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Aspectos jurídicos y administrativos de la protección del medio ambiente en España (I) | |
De: Ángel B. Gómez Puerto
Fecha: Junio 2008
Origen: Noticias Jurídicas
Mis primeras investigaciones jurídicas y publicaciones en revistas especializadas de ámbito nacional versaron sobre la Política de Medio Ambiente de la Unión Europea, fruto fundamentalmente de mis trabajos y estudios desarrollados durante la Beca de Investigación (1994-1996) que disfruté en el Centro de Documentación Europea de Córdoba en el marco del Programa de Doctorado sobre las Comunidades Europeas que cursé en la Facultad de Derecho de la Universidad de Córdoba. Precisamente uno de mis primeros libros de referencia es una obra de un profesor de Derecho Constitucional, Enrique Alonso García1. Otra de las obras que me sirvieron para introducirme en la materia jurídica ambiental es una monografía general de Silvia Jaquenod Zsögön2.
Este fue el inicio de mi interés académico por conocer esta nueva rama del ordenamiento jurídico, que en la Licenciatura de Derecho no se abordaba en esos momentos, y que poco después me llevó a cursar un máster de especialización en Derecho Ambiental en Sevilla en el curso 1995-1996, en el que ya tuve la oportunidad de conocer a fondo los fundamentos constitucionales de la protección del medio ambiente (recuerdo las muchas sesiones que dedicamos a la sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995), y el derecho administrativo ambiental. El Director Académico de este curso, D. Juan Espadas, Abogado también especializado en Derecho Ambiental, desde abril de 2008 es Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía.
Desde entonces no he dejado de estar en contacto con esta importante rama del saber jurídico, sobre el que he publicado numerosos artículos de fondo en la Revista Actualidad Administrativa, de la Editorial La Ley. Además, he sido miembro del Consejo de Administración de la Empresa Municipal que gestiona el medio ambiente urbano en la Ciudad de Córdoba (Saneamientos de Córdoba, S.A.) durante más de cinco años, con lo que he estado especialmente relacionado con el Derecho Ambiental y su gestión concreta en un sector y en una Ciudad, la de Córdoba, con 323.600 ciudadanos a principios del año 2008. Esta experiencia de gestión a nivel municipal en la que he tenido la oportunidad de estar muy implicado en la aplicación concreta de normas ambientales.
Algunos de los contenidos de este texto son fruto de mi Trabajo de Investigación en el marco del Programa de Doctorado en Derecho Público, cursado en el Área de Derecho Constitucional de la Universidad de Córdoba, dirigido por el Prof. Dr. D. Miguel J. Agudo Zamora, profesor titular de Derecho Constitucional, y defendido ante el correspondiente tribunal académico en julio de 2005 con la calificación de sobresaliente.
1. Introducción: génesis de la constitucionalización de la protección del medio ambiente.
En este punto es relevante abordar la génesis de la introducción de la preocupación medioambiental en los ordenamientos jurídicos durante el siglo XX, sobre todo en su segunda mitad. En este sentido, el grado de deterioro de los recursos naturales era tal en ese período, que los ordenamientos jurídicos nacionales e internacional, en especial el Derecho Comunitario Europeo se enfrentaron al dilema entre progreso económico de los territorios, y el respeto al medio ambiente y salvaguardia de los recursos naturales.
Un punto de inflexión determinante lo constituyó la celebración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo en 19723. A partir de esa fecha (1972), sobre todo en el ámbito de las instituciones de las Comunidades Europeas, se inicia una intensa labor de elaboración y aprobación de normas de protección ambiental que determinará de forma notable el cambio de los ordenamientos jurídicos de los Estados en materia ambiental.
Precisamente, nuestra Constitución se aprueba pocos años después de esta cumbre y está inmersa en este nuevo escenario internacional y europeo (aunque todavía no éramos Estado miembro de las Comunidades Europeas). Por tanto, el artículo 45 de nuestra Constitución hay que leerlo e interpretarlo en este contexto político y jurídico internacional favorable a lo ambiental.
La Constitución española de 1978 se sumó a esa nueva corriente jurídica internacional. Así, a través del artículo 45 de nuestra constitución, se incorpora por primera vez en nuestro Derecho Constitucional la noción de calidad de vida y se constitucionaliza el deber de conservar el entorno.
En este asunto de la protección jurídica del medio ambiente es clave el papel de la Unión Europea. Desde que en enero de 1986 España entró a formar parte de las Comunidades Europeas, se trastocó la distribución interna de competencias y se predeterminó el contenido del derecho ambiental nacional. Con el solapamiento de los títulos competenciales comunitario, estatal y autonómico, se ha generado en nuestro Estado una complicada trama de acciones legislativas ambientales que es necesario coordinar.
En nuestro Estado no existía en ese momento histórico una apuesta clara de los poderes públicos por lo ambiental. Tuvo que ser nuestra incorporación a las Comunidades Europeas la causa de la puesta al día medioambiental de nuestro ordenamiento jurídico. Tan sólo teníamos nuestro gran artículo 45 CE, también por influencia del contexto internacional del momento (Cumbre de Estocolmo de 1972 y sus positivas consecuencias sobre todo en Europa).
2. La constitucionalización del medio ambiente en la Constitución Española de 1978.
2.1. Concepto jurídico y constitucional de medio ambiente.
Como dato previo en esta parte del trabajo de investigación, considero conveniente e ilustrativo tener presente la literalidad del artículo 45 de nuestra Constitución Española (CE) de 1978, que es la siguiente:
Artículo 45 de la Constitución Española.
Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.
Cuestión previa e importante es el concepto jurídico de medio ambiente. El profesor italiano Giannini4 delimitó el concepto jurídico de medio ambiente catalogándolo en tres posibles versiones: a) en cuanto conservación del paisaje, incluyendo tanto las bellezas naturales como los centros históricos; b) el medio ambiente en cuanto normativa relacionada con la defensa del suelo, del aire y del agua; y c) el ambiente en cuanto objeto de disciplina urbanística.
El profesor Canosa Usera5, al abordar este tema, pone en cuestión incluso el carácter reiterativo del término medio ambiente (dice que sería mejor ambiente, a secas). Parece que el término es producto del lenguaje administrativo que se caracteriza por preferir la expresión más prolija a la más breve. No obstante, desde su empleo por la legislación de los años 70 se ha ido consagrando jurídicamente. En cuanto al contenido del concepto, debido a la fuerza atractiva de lo ambiental, se tiende a la adopción de un concepto amplísimo, inabarcable de medio ambiente, ya que, si nos atenemos a la realidad, ambiente es todo lo que nos rodea. Pero, este concepto tan amplio debilitaría su valor jurídico. Según el autor, el objetivo de los ordenamientos jurídicos debe ser acotar qué bienes pueden calificarse de ambientales.
El constituyente español de 1978 adoptó un concepto de medio ambiente poco nítido, apenas perfilado en su significado jurídico. La tarea clarificadora corresponde al legislador ordinario, que habrá de concretar este concepto en la anhelada ley básica ambiental. En cuanto a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al unísono con ciertos sectores de la doctrina, han apostado por un concepto funcional de medio ambiente: estaríamos ante una norma ambiental cuando su “centro de gravedad” estuviera en lo ambiental, es decir, cuando su principal finalidad fuera la tutela ambiental, el “mantenimiento de un alto nivel de protección del ciclo de la vida”.
La sentencia 102/1995, de 26 de junio, del Tribunal Constitucional, en su fundamento jurídico sexto, pone el acento sobre la relación compleja existente entre todos los factores ambientales: el medio “no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física sino un entramado complejo de las relaciones entre todos esos elementos...”. Para el TC, la dinamicidad del concepto de medio ambiente se conjuga con su carácter antropocéntrico: “...esencialmente antropocéntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utópica de medio ambiente fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una concepción perteneciente al hoy y operante” (FJ 4 de STC 102/1995). Por tanto, nuestro alto tribunal sostiene un concepto dinámico de medio ambiente, es decir, como entorno vital conformado más que por los elementos considerados aisladamente, por las relaciones entre los distintos factores y elementos ambientales.
La Ley 16/2002, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación6 no introduce expresamente un concepto legal de medio ambiente, pero cuando expresa sus objetivos preceptúa que “esta ley tiene por objeto evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmosféra, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto”.
En cuanto a la normativa autonómica general sobre medio ambiente, la Ley 3/98 General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, establece que “el aire, el agua, el suelo, el paisaje, la flora y la fauna con sus parámetros e interrelaciones adecuadas constituyen el medio ambiente en el que se desarrolla la vida humana”. Esta definición normativa es apoyada de manera clara por el profesor Canosa Usera, pues, considera que acota el medio ambiente como objeto jurídico protegible, separado de otros bienes jurídicos sobre los recaen otras competencias, estatales o autonómicas.
2.2. La configuración del contenido del derecho constitucional al medio ambiente. Conexión con el artículo 10 CE.
El profesor Delgado Piqueras7 ha sostenido que el derecho al medio ambiente no debe ser entendido como el derecho a disfrutar de un ambiente ideal, sino como el derecho a que éste sea preservado, protegido del deterioro y, en su caso, mejorado en el momento y lugar concreto en que se manifieste una situación de degradación efectiva o potencial.
Asimismo, considera que el deber del legislador no consiste en redundar una proclamación general que ya sanciona la Constitución ni tampoco en establecer una definición universalmente válida del derecho, sino en extender y hacer realidad su verificación en los distintos sectores del ordenamiento que le afectan. Esta es según Delgado Piqueras, la tarea que el constituyente encomienda al legislador, decidir progresivamente en los distintos ámbitos y realidades de conflicto ambiental cuál debe ser el alcance de ese derecho, conjugándolo y armonizándolo con el resto de bienes, valores, principios y derechos igualmente reconocidos en la Constitución.
Por su parte, Jordano Fraga8 ha afirmado que la construcción del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado como derecho subjetivo es posible en nuestro ordenamiento jurídico por tres razones:
- La primera razón es la que nos ofrece la interpretación literal: si el artículo 45 de la CE utiliza la expresión derecho, lo que se reconoce es un derecho.
- En segundo término, cabe una construcción expansiva ex artículo 10.2 CE: el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU reconoce el derecho a un nivel de vida adecuado y en artículo 12 reconoce el derecho de toda persona al mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y el medio ambiente.
- En tercer lugar, el artículo 53.3 es base indiscutible para defender la naturaleza de verdadero derecho subjetivo del derecho consagrado en el artículo 45 CE.
En opinión de Domper Ferrando9, el reconocimiento de un derecho del ambiente en las constituciones recientes y la conciencia creciente de la problemática medioambiental, junto al carácter consensuado con que se elaboró nuestra Constitución, abocaron a un reconocimiento expreso del derecho al medio ambiente en su artículo 45. Constitucionalmente en España el medio ambiente se entronca entre los principios rectores de la política económica y social, localizándose en la parte dogmática como un nuevo derecho económico-social: el derecho al medio ambiente y a la calidad de vida.
Para el profesor Sarmiento Acosta10 el artículo 45 de la norma suprema se encuentra ubicado sistemáticamente en el capítulo tercero (“de los principios rectores de la política social y económica) del título I (de los derechos y deberes fundamentales”), lo que significa que, al igual que su reconocimiento, respeto y garantía informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos y que sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen (artículo 53.3 CE).
El profesor Canosa plantea en su obra el contenido incierto y de estructura abierta de este novísimo “derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona” (artículo 45.1 CE), y por tanto, la urgente y necesaria regulación del mismo, pues, no basta la regulación constitucional. Es decir, la inexistencia, aún, en nuestro ordenamiento jurídico de una ley general del medio ambiente, que desarrolle los derechos y principios recogidos en dicho precepto constitucional. Este es un asunto principal del tema que estamos abordando, pues, en nuestro ordenamiento jurídico pasamos de las muy generales normas jurídicas contenidas en el artículo 45 a normas administrativas absolutamente sectoriales y concretas, sin norma general intermedia.
Este autor también aborda la configuración subjetiva de lo ambiental, la estructura del derecho constitucional a disfrutar de un medio ambiente adecuado para la persona. La primera idea que deja clara es que el reconocimiento del derecho a disfrutar de un ambiente adecuado va poco a poco extendiéndose y encontrando su sitio en ordenamientos jurídicos de la segunda mitad del pasado siglo.
Respecto al derecho al ambiente, el constitucionalista portugués Gomes Canotilho11 sintetiza en tres las opiniones doctrinales al respecto:
- Primera: aquella que lo considera derecho subjetivo y fundamental (doctrina portuguesa y parte de la española).
- Segunda: la que lo cataloga como interés difuso (gran parte de la doctrina italiana).
- Tercera: la que concibe el derecho al ambiente como fin del Estado, considerando su dimensión objetiva que impone obligaciones a los poderes públicos.
Nuestra Constitución de 1978 es un buen ejemplo de toda esta problemática. El artículo 45 CE, que consagra un derecho subjetivo al medio ambiente adecuado, está ubicado sistemáticamente en el capítulo III del título I. En rigor, no es un derecho, sino un principio rector de la política económica y social. Estos principios suponen mandatos al legislador y al resto de los poderes públicos para que orienten su actividad en la senda que marcan estos principios. Se puede concluir que, el reconocimiento de un derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, al margen de su formulación literal y de su problemático valor como derecho subjetivo típico, es, según el autor, incuestionablemente un principio, y como tal, se proyecta sobre todo el orden jurídico.
La referencia más clara al derecho en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la encontramos en la STC 102/1995, según la cual “el aseguramiento de la solidaridad colectiva que haga posible el ejercicio del derecho a disfrutar del medio y el correlativo deber de conservarlo, legitiman la atribución al Estado de competencias ambientales” (FJ 8). En esta misma resolución, en su fundamento jurídico 7, el Tribunal Constitucional brinda un importante apoyo a la consideración como fundamental del derecho proclamado en el artículo 45.1 CE, al entender que como emanación de la dignidad de la persona (artículo 10.1 CE), cada cual tiene el derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus características culturales.
La doctrina encuentra conexión entre el artículo 45.1 CE y la cláusula de igualdad sustancial del artículo 9.2 CE, entendiendo que la promoción de la igualdad material exige como elemento fundamental un medio ambiente adecuado. Por tanto, el deber ambiental reclama un reparto de cargas: concentrar las actividades contaminantes en los lugares más desfavorecidos supone una suerte de “exportación” interior de la insalubridad ambiental y una muestra de insolidaridad contraria a lo proclamado en el artículo 45.1 CE.
3. La obligación constitucional de conservar el medio ambiente como contenido del Estado Social: principio rector de la política económica y social.
En 1978, la constitucionalización del medio ambiente se realiza en nuestra Carta Magna en una doble vertiente: reconociendo un derecho subjetivo y proclamando unos principios ambientales. En efecto, el artículo 45.2 CE encarga a los poderes públicos “velar por la utilización racional de los recursos naturales” y “defender y restaurar el medio ambiente”. Estos principios han de estar vinculados a los fines que el propio precepto establece, “proteger y mejorar la calidad de vida” y ser un “medio adecuado para el desarrollo de la persona”.
Algunos estatutos de autonomía recogen entre los objetivos a alcanzar por las instituciones autonómicas, los ambientales. El primero y más explícito nuestro Estatuto Andaluz, cuyo artículo 12.3.5º incluye, entre los objetivos básicos de la acción de los poderes públicos propios, “el fomento de la calidad de vida del pueblo andaluz mediante la protección de la naturaleza y del medio ambiente”.
En cuanto a la eficacia normativa de los principios ambientales, la primera idea que hay dejar clara es que, como todos los preceptos del Capítulo III del Título I, la eficacia normativa de los principios que contienen el artículo 45 CE (ubicado en ese capítulo) depende de lo dispuesto en el artículo 53.3 CE, que regula la eficacia normativa. Textualmente dice este precepto que “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo Tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.
Hay que recordar una cuestión importante respecto a los principios constitucionales del capítulo III, del título I. Estos operan como mandatos al legislador y en consecuencia son normas de cobertura constitucional: al asignar obligaciones a los poderes públicos, vinculan su discrecionalidad al modelo de transformación que impone la Constitución (artículo 9.2 CE y Capítulo III, del Título I). Esta función de cobertura es, en materia ambiental, bastante clara pues la realización de los objetivos constitucionales ambientales supone importantes sacrificios de otros intereses jurídicos.
Importante es el tema de la integración del medio ambiente en el “constitucionalismo de lo concreto”, es decir, la preocupación de los textos constitucionales por las condiciones de vida del ser humano. Esto es el constitucionalismo social, que a diferencia del liberal, se preocupa de lo concreto, de las condiciones de vida del ser humano, lo que supone un acercamiento de las constituciones al ser humano, al ciudadano. En este sentido hay que entender la inclusión de lo ambiental en las constituciones.
4. La sanción ante la vulneración del medio ambiente.
Nuestro artículo 45 de la Constitución Española, al tiempo que consagra el derecho a “disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona”, en el propio primer apartado, in fine, recoge el “deber de conservarlo”. Este deber se refuerza con la posible imposición de sanciones penales y administrativas y con la obligación de reparar el daño causado (artículo 45.3 CE). El profesor Canosa reconoce al constituyente la coherencia de recoger la cara y la cruz de la misma moneda, pues, no hay disfrute de un derecho si los titulares del derecho no son, a su vez, sujetos del deber de conservar su objeto. Sin la solidaria contribución de todos en la conservación del medio, no es posible el goce del derecho, el ejercicio del derecho al medio ambiente.
La regulación constitucional del deber de conservación, refuerza la limitación sobre la libre disposición de los recursos naturales que entraña el reconocimiento del derecho ambiental y la inclusión de principios constitucionales en la materia. La estructura de este deber ambiental es la propia de un deber constitucional, puesto que no corresponde con el derecho sino que es impuesto objetivamente por la Constitución y desarrollado por otras normas de nuestro ordenamiento. Hay que tener en cuenta también que gran parte de las obligaciones impuestas por el ordenamiento a los particulares y que podemos considerar concreciones de ese deber, provienen de directivas comunitarias, transpuestas a la legislación interna.
Una forma de concretar el deber constitucional de conservación ha sido la inclusión en el Código Penal del llamado delito ecológico, y en la esfera administrativa, con la vigilancia e imposición de sanciones. El artículo 45.3 CE ofrece cobertura constitucional a todas estas formas de garantizar el objetivo constitucional ambiental. El Tribunal Constitucional, al abordar el régimen administrativo sancionador en el orden ambiental, entiende que esta materia forma parte de la materia ambiental básica, y en consecuencia, las normas que la regulan tienen la consideración de básicas. Las comunidades autónomas tan sólo pueden ampliar y mejorar el régimen sancionador fijado por las normas básicas, pero no disminuirlo ni restringirlo (STC 196/1996).
5. Derecho Penal Ambiental.
5.1. El Código Penal de 1995.
El actual Código Penal de 199512 dedica en el Título XVI, el capítulo III a los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente. En concreto, en el artículo 325.1, en su nueva versión de 2003, establece que “será castigado con penas de (....) el que, contraviniendo las leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, aterramientos, ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos, en la atmosféra, el suelo, el subsuelo, o las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, con incidencia, incluso, en los espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales. Si el riesgo de grave perjuicio fuese para la salud de las personas, la pena de prisión se impondrá en su mitad superior”.
El artículo 326 regula un tipo penal agravado si concurren una serie de circunstancias. Literalmente se establece que “se impondrá la pena superior en grado (...) cuando en la comisión de cualquiera de los hechos descritos en artículo anterior concurra alguna de las circunstancias siguientes:
Que la industria o actividad funcione clandestinamente, sin haber obtenido la preceptiva autorización o aprobación administrativa de sus instalaciones.
Que se hayan desobedecido las órdenes expresas de la autoridad administrativa de corrección o suspensión de las actividades tipificadas en el anterior.
Que se haya falseado u ocultado información sobre los aspectos ambientales de la misma.
Que se haya obstaculizado la actividad inspectora de la Administración.
Que se haya producido un riesgo de deterioro irreversible o catastrófico.
Que se produzca una extracción ilegal de aguas en período de restricciones.
Según Hernández Suárez-Llanos13, la mayoría de la doctrina penal española coincide en afirmar que el bien jurídico protegido directo e inmediato en el artículo 325.1 del vigente Código Penal es el medio ambiente.
Otros autores como Serrano Gómez14, si bien coinciden en señalar que el bien jurídico es el medio ambiente en sí, sin embargo, prescinden de toda referencia sistemática en el Código Penal y optan por una perspectiva propiamente constitucional, al considerar que partiendo del artículo 45 de la Constitución, el bien jurídico de los delitos referidos es el medio ambiente, cabiendo deducir del referido texto constitucional varias notas del referido bien jurídico protegido: utilización racional de todos los recursos naturales, protección y mejora de la calidad de vida, defensa y restauración del medio ambiente y promoción de la solidaridad colectiva.
Según De la Mata Barranco15, el artículo 45 de la Constitución permite describir el ambiente como realidad objetiva y material, que en su apartado segundo circunscribe a los recursos naturales utilizables por el hombre relacionados con su calidad de vida, personal y social, sin limitación abarcando al aire, agua, suelo, fauna y flora, así como la propia relación del hombre con dichos elementos.
También la jurisprudencia16 ha optado en general, y sobre la base del artículo 45 de la Constitución, por atender hacia un concepto parcialmente antropocéntrico entendiendo que el bien jurídico protegido en el delito medioambiental hay que ponerlo en relación principalmente al desarrollo de la persona y la calidad de vida mediante la protección de los recursos naturales.
1. Introducción.
El profesor Canosa17 estudia el asunto de la descentralización política y administrativa en relación al medio ambiente. La primera idea que se expresa es que los mandatos contenidos en el artículo 45 CE vinculan a todos los poderes públicos, con independencia de su ámbito territorial y competencial. Los principios ambientales que proclama la constitución se hacen efectivos a través de la acción de todos ellos, en función de las normas del bloque de la constitucionalidad que distribuyen competencias ambientales. El resultado de la actividad del Estado y de las Comunidades Autónomas ha de ser la realización de los principios constitucionales ambientales, y del derecho reconocido en el primer apartado del mencionado precepto. En el plano legislativo estamos ante una materia compartida entre Estado y Comunidades Autónomas, a las que se suma las competencias, en algunos caso muy importantes, de los Ayuntamientos.
Asunto de interés es el de la proliferación y dispersión de normas ambientales que se generan y conviven en el Estado español (normas de la UE, estatales, autonómicas, ordenanzas municipales). Para encauzar esta dispersión y darle unidad de sentido, es para lo que debiera existir esa norma básica de medio ambiente que conectara la máxima abstracción del artículo 45 CE con la máxima concreción de las normas sectoriales. No obstante, y desde el punto de vista científico y doctrinal, habría que determinar en primer lugar los contenidos de la ley general ambiental.
Canosa considera que se debería regular en dicha norma básica la parte general del Derecho Ambiental, la contemplada en la Constitución, pero con mayor detalle y sin llegar a precisar las medidas de protección específica de cada bien ambiental. Conviene también determinar los bienes que merecen la consideración de ambientales. Además de la enunciación de los bienes ambientales, habrían de desarrollarse los principios ambientales recogidos en el artículo 45 CE. La ley general es el instrumento normativo idóneo para esa precisión. Sin embargo, se han desarrollado en el Derecho Comunitario Ambiental, pues, en el derecho originario (los tratados) se ofrece un ejemplar tratamiento de los principios ambientales (principio de prevención, quien contamina paga, cautela, principio de corrección de los atentados al medio ambiente...). Este autor sostiene que la regulación del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (vertiente subjetiva de la cuestión) debiera quedar fuera de esa ley general. Sería una ley que desarrollase de forma sistemática las condiciones básicas del ejercicio del derecho subjetivo ambiental.
2. El reparto competencial en la Constitución Española de 1978.
2.1. Competencias del Estado en materia ambiental.
En este apartado del Capítulo IV, vamos a indicar la regulación y distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que en materia ambiental se realiza en el texto constitucional.
El artículo 149.1 establece las competencias exclusivas del Estado en un total de 32 reglas de asignación de facultades. En cuanto a las de contenido ambiental, se establece la competencia exclusiva de la Administración General del Estado en las siguientes reglas de este precepto constitucional:
a) Artículo 149.1, 22º “La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial”.
b) Artículo 149.1, 23º “Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias”.
c) Artículo 149.1, 25º “Bases del régimen minero y energético.
2.2. Competencias de las Comunidades Autónomas en medio ambiente.
Según dispone el artículo 148 de la Constitución, las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias ambientales:
- Art. 148.1, 3ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
- Art. 148.1, 8ª Los montes y aprovechamientos forestales.
- Art. 148.1, 9ª La gestión en materia de protección del medio ambiente.
- Art. 148.1, 10ª Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.
3. La descentralización administrativa como fuente de conflicto en esta materia.
Según el catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Jaén, Gerardo Ruiz-Rico18, uno de los mayores problemas que presenta la realización de la política ambiental radica en la delimitación exacta de las competencias que, en relación al tema medioambiental, tienen asignadas las diversas Administraciones Públicas, ya que con el texto constitucional actual la protección del entorno natural y de los valores que éste encierra ha experimentado un proceso claro de descentralización política.
Considera este profesor que la impulsión que hace el artículo 45 de la CE al encomendar “a los poderes públicos” la misión de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales resulta un claro ejemplo de ambigüedad terminológica en cuanto al destinatario del mandato constitucional. Se trata de un principio de actuación que ha de ser respetado en el funcionamiento de cualquier organismo o servicio público.
Concluye este autor que esta sería la mayor contribución del artículo 45, es decir, la introducción del factor ambiental o ecológico en el seno de los procesos administrativos de toma de decisión que tienen lugar en todas las esferas territoriales e institucionales de la Administración (Estatal, Autonómica y Local), y dentro de éstas, en los distintos departamentos y sectores que comprenden cada una de ellas.
4. Las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de medio ambiente con el nuevo Estatuto de Autonomía de 2007.
4.1. Competencias exclusivas de Andalucía.
Según dispone de la Ley Orgánica 2/2007 de 19 de marzo (BOJA de 20 de marzo de 2007), de Reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, en su artículo 57 (“Medio Ambiente, espacios protegidos y sostenibilidad”), establece que la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución, sobre las siguientes materias:
- Montes, aprovechamientos y servicios forestales.
- Vías pecuarias.
- Marismas y lagunas, y ecosistemas acuáticos.
- Pastos y tratamiento especial de zonas de montaña.
- Delimitación, regulación, ordenación y gestión integral de los espacios naturales protegidos, incluyendo los que afecten a las aguas marítimas de su jurisdicción, corredores biológicos, y hábitats en el territorio de Andalucía, así como la declaración de cualquier figura de protección y establecimiento de normas adicionales de protección ambiental.
- Flora y fauna silvestres.
- Prevención ambiental.
4.2. Competencias compartidas en materia ambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Según el artículo 57.3 del mencionado nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía, corresponde a esta comunidad autónoma la competencia compartida en relación a las siguientes materias:
Instrumentos de planificación ambiental.
Establecimiento y regulación de medidas de sostenibilidad e investigación ambientales.
Regulación de los recursos naturales.
Regulación sobre la prevención en la producción de envases y embalajes.
Regulación del ambiente atmosférico y de las distintas acciones de contaminación del mismo.
Regulación y gestión de los vertidos efectuados en las aguas interiores de la Comunidad Autónoma, así como de los efectuados a las aguas superficiales y subterráneas que no transcurren por otra Comunidad Autónoma.
Regulación de la prevención, control, corrección, recuperación y compensación de la contaminación del suelo y del subsuelo.
Regulación sobre la prevención y corrección de la generación de residuos con origen o destino en Andalucía.
Regulación del régimen de autorizaciones y seguimiento de emisión de gases de efecto invernadero.
Establecimiento y regulación de medidas de fiscalidad ecológica.
Prevención, restauración y regulación de daños al medio ambiente, así como el correspondiente régimen sancionador
Posteriormente a la entrada en vigor de este nuevo Estatuto de Autonomía con sus nuevas competencias ambientales, el Parlamento de Andalucía ha aprobado una importante norma ambiental, la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (BOJA nº 143, de 20 de julio de 2007), que viene a sustituir a varias normas legales y reglamentarias aprobadas en los años noventa en Andalucía (Ley de Protección Ambiental de 1994, y sus Decretos de desarrollo por los que se aprobaban los Reglamentos de Evaluación de Impacto Ambiental, de Informe Ambiental y de Calificación Ambiental, el Reglamento de la Calidad del Aire, etc).
Ángel B. Gómez Puerto.
Abogado (Colegiado nº 2416 de Córdoba).
Doctorado en Derecho Público por la Universidad de Córdoba.
DEA en Derecho Constitucional por la Universidad de Córdoba.
E-Mail:gomezpuerto@icacordoba.es
1 Alonso García, E. El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea. Cívitas (1994).
2 Jaquenod Zsögön, S. Iniciación al Derecho Ambiental. Dykinson (1996).
3 Precedente de las Cumbres de Río-1992, Kioto-1995 y Johannesburgo-2002.
4 Giannini, M. S. “Ambiente: aspectos jurídicos”. Revista de Derecho Público (1973).
5 Canosa Usera, R. Constitución y medio ambiente. Dykinson (2000).
6 Esta norma estatal es la transposición de la Directiva IPPC de la UE, de 1996.
7 Delgado Piqueras, F. “Régimen Jurídico del Derecho Constitucional al Medio Ambiente”. Revista Española de Derecho Constitucional (1993).
8 Jordano Fraga, J. “El Derecho a disfrutar de un Medio Ambiente adecuado”. Revista electrónica de Derecho Ambiental. Universidad de Sevilla (2002).
9 Domper Ferrando, J. El medio ambiente y la intervención administrativa. Planteamientos constitucionales. Cívitas/Universidad de Zaragoza (1992)
10 Sarmiento Acosta, M. J. “Las virtualidades del derecho constitucional al medio ambiente”. Revista Actualidad Administrativa (1996).
11 Gomes Canotilho, J. J. Protección del medio ambiente y derecho de propiedad. Coimbra Ed. (1995).
12 Reformado la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre (BOE de 26-11-2003).
13 Hernández Suárez-Llanos, F. J. “Técnicas de tipificación en el delito de contaminación ambiental”. Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental (2005).
14 Serrano Gómez, A. Derecho Penal, Parte Especial. Dykinson (2003).
15 De la Mata Barranco, N. J. Protección penal del ambiente y accesoriedad administrativa. Cedecs (1996).
16 STS de 11 de marzo de 1992.
17 Obra ya citada en el capítulo III de este trabajo.
18 Ruiz-Rico Ruiz, G. “Las competencias de las comunidades autónomas en materia de medio ambiente y la jurisprudencia constitucional”. El derecho constitucional al medio ambiente. Tirant Lo Blanch (2000).
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