia de empleo público debe ser sistematizada y reducida en atención a criterios de subsidiariedad y proporcionalidad, de manera que, estableciendo las necesarias garantías de cumplimiento de los principios ordenadores del empleo público, permita a cada legislador y a cada nivel de Gobierno y Administración adoptar la regulación y las estrategias que considere más convenientes para alcanzar el objetivo común de modernizar la Administración y mejorar el servicio al ciudadano.

Principios ordenadores del empleo público

Deben incluirse en el texto del Estatuto Básico, como principios generales ordenadores del empleo público, los siguientes:

1. Servicio a los ciudadanos.

2. Igualdad, mérito y capacidad en el acceso y en la promoción profesional.

3. Sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

4. Objetividad e imparcialidad en el servicio.

5. Eficacia en la previsión y gestión de los recursos humanos.

6. Desarrollo y cualificación profesional permanente de los empleados públicos.

7. Transparencia en la gestión.

8. Jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones.

9. Participación y negociación colectiva, a través de los representantes, en la determinación de las condiciones de empleo.

10. Coordinación y cooperación entre las Administraciones Públicas en la regulación y gestión del sistema de empleo público.

3.2. Las clases de empleados públicos

Clasificación del personal y determinación de funciones reservadas a funcionarios públicos.

El Estatuto Básico del Empleado Público debe diferenciar cuatro clases de personal:

1. Funcionarios públicos, ya sean de carrera o de carácter temporal (interinos).

2. Personal laboral, ya sea fijo o temporal.

3. Personal eventual.

4. Personal directivo.

El Estatuto Básico ha de remitir a la legislación que regule el personal de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local y a la legislación sectorial correspondiente, la determinación de los puestos y funciones reservados a funcionarios públicos, con la única salvedad de atribuir necesariamente a aquéllos los puestos que impliquen una participación, directa o indirecta, en el ejercicio de potestades públicas y en la salvaguarda de los intereses generales del Estado y demás Entidades públicas. En cualquier caso, dicha legislación de desarrollo debe establecer, en la medida de lo posible, un único tipo de régimen jurídico, estatutario o laboral, para los empleados que realizan cada tipo de función. El Estatuto debe prever asimismo modalidades de prestación de los servicios a tiempo parcial y a domicilio o a distancia, inclusive para el personal funcionario.

Regulación de una relación laboral especial de empleo público en el Estatuto.

El Estatuto ha de regular las peculiaridades de la relación laboral especial de empleo público, relativas a la contratación, promoción interna, derechos y deberes básicos, negociación colectiva y extinción de la relación laboral, entre otros extremos, además de las que sean aplicables en común a todos los empleados públicos, sin perjuicio de la aplicación subsidiaria de la legislación laboral general⁷.

Reducción de la temporalidad en el empleo público

El Estatuto debe mantener la posibilidad de nombrar personal funcionario o laboral de carácter interino o temporal⁸, pero sólo para el desempeño de puestos de trabajo o funciones reservadas a funcionarios de carrera o a contratados laborales fijos, respectivamente, mientras no puedan ser desempeñadas por éstos, o para la sustitución transitoria de los mismos, o bien para subvenir a situaciones extraordinarias de necesidad y urgencia o para la ejecución de programas de carácter temporal. Para reducir la excesiva tasa de temporalidad en el empleo público, el cese del personal funcionario o contratado interino o temporal debe producirse, en todo caso, cuando finalice la situación transitoria que dio lugar a su nombramiento. A tal efecto, en el caso de que desempeñe una plaza vacante de plantilla, la misma debe incluirse en la primera oferta de empleo público posterior a la interinidad, salvo que se decida su amortización.

Límites del personal eventual y obligación de transparencia

La Comisión considera que el personal eventual, de libre nombramiento y cese, sólo debe desempeñar funciones expresamente calificadas por las leyes como de confianza política y debe cesar automáticamente cuando lo haga la autoridad a la que presta su función de confianza. El desempeño de este tipo de funciones no debe poder constituir mérito para el acceso al empleo público o para la promoción profesional.

Previsión de la figura del directivo público

El Estatuto debe prever la figura de los directivos públicos, como una clase más de personal, remitiendo la regulación, en su caso, de su estatuto específico y de las funciones que le corresponden a las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas⁹.

Ya el Anteproyecto del 98 consideraba conveniente avanzar en el camino de la profesionalización de la Función Pública directiva, en la línea de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado de 14 de abril de 1997. El Estatuto regulará por primera vez en nuestro país la función directiva en las Administraciones Públicas, cuyos titulares estarán sujetos a responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada y sometidos a control y evaluación de dicha gestión por el órgano superior competente.

3.3. Planificación de recursos humanos, gestión de personal y ordenación de la actividad

Necesidad de una planificación estratégica de recursos humanos.

El Estatuto ha de contemplar la planificación de recursos humanos, que, de acuerdo con la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas, podrá adoptar cada Administración, con objeto de dimensionar adecuadamente sus efectivos, lograr su mejor distribución y facilitar su formación y promoción profesional y la movilidad, todo ello con la finalidad de lograr la mayor eficacia en el servicio a los ciudadanos y aumentar la productividad, en el marco de los recursos económicos disponibles. El Estatuto debería señalar a título indicativo los tipos de previsiones y medidas que, de acuerdo con la ley aplicable en cada caso, puedan contener los planes, incluyendo la reasignación de efectivos.

Oferta de empleo público.

Por lo que se refiere a la oferta de empleo público, el Estatuto Básico debe limitarse a establecer que las vacantes que cada Administración decida cubrir mediante la incorporación de nuevo personal con carácter indefinido deben ser objeto de una oferta pública y publicada en los diarios oficiales correspondientes con anterioridad a la convocatoria del procedimiento selectivo, en los términos y con los requisitos y condiciones que establezcan las leyes que desarrollen dicho Estatuto. La publicación de la oferta comporta la obligación de convocar las correspondientes pruebas selectivas, conforme a lo que dispongan dichas leyes.

Registros de Personal y Observatorio del Empleo Público.

El Estatuto ha de recoger la institución de los Registros de Personal de las Administraciones Públicas, en los que deben ser inscritos todos los empleados públicos sin excepción. A la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas o sobre el régimen local que desarrolle el Estatuto Básico debe corresponder la determinación de los datos que deben inscribirse en el Registro y de las reglas de acceso y utilización de los mismos, de conformidad con las normas sobre protección de datos personales¹⁰.

Además, debe contemplarse la creación de un centro de información u Observatorio del Empleo Público con la función de recabar, ordenar, analizar y difundir la información en materia de empleo público. Su naturaleza jurídica y estructura debe ser abierta a la participación de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local.

Estructura del empleo público y ordenación de la actividad.

El Estatuto Básico debe preservar al máximo la flexibilidad del diseño estructural del empleo público en cada Administración y la posibilidad de actualizarlo, sin perjuicio de algunas normas mínimas, prescriptivas u orientativas, que coordinen el conjunto del sistema, faciliten la movilidad interadministrativa y guíen, en su caso, aquella actualización.

En materia de ordenación de los puestos de trabajo, el Estatuto debe limitarse a establecer que cada Administración, de acuerdo con la legislación que le sea aplicable y en ejercicio de sus potestades de organización interna, ordenará los puestos, plazas o funciones que deba desempeñar el personal a su servicio mediante aquellos instrumentos que considere más adecuados a sus necesidades, pudiendo establecerse, en su caso, determinados puestos-tipo, no singularizados o genéricos.

Debe establecerse, por otra parte, que corresponde a las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas que regulen su respectiva función pública y a cada Administración Local crear, modificar o suprimir los cuerpos, escalas y grupos de funcionarios, así como las áreas funcionales o sectores del empleo público que se estimen convenientes. En ejercicio de su potestad organizativa, cada Administración podrá también determinar los grupos profesionales del personal laboral con que cuenten.

Clasificación de los funcionarios por niveles de titulación académica.

La Comisión propone mantener la clasificación de los grupos de funcionarios públicos en función de los niveles de titulación académica, si bien, adecuándolos a la estructura actual y prevista del sistema educativo, lo que apunta a una reducción del número de grupos hoy establecida¹¹. La misma clasificación es extensible al personal laboral y así debe establecerse, preferentemente, en el propio Estatuto Básico del Empleado Público.

3.4. El acceso al empleo público

Los principios generales del acceso al empleo público

Como tales deben establecerse expresamente en el Estatuto Básico los siguientes:

• Publicidad, entendiendo por tal la difusión efectiva de las convocatorias en unas condiciones que permitan su conocimiento por la totalidad de los candidatos potenciales.

• Libre concurrencia e igualdad, de acuerdo con los requisitos generales de acceso al empleo público y con los requerimientos propios del perfil que corresponde al contenido funcional del puesto o grupo profesional correspondiente.

• Mérito y capacidad, que supone la elección del mejor o los mejores candidatos.

• Transparencia en la gestión del proceso y en el funcionamiento de los órganos de selección, sin perjuicio del carácter reservado de sus deliberaciones.

• Especialización y profesionalidad de las personas encargadas de resolver los procedimientos de acceso.

• Garantía de la independencia del órgano de selección y de la imparcialidad de cada uno de sus miembros individualmente considerados.

• Fiabilidad y validez de los instrumentos utilizados para verificar la capacidad de los aspirantes, teniendo en cuenta su adecuación para evaluar las competencias que forman parte del perfil de idoneidad previamente definido.

• Eficacia de los procesos de selección para garantizar la adecuación de los candidatos seleccionados al perfil correspondiente.

• Eficiencia y agilidad de los procesos de selección, sin perjuicio del respeto de todas y cada una de las garantías que deben caracterizar el proceso.

Requisitos generales para el acceso.

El Estatuto debería establecer los requisitos generales para el acceso a los empleos públicos, en los siguientes términos:

• En materia de nacionalidad, debe recogerse lo previsto en la legislación vigente, ampliando la posibilidad de admitir, por ley, el acceso de los ciudadanos de países de la Unión Europea a empleos que hoy les están vedados¹², así como el acceso de ciudadanos extracomunitarios al ejercicio de determinados puestos o empleos reservados a funcionarios públicos, sin condición de reciprocidad, cuando existan causas justificadas de interés público.

• La edad mínima para el acceso al empleo público debe ser la de dieciséis años. Sólo por ley y en virtud de causa justificada podrá establecerse una edad máxima para el acceso.

• Se podrán exigir las aptitudes físicas que sean necesarias para el desempeño de las funciones de que se trate en cada caso. No obstante, cada Administración debe reservar un mínimo del 5 por 100 de las plazas que convoque, en cómputo anual de ofertas, para el acceso de discapacitados, ya sea mediante reserva de ese porcentaje en las convocatorias generales o mediante turnos específicos, y deberán adaptar las modalidades de realización de las pruebas a las necesidades de los discapacitados que participen en ellas.

• Los interesados deben poseer la titulación académica que en cada caso se requiera, en virtud de los grupos de titulación generales y del perfil de las funciones a desempeñar.

• Se podrá exigir el conocimiento de las lenguas cooficiales en las Comunidades Autónomas o territorios que las tengan, de acuerdo con la legislación lingüística aplicable en cada caso, así como, por razón de las funciones a desempeñar, el conocimiento de idiomas extranjeros.

• En cuanto al requisito de no haber sido separado del servicio como funcionario público, debe fijarse un plazo máximo de sus efectos, coincidente con el plazo máximo de las penas de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos previstas en el Código Penal.

• No podrá exigirse para el acceso ningún otro requisito específico que no guarde relación objetiva y proporcionada con las funciones a desempeñar y no se establezca de manera abstracta y general.

Sistemas y procedimientos de selección

Como garantía básica del cumplimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad, el Estatuto Básico debería contener un conjunto de reglas y garantías suficientes. La Comisión considera que tales reglas deben ser las que se enuncian a continuación:

• Debe quedar garantizado en todo caso y debidamente el principio de publicidad, considerándose nulas de pleno derecho las pruebas que no tengan posibilidad efectiva de conocer cualesquiera interesados en concurrir a ellas.

• Deben quedar absolutamente prohibidas las pruebas restringidas de todo tipo, sin perjuicio de lo que se establezca a efectos de promoción interna y de las medidas de discriminación positiva para las personas discapacitadas.

• En todo caso, el proceso selectivo para empleados fijos, funcionarios o laborales, debe incluir una o varias pruebas de capacidad. Estas pruebas pueden consistir en la verificación de conocimientos, con carácter oral o escrito, la realización de pruebas de aptitud y de capacidades cognitivas, la realización de ejercicios y simulaciones demostrativos de la posesión de habilidades y destrezas y, en su caso, la superación de pruebas físicas.

• Sólo excepcionalmente, en virtud de ley y de manera justificada, puede excepcionarse la realización de una prueba de capacidad y sustituirse por una mera valoración de méritos.

• Cuando se combinen pruebas de capacidad con valoraciones de méritos, la puntuación que se otorgue a esta última fase y, en particular, a los méritos consistentes en la valoración de servicios ya prestados, debe ser proporcionada y no determinar por sí misma el resultado del proceso selectivo.

• La prueba o pruebas de capacidad pueden ser completadas con instrumentos de información biográfica de los candidatos y valoración de méritos y referencias, con la superación de pruebas psicométricas o de exámenes médicos o con la realización de entrevistas de selección, verificadas por personal especializado.

• Las pruebas de capacidad pueden ser también completadas o parcialmente sustituidas por la realización de cursos selectivos de formación en escuelas o centros oficiales.

• La legislación aplicable puede condicionar la consolidación del acceso a un periodo de prueba por plazo breve y razonable, que deseablemente debería ser tutelado o guiado por algún empleado público. La decisión negativa sobre la superación del periodo de prueba debe ser estrictamente motivada. La misma exigencia de motivación debe aplicarse en aquellos casos en que se aplique el periodo de prueba previsto en la legislación laboral.

• Especialmente en el caso de procedimientos de selección que previsiblemente susciten una muy amplia concurrencia y, sobre todo, si se trata del acceso a empleos con exigencia de titulación de los grupos inferiores, el proceso puede dividirse en dos fases, una de reclutamiento o preselección y otra específicamente selectiva para quienes hayan superado la primera, que tendrán además derecho a concurrir a la segunda fase en nuevas convocatorias durante un plazo limitado.

Composición de los órganos de selección.

La Comisión propone que el Estatuto Básico establezca de manera expresa que la composición de los órganos de selección de empleados públicos de todo tipo debe ajustarse a estrictos criterios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros, excluyéndose en todo caso de formar parte de ellos al personal de elección o designación política, comprendido el personal eventual, representantes de los sindicatos, órganos unitarios de representación del personal o asociaciones que ejerzan funciones representativas de los empleados públicos, personas que hayan intervenido en la preparación de los candidatos y todas aquellas afectadas por alguna causa de abstención o recusación.

Creación de órganos independientes de garantía.

El Estatuto debe prever la creación de órganos específicos destinados a la organización de los procesos de selección, dotados de un estatuto de independencia, que pudieran también, en su caso, resolver las reclamaciones formuladas contra las propuestas de los órganos selectivos.

Selección del personal temporal.

Asimismo, la Comisión propone que la selección del personal interino y temporal se ajuste también a los principios de igualdad, mérito y capacidad y publicidad, mediante procedimientos o criterios objetivos compatibles con la agilidad de la selección, y que sean resueltos porórganos dotados de las mismas garantías de imparcialidad y especialización aplicables a la selección del resto de los empleados públicos.

3.5. La promoción profesional de los empleados públicos¹³.

Sistemas de carrera horizontal

El Estatuto Básico del Empleado Público ha de permitir a las Administraciones que lo deseen implantar un sistema de carrera horizontal, que no descanse en la movilidad jerárquica o vertical de ascenso a puestos de trabajo de nivel superior, sino en el reconocimiento de los conocimientos técnicos y del trabajo desarrollado por el empleado público, mediante la determinación de distintas categorías (o modalidades equivalentes), fijando el número de categorías, los criterios de progresión de una a otra y la compensación retributiva correspondiente a cada una.

Necesidad de generalizar los sistemas de evaluación del rendimiento.

Se reconoce la obligación de todas las Administraciones Públicas de introducir sistemas de evaluación del rendimiento de sus empleados, mediante la aplicación de criterios y técnicas que garanticen la objetividad e imparcialidad de la evaluación, vinculando expresamente a sus resultados la promoción profesional y los complementos de productividad o similares de los empleados públicos.

Promoción profesional del personal laboral.

Se propone que el Estatuto remita a la negociación colectiva la determinación del régimen de promoción profesional de los empleados públicos con contrato laboral, sin perjuicio de la posibilidad de adaptarlo a los principios y criterios aplicables a los funcionarios, a través de la negociación.

Promoción interna.

En materia de promoción interna, la Comisión propone que el Estatuto Básico la prevea, tanto para el personal funcionario como para el personal laboral, y ya sea en su modalidad de acceso a grupos de titulación superior a la de origen, como a grupos o colectivos de titulación equivalente (promoción horizontal) y desde el empleo público laboral a la función pública o viceversa (promoción cruzada). En todo caso, los procedimientos de promoción interna deben observar los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, si bien no debe ser exigible que se repitan, en ese proceso, pruebas relativas a conocimientos y capacidades ya acreditados por el empleado público en el procedimiento selectivo de acceso¹⁴.

Formación de los empleados públicos.

La Comisión recomienda que en el Estatuto se haga referencia a la necesidad de las Administraciones Públicas de dedicar los recursos necesarios a la formación y perfeccionamiento de sus empleados y de que establezcan los derechos y deberes de los mismos al respecto. Las actividades de formación deben someterse a los criterios de programación, gestión y evaluación pertinentes para el logro de sus fines.

Provisión de puestos de trabajo.

El Estatuto debería establecer que la provisión de puestos de trabajo debe llevarse a cabo por procedimientos basados en los principios de publicidad, mérito y capacidad. Con carácter general, la valoración de méritos y capacidades, a estos efectos, debe corresponder a órganos colegiados imparciales y especializados, de composición estrictamente técnica; la legislación aplicable en cada caso podría prever la posibilidad de recurso o reclamación contra sus decisiones o propuestas ante órganos administrativos no sometidos a instrucciones jerárquicas.

Continuidad en el puesto de trabajo, evaluación periódica y supuestos de cese.

El Estatuto debe establecer que los titulares de los puestos de trabajo a que han accedido a ellos mediante un procedimiento selectivo de provisión, tengan derecho a desempeñar su puesto durante el plazo mínimo razonable que establezca la legislación en cada caso aplicable, pudiendo ser prorrogado dicho plazo automáticamente en virtud de la evaluación de su rendimiento.

Movilidad de los empleados públicos¹⁵.

La Comisión propone que las leyes que regulen la función pública de las distintas Administraciones determinen, en su caso, los límites funcionales de la movilidad voluntaria de los funcionarios públicos, pudiendo facultar a las Administraciones competentes para que limiten la participación en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo a los empleados de determinadas áreas funcionales o sectores de actividad. Las referidas leyes han de regular asimismo los supuestos y procedimientos de movilidad forzosa, que en todo caso deben respetar las retribuciones de los funcionarios, sus condiciones esenciales de empleo y el derecho a un puesto de trabajo al que puedan desplazarse desde su residencia en un tiempo razonable. Sólo por causas urgentes e inaplazables de interés público, con carácter temporal y mediante la compensación que corresponda, puede imponerse al funcionario un cambio de trabajo que implique modificar su lugar de residencia.

La Comisión entiende asimismo que el Estatuto Básico del Empleado Público debe impulsar las posibilidades de movilidad interadministrativa de los empleados públicos, haciendo referencia a los convenios y acuerdos que puedan adoptar entre ellas, en su caso en el marco de la Conferencia Sectorial de Administración Pública y sin perjuicio de los derechos de movilidad voluntaria que puedan establecerse por ley especial para sectores determinados.

3.6. Situaciones administrativas de los empleados públicos¹⁶.

El Estatuto Básico del Empleado Público debe disponer la aplicación del mismo régimen de situaciones administrativas a los funcionarios públicos y a los empleados públicos con contrato laboral. El Estatuto debe igualmente regular las distintas situaciones administrativas de los empleados públicos, si bien con diferente grado de intensidad. La regulación debe ser común y prácticamente uniforme por lo que se refiere a las situaciones de servicios especiales y servicio en otra Administración Pública (no ya sólo en Comunidades Autónomas), y en lo que respecta a todas aquellas situaciones que tienen su fundamento en la legislación especial de protección social de los trabajadores, tales como las relativas a la conciliación de la vida profesional y familiar, protección de las familias numerosas, protección frente a la violencia de género y similares.

La regulación debe ser mínima en cuanto a las situaciones excepcionales de expectativa de destino y excedencia forzosa o similares, en cuanto a la excedencia voluntaria incentivada y en cuanto a la excedencia por prestación de servicios en el sector público correspondiente a la propia Administración de origen, de manera que pueda ser desarrollada o complementada por las leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas en función de sus necesidades y de sus opciones de autoorganización y gestión de personal.

El Estatuto debe establecer también una regulación mínima del derecho a la excedencia voluntaria, en términos parecidos a los actuales, sin perjuicio de que pueda ser completada por las leyes de aplicación del mismo.

La situación de suspensión de funciones o de empleo debe regularse en parte por remisión a la legislación penal y, en otra parte, a la del régimen disciplinario de los empleados públicos.

En todo caso debe regularse la pérdida de la condición de empleado público que pueda derivar del agotamiento de los plazos o del incumplimiento de las obligaciones impuestas a quienes se encuentren en determinadas situaciones.

Se propone, por otra parte, que se simplifique el listado de supuestos en que cabe aplicar la situación de servicios especiales, remitiendo la regulación de las situaciones del personal directivo a su regulación propia y excluyendo la aplicación de dicha situación a la generalidad de los empleados de organismos o entidades determinadas del sector público, por el mero hecho de serlo, salvo excepción estrictamente justificada.

La Comisión entiende finalmente que la regulación básica de la situación de excedencia voluntaria por prestación de servicios en el sector público debería no sólo reconocer el tiempo de permanencia en la misma a efectos de trienios y derechos pasivos, sino contemplar también un derecho de reingreso preferente en el puesto de origen u otro similar, con ocasión de vacante.

3.7. Extinción de la relación de empleo público¹⁷.

Causas de extinción de la relación de servicio de los funcionarios.

Se propone que se mantengan en el Estatuto las causas de extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos previstas en la actualidad: renuncia, pérdida del requisito de nacionalidad que proceda, inhabilitación penal, separación del servicio y jubilación.

Igualmente, se considera que debe mantenerse el mismo régimen y modalidades de jubilación previstas en la legislación general, con dos adiciones:

• Debe contemplarse el derecho del funcionario a la prórroga del servicio activo a efectos de alcanzar el período de cotización necesario para causar pensión, siempre que no sean más de seis años y el funcionario reúna la capacidad funcional necesaria para el ejercicio de su actividad.

• También debe contemplarse la jubilación voluntaria parcial del funcionario público, desde cinco años antes de la edad de jubilación forzosa o incluso después de esta edad, en este último caso como modalidad de prolongación voluntaria del servicio activo, y en todo caso con reducción proporcional de retribuciones y condicionada a las necesidades del servicio.

Supresión del despido improcedente para los empleados públicos con contrato laboral.

La Comisión recomienda la supresión del despido improcedente en el Estatuto Básico del Empleado Público para el personal con contrato laboral al que se aplique, de manera que declarada la nulidad del despido proceda en todo caso la readmisión del trabajador.

3.8 Derechos básicos de los empleados públicos

La Comisión propone que se incluya en el Estatuto el siguiente catálogo de derechos básicos de los empleados públicos:

a) Derechos de carácter individual:

• A la inamovilidad en la condición de funcionario público de quienes tengan este carácter.

• Al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional.

• A la promoción profesional según principios de igualdad, mérito y capacidad y de acuerdo con los procedimientos establecidos en cada caso.

• A ser evaluado de forma objetiva y transparente en el ejercicio de sus funciones.

• A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio que procedan.

• A participar en la consecución de los objetivos atribuidos a la unidad donde preste sus servicios y a ser informado por sus jefes o superiores de las tareas a desarrollar.

• A recibir asistencia jurídica y protección de la Administración Pública en el ejercicio legítimo de su actividad profesional, conforme a la legislación vigente.

• A las distinciones y recompensas que le correspondan por el cumplimiento sobresaliente de sus funciones.

• A la formación profesional y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales.

• A que sea respetada su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y moral.

• A la conciliación de la vida laboral y familiar.

• A la libertad de expresión, dentro de los límites derivados de la Constitución y las leyes.

• A recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo.

• A vacaciones, descansos y permisos.

• A la jubilación según los términos y condiciones establecidas en las normas aplicables.

• A las prestaciones de la Seguridad Social correspondientes al régimen que les sea de aplicación.

b) Derechos de carácter colectivo:

• A la libertad sindical.

• A la libre asociación profesional.

• A la negociación colectiva y a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo.

• De huelga, con los límites establecidos por la ley y la garantía del mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.

• Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso.

• De reunión.

3.9. El Sistema Retributivo¹⁸

Reserva al Estado de la competencia para establecer porcentajes máximos de incremento de la masa salarial aplicables en todas las Administraciones Públicas, previa consulta a las mismas.

La Comisión propone que el Estatuto salvaguarde expresamente la competencia del Estado para establecer límites generales al incremento del gasto de personal de las Administraciones Públicas, si bien mediante la fijación, en su caso, de porcentajes máximos de aumento de la “masa salarial” global de cada una de las Administraciones Públicas¹⁹.

Retribuciones básicas y, en particular, las pagas extraordinarias.

En cuanto a la cuantía de las retribuciones básicas de todos los funcionarios públicos y, en concreto, del sueldo base y los trienios, se propone que se siga fijando por el Estado a través de las Leyes de Presupuestos, aunque previa consulta al resto de las Administraciones y previa negociación colectiva. Por lo que se refiere a las pagas extraordinarias, deben alcanzar, siquiera sea gradualmente, el importe de una mensualidad íntegra de las retribuciones de cada funcionario, incluidas las retribuciones complementarias de carácter fijo.

Variedad de retribuciones complementarias y complemento de productividad.

El Estatuto debe reconocer a las leyes que regulen la función pública del Estado, de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local o sectores determinados de ella la posibilidad de establecer su propio modelo de retribuciones complementarias, vinculándolas sea a la progresión alcanzada en la carrera, sea a las características del puesto, actividad o funciones que desempeñe el funcionario, en atención en su caso a sus diferentes factores o componentes, sea a través de fondos sociales o de salarios diferidos, sea en atención a la productividad o rendimiento de cada funcionario en el ejercicio de su cargo.

El complemento que retribuye la productividad debe generalizarse, en la mayor medida posible. Cada Administración debe determinar para cada rama, sector y nivel de su propio empleo público las formas de evaluación, los criterios a tener en cuenta y las consecuencias, favorables o desfavorables en términos de percepción del mencionado complemento de productividad o similar.

Retribuciones del personal laboral.

La Comisión propone que las retribuciones del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se determinen a través de la negociación colectiva, respetando las reglas de la legislación laboral común y los límites presupuestarios que puedan establecerse.

Otras reglas específicas.

El Estatuto Básico puede completarse con la regla de deducción proporcional de retribuciones en caso de huelga o de no realización de la jornada, y con el reconocimiento expreso del derecho de los empleados públicos a los intereses legales de demora en caso de impago de sus retribuciones, desde la fecha del devengo.

3.10. Representación, participación y negociación colectiva de los empleados públicos²⁰

Órganos de representación de los funcionarios públicos y elecciones.

El Estatuto ha de recoger la regulación relativa a los órganos de representación de los funcionarios públicos (Delegados de Personal y Juntas de Personal), su número en cada una de las unidades electorales que se constituyan, las facultades y legitimación de los órganos de representación, así como las garantías y derechos de sus miembros. También ha de regular la duración de su mandato, en los mismos términos de la legislación vigente. No obstante, debe remitirse a las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas y a las que regulen la Administración Local la posibilidad de establecer las respectivas unidades electorales y la de permitir que las que establezcan sean modificadas por los órganos de gobierno, previa negociación con los sindicatos.

Se propone mantener el esquema vigente en la actualidad para la promoción de elecciones a Delegados y Juntas de Personal y para el procedimiento electoral, si bien reduciendo el contenido básico de la mencionada normativa a un conjunto de reglas generales que garanticen la igualdad básica de derechos de todos los funcionarios públicos y de los candidatos a las elecciones²¹.

Negociación colectiva de los funcionarios: principios, sujetos y estructura de la negociación.

La regulación de la negociación colectiva de los empleados públicos ha de fundarse en los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad de la negociación en las materias propias de ésta, buena fe negocial y publicidad y transparencia; tales principios han de establecerse de forma expresa o implícita en el texto del Estatuto.

En materia de legitimación, se recomienda que, previo acuerdo con los sindicatos en la Mesa General de las Administraciones Públicas, se pueda introducir en la legislación básica la posibilidad de que se reconozca capacidad para negociar, además de a aquéllos, a las Juntas de Personal y a los Delegados de Personal de los funcionarios en ámbitos determinados y, muy especialmente, en aquellos ámbitos locales en que los sindicatos carezcan de una presencia efectiva²².

Cuando menos, debería establecerse en el Estatuto Básico el derecho de los miembros de la Junta de Personal o Delegados del Personal de los funcionarios de participar en las Mesas de negociación con voz pero sin voto.

Se considera necesario, por otra parte, que se admita la legitimación negocial de las asociaciones de municipios, así como de las Entidades Locales de ámbito supramunicipal, previendo la posibilidad de adhesión previa o sucesiva de los municipios a la negociación colectiva que puedan llevar a cabo en el ámbito correspondiente.

El Estatuto debe recoger asimismo la estructura de Mesas generales y Mesas sectoriales de negociación previstas en la legislación vigente, si bien flexibilizando el régimen de las sectoriales para que puedan ser creadas por acuerdo de la Mesa general correspondiente por causa justificada, sin perjuicio de lo que pueda establecer la legislación sectorial aplicable.

Mesa General de las Administraciones Públicas.

La Comisión recomienda también que se prevea la constitución de una Mesa General de las Administraciones Públicas para negociar aquellas condiciones de trabajo que, debiendo ser establecidas por la legislación del Estado, afecten al conjunto de los empleados públicos, o de los funcionarios públicos, como es el caso de las reglas o límites generales que pueden establecer las Leyes de Presupuestos del Estado, la legislación básica de los funcionarios públicos, y la legislación laboral especial para los empleados públicos.

La legitimación para negociar en esta Mesa General correspondería a la Administración General del Estado, que, no obstante, debería coordinar previamente su posición negociadora con las Comunidades Autónomas y los representantes de la Administración Local en la Conferencia Sectorial de Administración Pública o en foros específicos.

La legitimación para negociar en representación de los empleados públicos en la Mesa General de las Administraciones Públicas debe reconocerse a las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal y de Comunidad Autónoma, así como a los sindicatos que hayan obtenido el diez por ciento o más de representación en el ámbito correspondiente, sea el específico de los funcionarios públicos cuando la Mesa trate exclusivamente de condiciones que afecten a éstos, sea el del conjunto de los empleados públicos en otros casos.

Funcionamiento de las Mesas.

El Estatuto debe fijar el número máximo de miembros de la Mesa negociadora, en el de doce o quince para cada una de las partes. Por lo que se refiere a los representantes de los funcionarios en las Mesas y de acuerdo con los principios de representatividad y de proporcionalidad, debe reconocerse la presencia de un representante (como mínimo) para cada organización sindical con legitimación para negociar y repartirse los restantes puestos en la Mesa de forma proporcional a los resultados electorales en el ámbito específico de referencia.

El acuerdo de la Mesa negociadora requerirá el voto favorable de la mayoría de los miembros de la misma, que sean representantes de los funcionarios.

Materias negociables y materias excluidas de la negociación.

La Comisión recomienda que, en cada ámbito respectivo y según las competencias de cada Administración Pública, sean objeto de negociación las siguientes materias²³:

• El incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que proceda incluir en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año.

• La determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios.

• Los criterios generales de los planes y fondos para la formación y de la promoción interna.

• Los criterios generales para la determinación de prestaciones sociales y pensiones de clases pasivas.

• Las propuestas sobre derechos sindicales y de participación.

• La fijación de los criterios generales de acción social y aquellas materias en que así se establezca en la normativa sobre prevención de riesgos laborales.

• Las materias que afecten a las retribuciones y a las condiciones de trabajo de los funcionarios y cuya regulación exija norma con rango de ley.

• Los criterios generales sobre ofertas de empleo público.

• Las materias referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos y movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos.

Por otra parte, deben quedar excluidas de la negociación, las siguientes materias²⁴:

• Las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización, en la triple acepción de poderes de estructuración de competencias y órganos administrativos, poderes de elección de las modalidades de gestión y poderes de dotación o asignación de medios. En estos casos, las organizaciones sindicales deben tener derecho a ser consultadas, cuando el ejercicio de aquellas potestades tengan repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios.

• Los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica.

• La regulación del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y de los usuarios de los servicios públicos, así como el procedimiento de formación de los actos y las disposiciones administrativas.

• La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo.

• La regulación y la determinación concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso y promoción profesional.

Pactos, Acuerdos y negociación sobre proyectos de ley.

Se propone que el Estatuto Básico del Empleado Público diferencie entre Pactos y Acuerdos adoptados en el marco de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, según se celebren sobre materias de competencia de los órganos administrativos o de los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas²⁵.

Si los Acuerdos tratan sobre materias que deben ser reguladas por una ley, el Estatuto debe establecer que su eficacia se agote con el cumplimiento por el órgano de gobierno correspondiente de la obligación de aprobar y enviar al Parlamento un proyecto de ley que recoja lo acordado.

Si los Acuerdos o Pactos versan sobre materias que no precisan ser reguladas por una ley, pero tienen contenido normativo, las partes podrán convenir si alcanzan por sí mismos eficacia normativa o deben dar lugar a la elaboración y aprobación, obligada, de una norma reglamentaria.

En el primer caso, los Pactos y Acuerdos de contenido normativo, una vez ratificados los segundos, deben ser objeto de publicación en el diario oficial correspondiente como requisito de su eficacia normativa. Si los Pactos y Acuerdos carecen de contenido normativo, tendrán la eficacia obligacional que en cada caso corresponda, y no precisan de publicación oficial para alcanzar su eficacia propia.

Procedimiento de negociación y obligación de negociar de buena fe.

El Estatuto debe disponer expresamente que el procedimiento de negociación debe fundarse en el principio de buena fe y que sólo es posible rechazar la iniciativa de negociación de una de las partes por causa legalmente prevista o por razones de interés público suficientemente motivadas²⁶.

Las Mesas negociadoras deben constituirse en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la comunicación de la iniciativa para negociar y pueden establecer, desde entonces, un calendario o plan de negociación, sin que sea necesaria la solicitud de todas las organizaciones sindicales componentes de una Mesa para reunirla.

Los Pactos y Acuerdos deben celebrarse por escrito y determinar, como mínimo, las partes que los conciertan, su ámbito de aplicación, la comisión de seguimiento, el plazo de vigencia y los plazos, formas y condiciones de su denuncia.

Una vez celebrados los Pactos y ratificados los Acuerdos, deben ser remitidos a la oficina pública competente para su depósito, previo control de legalidad formal, y a efectos de su publicación posterior en el diario oficial correspondiente.

El Estatuto debe prever expresamente fórmulas de adhesión de una Administración o Entidad Pública a los Acuerdos alcanzados por otra de su misma naturaleza y rango dentro del territorio de cada Comunidad Autónoma, o a los Acuerdos alcanzados en un ámbito supramunicipal o para un conjunto de Universidades públicas.

Vigencia de los Pactos y Acuerdos.

El Estatuto Básico establecerá que los Pactos y Acuerdos pueden tener vigencia plurianual, salvo cuando estipulen el incremento de las retribuciones que haya de establecerse en los Presupuestos Generales de las distintas Administraciones Públicas. En todo caso, los Pactos y Acuerdos deben tener un plazo de vigencia, salvo cuando tengan por contenido la elaboración de un proyecto de ley (distinto de la Ley de Presupuestos Generales) o la elaboración de un reglamento. A estos últimos casos deben aplicarse las reglas generales sobre vigencia de las normas jurídicas.

Cuando el resto de los Pactos o Acuerdos agoten su plazo de vigencia sin que se haya acordado su sustitución, prórroga o renovación, deben prolongar su vigencia durante un período máximo de seis meses a partir del cual la Administración competente podría regular de manera unilateral las condiciones de trabajo a que se refieren.

Solución extrajudicial de conflictos.

Resulta conveniente introducir en el Estatuto Básico la posibilidad de acudir a procedimientos de solución extrajudicial de conflictos colectivos, como el arbitraje y, fundamentalmente, la mediación, que sirvieran para resolver conflictos derivados de la negociación o de la aplicación e interpretación de Pactos y Acuerdos. La mediación sería obligatoria siempre que una de las dos partes la solicitara, salvo cuando se trate de negociar proyectos de ley. El arbitraje debería requerir la conformidad de ambas partes, si bien el laudo arbitral sería vinculante.

Negociación común para funcionarios y personal laboral y reglas especiales para la de este último.

La Comisión entiende que las diferencias existentes en la materia en la legislación administrativa y laboral impiden establecer una negociación colectiva conjunta para el personal funcionario y laboral al servicio de las Administraciones Públicas. No obstante, sí es necesario que el Estatuto Básico prevea la posibilidad de que las Administraciones Públicas constituyan un órgano de negociación común para el personal funcionario y laboral, para todas aquellas condiciones de trabajo que les sean comunes, teniendo los Acuerdos, Pactos y convenios colectivos resultantes diferentes efectos según el colectivo al que sean de aplicación.

Del mismo modo, el Estatuto ha de disponer que la negociación colectiva de los empleados públicos con contrato laboral se rija por el Estatuto de los Trabajadores. Ello no obstante, los convenios colectivos que se celebren deben ajustarse a los incrementos retributivos que establezcan las respectivas Leyes de Presupuestos, deviniendo inaplicables las cláusulas que se opongan a ellas. Las Administraciones Públicas podrán establecer una fiscalización previa de los convenios colectivos para verificar el cumplimiento de dichos límites presupuestarios.

Derecho de reunión

El Estatuto deber contener una regulación unitaria del derecho de reunión con fines sindicales para los funcionarios públicos y para el personal laboral, sin perjuicio de las necesarias actualizaciones y reduciendo, en su caso, dicha regulación a lo estrictamente básico.

3.11. Código Ético y Deberes de los Empleados Públicos

El Anteproyecto del 98 contenía una importante novedad como es la referencia expresa a los valores éticos en el servicio público: integridad, transparencia en la gestión, receptividad, competencia profesional, servicio a los ciudadanos, neutralidad e imparcialidad.

Como apuntábamos en el citado artículo (“El personal al servicio de la nueva administración local”), “la ética resulta fundamental como “valor añadido” a la actuación de los funcionarios públicos. Se trata de un valor basado indirectamente en la Constitución (sin duda ética tiene que ver con objetividad, con eficacia y con imparcialidad, principios que aparecen en el art. 103, apartados 1 y 3). No obstante, no es un principio recogido expresamente por las normas, ya que, por su propia naturaleza, no debe venir impuesto desde fuera, sino existir en el interior de las personas. Una fuerte ética personal y profesional, va mucho más allá y es más eficaz que la tipificación de todos los delitos y todas las faltas, y que todo el sistema de responsabilidades de los funcionarios, ya que no se basa en el temor a la sanción, sino en la creencia interna de que actuar de una determinada forma nos enriquece, como personas y como profesionales.

Cabría además recordar, de acuerdo con la teoría de VILLORIA MENDIETA²⁷, que la Administración avanza hacia el reforzamiento de los aspectos éticos de la gestión pública, por los que el político (y por extensión el funcionario) debe responder política y fiscalmente (corresponsabilidad fiscal) ante el ciudadano. La ética también aparece como el planteamiento más acertado, sino el único, a la hora de gestionar. Enfocado de otro modo: ¿de qué otra forma se pueden gestionar intereses ajenos?”

Partiendo de estas premisas, resulta necesario, a juicio de la Comisión, reforzar las exigencias éticas en el empleo público, conforme a un conjunto de principios establecidos por organizaciones internacionales, que serían los siguientes: la protección del interés público de acuerdo con el ordenamiento jurídico, la lealtad institucional, la imparcialidad y objetividad, la integridad, honestidad y ejemplaridad, la austeridad, la profesionalidad, la iniciativa, diligencia y receptividad, la responsabilidad y la transparencia, así como la confidencialidad cuando proceda.

Conforme a ellos, la Comisión considera que en el Estatuto debe incluirse el siguiente catálogo de deberes básicos de los empleados públicos²⁸:

• Respetar la Constitución, los Estatutos de Autonomía y el resto del ordenamiento jurídico.

• Deberes de imparcialidad y neutralidad en el ejercicio de sus funciones, y de servicio con objetividad a los intereses generales.

• Promover el respeto a la igualdad entre hombres y mujeres en el servicio público.

• Obedecer las instrucciones y órdenes de los superiores, salvo cuando se trate de órdenes manifiestamente ilegales.

• Cumplir con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden, y, en su caso, resolver dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia.

• Deber de colaboración con los superiores y compañeros.

• Cumplir la jornada y el horario establecidos.

• Guardar secreto de aquellas informaciones que tengan dicho carácter según la legislación en vigor.

• Deber de discreción en relación con aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.

• Deber de información a los ciudadanos sobre todas aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer, así como para facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

• Tratar con atención y respeto a los ciudadanos y a sus superiores, compañeros y subordinados.

• No contraer obligaciones económicas o de otro tipo con personas o entidades que puedan desviarles del cumplimiento de sus deberes.

• Declarar cualquier interés propio relacionado con el ejercicio de sus funciones, aunque no entrañe un conflicto de intereses.

• Deber de abstención en aquellos asuntos en que tenga un interés personal conforme a la legislación vigente.

• No utilizar los recursos y bienes de la Administración en provecho propio o de personas allegadas y deber de velar por su conservación.

• Deber de formación profesional, en los términos que se establezcan.

• Observar las normas de seguridad y salud laboral.

El Estatuto debe también prever que las Administraciones Públicas, en el marco de su respectiva competencia, puedan promover la elaboración de códigos de conducta específicos para sus empleados o para sectores o grupos determinados de ellos, que completen o especifiquen sus deberes éticos de servicio.

3.12. Sistema de Incompatibilidades²⁹

El Estatuto Básico del Empleado Público debe recoger la regulación de las incompatibilidades entre dos o más actividades públicas establecida en la legislación vigente. Por otra parte, se propone que el Estatuto mantenga, en términos generales, la regulación actualmente vigente sobre incompatibilidades de los empleados públicos con actividades privadas que puedan implicar un conflicto de intereses, desviarles del cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad e independencia.

Estas reglas generales deberían ser completadas con algunas otras específicas, más estrictas, referidas a aquellos empleados, fundamentalmente de nivel superior, que ejerzan funciones relativas a la adjudicación de contratos, autorizaciones, licencias, subvenciones y otros derechos, así como para los empleados de las autoridades u organismos de regulación y control de los mercados y para quienes desempeñan funciones de inspección y de sanción sobre particulares y empresas privadas.

Asimismo, la Comisión propone que el Estatuto subordine el reconocimiento de compatibilidad para realizar actividades privadas no contempladas en los dos párrafos anteriores, a que no se retribuya al empleado público mediante un complemento o factor de incompatibilidad o de dedicación exclusiva. Incluso cuando se reconozca dicha compatibilidad, ésta debe quedar condicionada al estricto cumplimiento del horario y jornada en la Administración y a la evaluación positiva del desempeño, debiendo la Administración revocar la autorización o reconocimiento de compatibilidad si se incumplen estas condiciones.

Entendemos que deben mantenerse los regímenes especiales ya existentes, como el del personal docente universitario y el del personal sanitario, así como el régimen de excepciones previsto en la Ley de Incompatibilidades³⁰.

3.13. Principios del Régimen Disciplinario³¹.

El Estatuto debe recoger unos principios generales del régimen disciplinario aplicables a todos los empleados públicos, que han de ser objeto de concreción y desarrollo para los funcionarios por las leyes y reglamentos de aplicación de aquél y para el personal laboral a través de los convenios colectivos.

En este sentido, se considera necesario que el Estatuto Básico recoja los siguientes principios del régimen disciplinario:

• Principios de legalidad y tipicidad, o de predeterminación normativa de las faltas y las sanciones, a través de convenios colectivos para el personal laboral.

• Principios de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y retroactividad de las favorables.

• Principio non bis in idem, que impide la imposición de dos sanciones por los mismos hechos y la tramitación de un expediente disciplinario pendiente una instrucción penal, cuando la eventual sanción disciplinaria hubiera de tener el mismo fundamento que la pena que pudiera imponerse.

• Principio de proporcionalidad, aplicable a la clasificación de las infracciones y sanciones, y a la aplicación de las mismas.

• Principios de culpabilidad y presunción de inocencia.

Asimismo, el Estatuto debería recoger las reglas básicas de prescripción de las infracciones y sanciones disciplinarias.

Por otra parte, El Estatuto Básico ha de contemplar el siguiente elenco de sanciones disciplinarias³²:

• Separación del servicio de los funcionarios, que sólo podrá aplicarse por la comisión de faltas muy graves.

• Despido disciplinario del personal laboral, que comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato durante un plazo máximo establecido en función de la gravedad de la falta.

• Suspensión de empleo y sueldo hasta un máximo de seis años de duración.

• Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, y sin derecho a indemnización, por el periodo que en cada caso se establezca.

• Prohibición temporal de participar en procedimientos de provisión de puestos de trabajo o de movilidad voluntaria o en procedimientos de evaluación para el ascenso de categoría.

• Regresión en la categoría.

• Apercibimiento.

• Cualquiera otra que establezca la ley.

Debe corresponder a las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas especificar el cuadro de sanciones aplicables en cada caso y la duración y efectos concretos de las mismas.

Asimismo, la Comisión propone que el Estatuto Básico establezca que el procedimiento disciplinario debe fundarse en principios de celeridad y economía procesal, sin perjuicio del pleno respeto a los derechos y garantías de defensa del inculpado. La separación entre la fase instructora y sancionadora del procedimiento debe quedar garantizada, en todo caso, cuando se prevea que las faltas puedan ser sancionadas con la mayor gravedad. En el procedimiento ordinario debe bastar, en cambio, que el inculpado pueda exponer en trámite de audiencia sus alegaciones y solicitar la práctica de pruebas que estime procedentes. Para las sanciones leves, como la de apercibimiento, el inculpado tiene derecho a exponer sus alegaciones antes de la resolución.

El Estatuto debe remitirse a la legislación laboral y en su caso a la legislación aplicable, por lo que se refiere a la posible intervención de los representantes de los trabajadores y de los denunciantes perjudicados en el procedimiento disciplinario.

El Estatuto debe prever también la posibilidad de adoptar medidas cautelares en el procedimiento, que pueden consistir en la suspensión provisional del inculpado por un plazo máximo de seis meses, salvo paralización del expediente por causa imputable al mismo.

3.14. Coordinación entre las Administraciones Públicas³³

Se propone la supresión del Consejo Superior de la Función Pública y articular la cooperación política en materia de empleo público en torno a la Conferencia Sectorial de Administración Pública y a las comisiones que se puedan crear en su seno, mencionándolo en el Estatuto Básico.

En todo caso, cuando en la Conferencia Sectorial se aborden cuestiones relacionadas con el empleo público que afecten también a la Administración Local, debe preverse la incorporación a los debates de representantes de la misma, designados por sus asociaciones más representativas.

El Estatuto debe mantener la Comisión de Coordinación del Empleo Público (en vez de Función Pública), con una composición similar a la actual y como comisión de trabajo de la Conferencia Sectorial, con funciones de preparación, estudio, desarrollo de acuerdos de aquélla, información y debate en la materia. También debe preverse la incorporación de una representación de la Administración Local a esta Comisión.

Finalmente, el Estatuto debe contemplar, expresamente, la posibilidad de que las Administraciones Públicas celebren convenios de colaboración y acuerden la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materia de empleo público.

Víctor Almonacid Lamelas.
Secretario General del Ayuntamiento de Picanya (Valencia).

Anexo. Datos del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas

Fuente: Boletín Estadístico del Ministerio de Administraciones Públicas julio 2004

Notas

¹ El acotamiento jurisprudencial del concepto “bases” y “legislación básica” (que se incluiría en el anterior) debe tenerse en cuenta como factor limitativo de las competencias estatales en la materia. En este sentido, la doctrina sentada por la conocida Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987, declara inconstitucionales ciertos preceptos de la ley que excedían del marco constitucional por otorgar excesivas competencias sobre función pública al Estado (a quien corresponde únicamente dictar “las bases del régimen estatutario”) por lo que se reforma la Ley 30/84 por la Ley 23/88 de 28 de julio. Por tanto debe garantizarse un margen al desarrollo de esta legislación básica por parte de las CCAA en el ámbito de sus competencias (y con respeto absoluto de la Constitución y de las bases estatales), y este es un planteamiento que por supuesto debe mantenerse en el nuevo Estatuto.

² Noticias jurídicas (http://noticias.juridicas.com), enero 2005.

³ Se trata de una Comisión compuesta por expertos del ámbito docente, de la investigación y de la Administración, la cual ha elaborado un Informe que servirá de base para la redacción del Estatuto Básico del Empleado Público.

⁴ En el marco del Estatuto Básico del Empleado Público, debe preverse el mantenimiento de los regímenes especiales que se aplican a determinados colectivos, como el personal estatutario de los Servicios de Salud y el personal docente universitario, así como de las peculiaridades que afectan al personal docente no universitario, el personal investigador, los funcionarios de la Carrera Diplomática, funcionarios del servicio de Correos, etc...

⁵ Por otra parte y salvo excepción justificada y sin merma del respeto a la autonomía de gestión de las Entidades Locales, la legislación de desarrollo aplicable a los funcionarios de las Entidades Locales debe ser aprobada por la respectiva Comunidad Autónoma.

⁶ En este punto el Comité recoge la doctrina constitucional al respecto, sentada fundamentalmente en la citada STC de 11 de junio de 1987.

⁷ El Estatuto debe contemplar, además, la facultad de las Administraciones Públicas y entidades a las que se aplica de utilizar cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, previa selección fundada en los principios constitucionales y con observancia de la prohibición de celebrar contratos contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración, siendo nulos los contratos que se firmen en infracción de aquellos principios y de esta prohibición.

⁸ La selección de este tipo de personal debe realizarse con observancia de los principios de igualdad, mérito y capacidad y publicidad, mediante aquellos procedimientos ágiles que, en atención a las necesidades del servicio, establezcan las leyes o las Administraciones competentes.

⁹ En todo caso, la elaboración de dicho estatuto y la determinación de las condiciones de trabajo de los directivos públicos deben quedar excluidas de la negociación colectiva y los directivos, designados en función de su capacidad profesional contrastada, deben quedar sometidos a evaluación del rendimiento y al control de los órganos superiores, debiendo vincularse una parte de sus retribuciones a los resultados de su gestión.

¹⁰ En este sentido, el Estatuto debe impulsar la adopción de sistemas informáticos integrados de gestión de recursos humanos por las diferentes Administraciones Públicas y, en concreto, la asistencia de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas a las Administraciones Locales que lo requieran con este fin.

¹¹ Aunque el Estatuto Básico del Empleado Público podría remitir la decisión correspondiente a la fecha en que esté implantado efectivamente el nuevo sistema de titulaciones universitarias, parece aconsejable que se cree un grupo relativo a la titulación de enseñanza secundaria obligatoria, otro relativo a la titulación de bachillerato o equivalente, y un grupo dividido en dos subgrupos, o en su caso, dos grupos, referidos a las nuevas titulaciones universitarias (o equivalentes). La diferencia entre estos dos últimos, como sucede en la Unión Europea, debe trazarse en función del número de créditos mínimos de cada grado universitario y, como es lógico, incluyendo en el grupo superior todos aquellos supuestos en los que se exija un título de postgrado.

¹² Véase la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, sobre el acceso a determinados sectores de la función pública de los nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea.

¹³ El Anteproyecto del 98 pretendía configurar la carrera administrativa de los funcionarios públicos, independiente de los avatares del desempeño de puestos de trabajo y basada exclusivamente en los principios de mérito y capacidad. La carrera diseñada en el Estatuto se desliga de la ocupación de los puestos de trabajo y se basa en la antigüedad, la trayectoria profesional, la calidad de los trabajos desarrollados, los conocimientos y la actuación profesional aplicándose a tal efecto un sistema de evaluación que suponía una importante novedad del Estatuto.

¹⁴ Asimismo, debe corresponder a la legislación que aplique el Estatuto Básico para las diferentes Administraciones Públicas determinar los requisitos necesarios, incluido el de antigüedad, para concurrir a las convocatorias de promoción interna, el carácter independiente o no de éstas en relación con las de libre acceso, y en su caso la limitación de la promoción interna a áreas funcionales o sectores determinados del empleo público.

¹⁵ Con objeto de optimizar la utilización de los recursos humanos en las diferentes Administraciones Públicas, el Anteproyecto del 98 establecía medidas para la flexibilización de la asignación de puestos, así como sistemas de movilidad, tanto voluntaria como forzosa, menos rígidos que los existentes en la actualidad, siempre con respeto de los derechos económicos de los funcionarios, ya que las retribuciones no dependían básicamente de los puestos desempeñados, sino de la categoría personal que se haya alcanzado en la carrera profesional.

¹⁶ En materia de situaciones administrativas, el anterior Anteproyecto reordenaba el actual sistema y disminuía el número de supuestos de carácter básico en los que procede declarar cada situación.

¹⁷Véanse los arts. 37 a 39 del todavía vigente Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado.

¹⁸ Por su parte, el sistema retributivo diseñado por el Anteproyecto del 98, buscaba la coherencia con el modelo de integración de los funcionarios en Cuerpos y Escalas, que se estructuran, de acuerdo con la titulación exigida para su ingreso, en cuatro grupos profesionales, así como con los sistemas de movilidad y carrera que se articulan. El nuevo sistema pretendía permitir a las Administraciones Públicas establecer unas políticas retributivas incentivadoras.

¹⁹ La adopción de dichos límites de los incrementos retributivos debe realizarse previa consulta a las Comunidades Autónomas y a los representantes de la Administración Local, sea en el seno de la Conferencia Sectorial de Administración Pública o en otros foros o de otra forma, como paso previo a la negociación colectiva con las organizaciones sindicales sobre estos extremos.

²⁰ Según el Anteproyecto del 98, el sistema de representación, participación y negociación colectiva de los empleados públicos que se establece, mantiene y mejora los instrumentos existentes hasta el momento corrigiendo las disfunciones detectadas, a la vez que da respuesta a la realidad organizativa de la Administración. Resumimos en cuatro puntos las aportaciones de dicho texto en esta materia:
A) Unidades electorales. En este sentido es importante la modificación introducida en materia de unidades electorales, pues si bien se mantienen con carácter general las existentes, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas podrán modificar o establecer Unidades Electorales en razón al número y peculiaridades de sus colectivos, adecuando la configuración de las mismas a las estructuras administrativas y a los ámbitos de negociación constituidos o que se constituyan previo acuerdo con las Organizaciones Sindicales legitimadas para ello.
B) Órganos de negociación. También se contempla una mejor articulación de los órganos de negociación, en paralelo con la profundización y la mejora del procedimiento general de negociación. Tanto la definición de las Mesas como la determinación de sus competencias permiten una mejor articulación de la negociación bajo los principios de primacía y complementariedad. Por otra parte, se prevé la posibilidad de crear órganos de negociación comunes para funcionarios y personal laboral y otros interdependientes entre las diferentes Administraciones Públicas o entre diferentes Entidades dentro de una misma Administración Pública. De esta manera se extiende de forma material y efectiva la capacidad negociadora sindical para adaptarse mejor a la realidad de las Administraciones Públicas. Se regula por primera vez la composición de una Mesa General de Negociación de todas las Administraciones Públicas, que viene a culminar la estructura de negociación y que se reserva para los temas básicos y los de carácter general relacionados con actos específicos. Se establecen, además, normas explícitas sobre constitución y composición de las Mesas negociadoras y se fijan los principios que deben regir los procesos negociadores, presididos por el de la buena fe.
C) Pactos y Acuerdos. En cuanto a la validez y eficacia de los Pactos y Acuerdos, se acaba con la indeterminación de su valor jurídico y el problema de su aplicabilidad directa. Así, se introducen reformas sustanciales que suponen la aplicación directa de los Acuerdos ratificados cuando afecten a materias que puedan ser decididas de forma definitiva por los órganos de gobierno de las diferentes Administraciones Públicas. Los Acuerdos ratificados sobre materias sometidas a reserva formal de Ley carecen de valor normativo directo, pero el órgano de gobierno respectivo se compromete a elaborar el correspondiente Proyecto de Ley conforme al contenido y plazo pactado en el Acuerdo. Además de numerosas mejoras técnicas introducidas por la Ley en la determinación de las condiciones que deben cumplir los Pactos y Acuerdos, se establece la prórroga automática de los mismos si no media denuncia expresa de las partes y la posibilidad de acordar el mantenimiento de la vigencia de materias reguladas en Acuerdos anteriores en el supuesto de derogación de los mismos por otros posteriores.
D) Solución extrajudicial de los conflictos colectivos. Por último y con el fin de mejorar las relaciones laborales y reducir la conflictividad se regula por primera vez un sistema de solución extrajudicial de los conflictos colectivos que puedan surgir entre las diferentes Administraciones y sus empleados, sistema integrado por procedimientos de mediación y arbitraje, los primeros de carácter obligatorio y los segundos voluntarios.

²¹
En concreto, se propone que, en materia de procedimiento electoral, el contenido el Estatuto aborde las siguientes cuestiones:
- Determinación de la condición de elector y elegible.
- Modalidad del sufragio, que en todo caso será personal, libre, directo y secreto.
- Requisitos para la presentación de candidaturas.
- Sistema de listas.
- Supuestos de sustituciones, revocaciones, dimisiones y extinciones de los mandatos.
- Funciones de las mesas electorales.
- Acto de votación y escrutinio.
- Sistema de cómputo y certificación de resultados.
- Existencia de un procedimiento arbitral para la resolución de las impugnaciones en materia electoral.

²² Caso de aceptarse y pactarse tal posibilidad, la representación unitaria expresaría su voluntad negocial por mayoría de sus miembros. La Administración competente elegiría el interlocutor en la negociación cuando tanto la representación unitaria como las organizaciones sindicales legitimadas expresaran su voluntad de negociar.

²³ Véase el art. 32 de la vigente Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.

²⁴ Véase el art. 34 de la citada Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.

²⁵ A tales efectos, en el ámbito de la Administración Local deben entenderse por órganos de gobierno, el Pleno, el Alcalde o Presidente y la Junta de Gobierno Local de las respectivas Corporaciones u órganos equivalentes de las entidades supramunicipales.

²⁶ Sólo si no se alcanza un acuerdo en la negociación llevada a cabo de buena fe y, en su caso, agotados los procedimientos de solución extrajudicial de conflictos, debería admitirse que la Administración competente proceda a determinar por norma o decisión unilateral las condiciones de trabajo de los funcionarios o a elaborar el proyecto de ley correspondiente.

²⁷ VILLORIA MENDIETA, Manuel, “La modernización de la Administración como instrumento al servicio de la democracia”, BOE e INAP, 1996. Y “Ética pública y corrupción: curso de ética administrativa”, TECNOS S.A. EDITORIAL, 2000. Citado ut supra.

²⁸ Véanse los arts. 76 a 81 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado.

²⁹ Debe entenderse el sistema de incompatibilidades como garantía de la calidad de los servicios y la imparcialidad de la Administración. Con esta base, el Anteproyecto del 98 hizo un esfuerzo de simplificación, definiendo con claridad los principios generales que han de aplicarse, prescindiendo de la exagerada minuciosidad con que aparecían reguladas ciertas cuestiones.

³⁰ Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, citada ut supra.

³¹ Entre las novedades introducidas por el Anteproyecto anterior respecto del régimen disciplinario cabe señalar la actualización de las faltas muy graves, otorgándose a las Comunidades Autónomas capacidad para tipificar en su ámbito, en norma con rango de Ley, las faltas graves y leves. Asimismo, se procede a la reordenación de las sanciones, con el propósito de que cumplan una función de prevención general que opere como factor natural desincentivador de conductas no deseadas en el ámbito administrativo. En cuanto al procedimiento, se prevé la sustitución del regulado en la legislación vigente, excesivamente complejo, garantista y casuístico, por otro que deberá estructurarse por cada Administración atendiendo a los principios de celeridad y economía procesal, si bien con la necesaria garantía de los derechos del funcionario expedientado que se enuncian expresamente.

³² Véase el art. 14 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.

³³ En el Anteproyecto del 98 se establecen, como órganos de coordinación, cooperación, asistencia técnica e información entre las Administraciones Públicas, la Conferencia Sectorial de Función Pública, el Consejo de la Función Pública y la Comisión de Coordinación de la Función Pública.

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