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Evolución del marco legal del patrimonio municipal de suelo en Andalucía. Su composición y destinos de aplicación legal

De: Javier Farfante Martínez-Pardo
Fecha: Octubre 2008
Origen: Noticias Jurídicas

1. Regulacion legal

A. Antecedentes normativos.

El Patrimonio Municipal de Suelo se estableció por primera vez en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de mayo de 1955, con la intención de prevenir, encauzar y desarrollar la expansión urbana de las poblaciones de más de 50.000 habitantes y capitales de provincia.

- Con posterioridad las leyes de suelo promulgadas por el Estado fueron paulatinamente ampliándolo para intentar alcanzar diversos propósitos:

  • En primer lugar la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, estableció la obligación de consignar una cantidad equivalente a un 5% del presupuesto del Ayuntamiento para destinarlo al patrimonio municipal de suelo.

  • Posteriormente, el TRLS de 1976 (art. 84, 89 y ss.) reforzó la institución incorporándole la cesión obligatoria del 10% del aprovechamiento urbanístico, y en su caso los excesos de aprovechamiento una vez compensados los déficit de aprovechamiento reales de fincas sobre el patrimonializable a que tendrían derecho, y se asignaba al Patrimonio Municipal de Suelo unos fines genéricos en tanto que concebido como instrumento para el desarrollo técnico y económico de los núcleos de población.

  • Finalmente el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación urbana de 1992 hizo obligatoria la constitución del PMS en todos los municipios que tuviesen aprobados planeamiento general. Asimismo, la constitución de reservas de terrenos para el PMS y la consignación del 5% de cada presupuesto ordinario anual (art. 281) durante el plazo de vigencia del Plan eran exigencias vinculantes para los Ayuntamientos, a fin de integrarlos como elementos del Patrimonio Municipal de Suelo.

Los terrenos del Patrimonio Municipal de Suelo podían ser enajenados (o bien ser objeto de cesión) con base en 2 causas: la conveniencia de edificar los terrenos, o para el cumplimiento de los objetivos del PGOU; y podía efectuarse la venta, bien mediante subasta pública, o bien directamente (si era para usos de edificios públicos, o viviendas protegidas). Los ingresos por estas enajenaciones debían destinarse a la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal de Suelo.

- Tras la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, en relación con la institución que nos ocupa, solo permanecían vigentes del TRLS de 1992 los artículos 276 (que no fue objeto de impugnación) y 280.1, (que fue expresamente declarado constitucional por entenderse que responde al concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general, con base en el art. 149.1.13 CE).

El TSJPV, en sentencia de 15-09-1998, expuso de forma muy aclaratoria que “la normativa a aplicar sobre Patrimonio Municipal de Suelo consiste en los artículos 89 a 91 del TRLS de 1976, los art. 276 y 280.1 del TRLS de 1992 y aquellos artículos del primero que tengan relación con las cuestiones planteadas, en especial los art. 165 a 170 y 172.”

- La Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en su Disposición derogatoria única, Apdo. 1, disponía como legislación básica estatal vigente lo regulado en el art. 276 (los fines del PMS y la utilización de los ingresos) y el art. 280.1 (el destino de los bienes del PMS, una vez urbanizados) del TRLS de 1992.

La legislación autonómica en esta materia tenia que tener en cuenta esta legislación básica de obligado cumplimiento. Podrá completarla o desarrollarla pero esta impedida de regular de forma que la contradiga o desvirtúe.

- La reciente Ley estatal 8/2007 del Suelo, ha derogado la Ley 6/1998, así como los art. 276 y 280.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana.

B. Regulacion vigente.

  1. La regulación a partir de julio de 2007 del Patrimonio Municipal de Suelo queda recogida en la Ley 8/2007 (artículos 33 y 34) en lo que respecta a las finalidades del PMS y los destinos específicos de los bienes que lo integran, quedando estos aspectos recogidos de forma idéntica a la anterior regulación de 1992 (de la que deroga los art. 276 y 280.1), recogiéndose no obstante como uso o destino de los ingresos no sólo la conservación, administración y ampliación del PMS (únicamente financiando gastos de capital) sino añadiendo “ex novo” como usos: la construcción de viviendas de protección publica y los usos de interés social fijados por la ordenacion urbanística, que previamente la legislación sectorial lo haya legitimado así.

    El régimen legal en Andalucía, cuenta desde la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía, con un desarrollo del régimen estatal (anteriormente regulado éste en el Real Decreto Legislativo 1/1992 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, y ahora regulado por lo previsto en los art. 33 y 34 de la Ley 8/2007). La Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía en la regulación del PMS da prioridad, como ha sido tradicional, a la aplicación de la legislación urbanística sobre la legislación de bienes.

  2. La Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía fundamentalmente, completa las finalidades del PMS establecidas por la legislación estatal (sus fines se establecen en el articulo 69): Partiendo de la finalidad recogida en el apartado c) (intervencion publica en el mercado del suelo, que es la concreción de la finalidad de regular el mercado de terrenos) se fija un fin ligado a ésta, centrándose éste otro fin en la oferta de suelo para la ejecución de viviendas protegidas.

  3. Naturaleza jurídica y composición del Patrimonio Municipal de Suelo

Tradicionalmente el PMS ha estado constituido por un patrimonio separado del resto del patrimonio del municipio, y del que forman parte un conjunto de bienes patrimoniales, principalmente terrenos.

A) Resuelta la competencia para determinar la naturaleza y los bienes que integran el PMS -tras la anulación del art. 277 del Real Decreto Legislativo 1/1992 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, por la STC 61/1997-, siendo por tanto una materia de exclusiva competencia de las CC.AA., Andalucía ha fijado que serán bienes patrimoniales los que constituyan el PMS, quedando excluido por tanto los bienes de dominio publico o demaniales; sin embargo otras CCAA incluyen estos bienes en el PMS (Castilla-León, Galicia, País Vasco) considerando las dotaciones públicas como bienes integrantes del PMS.

En consecuencia los bienes destinados a un uso o servicio publico y los bienes comunales, están excluidos del PMS en Andalucía (cuyo concepto y características se encuentran recogidos en los art. 74 del Real Decreto 781/1986 que aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local y art. 2 de la Ley 7/1999 de Bienes de las Entidades Locales en relación con el art. 79 LBRL), mientras que los bienes patrimoniales, integrados bien por aquellos que no están destinados al uso público, o afectados a un servicio publico, o bien por bienes en los que no consta su afectación, son los que de principio podría formar parte del Patrimonio Municipal de Suelo.

El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, en su art. 5.2 recoge que tendrán, entre otros, el carácter de bienes patrimoniales los siguientes:

  1. Las cuotas, partes alícuotas y títulos representativos de capital de empresas, cooperativas, asociaciones o de cualquier otra fórmula asociativa que pertenezcan al ente local.

  2. Los bienes adjudicados a las Entidades Locales en virtud del procedimiento recaudatorio seguido contra los deudores tributarios.

  3. Las parcelas sobrantes y los bienes o efectos no utilizables.

No se incluye por tanto en el PMS los caminos, carreteras, calles, parques, plazas, y demás obras públicas en cuanto que bienes de uso publico; ni los terrenos y edificios destinados al cumplimiento de fines públicos de las entidades locales, entre ellos los mataderos, museos, escuelas, campos de deportes, y cualesquiera otros bienes directamente destinados a las prestaciones de servicios públicos o administrativos, y tampoco formarán parte del PMS aquellos bienes patrimoniales que la legislación urbanística no haya afectado a este registro o régimen.

En esta clasificación de bienes que determina su posible integración o no en el PMS se da una excepción. Como se recoge por algunos autores (Venancio Gutiérrez Colomina entre otros) podrían formar parte del PMS los terrenos destinados a dotaciones públicas, solo durante el periodo anterior a la circunstancia que determina su afectación al uso o servicio público, o bien una vez desafectadas. Incluso este autor analiza y se pronuncia por la validez de incorporar al PMS el derecho al aprovechamiento de las dotaciones pertenecientes al dominio público por el tiempo que no vayan a ser utilizadas por la Administración pública para uso o servicio publico. Afirmación ésta que no se termina de entender en tanto que por un lado la afectación de los inmuebles a su destino urbanístico (en este caso el uso publico previsto en el planeamiento) se produce desde el mismo momento de la cesión de derecho a la administración (art. 3.2 del Reglamento estatal de 1986 de Bienes de las Entidades locales) y por otro lado tales bienes aun durante el tiempo en que no son objeto de uso o servicio publico tampoco les es posible que tengan un aprovechamiento lucrativo –el planeamiento municipal no asigna aprovechamiento a estos usos-, o sean fuente de ingresos para el erario de la entidad (Real Decreto 1372/1986 -art. 6 Reglamento de Bienes de las entidades locales, salvo la adscripción de bienes patrimoniales a uso o servicio publico por menos de 25 años-).

B) Regulada la composición del PMS, como circunscrita a los bienes patrimoniales, la ley autonómica ha flexibilizado aun mas el régimen jurídico de la normativa anterior, como se expone en Informe de la Cámara de Cuentas de Andalucía sobre fiscalización de los recursos integrantes del Patrimonio Municipal de Suelo, correspondiente al ejercicio 2004; pues ya no todos los bienes patrimoniales de las Corporaciones Locales clasificados como suelo urbano o urbanizable por el Plan General, se integran en el Patrimonio municipal de Suelo (art. 277 TRLS de 1992), de forma automática, sino sólo aquellos que se obtienen fundamentalmente en virtud de las cesiones por su participación en los aprovechamientos urbanísticos y los que así decide expresamente el Ayuntamiento.

No obstante, los que hayan sido así incorporados al PMS (por disposición legal del anterior TRLS de 1992), seguirán integrándolos, no pudiéndose excluir del PMS a partir de la entrada en vigor de la LOUA, pues la nueva regulación no puede tener carácter retroactivo, ya que de ser así se hubiera fijado en alguna disposición transitoria. Así pues la no integración en el PMS de los suelos urbanos y urbanizables que no sean procedentes de una cesión urbanística, solo se referirá a los que la administración haya adquirido a partir de la entrada en vigor de la LOUA.

Los bienes y recursos que integran el patrimonio publico de suelo (esté o no constituido éste -art. 69.2-) son de 6 tipos (art. 72). De ellos los de mayor entidad y aplicación son el tipo b) y el tipo c) de dicho articulo:

  • Los terrenos y construcciones obtenidos en virtud de las cesiones que corresponden a la Administración por su participación en los aprovechamientos urbanísticos, establecidos tanto por ley, como los derivados de convenios urbanísticos, siendo esta adición de gran importancia, por el alto numero de convenios urbanísticos que recogen estas cesiones.

  • No se incluye de principio los excedentes de aprovechamiento que se incorporan al patrimonio de la Administración, puesto que tienen un destino diferente como es el de compensar a propietarios afectados por sistemas generales y restantes dotaciones, o a propietarios con un aprovechamiento inferior al susceptible de apropiación en el área de reparto. El sobrante tras estas operaciones de compensación de aprovechamiento si se incluirá.

  • Los recursos consecuentes a la gestión de todos ellos (art. 71 in fine), es decir los ingresos que se obtengan de las enajenaciones de los bienes y de la explotación de los mismos.

  • El tipo c) de similar importancia son los pagos en metálico por monetarización de tales cesiones, así como cualesquiera otras aportaciones económicas realizadas en virtud de convenio distinta de la sustitución en metálico del aprovechamiento (recogido en el art. 30.2, regla 3ª).

Otros tipos de cierta importancia y continuidad son los ingresos procedentes del tipo d) (prestación compensatoria en SNU, multas por infracciones urbanísticas y otros previstos en la Ley). Los demás recursos son aquellos que la Administración haya decidido que se incorporen al Patrimonio Municipal de Suelo.

C. Destino del PMS (fines específicos).

El Patrimonio Municipal de Suelo ha de constituirse como un patrimonio independiente y separado del restante patrimonio de la Administración.

Como se ha expuesto con anterioridad, tanto la regulación actual del Patrimonio Municipal de Suelo (recogida en la Ley 8/2007 (artículos 33 y 34) como la anterior regulación del Real Decreto Legislativo 1/1992 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana 1992, establecen como destinos de los bienes del PMS: la construcción de viviendas de protección publica y los usos de interés social fijados por la ordenacion urbanística, que previamente la legislación sectorial lo posibilite.

En la línea de la doctrina que ha estudiado esta materia, del examen de los preceptos que regulan el Patrimonio público de Suelo, se observa que éste tiene unos fines específicos y otros fines genéricos, y a la satisfacción de los específicos en el marco de las finalidades genéricas ha de destinarse el Patrimonio Municipal de Suelo.

El destino de los bienes, o mejor expresado, sus fines específicos, vienen recogidos de la misma forma que en el anteriormente vigente art. 280.1 del TRLS de 1992, y que ahora ha reiterado la nueva Ley 8/2007: la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección publica o a otros usos de interés social, una vez incorporados los terrenos al proceso de urbanización y edificación (es decir cuando el planeamiento se ha ultimado y se puede iniciar la fase de ejecución).

  1. Construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública: no se constriñe a las viviendas de protección oficial, sino al régimen más amplio de protección pública, tanto de promoción pública como de iniciativa privada (en este caso entendemos que ha de ser mediante venta, no admitiéndose la cesión). No cabe considerar en este fin, la sola cesión de terrenos del Patrimonio Municipal de Suelo, la concesión de ayudas ocasionales para viviendas protegidas, la concesión de subvenciones de las tasas por licencia de obras, o del ICO para este tipo de viviendas, sino la construcción en si. La ley autonómica establece una excepción a este destino (art. 75.1.a) in fine) que la norma básica estatal no contempla.

  2. Otros usos de interés social. En principio parece que la expresión es lo bastante amplia para encajar en ella toda actuación destinada a la satisfacción de necesidades sociales y colectivas (dotaciones privadas educativas, sanitarias, deportivas, etc.) e incluso determinados usos lucrativos e importante incidencia social (reindustrialización, reconversión turística,…), si bien esta idea general, ha de venir restringida al hecho de estar dentro de los usos que el planeamiento califique como de interés social, o bien que se declare así expresamente por el municipio.

Mientras que la nueva Ley estatal 8/2007 acepta este abanico de usos, si la legislación sectorial así lo prevé, en cada caso, y dentro de los fines urbanísticos o de protección de espacios naturales o de bienes del patrimonio cultural; la LOUA es mas flexible y así admite que se podrá destinar a los usos públicos reconocidos por norma, planeamiento o decisión del órgano competente.

Consideramos no obstante que la extensión de este abanico de usos, hemos de entenderla como defiende algunos autores (Merelo Abela, Maria Martín), en la línea de aquellos expresamente recogidos en los art. 169 y 170 del TRLS de 1976 (edificios públicos destinados a organismos oficiales, Edificios de servicio público, de propiedad privada que requieran un emplazamiento determinado sin propósito especulativo, como parroquias, centros culturales, sanitarios, deportivos y construcción de viviendas de protección oficial) o mas restringidamente como aquellos que se determinan por el RPU en su anexo, como servicios de interés publico y social, por lo que quedarían excluidos los espacios libres (las zonas verdes, áreas de juego infantiles, áreas peatonales) y los centros culturales y centros docentes, y si estarían incluidos los centros deportivos, equipamiento comercial o social. Ha de referirse a fin de eliminar cualquier confusión que los terrenos y construcciones una vez destinados a estos usos (bien por venta o bien por ejecución por la administración ) salen fuera del patrimonio municipal del suelo, en cuanto deja de ser titular la administración o bien dejan se de ser bienes patrimoniales.

Sin embargo mientras que para estos fines la LOUA solo permite que se destinen los terrenos y construcciones, la nueva ley estatal en este aspecto es mas flexible y autoriza que también se destine a estos usos los ingresos monetarios (por venta, cesiones monetarizadas, o explotación de los bienes). El destino de los ingresos pues, queda excluido en la legislación autonómica, de destinarse a los usos de interés publico, pero si se recoge (junto al tradicional destino de conservación mejora y ampliación del patrimonio) la adquisición de suelo y la promoción de viviendas protegidas, y un destino novedoso: la ejecución o fomento de actuaciones para la mejora y rehabilitación de zonas degradadas o de edificaciones en la ciudad consolidada.

Estos fines específicos han de moverse dentro del marco de los FINES GENERICOS, que antes hemos analizado:

  1. Regular el mercado de terrenos. Esto se consigue enajenando terrenos del patrimonio municipal del suelo a un precio no especulativo para abaratar los precios del suelo.

  2. Obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa publica. Finalidad que persigue sencillamente agilidad en la ejecución de estas actuaciones.

  3. Facilitar la ejecución del planeamiento. Incluye las obras de urbanización del propio patrimonio municipal de suelo. No parece en principio existir obstáculo legal para cumplir dicho destino, pues en definitiva la urbanización supone un incremento del valor del terreno en la misma cuantía del coste desembolsado para dicha urbanización, lo que conllevará finalmente una reintegración de dichos fondos al propio patrimonio.

  4. Conservación y ampliación del patrimonio: ese es el destino que tienen que tener los ingresos obtenidos (hasta la aprobación de la nueva ley 8/2007, que lo amplia) mediante enajenación de terrenos, y mediante la sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente metálico. El TS en sentencia de 2-11-1995 (R8060) considera que los bienes que integran el patrimonio municipal del suelo “tienen una característica especial, a saber, que su finalidad especifica, se realiza mediante la circulación propia del trafico jurídico pero sin disminución o merma del propio patrimonio”. Esto no quiere decir que todas las actuaciones que con ellos se realice sean para adquirir terrenos, podrá también realizarse las que supongan su urbanización, y en general su preparación para que puedan cumplir los destinos urbanísticos. Por tanto la financiación de las obras de urbanización y el pago de los costes de gestión (proyectos, medios personales y materiales, etc.) pueden ser atendidos con aquellos fondos, que por otra parte producirán el consiguiente incremento del valor real de patrimonio.

El art. 276.2 del TRLS de 1992 (norma básica hasta la promulgación de la Ley del Suelo 8/2007, y que continua la misma regulación) regula el llamado principio de subrogación real, al establecer que los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente metálico se destinarán a la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal de Suelo. Se trata en definitiva de garantizar la integridad patrimonial, que no sufra merma. En este sentido se habla por la doctrina jurisprudencial que por el principio de subrogación real se constituye un fondo rotatorio de realimentación continua.

Se está así como certeramente se expone por la doctrina, ante un destino finalista de los bienes que constituyen este patrimonio, lo que excluye la posibilidad de enajenarlos libremente para obtener financiación dedicada a otras finalidades distintas de las de cumplimiento del planeamiento. En consecuencia no debe procederse a la enajenación o utilización de estos bienes (terrenos o compensación económica) para financiar otras partidas de los presupuestos municipales, aunque esas otras partidas también sean un uso de interés general.

El Tribunal Supremo se ha encargado de precisar que

el patrimonio municipal del suelo está constituido por terrenos (artículo 276.2 del TR/1992) y no por equipamientos ni viviendas, y por ello no pueden alegarse como ejemplo de reinversión del producto de las enajenaciones, la construcción de polideportivos o el soterramiento de trenes o la construcción de pasos inferiores o de muros de trenes o los gastos de inundaciones o las compras de viviendas; todas ellas son finalidades urbanísticas, loables y de indudable interés público, pero que no contribuyen a aumentar ni a conservar el patrimonio municipal del suelo, tal como exige el artículo 276.2 del TR/1992. Este precepto no puede confundirse ni mezclarse con el 280.1: una cosa es que los bienes del patrimonio municipal del suelo una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación hayan de ser destinados a la construcción de viviendas protegidas o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento y otra distinta es que, si se enajenan, el producto haya de reinvertirse en el propio patrimonio municipal del suelo, y no en otras finalidades” (sentencia de 25 de octubre de 2001, RA 9408/2001).

En sentencia de 27 de junio de 2006 el TS reitera este criterio al condenar a un ayuntamiento por no reinvertir en la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal de Suelo el importe procedente de las enajenaciones de bienes del PMS, asentando que el art. 276 TRLS es básico, encontrando cobertura bajo la competencia exclusiva estatal para fijar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), o bien de la planificación económica en relación con la vivienda (art. 47 CE). De la disposición final única de la Ley 6/1998 se deriva asimismo el carácter básico del art. 276 del TRLS,1992, por el contenido del concepto y su regulación.

Se establece, por tanto, en la doctrina jurisprudencial una diferenciación entre los bienes que integran el patrimonio municipal suelo, que han de ser terrenos, y los ingresos que están afectos a la conservación y ampliación de aquellos.

D. Gestión del PMS.

La gestión de los terrenos que forman el Patrimonio Municipal de Suelo se efectúa a través de las formas previstas por la legislación urbanística para la ejecución del planeamiento (a través de los proyectos de gestión y de urbanización de las unidades o sectores donde estén integrados dichos terrenos,) a fin de poder dedicarlos a los fines permitidos por la ley (viviendas protegidas o usos de interés publico y social).

De este modo los terrenos integrados en el Patrimonio Municipal de Suelo podrán ser enajenados o cedidos solo si se destinan a la construcción de viviendas protegidas (o bien para su fomento mediante los recursos obtenidos en su enajenación), o a usos declarados de interés publico.

En segundo lugar la gestión de los recursos que conforman el Patrimonio Municipal de Suelo (aprovechamiento urbanístico monetarizado, ingresos por enajenaciones de terrenos) únicamente puede efectuarse en el modo permitido por la legislación urbanística, con los destinos expresos establecidos por ella.

Por la jurisprudencia del Tribunal supremo ha sido una cuestión ampliamente debatida en múltiples sentencias el destino del Patrimonio Municipal de Suelo. Así en la de 7 de noviembre de 2002, recurso de casación 10703/1998, se recuerdan los pronunciamientos anteriores de 2 de noviembre de 1995, 14 de junio de 2000, 25 de octubre de 2001, 31 de octubre de 2001, 2 de noviembre de 2001, 29 de noviembre de 2001 y 27 de junio de 2002 respecto a la imposibilidad de que los Ayuntamiento conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales.

Por su parte la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 7 de noviembre de 2005 (RA 2034/2006), siguiendo otra de 31 de octubre de 2001 (RA 8391/2001), deja muy claro que

el concepto de ‘interés social’ no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido. El artículo 1º.1 de la Constitución española, que define nuestro Estado como un Estado social, en relación con el artículo 9º.2 de la misma, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el concepto más modesto de uso de interés social: aquél que tiende a que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.

Y a continuación añade que “en tal línea es significativo que la antes citada sentencia de 2 de noviembre de 1995 (RA 8060/1995) había desestimado el recurso de apelación deducido frente a sentencia dictada en instancia que anulaba la venta en pública subasta de parcelas integrantes del patrimonio municipal del suelo para destinar su importe a la construcción de un centro socio cultural y deportivo, la construcción del edificio del archivo municipal, adquisición de locales para centros de tercera edad, inversiones en centros de enseñanza, etc.”.

En idéntico sentido ahondaba la precitada sentencia de 31 de octubre de 2001 al rechazar unas finalidades variadas plasmadas en un Convenio que van desde el pago de una deuda antigua hasta la adquisición de unas plantas bajas y sótanos cuyo uso no consta, pasando por un designio estrictamente urbanístico sin más, finalidades todas ellas lícitas y plausibles pero que exceden de las especificas que impone el art. 280.1. TRLS/1992. No se acoge el motivo segundo.

En los acuerdos de enajenaciones ha de preverse como dictamina el TS (st. de 26 de junio de 2006) que los ingresos que se obtengan se destinaran a la conservación y ampliación del PMS, por cuanto el art. 276.2 es un precepto de carácter básico, que se ha de aplicar en su estricta y clara literalidad, y que por tanto los ingresos procedentes de la enajenación de sus bienes se ha de dar el único destino de la conservación y ampliación del PMS.

Respecto a las actuaciones de permuta o a la conversión de los aprovechamientos urbanísticos en metálico, la Ley 13/2005 vino a dar garantías de reversión de las plusvalías a la colectividad, ante este tipo de operaciones. Se especifica que los actos de permuta o de conversión de los aprovechamientos deben ir acompañados de la correspondiente valoración por los servicios técnicos de la administración.

E. Contabilización del patrimonio municipal del suelo

El Patrimonio Municipal de Suelo se caracteriza por estar constituido por un lado, por bienes y, por otro, por recursos. Como se recoge en el ya mencionado Informe de la Cámara de Cuentas, la contabilización de los primeros no tiene repercusión presupuestaria y solo incide en la contabilidad financiera, mientras que la de los recursos (donde se incluyen ingresos determinados, multas urbanísticas, monetarización de aprovechamientos, prestaciones compensatorias en SNU, etc.) afecta al presupuesto.

Las administraciones titulares de patrimonios públicos de suelo, así como las entidades que tuvieran encomendada su gestión, deben documentar contablemente de forma expresa y diferenciada los bienes integrantes del patrimonio, así como su movimiento patrimonial, sus enajenaciones y su destino final, y asimismo el flujo y afectación de los fondos adscritos al patrimonio, utilizando al efecto técnicas de contabilidad y presupuestación públicas.

La gestión anual de los patrimonios públicos de suelo debe acompañar a la liquidación de las cuentas correspondientes a la ejecución de los presupuestos de su administración titular y debe ser objeto de control en los mismos términos que dicha liquidación (artículo 545 ROGTU).

El TS en la referida st. de 26 de junio de 2006 viene a aclarar en su fundamento de derecho tercero que el principio de unidad de caja que establece el art. 177 de la antigua Ley de Haciendas Locales se contrapone al art 146 de la misma ley que prohíbe destinar los ingresos afectados a satisfacer el conjunto de las obligaciones municipales, y que se han de destinar a su finalidad. Es en los presupuestos de cada año donde se han de destinar los bienes afectados a su finalidad propia, y no solo una parte. Y como dice la st, “la sola infracción del art. 276 ya justificaría la anulación del presupuesto municipal”.

Los recursos procedentes de enajenación de parcelas o de conversión en metálico del aprovechamiento urbanístico no pueden contabilizarse en cuentas no presupuestarias, lo que lleva al incumplimiento de la Instrucción de contabilidad para la administración local, pues solamente se debe recoger como operaciones no presupuestarias las previstas en la normativa.

Al tratarse de ingresos afectados, deben incluirse en el remanente de tesorería afectado.

En consecuencia los ingresos y demás recursos, como ya se ha expuesto anteriormente, no se pueden destinar a inversiones generales de las Administraciones Públicas.

2. Constitucion del PMS

El Registro del Patrimonio Municipal de Suelo, constituye un inventario parcial, que forma parte del Inventario General consolidado del Ayuntamiento (art. 95 y 96 del Reglamento de bienes de las Entidades locales). Sobre el contenido y datos que ha de regir este registro, es de aplicación la regulación general establecida por el mencionado Reglamento para realizar el Inventario general (art. 102 y ss. del Reglamento):

  1. Seguirá una numeración correlativa dentro del respectivo epígrafe. Se consignarán las variaciones que se produjeren y la cancelación de los asientos.

  2. Los Epígrafes seguirán el mismo criterio que los del Inventario general consolidado, y así los bienes y derechos se anotarán por separado, según su naturaleza, agrupándolos en los siguientes epígrafes, que son los integrables en el PMS: Inmuebles; Derechos reales, y Valores mobiliarios.

  3. El. Epígrafe de bienes inmuebles contendrá los siguientes datos:

    a) Nombre con el que fuere conocido el bien, si lo tuviere.

    b) Naturaleza, clasificación y calificación del inmueble.

    c) Situación, con indicación concreta del lugar en que radique, vía pública a que dé frente y número que en ella le correspondiera, en las fincas urbanas, y el paraje, con expresión del polígono y parcela catastral, en las fincas rústicas.

    d) Linderos, con indicación, en su caso, de la existencia de deslinde aprobado.

    e) Superficie.

    f) En los edificios, sus características, datos sobre su construcción y estado de conservación.

    g) Aprovechamiento, destino y uso del bien y acuerdo que lo hubiera dispuesto.

    i) Título en virtud del cual se atribuye a la Entidad Local.

    j) Signatura de la inscripción en el Registro de la Propiedad.

    k) Derechos reales constituidos a favor del bien.

    l) Derechos reales que graven el bien.

    n) Cuantía de la adquisición a título oneroso, y de las inversiones y mejoras sustanciales efectuadas en el bien.

    o) Valor real del inmueble.

    p) Frutos y rentas que produzca.

Se levantarán planos de planta y alzado de edificios, y parcelarios que determinen gráficamente la situación, linderos y superficie de los solares, parcelas no edificadas y de las fincas rústicas.

El Patrimonio Municipal de Suelo debe estar sujeto al régimen de fiscalización normal de la gestión presupuestaria, como dispone el art. 70.2 in fine de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.

3. Aspectos a integrar por el registro del patrimonio municipal del suelo

El Registro de los patrimonios públicos de suelos, debe ajustase a la normativa autonómica reguladora que exista, en este caso la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía en su art. 70 fija algunos criterios sobre los registros de patrimonio de suelo que han de constituirse por los municipios. Con base en estos criterios, para su formación hemos de remitirnos a la regulación que se hace en el Decreto 18/2006, de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía.

El registro debe integrar varias situaciones u operaciones:

El Registro del Patrimonio Municipal de Suelo, constituye un inventario parcial, que forma parte del Inventario general consolidado del Ayuntamiento (art. 95 y 96 del Reglamento de Bienes de las entidades locales). Sobre el contenido y datos que ha de regir este registro, es de aplicación la regulación general establecida por el mencionado Reglamento para realizar el Inventario general (art. 102 y ss. del reglamento), ya comentado al principio de este capitulo:

A. Su composición

La composición del Registro debe quedar integrada por:

I) Los bienes inmuebles:

  1. Todos los bienes patrimoniales de las Corporaciones Locales clasificados como suelo urbano o urbanizable por el Plan General) antes de la entrada en vigor de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.

  2. Los terrenos y construcciones obtenidos en virtud de las cesiones que corresponden a la Administración por su participación en los aprovechamientos urbanísticos, establecidos tanto por ley, como los derivados de convenios urbanísticos.

    En consecuencia los bienes destinados a un uso o servicio publico, sea por adquisición o por cesión al ayuntamiento, están excluidos del PMS en Andalucía, y tampoco se incluye de este modo los excedentes de aprovechamiento que se incorporan al patrimonio de la Administración.

    Como recoge la Cámara de Cuentas de Andalucía, en su informe de fiscalización de los recursos integrantes del PMS correspondiente al ejercicio 2004, los suelos dotacionales, construcciones, solares en definitiva calificados como sistemas generales no deben figurar dentro del citado patrimonio, como asimismo tampoco, añadimos nosotros, por tener la misma naturaleza que los sistemas generales, los sistemas locales de espacios libres, equipamientos o comunicaciones.

  3. Los bienes que así decide expresamente el Ayuntamiento.

  4. Los excesos de aprovechamiento sobrantes para el Ayuntamiento, tras la compensación que se efectúe con los déficit de aprovechamiento del sector.

  5. Los terrenos y construcciones adquiridos para su incorporación al Patrimonio Municipal de Suelo.

  6. Los bienes adquiridos con la aplicación de los recursos del Patrimonio Municipal de Suelo.

  7. Los terrenos adquiridos en ejercicio de los derechos de tanteo o retracto.

  8. Podrían formar parte del PMS las dotaciones públicas en el periodo anterior a la circunstancia que determina su afectación al uso o servicio público.

II) Los recursos en metálico:

  1. Consignación de una cantidad equivalente a un 5% del presupuesto anual del Ayuntamiento (art. 281 Real Decreto Legislativo 1/1992 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, adoptado por la ley puente autonómica 1/1997). Este apartado del capitulo de ingresos del PMS, ha dejado de ser obligatorio desde la ley 7/2002.

  2. Los ingresos por enajenaciones de los bienes inmuebles del PMS (que deben destinarse a la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal de Suelo y otros fines excepcionales).

  3. Los ingresos que se obtengan de la explotación de los mismos.

  4. Los pagos en metálico por monetarización de tales cesiones.

  5. Cualesquiera otras aportaciones económicas realizadas en virtud de convenio distinta de la sustitución en metálico del aprovechamiento (recogido en el art. 30.2, regla 3ª).

  6. Los ingresos procedentes del canon de prestación compensatoria en SNU.

  7. Las multas por infracciones urbanísticas y otros casos previstos en la Ley.

B. Contenido del registro

Los Epígrafes del Registro seguirán el mismo criterio que los del inventario general consolidado, y así los bienes y derechos se anotarán por separado, según su naturaleza, agrupándolos en los siguientes epígrafes, que son solo los únicamente integrables en el PMS:

Inmuebles; Derechos reales, y Valores mobiliarios (este en lo que pueda ser de aplicación a los ingresos monetarios que se integran en el PMS).

Los bienes seguirán una numeración correlativa dentro del respectivo epígrafe, remitiéndonos a lo expuesto al principio de este capitulo.

Se levantarán planos de planta y alzado de edificios, y parcelarios que determinen gráficamente la situación, linderos y superficie de los solares, parcelas no edificadas y de las fincas rústicas.

Respecto al Epígrafe de derechos reales sobre inmuebles, el inventario de los derechos reales que ocasionalmente se dé sobre inmuebles comprenderá las circunstancias siguientes:

  1. Naturaleza.

  2. Inmueble sobre el que recayere.

  3. Contenido del derecho.

  4. Título de adquisición.

  5. Signatura de la inscripción en el Registro de la Propiedad.

  6. Cuantía de la adquisición, si fuera onerosa.

  7. Valor real del derecho.

  8. Frutos y rentas que produzca.

Respecto a los ingresos, en lo que le sea de aplicación analógica el epígrafe de valores mobiliarios deberá contener las determinaciones siguientes:

  1. Clase.

  2. Número y valor nominal de los títulos o anotaciones en cuenta.

  3. Organismo o Entidad emisora (en nuestro caso origen y causa del ingreso).

  4. Serie y numeración de los títulos o anotaciones en cuenta.

  5. Frutos y rentas que produzca.

  6. Lugar en que se encuentren depositados

Sobre las operaciones de enajenaciones y cesiones de los bienes inmuebles, se consignarán las variaciones que se produjeren y la cancelación de los asientos.

C. El destino final de los bienes

I. De los terrenos y construcciones:

  • Construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.

  • Construcciones para usos de interés social. En principio parece que la expresión es lo bastante amplia para encajar en ella toda actuación destinada a la satisfacción de necesidades sociales y colectivas (dotaciones privadas educativas, sanitarias, deportivas, etc.). Consideramos no obstante que la extensión de estos usos, hemos de entenderla en la línea de aquellos expresamente recogidos en los art. 169 y 170 del TRLS de 1976 (edificios públicos destinados a organismos oficiales, Edificios de servicio público, de propiedad privada que requieran un emplazamiento determinado sin propósito especulativo, como parroquias, centros culturales, sanitarios, deportivos y construcción de viviendas de protección oficial) o como aquellos que se determinan por el RPU en su anexo, como servicios de interés publico y social, y siempre que se recoja por el planeamiento del municipio, o sea declarado expresamente por el Ayuntamiento.

II. De los ingresos:

  • La conservación, administración y ampliación del PMS (únicamente financiando gastos de capital), como adquisición de parcelas, urbanización de las parcelas integradas en el PMS, su mejora, etc.

  • La construcción de viviendas de protección publica.

  • Los usos de interés social fijados por la ordenacion urbanística, en el marco de los usos SIPS recogidos por la normativa urbanística, y que previamente la legislación sectorial lo posibilite (urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales y de protección o mejora de bienes inmuebles con carácter de patrimonio cultural.).

  • Fomento de actuaciones para mejora y rehabilitación de zonas degradas y edificaciones.

Javier Farfante Martínez-Pardo.
Abogado- Técnico urbanista

 

Bibliografia

CIRIA PEREZ, F.J.: “Destino del Patrimonio Publico o Municipal del suelo” en Revista de Administración Local nº 17. (1998).

CAMARA DE CUENTAS DE ANDALUCIA: Informe de fiscalización de la enajenación de los bienes del patrimonio municipal del suelo en los Ayuntamientos con población superior a 50.000 habitantes (SL 9/2002). Ejercicio 1999-2000.

CAMARA DE CUENTAS DE ANDALUCIA: Informe de fiscalización de los recursos integrantes del Patrimonio municipal del Suelo, correspondiente al ejercicio 2004. (SL 10/2005). Ejercicio 1999-2000.

VV.AA.: Comentarios a la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía. Aranzadi (2004).

MARTÍN HERNÁNDEZ, P.: “El Patrimonio Municipal del Suelo: Su evolución normativa. (2006).

Anexos

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