La recepción de la urbanización: tratamiento diferenciado y compatible de la recepción por silencio y la recepciòn tácita en Andalucía. Análisis jurisprudencial

De: Juan Antonio Cañete Sánchez
Fecha: Marzo 2011
Origen: Noticias Jurídicas

1. Recepción de las obras de urbanización: concepto, naturaleza jurídica y sujetos intervinientes.

• Concepto.- Una vez finalizada la ejecución material del planeamiento surge la obligación de aceptar y conservar lo ejecutado, que puede implicar cambios en los sujetos responsables de la ejecución. El tránsito de una fase a otra se instrumentaliza mediante la recepción. Podemos definir la recepción con fundamento en el art. 180 RGU vigente en Andalucia por DT 9ª LOUA, como el acto por el que se produce la cesión de las obras de urbanización e instalaciones y dotaciones cuya ejecución estuviese prevista en el plan de ordenación y proyecto de urbanización.

• Naturaleza jurídica del acto de recepción.- La naturaleza del acto de recepción es de acto reglado que la administración no puede evitar si se le ofrecen las obras en las debidas condiciones determinadas fundamentalmente por el Proyecto de Urbanización, la prueba de éste extremo recae sobre el propietario de los terrenos incluido en el ámbito de actuación. Cfr. STS de 4 de Marzo de 1989.

• Sujetos intervinientes.- En Andalucia la recepción se efectuará de oficio o a instancia de la persona responsable de su ejecución, conservación y entrega – art. 154.1 y 4ª LOUA -, así:

  • El responsable de la ejecución será:

    1. En caso de sistema de actuación cuando se trate de obras resultantes de una unidad de ejecución:

       1. El promotor (propietario único del suelo) o Junta de Compensación, en el sistema de actuación privado por compensación,

       2. El propio Ayuntamiento de oficio ó la sociedad mixta en la que participen todos los propietarios, en el sistema de cooperación (art.123 en relación con 90.3 LOUA), y la Administración actuante en el sistema de expropiación (será el contratista o adjudicatario-concesionario de la actividad de ejecución el que deba entregar las obras a la Administración cuando no actúe por gestión directa con sus propios medios de la actividad de ejecución).

       3. El Agente urbanizador en los casos previstos en la LOUA, arts. 130.1.d) y 110 en relación con los arts. 117 y 118 LOUA (se inste por el Agente Urbanizador el establecimiento del sistema de compensación no establecido, ó se declare el incumplimiento de deberes en dicho sistema y su sustitución por otro).

    2. En caso distinto a la actuación por unidades de ejecución, el responsable de la entrega será el ejecutor material de las mismas (promotor urbanizador).

  • El responsable de la conservación será: 153. 1º y 3º y 113 LOUA.Hasta la recepción el ejecutor de la urbanización (promotor) ó la Junta de Compensación cuando se actúe por éste sistema, y después de la recepción será el Municipio ó los propietarios agrupados en EUCC en los casos señalados en la LOUA.

  • El responsable de su entrega será según art. 154.4º LOUA el que ejecute el sistema de actuación aplicado cuando se trate de obras resultantes de una unidad de ejecución, ó el ejecutor de la urbanización en otro caso.

  • El obligado a la entrega deberá probar que las obras reúnen las condiciones previstas en el planeamiento y en el proyecto de urbanización, de tal manera que si el planeamiento prevé unas dotaciones, los propietarios de suelo incluido en el ámbito de actuación deberán dar cumplida observancia de sus previsiones atendiendo al interés público que toda urbanización de suelo comporta para la comunidad en compensación de los beneficios dimanantes de la transformación del suelo en solares edificables. Como tiene declarado el TS el deber de conservación no puede imponérsele a la Administración y por tanto no se le puede exigir la Recepción de las obras e instalaciones sin la ejecución de las dotaciones previstas en el planeamiento que se ejecuta.

2. Procedimiento de recepción.

1. Constancia de la recepción: la prueba, el ofrecimiento y la aceptación de la urbanización. La recepción tácita o de hecho.

   El art. 154 LOUA y art. 180 Reglamento de Gestión Urbanística vigente en Andalucia, exigen un acto formal de recepción, admitiendo únicamente la recepción expresa mediante la firma de acta de recepción.Para que la recepción de la urbanización se produzca se exigen dos requisitos:

   • Un ofrecimiento de cesión de las obras urbanizadas en las debidas condiciones a la Administración por el sujeto responsable de su entrega y,

   • un acto de aceptación por aquella.

   Para algún sector doctrinal la LOUA en su art. 154 viene a zanjar la polémica jurisprudencial sobre la posibilidad de que la urbanización pueda ser recepcionada de forma tácita, como admitían las STS de 28 de enero de 1992, 22/11/93 y 29/11/93. ¹ La recepción tácita es aquella en la que la aceptación de la urbanización puede producirse tácitamente deducida de hechos concluyentes propios de la Administración y vinculantes para la misma que revelen una voluntad clara de producir el efecto pretendido. Conviene analizar la STS de 30 de Octubre de 2007. Dicha Sentencia viene a confirmar la doctrina reiterada de la recepción tácita afirmando el tratamiento diferenciado de la recepción por via de silencio administrativo y de forma tácita que son perfectamente compatibles, pues puede denegarse la recepción por silencio administrativo y sí declararse la recepción tácita, pero sobre todo hay un argumento concluyente y es que estima que se trata de una obligación de proceder a la formalización y documentación de la expresada recepción tácita de conformidad con el principio de seguridad jurídica, y como soporte de todo un conjunto de actuaciones municipales en la urbanización de índole fiscal, regulación del tráfico viario, seguridad pública, etc.En una palabra, son pretensiones acumulables en un recurso, puede solicitarse la declaración de haberse recepcionado la urbanización por silencio, y para el caso de desestimarse también que se declare la recepción tácitamente producida. La Sentencia indicada resuelve un supuesto en el que el promotor de un Ayuntamiento de Islas Baleares solicita la recepción de la urbanización en 1994 que está acabada y en mejores condiciones que en la fecha de la demanda, reitera su solicitud en 1998 y en junio de 1999, siendo que el 14/12/99 por Decreto de Alcaldía se entiende que no se ha producido la cesión de la urbanización por no existir silencio administrativo positivo al entender que presenta deficiencias cuya responsabilidad es de la promotora y le exige que formule solicitud de recepción conforme a prescripciones y documentos exigidos reglamentariamente, conforme al art. 1 y 5 del Decreto 38/87 de Islas Baleares.En concreto establece: La circunstancia de que la citada urbanizadora no hubiera concluido las obras de urbanización – o bien concluidas en su dia, por el transcurso del tiempo, desde una perspectiva turística, no resultaran adecuadas-, y que por ello no fuera posible una recepción expresa o por vía de silencio , no es, en modo alguno, incompatible con –pese a tal situación- una actuación activa y evidente de la corporación local en relación con la situación de la urbanizacióna cambio, obviamente de las correspondientes y compensadoras contribuciones especiales. Tal actuación, que implica una dirección y control de las obras, supone un fundamento más que razonable para entender producida la citada y tácita recepción,ya que de la misma se deduce, no una simple culminación de unas obras inacabadas, sino la activación de un integral proyecto, posiblemente necesario por el transcurso del tiempo, transformador de la tradicional realidad de la urbanización y con una finalidad y proyección de mayor envergadura que la simple conclusión de unas obras. A favor de la admisión de la recepción tácita en Andalucia, cabe alegar los siguientes argumentos:

   1. El art. 180.3 RGU vigente en Andalucia por DT 9ª LOUA, también admite únicamente la recepción expresa, al disponer que las cesiones de obras, instalaciones y dotaciones a que se refiere éste artículo serán formalizadas en actas que suscribirán la Administración actuante y la Junta de Compensación , sin embargo la Jurisprudencia lo ha venido interpretando conforme a la doctrina mencionada admitiendo la recepción tácita, como expondremos a continuación.

   2. Si bien la STS de 30 de octubre de 2007 comentada, estudia preceptos del Decreto de la Comunidad de Islas Baleares nº 38/87, éste en su art. 1 establece que la recepción es el acto formal de aceptación, no admitiendo tampoco la recepción tácita.

   3. En materia de contratación del sector público el TSJAndalucia viene admitiendo que la recepción de las obras contratadas, se realicen de forma tácita. Cfr. STSJAndalucia, Sevilla de 22 de abril de 2008.

   4. Estamos en sede de principios, y es un principio de seguridad jurídica y de no ir contra los propios actos que ha conformado un cuerpo de doctrina, de lo contrario ¿como reaccionar ante la denegación de la recepción por defectos que son subsanados por la propia administración si no es a través de instar la declaración de que se ha producido la recepción tácitamente?

   Así es doctrina reiterada del TS (cfr. SSTS de 29 de noviembre de 1993 y 21 de junio de 2001) que …. “aunque del art. 180 RGU se infiera un marcado carácter ritual de la entrega de las obras a la Administración y recepción de las mismas por ella, en que previa la comprobación de su estado y circunstancias, lo que envuelve un previo ofrecimiento por los promotores, poniéndolas a su disposición, se formaliza la correspondiente acta, que supone conformidad con las realizadas y su aceptación y recepción, también es posible una válida y eficaz recepción y aceptación tácitas deducible de actos propios de la Administración vinculantes para la misma” .La STSJAndalucia, Sevilla de 28-7-2000, FJ 1º, asume ésta doctrina y niega la existencia de la recepción tácita por el mero transcurso de tiempo desde la recepción provisional: “La STS de 29-11-93 comentada, viene a confirmar la tesis de la necesidad de aceptación por parte de la administración de la recepción definitiva de las obras, admitiéndose incluso la aceptación tácita, como vemos. Pero tal aceptación tácita no se hace depender , como pretende el recurrente, del mero transcurso del tiempo desde la recepción provisional, sino ….. ha de deducirse por actos propios de la Administración vinculantes para la misma, y en éste sentido hemos de concluir que si algún acto de la administración resulta del expediente es precisamente el exteriorizado a través de la comunicación por parte de la Gerencia Municipal de Urbanismo de fecha 29-06-1997 en el sentido de la existencia de deficiencias en las obras. En consecuencia no existe…. Actos propios de la administración que impliquen la aceptación tácita de las obras…”.Respecto del concepto de hechos propios de la administración vinculantes para la misma que suponen aceptación tácita de las obras de urbanización, resulta especialmente esclarecedora la STS de 3 de mayo de 1985, FJ 4º : expresión de conformidad y recepción definitiva de la obra a pesar de la falta de acta de formalización de la misma, y todo ello en la línea de los actos administrativos tácitos, en virtud de los cuales,como dice la Sentencia de 15 de julio de 1981 (RJ 1981\3506)la Administración viene a resolver la cuestión debatida de una forma indirecta, es decir, que sin mediar una resolución expresa, de la propia actividad administrativa resulta una voluntad creadora de una situación jurídica concreta, a lo que además hay que añadir que la recepción provisional queda supeditada al buen estado de utilización de la obra y no puede negarse por la apreciación de simples deficiencias, que no impiden la utilización de la misma para su fin y que son perfectamente corregibles en el plazo de garantía establecido al efecto,criterio que ya se mantenía en la sentencia de 26 de diciembre de 1906, y sin que dicha recepción provisional tácita, resulte afectada en forma alguna, por el acta denegatoria de 12 de febrero de 1970, año y medio después de la inauguración oficial, la cual carece de eficacia por aplicación del principio, «venire contra factum propium, non valet»,cuya proyección en esta Jurisdicción recoge la Jurisprudencia en numerosas sentencias, así la de 5 de junio de 1978 ( RJ 1978\2290), que se remite a la doctrina contenida en las de 11-12-69 (RJ 1969\5689), 21-4-70 (RJ 1970\2368) y 23-6-71 (RJ 1971\3743), lo que reproduce la de 26-12-78 (RJ 1978\4216), y según las cuales «nadie puede ir válidamente contra sus propios actos, cuando éstos reúnan los requisitos y presupuestos previstos para ello, como con los que por su carácter transcendental o por constituir convención causan estado, definiendo inalterablemente la situación jurídica de su autor, los que válidos en derecho tienen eficacia en sí mismos para producir efecto jurídico», y en consecuencia, recibida provisionalmente la obra, en forma tácita, como se ha dicho anteriormente, la Administración ahora demandada, no podía válidamente denegar la recepción que ya había efectuado. ”Como ejemplos de actos propios de la Administración constitutivos de recepción tácita, que viene admitiendo la Jurisprudencia, tenemos:

   • La urbanización terminada y ostentando la posesión el Ayuntamiento, defendiendo el carácter público de las vias y acuerdo de establecer contribuciones especiales, cfr. STS 21 de junio de 2001.

   • La prestación del servicio de alumbrado público y el pago de su consumo, cfr. STS 29 de noviembre de 1993

   • Actos de liquidación presupuestaria, inauguración oficial de la obra, destino y utilización para su fin. Cfr. STS 3 de mayo de 1985.

   • Realización de un plan de actuación, señalización de viales, reconocimiento de la posesión de la urbanización y carácter público de los viales, cobro de tasas y concesión de licencias de 1ª ocupación. Cfr. STSJCanarias, Tenerife Sta. Nº 728/1998 de 11 de noviembre.

   • La activación de un integral proyecto, posiblemente necesario por el transcurso del tiempo, transformador de la realidad de la urbanización y con una finalidad y proyección de mayor envergadura que la simple conclusión de unas obras (inacabadas). Cfr. STS de 30 de octubre de 2007

   • Viales abiertos al público y de uso público equivale a recepción tácita asumiendo el Ayuntamiento la competencia en el servicio público de vigilancia de las condiciones mínimas de seguridad en los viales e infraestructuras públicas. STSJCantabria de 2000.

2. Procedimiento de oficio o a instancia de los sujetos obligados.La cesión de las obras deberá realizarse por el responsable de la ejecución, conservación y entrega de dichas obras que son los sujetos expuestos en el apardado 1. La LOUA. –art. 154.4- ha previsto una serie de previsiones específicas en cuanto a documentación a presentar y silencio de la administración:

   • A la solicitud de recepción se adjuntará el certificado final de obras emitido por el director técnico legalmente competente.

   • El Acto de recepción deberá realizarse y notificarse en el plazo de 4 meses desde la presentación de la solicitud, permitiéndose una prórroga de 2 meses más siempre que exista numerosas solicitudes pendientes o éstas sean de suficiente entidad o complejidad en las obras a recibir.

   • La falta de acto de recepción en el plazo indicado supondrá que se considerará producida la recepción.

3. Clases de Recepción: Total y parcial. Expresa y Tácita. Recepción Presunta o por silencio positivo.

• Recepción Total es la que comprende las obras de urbanización de todo el ámbito territorial de desarrollo.

• La recepción parcial está prevista en el art. 154.7 LOUA y desarrollado por el art. 180.2 RGU en lo que no contradiga a aquella, referida a una parte de la unidad de ejecución, con las siguientes condiciones:

  1. Que se hayan ejecutado por fases,

  2. Y puedan ser entregadas al uso público, es decir de acuerdo con el art. 180 RGU que el área urbanizada constituya una unidad funcional directamente utilizable,

  3. Que las obras hayan sido recepcionadas por la Junta de Compensación (cuando se actúe por dicho sistema).

  En la práctica se está llevando a cabo recepciones parciales referidas no a ámbitos territoriales, sino a servicios concretos, la figura del convenio enmarcado en el art. 95 LOUA ha adquirido relevancia para la recepción total e incluso parcial de servicios determinados. Es frecuente acudir al convenio de carácter voluntario para recepción y delimitación de obligaciones de conservación en ámbitos donde el planeamiento ni siquiera obliga a constituir EUCC, son convenios con entidades de conservación voluntarias ó incluso con asociaciones particulares o comunidades de propietarios, con fundamento en el art. 153.3.a) LOUA.

• Recepción Expresa es la que se produce mediante la firma del acta de recepción dentro de plazo que se ha tratado anteriormente. Respecto a la recepción tácita nos remitimos al apartado 2.A) de éste trabajo.

• Recepción por silencio administrativo: la que se produce por transcurso del plazo legal sin notificación de recepción, desde que se ha presentado la documentación exigida y las obras hayan sido ejecutadas correctamente, o se haya requerido de subsanación y se acredite su cumplimiento sin que vuelva a existir notificación de recepción.

4. Efectos de la recepción.

1. Que el Ayuntamiento previa comprobación de las obras las acepta a su satisfacción, dando por buena la ejecución de las obras realizadas.

2. El inicio del cómputo del plazo de garantía. Durante el plazo de garantía, la persona o entidad que hubiera entregado las obras responderá de cuantos defectos y vicios de construcción sean apreciados, debiendo de proceder a su reparación o subsanación, pudiendo ejecutarse la garantía depositada en caso de incumplimiento de dicha obligación. La garantía depositada será cancelada y devuelta al término del año de garantía si no hubiere defectos pendientes de subsanar.

3. Pasan a formar parte del Dominio Público Municipal las obras, dotaciones e infraestructuras realizadas. Así laSTS 27 de Junio de 1983, Cdo. 4º “….es a través de dicha formalización como dichos viales y zonas ajardinadas pasan a integrarse en el dominio público municipal”.

4. Inicio de la obligación de conservar la urbanización al sujeto responsable de dicha obligación (Ayuntamiento ó propietarios agrupados en EUCC en los casos previstos legalmente en los arts. 153 y 113 LOUA). Cfr. STSJ Andalucia-Málaga de 28 de abril de 2000, “ larecepciónes un trámite determinante del momento a partir del cual el Ayuntamiento demandado asume además su gestión liberando deella a la promotora o a la comunidad.”

Juan Antonio Cañete Sánchez.
TAG del Excmo. Ayuntamiento de Málaga.
Máster en Urbanismo y Mercado Inmobiliario.

Notas

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