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Kioto y el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en Europa y en España | |
De: Mario de Echevarría
Fecha: Febrero 2005
Origen: Noticias Jurídicas
El próximo día 16 de febrero, el Protocolo de Kioto entrará en vigor y será obligatorio en España, como en los otros treinta países del Anexo I que lo han ratificado. El texto del Protocolo ha salido publicado en el B.O.E. del pasado día 8 de Febrero. La fecha tiene sin embargo una trascendencia relativa, pues las obligaciones de Kioto en cuanto a la limitación de emisiones de gases de efecto invernadero ya las había asumido España mucho antes, en Octubre de 2003, cuando se publicó la Directiva europea sobre el comercio de derechos de emisión. De todo ello hablamos en este artículo.
En Diciembre de 1997, 125 países reunidos en la Convención Marco sobre Cambio Climático bajo los auspicios de la ONU, firmaron un protocolo para reducir las emisiones de los seis gases catalogados como causantes del “efecto invernadero”, destructor de la capa de ozono de la atmósfera. El objetivo a nivel mundial es dejar los niveles, en 20012 un 5,2% por debajo de los existentes en 1990. Este documento, bajo el nombre de “Protocolo de Kioto” se ha hecho famoso como la única respuesta creíble a la amenaza que supone el cambio climático.
Los límites, sin embargo, no son iguales para todos, sino que se tomó en cuenta el nivel de desarrollo energético de cada país. Así, a la Unión Europea se le exige una reducción del 8%, a EEUU del 7%, mientras que Canadá y Japón deben reducir sus emisiones un 6%. A Australia se le autoriza, sin embargo, un incremento del +8%, y a España, del +15%. A los países no incluidos en el Anexo I (países que no tienen un desarrollo energético que permita calificarlos de emisores) no se les impone un objetivo de reducción.
Para entrar en vigor, Kioto debía ser ratificado por países que supusieran el 55% de las emisiones de 1990. Estados Unidos, causante del 36% de las emisiones, se negó en 2001, y de nuevo una vez reelegido George Bush, a ratificar el Protocolo, que había firmado durante la administración Clinton. Tampoco Australia lo ha ratificado.
El 30 de mayo de 2002, la Unión Europea, a quince, que representa el 24,2 % de las emisiones, ratificó en bloque el Protocolo; la conferencia de Johannesburgo, en diciembre de 2002, supuso un acicate para la ratificación por parte de varios de los países más contaminantes: Japón (junio), y Canadá (diciembre); también China, India y Brasil lo ratificaron en agosto de ese año aunque, como países en vías de desarrollo, no están obligados a reducir sus emisiones. En 2004, el Protocolo ya había sido ratificado por 124 países que representan el 44,2% de las emisiones. Rusia, cuyas emisiones suponían en 1990 más del 17%, se convertía en la llave. Consciente de este papel, Rusia vendió cara su ratificación en términos de concesiones arrancadas fundamentalmente a la Unión Europea. Pero por fin, tras muchos tira y aflojas, lo ratificó en octubre de 2003
Desde el punto de vista del cambio climático, es irrelevante dónde se reduzcan las emisiones, porque los efectos del cambio climático se producen, y sus causas se combaten, a nivel global. Sin embargo, desde el punto de vista económico, es más rentable reducir las emisiones allí donde salga más barato hacerlo. El esfuerzo que los países desarrollados tendrían que hacer para modificar su industria nacional es mayor que el que les supondría ayudar a la implantación de tecnologías limpias en países de baja eficiencia energética, como los países del Este, o en países en vías de desarrollo. Con este planteamiento, el Protocolo de Kioto fija, junto a las medidas de acción interna para contener las emisiones, y con carácter accesorio a las mismas, unos “mecanismos de flexibilidad”, que son de tres tipos:
Cualquier país puede destinar entre el 6% y el 9% de su objetivo de Kioto a proyectos CDM. En el caso español, los proyectos CDM, fundamentalmente en Latinoamérica, pueden suponer un recorte de entre 20 y 30 millones de toneladas de CO2 en la factura de Kioto de aquí a 2012. al precio que cotiza la reducción de una tonelada de dióxido de carbono (ERU), el uso de CDM por empresas españolas permitiría obtener un ahorro de entre 150 y 300 millones de euros para el segundo período de aplicación del sistema, a partir de 2008.
Otra de las manifestaciones de los proyectos CDM es el Fondo de Desarrollo Comunitario del Carbono, creado el 15 de julio de 2003 por el Banco Mundial. En este mecanismo CDM, la empresa realiza una aportación que el Banco Mundial destina a una inversión limpia en un país en vías de desarrollo. A cambio, obtiene un certificado de reducción de emisiones.
Aunque el ETS europeo es de aplicación obligatoria sólo en el ámbito de la UE, y han surgido modelos alternativos en Australia, Chicago o Japón, el ETS se perfila ya como el modelo que se impondrá en los mercados financieros internacionales. Y ello no sólo por la seguridad jurídica que ofrece el sistema jurídico y el Tribunal de Justicia de la UE, sino porque dentro de la Unión hay países compradores (como España) y vendedores (como Rusia y los nuevos adherentes de la Europa de Este), mientras que los sistemas japonés, canadiense o australiano están basados sólo en la variable compradora de la ecuación, por lo que les falta liquidez.
La Unión Europea ha sido siempre uno de los más firmes defensores e impulsores de Kioto. En la conferencia de la Tierra de Bonn, en Julio de 2001, consiguió salvar el Protocolo frente a las reticencias del llamado “grupo paraguas”, y en particular de Japón, a costa de reducir significativamente los objetivos de reducción y de eliminar del texto las disposiciones sancionadoras por incumplimiento. Se pactó entonces que en la primera conferencia que se celebrara una vez entrado en vigor el protocolo, se fijarían tales sanciones. Sin embargo, Europa no ha esperado a la entrada en vigor del protocolo para implantar su propio régimen sancionatorio y el mercado europeo de emisiones.
En Octubre de 2003, Europa se dotó de su propio sistema de comercio de derechos de emisión, de forma integrada con los requeridos por la Directiva 96/61/CE, sobre Prevención y Control Integrados de la Contaminación (IPPC). El SECE (Sistema Europeo de Comercio de Emisiones) o ETS (“European Trading System”), se constituyó mediante la publicación de la Directiva 2003/87/CE sobre comercio de emisiones de CO2, que fijó para el 1 de enero de 2005 el comienzo de actividades del mercado. Se estima sin embargo que a mediados de 2004, seis meses antes de la entrada en vigor del ETS, ya se habían comercializado más de 2,5 millones de derechos de emisión (cada uno de ellos equivalente a una tonelada de emisiones de gases CO2), a precios de entre 3 y 13 dólares por tonelada, y la cifra se duplicará este año con la entrada en vigor oficial del ETS el 1 de enero de 2005. Ello sin contar con los derechos comercializados fuera del ETS, en contratos bilaterales o bajo los sistemas organizados por otros países.
Al cabo de un año, el 27 de octubre de 2004 se publicó la Directiva 2004/101/EC, conocida como la “Directiva de Enlace” (“Linking Directive”) pues tiene por objeto armonizar el SECE con el sistema del Protocolo de Kioto, incorporando los mecanismos flexibles. Así, se reconocerán en el SECE los certificados emitidos bajo los mecanismos de desarrollo limpio (CDM) o por proyectos de aplicación conjunta (JI). La Directiva de Enlace da respuesta a la práctica de gobiernos y empresas de utilizar los JI y MDL para dar más margen a sus empresas nacionales.
La Directiva SECE fija tanto el reparto de emisiones entre los distintos países y sectores, a través de la elaboración de Planes Nacionales de Asignación que los Estados Miembros han ido presentando a lo largo de 2003 y la primera mitad de 2004, como las sanciones que se impondrán por el incumplimiento de lo dispuesto en la Directiva. Impone a los titulares de las instalaciones emisoras de gases de efecto invernadero la obligación de contar con un permiso que autorizará un cierto nivel de emisión, con obligaciones correlativas de seguimiento y notificación de las emisiones de la instalación a un organismo nacional de registro de derechos de emisión: Estos registros están interconectados con un Administrador Central (el Registro Europeo de Emisiones Contaminantes o EPER- European Pollutant Emissions Register) que comprobará que no se dan irregularidades en las transferencias de derechos de emisión entre países.
Los Planes Nacionales de Asignación contemplan un período inicial de adaptación, de 2005 a 2007 inclusive, y sucesivos periodos de cinco años, el primero de ellos de 2008 a 2012, fijando para cada uno de ellos la cantidad total de emisiones y el procedimiento para su asignación por sectores. Los derechos de emisión concedidos bajo los PNA serán válidos durante el período de 5 años cubierto por el PNA y serán transmisibles. Aunque la fecha inicialmente prevista para la presentación de los PNA era el 31 de marzo de 2004, posteriormente se amplió hasta el 1 de agosto de este año. Los PNA deben ser aprobados o rechazados por la Comisión en los tres meses siguientes a su presentación.
Los Estados miembros deben verificar los datos sobre las emisiones notificados por los titulares de instalaciones residentes en su territorio. Si la verificación no es satisfactoria, o si el Administrador Central notifica alguna irregularidad en las transacciones, se impedirán a ese titular nuevas transferencias de derechos de emisión hasta que la verificación del informe sea satisfactoria o se haya solventado la irregularidad.
Las empresas que incumplan las obligaciones impuestas por el SECE verán su nombre e incumplimiento publicado. Además sufrirán sanciones económicas que serán, durante una primera fase que va del 2005 al 2007, de €40 por tonelada de exceso sobre el límite de emisiones permitido, incrementándose durante el período de compromiso del Protocolo de Kioto (de 2008 a 2012) hasta los 100€ por tonelada. Es razonable pensar que, puesto que ya son más de ciento veinte países los que han ratificado el protocolo en los términos que propone la UE, y el sistema de comercio de derechos de emisión se pondrá en marcha en 2005, será el sistema de la UE el que sirva de base para la decisión de la Conferencia internacional y el que en definitiva se imponga.
España, a pesar de disponer de la segunda cuota más generosa de emisiones bajo el Protocolo (se le autoriza un nivel de emisiones un 15% superior al de 1990, mientras que el objetivo medio europeo es del 8%), está lejos hoy por hoy de alcanzar este objetivo. De hecho, se sitúa a la cola de Europa en términos de cumplimiento de los compromisos sobre emisiones. Los últimos datos disponibles sitúan las emisiones españolas en un 43% más que en 1990, superando en casi el triple el límite impuesto por Kioto. Más del 50% de estas emisiones se deben al transporte y al residencial, sectores que no están cubiertos por la Directiva. Las emisiones del transporte han crecido vertiginosamente (casi un 5% anual) en los últimos años, y junto con el sector residencial es el que más puede dificultar el cumplimiento de Kioto. El propio Plan Nacional de Asignación aprobado por el Gobierno Español reconoce que, en 2002, las emisiones totales de España alcanzaron los 399,7 millones de Tm, lo que supone un aumento de casi el 40% respecto de 1990, o un exceso de 25 puntos porcentuales sobre el compromiso adquirido en Kioto.
España aparece, pues, como un contribuyente neto al SECE, estimándose que adquirirá aproximadamente la cuarta parte de los derechos que se comercialicen. Para el periodo 2008-2012, el PNA prevé adquirir créditos por valor de 20 millones de Tm/año. Actualmente, la Tm se cotiza a 7 u 8 dólares, y a ese precio, España tendría que adquirir derechos por valor de 160 millones de euros al año. Pero la cotización puede, según estudios de la Comisión, elevarse hasta los 35 €/Tm en función de la demanda. A ese precio, el coste a financiar mediante adquisición de créditos podría llegar a 700 millones de euros/año.
El 27 de agosto de 2004 se publicó en el BOE el Real Decreto Ley 5/2004, que regula el comercio de emisiones de gases de efecto invernadero. Este RD se aprobó en aplicación de la Directiva SECE, y por el procedimiento de urgencia, como reconoce en la Exposición de Motivos, para cumplir con la exigencia de que las instalaciones sometidas al mismo contaran con la autorización de emisión a 1 de enero de 2005, y que la oficina española del EPER, el Registro Estatal de Emisiones y Fuentes Contaminantes, estuviera operativo el 1 de octubre de 2004. El pasado 21 de enero se aprobó definitivamente, por Real Decreto 60/2005, el Plan de Asignación para el primer período trienal 2005-2007 (originalmente aprobado en septiembre de 2004), que asigna de forma individual los derechos de emisión por instalaciones. En este primer Plan, los derechos se asignan de forma gratuita. Los siguientes planes serán quinquenales, y se prevé que en el Plan para el periodo 2008-2012, el 10% ya no sea gratuito.
Entre las actividades sometidas al decreto están la generación de electricidad, (incluida la cogeneración), el refino de petróleo, y la producción y transformación de metales férreos, cemento, cal, vidrio, cerámica, pasta de papel, papel y cartón. Las empresas de estos sectores llevan tiempo preparándose para Kioto. Además de negociar con el gobierno para obtener la mayor proporción posible de la cuota que corresponde a España de derechos de emisión en el Plan Nacional de Asignación, las empresas se han volcado en la utilización de los llamados “mecanismos flexibles” del Protocolo de Kioto.
En caso de exceder las emisiones para las que disponga de derechos, la empresa responsable de la instalación deberá abonar la multa de 40 € por tonelada de exceso; pero además, el Decreto prevé multas de hasta 2 millones de euros y clausura de la instalación hasta dos años por las infracciones muy graves, tales como ejercer la actividad sin al autorización de emisiones, no presentar el informe anual o falsear sus datos. Si el beneficio obtenido por la comisión de la infracción fuera superior al importe de la multa, ésta se podrá aumentar hasta el doble del beneficio obtenido.
El Gobierno apoya los MDL como medida para cumplir los compromisos de Kioto, especialmente en Latinoamérica, donde las empresas españolas disponen ya de una sólida implantación y el coste de nuevos proyectos o adaptación de tecnologías limpias en instalaciones existentes es menor. Los CDM suponen que en el periodo 2008-2012 podrían recortarse entre 20 y 30 millones de toneladas de CO2, o un 7% de la factura de Kioto. Si se aplica un precio medio de entre siete y diez euros la tonelada de dióxido de carbono, el uso de CDM por empresas españolas permitiría obtener un ahorro de entre 140 y 300 millones de euros de aquí a 2012. España ha aprovechado la última Conferencia de Cambio Climático (COP-10), celebrada en Buenos Aires en Diciembre de 2004, para ampliar sus acuerdos con la Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climático, que permitirá autorizar proyectos MDL (o CDM, en siglas inglesas), a Argentina, Colombia, Guatemala, México, Panamá y Uruguay.
Mario de Echevarría.
Gutierrez de la Roza Abogados.
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