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El personal eventual: Análisis jurisprudencial. Concepto y Evolución Histórica (I)

De: Francisco Javier Iturriaga Urbistondo
Fecha: Junio 2007
Origen: Noticias Jurídicas

I. Presentación

La Administración Pública, como toda organización, requiere para el cumplimiento de sus fines, el empleo de unos medios materiales, unos recursos financieros y unos medios o recursos humanos.

Estos medios personales están constituidos por el conjunto de personas que prestan sus servicios en las distintas Administraciones Publicas, conjunto que, evidentemente, no es homogéneo sino todo lo contrario, por cuanto dentro de él podemos encuadrar tanto al personal político como a los trabajadores o empleados públicos, y dentro de éstos últimos a todas aquellas personas que prestan sus servicios profesionales de una forma u otra en la propia Administración, bajo una relación estatutaria o laboral, con una vinculación a la Administración de carácter temporal o permanente, con unas funciones técnicas, burocráticas, de asesoramiento... etc.

Vemos por tanto que no hay una uniformidad de los trabajadores públicos como tampoco la hay en los trabajos públicos.

En principio y con carácter general, a la vista de la normativa de aplicación, el personal al servicio de la Administración Publica está integrado por funcionarios, contratados en régimen de derecho laboral y personal eventual. Este último, el personal eventual se caracteriza principalmente por ser personal de apoyo al político, con unas funciones muy limitadas de confianza, asesoramiento especial y funciones de carácter directivo, y es precisamente éste, el personal eventual, el objeto del presente estudio.

Se pretende por tanto analizar en profundidad esta figura particular dentro del ámbito del personal de la Administración Pública, intentando determinar si este tipo de trabajadores tienen o no carácter funcionarial, cuál es su régimen jurídico, cuáles son sus funciones, cuál es la diferencia entre puestos de libre designación y puestos reservados al personal laboral, cuál es la postura de la Doctrina y la Jurisprudencia respecto de dicha figura, etcétera.

Ciertamente es escasa la regulación de la figura del personal eventual en el ámbito de la Administración Pública, tanto en la Administración General del Estado como en la autonómica o local, y sin embargo es precisamente en ésta última donde esta figura ha encontrado más fácil acomodo y por tanto mayor implantación, debido por una parte, a una mayor concreción en la normativa de régimen local que desarrolla la figura del personal eventual y a la posibilidad de que puedan desempeñar determinados cargos de carácter directivo, y por otra a que la incorporación de este personal a la Administración Pública se hace prácticamente sin ningún tipo de control, respondiendo únicamente a “relaciones y/o intereses políticos y personales”.

Es la Jurisprudencia la que, tanto por la escasa reglamentación del régimen jurídico aplicable al personal eventual, como por el abuso que las Administraciones Públicas (y más concretamente de las Entidades Locales) están llevando a cabo con el nombramiento de éste personal, la que paulatinamente ha ido clarificando y delimitando las funciones que pueden desarrollar esta clase de “funcionarios”.

El hecho de que el legislador, respetando la autonomía local, haya optado por permitir un amplio margen de discrecionalidad para regular dicha figura, no debe estar reñido ni con la concreción de las imprecisas funciones que la ley atribuye a dicho personal, ni con la regulación de los supuestos donde dicha figura es posible.

II. Concepto

En primer lugar debemos encuadrar al personal eventual dentro la organización administrativa, y específicamente en una de las categorías en que se clasifica el personal al servicio de la Administración Pública.

Tres son los grandes grupos en que podemos clasificar al personal al servicio de la Administración Pública: Políticos, funcionarios y personal laboral.

  • Políticos - Son aquellas personas que interviene temporalmente en la Administración Pública, ya sea por elección o por nombramiento, desempeñando cargos o puestos de dirección y de responsabilidad política.

  • Funcionarios - De conformidad con el artículo 1 de la LFCE son aquellas personas incorporadas a la Administración Pública por una relación de servicios, profesionales y retribuidos, regulada por el Derecho administrativo.

A su vez, los funcionarios pueden clasificarse, según el Art. 3 de la LFCE, en:

- Funcionarios de carrera - Que son aquellos que en virtud de nombramiento legal desempeñan servicios de carácter permanente, figuran en las correspondientes plantillas y perciben sueldos o asignaciones fijas con cargo a las consignaciones de personal de los Presupuestos Generales del Estado (de las Comunidades Autónomas o de la Administración Local) (Art. 4 LFCE)

- Funcionarios de empleo, y estos a su vez pueden ser: (Art. 3.3 LFCE)

  • Funcionarios interinos - Que son los que, por razones justificadas de necesidad y urgencia, en virtud de nombramiento legal y siempre que existan puestos dotados presupuestariamente, desarrollan funciones retribuidas por las Administraciones Públicas en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera y permanezcan las razones de necesidad o urgencia (Art. 5.2 LFCE).

  • Funcionarios eventuales. - Es precisamente este tipo de empleados de la Administración Pública el objeto de nuestro estudio, y que definiremos a continuación. Estos a su vez pueden ser:

  • De confianza o asesoramiento especial.

  • De carácter directivo.

- Personal laboral – Está constituido por aquellas personas que se incorporan a la Administración Pública en una relación de carácter laboral, y cuya actividad, funciones y regulación está sometida al Estatuto de los Trabajadores y al resto de disposiciones de carácter laboral que les sea de aplicación, pudiendo a su vez subdividirse en dos grandes grupos:

  • Personal laboral fijo y

  • Personal laboral de duración determinada.

El apartado 11 del artículo 5 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (LFCE) señalaba expresamente que los funcionarios eventuales eran aquellos que desempeñaban puestos de trabajo considerados de confianza o asesoramiento especial, no reservados a funcionarios de carrera. Sin embargo dicho apartado fue derogado por la Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP).

No obstante esto, la propia LMRFP aún no dando un concepto de “personal eventual” tal y como hacia el citado Art. 1.5 de la LFCE, sí define las funciones que corresponden a dichos funcionarios: funciones calificadas de confianza o asesoramiento especial.

Todas las Comunidades Autónomas, sin excepción, ofrecen en sus normas sobre función pública un concepto más o menos completo de “personal eventual”.

Definiciones que como la Andaluza, que se limita a expresar que personal eventual son “... aquellos que ocupan puestos de trabajo expresamente calificados como de confianza o asesoramiento especial”, hasta aquellas otras que nos ofrecen una definición más completa como puede ser la de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, al afirmar que “... tienen la condición de personal eventual los que, en virtud de nombramiento legal, ocupen puestos de trabajo considerados como de confianza o de asesoramiento especial, del Presidente o de los Consejeros, no reservados a funcionarios de carrera y que figuren con este carácter en la relación de puestos de trabajo correspondiente, y son retribuidos con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este tipo de personal”.

A nuestro juicio, el concepto de “personal eventual” es más amplio que el que señalaba antiguamente la LFCE, por lo que superando dicho concepto, debemos tener en cuenta no sólo la normativa estatal que lo regula - como son la propia LFCE en su parte no derogada, sino también la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP); el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL); y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) – además de las normas sobre la función pública dictadas por las Comunidades Autónomas, ya que unas y otras nos ofrecen las notas características del personal eventual que nos ayudan a ofrecer un concepto global de dicha figura.

Es evidente también que dicho concepto de “personal eventual” ha de completarse igualmente con los enfoques dados por la Jurisprudencia, que paulatinamente ha venido concretando y delimitando dicha figura ante la imprecisa regulación normativa de la misma.

Por tanto, un análisis detenido de la normativa citada y del la postura jurisprudencial más asentada nos conducen a definir al “personal eventual” como :

aquellas personas que, mediante un nombramiento libre se incorporan a la Administración Pública en una relación de naturaleza administrativa, ocupando puestos de trabajo no reservados a funcionarios de carrera, y desempeñando con carácter temporal y en favor de determinados órganos o autoridades, funciones exclusivamente calificadas de confianza o asesoramiento especial, pudiendo en la Administración Local desempeñar también determinados puestos de trabajo de carácter directivo, siendo cesadas libremente por la autoridad que las nombró y en todo caso de forma automática cuando se produzca el cese o expire el mandato de la autoridad a la que presten su funciones”.

III. Evolución histórica

El antecedente más remoto del personal eventual lo podemos encontrar en el Reglamento de Funcionarios de Administración Local aprobado por Decreto de 30 de Mayo de 1952 (RFAL), en el que junto a los funcionarios y obreros de plantilla (Art. 1 y 5), aparece otro tipo de personal con un régimen jurídico tan impreciso que cuesta encuadrarlo dentro de una clase u otra: interinos, accidentales, funcionarios de servicios especiales, subalternos ...etc. (Art. 5).

Junto a estos, el artículo 6 del RFAL señalaba que el personal admitido para la realización de trabajos extraordinarios, imprevistos, o transitorios se denominaba temporero cuando realice funciones de carácter administrativo, y eventual en otro caso.

No obstante lo anterior, el ejemplo más característico y que más se asimila a lo que hoy entendemos por personal eventual (con una relación basada en la confianza), era el Secretario particular de la Presidencia, que era designado en las Corporaciones Locales de capitales de Provincia o de poblaciones con censo superior a 15.000 habitantes. (Art. 147 RFAL).

El denominado “personal eventual” fue introducido por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 109/1963, de 29 de julio de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado, siendo desarrollado por el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, que tras expresar en el Art. 3 que los funcionarios que se rigen por dicha Ley pueden ser de carrera o empleo, y que estos últimos pueden ser eventuales o interinos, indicaba en su Art. 5.1 que eran funcionarios eventuales aquellos que desempeñaran puestos de trabajo considerados como de confianza o asesoramiento especial, no reservados a funcionarios de carrera.

Este Art. 5.1 de la LCFE fue derogado expresamente por la Disposición Derogatoria 10 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que reguló en su Art. 20.2 el régimen de dicho personal eventual, estableciendo que sólo ejercerán funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial y cuyo nombramiento y cese son libres, correspondiendo exclusivamente a los Ministros y a los Secretarios de Estado, y, en su caso, a los Consejeros de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los Presidentes de las Corporaciones Locales, señalando además que dicho personal eventual cesa automáticamente cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento.

Este concepto de funcionarios eventuales de la LFCE se mantuvo en el Real Decreto-Ley 22/77, de 30 de marzo de Reforma de la legislación sobre Funcionarios de la Administración Civil del Estado, pasando de la esfera estatal a la función pública local en el Decreto 3046/77, de 6 de octubre, por el que se aprobó el Texto Articulado Parcial de la Ley 41/1975, de 19 de octubre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, en cuyo artículo 24.3 definía a los funcionarios de empleo de la Administración Local como “aquellos que eventualmente desempeñan puestos de trabajo considerados como de confianza o asesoramiento especial no reservados a funcionarios de carrera”.

El artículo 105 de dicho texto legal atribuía al Pleno de la Corporación el nombramiento de los funcionarios de empleo eventuales, salvo en los casos de urgencia, que podría hacerlo la Comisión Municipal Permanente en los Ayuntamientos donde existiera y la Comisión de Gobierno en las Diputaciones, y debiendo ser en todo caso autorizados por la Dirección General de Administración Local.

Dicho artículo establecía también que la retribución del personal eventual no podría exceder de la correspondiente al nivel de titulación que resultara adecuado a la función a desempeñar fijándose en función de la naturaleza del puesto. En todo caso su cese sería automático cuando se produjera la renovación de la Corporación que efectuó el nombramiento.

El artículo siguiente, el 106, reguló por primera vez como funcionarios eventuales de carácter directivo a los denominados “Directores de Servicio”, que serían nombrados y removidos libremente por el Pleno a propuesta del Alcalde entre personas con la titulación, aptitud y experiencia adecuada para estar al frente de cada rama o servicio especializado cuando la complejidad de los servicios propios de competencia municipal así lo aconsejara. El cargo era incompatible con el de miembro de la Entidad, afectándole las causas de incapacidad e incompatibilidad de Concejales, y podrían asistir con voz pero sin voto a las sesiones del Pleno o Comisión Permanente o de Gobierno, para informar o asesorar de los asuntos que les requiriere el Alcalde o la mayoría de los miembros de la Corporación, con voz, pero sin voto.

La función principal de estos Directores de Servicios era la de asumir la responsabilidad de la gestión de un área o servicio y lógicamente era imprescindible la confianza de quienes los nombraba, pero no era una función específicamente de confianza o asesoramiento especial.

La consideración del personal eventual que desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial se recoge con posterioridad en los artículos 89 y 104 de la Ley 7/85 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y en el Art. 176 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.

Francisco Javier Iturriaga Urbistondo.
Licenciado en Derecho.
Funcionario de Carrera Administración Local.

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