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El comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en España

De: David Couso Saiz
Fecha: Noviembre 2006
Origen: Noticias Jurídicas

1. Introducción

1.1. Problemática

El cambio climático se ha revelado, en los últimos dos decenios del siglo XX, como uno de los problemas globales más importantes a los que se enfrenta la humanidad en su conjunto. Con sus múltiples ramificaciones más allá del ámbito meramente ambiental, el aumento progresivo de la temperatura media de la Tierra como consecuencia de la acción humana supone no solamente una amenaza cierta para millones de personas, sino que también pone en tela de juicio los esquemas de producción y consumo a los que nos hemos acostumbrado en los países del Norte y a los que aspiran los países del Sur.

La lucha contra este fenómeno se ha materializado, desde la perspectiva jurídica, en dos tratados internacionales de vocación universal: la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, de 19921 y el Protocolo de Kioto, de 19972. Éste último establece compromisos para ciertos países relativos a la limitación de emisiones de gases que provocan el efecto invernadero y no ha entrado aún en vigor debido en gran medida a la rotunda negativa del mayor emisor de dichos gases, los Estados Unidos de América, a ratificar su texto.

Uno de los aspectos del Protocolo de Kioto que más ha llamado la atención de los destinatarios de sus normas, que no son exclusivamente los Estados sino también indirectamente, empresas y particulares, es la posibilidad de flexibilizar el cumplimiento de los compromisos de limitación de emisiones a través de tres instrumentos: la aplicación conjunta, el comercio de emisiones y el mecanismo para un desarrollo limpio. Los llamados “mecanismos de flexibilidad3” tienen por función, por tanto, ayudar a las Partes que han asumido compromisos de limitación de gases de efecto invernadero a cumplir dichas obligaciones. Y, para ello, dan un amplio margen a la participación de actores no estatales en tanto que agente inversionista, receptor de una inversión o incluso como entidad encargada de verificar el cumplimiento de las condiciones y requisitos impuestos en el funcionamiento de estos mecanismos. Numerosas empresas se países desarrollados han puesto ya manos a la obra y han iniciado proyectos de inversión con efectos beneficiosos para la lucha contra el cambio climático que, en su momento, generarán unidades o certificados de reducción de emisiones. Estos documentos se podrán intercambiar en el mercado internacional y servirán para complementar las medidas adoptadas en el plano nacional por los países con compromisos de limitación de emisiones.

1.2. Delimitación del problema

La temperatura media de la superficie terrestre es variable y ha ido cambiando de forma natural a lo largo de siglos y milenios, en lentos procesos de calentamiento y enfriamiento. Del mismo modo, el llamado “efecto invernadero” es un fenómeno natural por el que ciertos gases que se encuentran en la atmósfera permiten el paso de las radiaciones solares, pero impiden parcialmente su salida; forman así un envoltorio natural, sin el cual la temperatura media de la Tierra sería unos 30 grados inferior a la actual. Hay que precisar, en consecuencia, que el problema que se pretende mitigar, ya que no resolver, con los instrumentos jurídicos que conforman el régimen internacional del cambio climático no es la existencia en sí misma de ese efecto invernadero, sin el cual nuestro planeta se convertiría en un lugar inhóspito; ni siquiera el progresivo y natural proceso de cambio climático. En realidad, las referencias al “cambio climático” en la Convención y otros instrumentos internacionales deben entenderse hechas al fenómeno del aumento acelerado de la temperatura media de la atmósfera y la superficie terrestre que no es natural, sino debido a la acción humana sobre el efecto invernadero4. En efecto, entre la comunidad científica existe un consenso cada vez más generalizado, aunque no unánime, en el sentido de que desde la revolución industrial la cantidad de gases que producen el efecto invernadero y que, por lo demás, se encuentran naturalmente en la atmósfera, ha aumentado de forma vertiginosa debido a la acción humana en la agricultura, el tratamiento de residuos y, muy especialmente, en los usos industriales que implican la combustión de carbón, gas natural, petróleo y sus derivados5.

Las consecuencias de esta intensificación del efecto invernadero son, a juicio, de la comunidad científica, apocalípticas. En un escenario sin acciones que procuren revertir las tendencias actuales se producirá, en un plazo de 100 años, un aumento medio de la temperatura terrestre de entre 1° y 3’5° (a los que habrá que sumar el medio grado extra que ya ha aumentado la temperatura media de la Tierra desde la revolución industrial), lo que implica un incremento medio superior al de los últimos 10.000 años6. A partir de ahí, algunos cambios son casi automáticos: corrimiento de las regiones climáticas entre 200 y 600 kilómetros hacia los polos y consiguiente incremento del fenómeno de la desertificación; aumento del nivel del mar entre 15 y 95 centímetros y consiguiente hundimiento de zonas costeras muy planas y de muchas islas y atolones, especialmente en el océano Índico y el Pacífico, etc. Otras consecuencias sólo pueden augurarse: variación en los regímenes de lluvias y vientos en grandes áreas del mundo; intensificación de los fenómenos climáticos extremos; ampliación, en latitud y altura, del alcance de enfermedades tropicales como la malaria, el cólera o el dengue, etc. En su Memoria para la Asamblea del Milenio, celebrada en septiembre de 2000, el Secretario General de las Naciones Unidas señalaba:

“En la actualidad se observan ya algunos indicios que hacen presagiar este futuro. Con la aceleración de la tendencia al recalentamiento de la atmósfera, los cambios del tiempo se han hecho más volátiles y extremos, mientras que se han agravado notablemente los desastres relaciones con el clima. Sólo en 1998 , el coste de los desastres naturales superó al de toda la década de 1980. Ese año murieron decenas de miles de personas, en su mayoría pobres, y se calcula que unos 25 millones de “refugiados ambientales” tuvieron que abandonar sus hogares7”.

En definitiva, el cambio climático tiene unos caracteres particulares que lo convierten en un problema medioambiental único. Es uno de los pocos problemas verdaderamente “globales” o “mundiales” a los que se enfrenta la Sociedad internacional actual8, tanto por lo que respecta a sus causas como a sus efectos, pero, a la vez, no existe una correlación necesaria entre el grado de responsabilidad de un país en la gestación del problema y su nivel de vulnerabilidad a los efectos adversos del cambio climático. Por este motivo, se ha dicho que el cambio climático tiene importantes implicaciones de equidad en tanto que los países que históricamente han causado el problema parecen ser los menos afectados por él. Pero también es cierto que, según todas las estimaciones, en pocos años las emisiones de algunos países en vías de desarrollo como China o India superarán a los de los países de la OCDE. Además, el tratamiento del problema implica plazos mucho más largos que el mandato de cualquiera de las autoridades gubernamentales que ahora están llamadas a actuar, y sus peores efectos no los notarán los votantes de éstas, sino sus nietos. Y a todo ello, en fin, hay que contraponer las incertidumbres que aún hoy reconoce la comunidad científica sobre el impacto humano en el sistema climático y las consecuencias precisas del cambio climático sobre la Tierra y nuestra especie9.

1.3. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático: principios y compromisos

Los antecedentes de la Convención Marco sobre el Cambio Climático se hallan, precisamente, en los descubrimientos científicos que, durante los decenios de 1970 y 1980, demuestran el vínculo entre las emisiones de gases de efecto invernadero debidas a actividades humanas y el cambio climático global. Ello lleva el programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en colaboración con la Organización Meteorológica Mundial (OMM) a crear, en 1988, el Panel Intergubernamental para el Cambio Climático, un órgano científico formado por 2.500 climatólogos de todo el mundo en cuyo primer informe de evaluación de 1990, se detallan las predicciones antes reseñadas10. Posteriormente, el segundo (1995) y tercer (2001) informes de evaluación del IPCC profundizan en las causas del cambio climático y pronostican con más detalle sus efectos adversos a medio y largo plazo. Estos informes, junto con las aportaciones del IPCC en cuestiones de carácter más particular, han ido proveyendo de legitimidad científica la labor de los órganos de la Convención a lo largo de los últimos diez años.

Inmediatamente después del primer informe del IPCC, la ONU crea un Comité Intergubernamental de Negociación (CIN), formado ya por representantes gubernamentales, a fin de negociar un convenio que tenga por objeto, como indicaría el artículo 2 de la Convención Marco sobre el Cambio Climático, “la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogenias peligrosas en el sistema climático11”. La Convención, adoptada por el CIN el 9 de mayo de 1992, se abrió a la firma en la Cumbre para la Tierra de Río de Janeiro en junio de ese año y entró en vigor el 21 de enero de 1994. En la actualidad forman parte de la Convención 188 Estados12. Por sus características y por el problema que pretende abordar, se ha podido decir que esta Convención “constituye sin duda un instrumento internacional cuya aplicación integral tendría un efecto más considerable sobre la vida de la humanidad que cualquier otro texto internacional13. A continuación nos referiremos a los principios, compromisos y marco institucional de la Convención en tanto constituyen el fundamento jurídico y operacional del Protocolo de Kioto y de sus mecanismos de flexibilidad.

La Convención descansa, entre otros, sobre tres principios que pueden considerarse emblemáticos en el moderno Derecho Internacional del Medio Ambiente: el principio de precaución; el principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas; y el principio de desarrollo sostenible (art. 3)14. Los tres tienen una presencia muy señalada en la gestación, diseño y desarrollo de los mecanismos de flexibilidad. Por otro lado, a estos principios se añaden otros que no son privativos del régimen internacional del cambio climático, o del Derecho Internacional del Medio Ambiente en general, como son los de igualdad soberana de los Estados o cooperación internacional15”.

Conforme al principio de precaución, y en contra de los postulados del Derecho internacional clásico, la Convención establece que no es necesario esperar a que exista una evidencia científica irrefutable de la influencia de la actividad humana sobre el clima, ni mucho menos que el daño ya se haya producido, para tomar medidas para combatir dicha influencia y sus efectos adversos. Se trata de un principio estructural del Derecho internacional del Medio Ambiente, tanto por razones ecológicas (por el carácter a menudo irreversible de los daños) como económicas (porque es más costoso reparar que evitar)16. En esta dimensión económica del principio de precaución, el art. 3.3 del Convenio Marco señala que los Estados deberán adoptar políticas y medidas de lucha contra el cambio climático que sean “eficaces”, es decir, que aseguren beneficios globales al menor coste posible; y que dicha políticas y medidas deben tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales e incluir todas las fuentes, receptores y depósitos de gases de efecto invernadero, así como todos los sectores económicos. Y es que, a diferencia de otros regímenes ambientales, el cambio climático afecta a todos los sectores de la economía: no sólo la industria, sino también la agricultura y los servicios.

La consecuencia jurídica inmediata del principio de precaución es la consagración del deber de actuar a partir de indicios suficientes; y dado que en nuestro caso estos indicios ya existen, se colige el deber de todos los Estados de prever, prevenir y reducir al mínimo las causas del cambio climático, así como de tomar medidas, individual y colectivamente, para adaptarse a sus efectos. Este deber de actuar, del que la propia Convención constituye un primer eslabón, al que se añadiría posteriormente el Protocolo de Kioto, no tiene el mismo alcance y contenido para todos los Estados. Conforme al principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas, la Convención y sus Estados parte reconocen que, aún siendo el cambio climático un problema de toda la humanidad que todos los Estados deben combatir, no todos ellos han contribuido de la misma manera a provocarlo17.

Los países desarrollados han conseguido su prosperidad en parte a costa de una mayor agresión al medio ambiente y son ellos, en consecuencia, quienes deben asumir mayores compromisos para revertir esa agresión. Por ello, la Convención Marco concluye que “aquellas partes que son países desarrollados deberían tomar la iniciativa para combatir el cambio climático y sus efectos adversos”. Pese a que la utilización del condicional podría poner en tela de juicio la juridicidad del principio, el propio tratado lo ejecuta en su artículo cuarto, al enumerar de forma diferenciada las obligaciones que asumen las Partes en la Convención. Más allá incluso de este precepto, central en el diseño del sistema, la Convención distingue a lo largo y ancho de su articulado una amplia lista de categorías de Estados, provistos de obligaciones o derechos muy específicos, que no hacen sino confirmar la vigencia de este principio; países menos desarrollados, países con economías vulnerables a las medidas de respuesta al cambio climático (como los países productores de petróleo), o países particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático; y dentro de este último grupo: países insulares pequeños o con zonas costeras bajas, países con zonas áridas o semiáridas, países con escasa cobertura forestal y zonas expuestas a deterioro forestal, etc18.

Las medidas de litigación del cambio climático pueden tener un impacto significativo en los esquemas de producción y consumo típicos de las economías de mercado avanzadas. Pero además, entre los países en vías de desarrollo existe el temor que estas medidas puedan repercutir en última instancia en su propio crecimiento económico; en su derecho a un desarrollo que hoy nadie discute que debe ser sostenible. Desde el informe Brundtland19, el desarrollo sostenible se define como aquel crecimiento económico que garantiza las necesidades de la generación actual sin poner en peligro las necesidades de las generaciones futuras. Desde esta perspectiva, el art. 3 de la Convención recoge tanto la perspectiva intergeneracional del principio20, como la socioeconómica21 y reconoce, en definitiva, que los esfuerzos para prevenir el cambio climático y sus efectos adversos no pueden ir en detrimento del desarrollo de los países, especialmente de los más desfavorecidos. El derecho al desarrollo está reconocido como derecho humano desde 198622 y como derecho de los Estados desde mucho antes, pero a diferencia de lo que ha sido la tónica hasta el momento, este desarrollo debe ser integral y hacerse de manera respetuosa con el medio ambiente23. Y esta disposición es de obligado respeto para todos los Estados, no solamente para los subdesarrollados. Por el contrario, en una interpretación armónica de este principio con el anterior cabe concluir que, en aras de su crecimiento, los países en vías de desarrollo aún pueden contaminar y abocar gases de efecto invernadero a la atmósfera, mientras que son los países desarrollados quienes, si quieren seguir creciendo, deberán hacerlo de manera respetuosa con el medio ambiente de forma inmediata.

A partir de estos principios, el extenso artículo 4 de la Convención desgrana los compromisos que asumen los Estados Parte. Y lo hace en tres categorías diferenciadas, en una suerte de triple círculo concéntrico. Sin ánimo de ser exhaustivos, cabe señalar las siguientes obligaciones, en función de las distintas categorías de Estados que establece la propia Convención:

En el primer círculo, el más amplio, se hallan todos los Estados Parte de la Convención. Todos tienen obligaciones de tipo documental e informativo, como por ejemplo, “elaborar, formular, publicar, aplicar y actualizar” los inventarios nacionales de las emisiones de gases de efecto invernadero; de cooperación, por ejemplo, en los preparativos para la adaptación a los impactos del cambio climático; o de promoción y apoyo de tecnologías para controlar, reducir y prevenir las emisiones de gases de efecto invernadero.

En un segundo círculo, más reducido, se encuentran los países desarrollados y con economías en transición, enumerados en el anexo I de la Convención. Estos países son los que tienen la obligación específica de limitar sus emisiones de gases de efecto invernadero, así como de creación y preservación de sumideros y depósitos naturales de gases de efecto invernadero. En particular, la Convención aspira al objetivo de lograr, individual o colectivamente, en el año 2000, el regreso a los niveles de emisión de 199024. Como señala Campins, “En cierto modo, esta exigencia podría resultar comparable con las impuestas en virtud de las obligaciones generales a todas las Partes. Sin embargo, es necesario señalar que es a través de esta disposición, expresamente ambigua e imprecisa, que la Convención da el primer paso para el establecimiento futuro de objetivos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, concretados finalmente en el Protocolo de Kioto25”. De todo ello deberán además informar a la Conferencia de las Partes.

Finalmente, los países desarrollados enumerados en el anexo II (que son, en esencia, los miembros de la OCDE26) asumen, entre otros, el compromiso de proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales, incluyendo recursos para la transferencia de tecnología, para que los países en vías de desarrollo puedan cumplir sus obligaciones en el contexto de la Convención. También deberán ayudar a los países subdesarrollados particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático a hacer frente a los costes de adaptación a dichos efectos. Dichos recursos, si han de ser “nuevos y adicionales” no pueden ir en detrimento de la ya migrada Ayuda Oficial al Desarrollo, ni pueden contabilizarse las aportaciones a proyectos relativos a la litigación del cambio climático (por ejemplo, en los mecanismos de flexibilidad) como AOD27.

La urgencia con la que se negoció la Convención impidió concretar muchos de estos compromisos y, en especial, el objetivo de limitación de las emisiones de gases de efecto. Es por esta razón que la Convención se establece como un marco a partir del cual se irá construyendo un verdadero régimen jurídico internacional relativo al cambio climático. Como señala Chueca, “Nos encontramos ante un texto inicial que contiene las obligaciones generales de las Partes; esa primera etapa será completada posteriormente. Por eso, el ciclo vital de la CMNUCC no es unidireccional y cerrado, sino que puede ser adaptado a las variantes circunstancias que en el futuro acaso ofrezca el cambio climático; esa adaptación puede transformar el propio texto convencional (enmienda) o completarlo a través de anexos y protocolos28”.

Asimismo, se facilita la continua adaptación de este régimen jurídico gracias a una cierta institucionalización del régimen, pues se establece una secretaría permanente, con sede en Bonn, y tres órganos intergubernamentales y plenarios, pero de distinto rango. La Conferencia de las Partes (CP), calificada como el “órgano supremo de la presente Convención (art. 7) se reúne con carácter anual y tiene a su cargo la promoción y supervisión de la aplicación de la Convención Marco y sus instrumentos conexos. Junto a ella, dos órganos subsidiarios de apoyo a la Conferencia, que se reúnen dos veces al año: el Órgano Subsidiario de Ejecución (OSE) y el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (OSACT). Además, existe un Mecanismo de Financiación, encargado de suministrar los recursos financieros, y pueden establecerse cuantos órganos subsidiarios se estimen oportunos. La labor de ejecución y desarrollo formativo realizada por estos órganos es ya tan prolija que justifica que pueda empezar a hablarse de una rama autónoma del Derecho Internacional del Medio Ambiente relativa a la regulación de la lucha contra el cambio climático y sus efectos adversos.

1.4. El Protocolo de Kioto: origen y contenido. Desarrollos subsiguientes

En la primera sesión de la Conferencia de las Partes, celebrada en Berlín en 1995, los Estados Parte en la Convención constataron que los compromisos de reducción de emisiones establecidos en el art. 4.2 a) y b) de la Convención no eran “adecuados” y se hacía necesario iniciar un proceso que permitiera reforzar los compromisos de las Partes incluidas en el anexo I, más allá del año 2000, mediante la adopción de un protocolo u otro instrumento29.

La ejecución del llamado “Mandato de Berlín” fue encargada a un órgano plenario “ad hoc” y concluyó, tras intensas negociaciones30, en la tercera sesión de la Conferencia de las Partes, celebrada en Kioto en diciembre de 1997. El instrumento jurídico elegido para intentar precisar algunos de los compromisos genéricos establecidos en la Convención Marco fue, como es sabido, un Protocolo adicional, formalmente subordinado al Convenio, aunque provisto de compromisos más precisos y de mayor calado.

El Protocolo de Kioto, de 11 de diciembre de 1997, aún no ha entrado en vigor. Requiere para hacerlo 55 ratificaciones que incorporen, como mínimo, a Estados Parte cuyas emisiones totales representen el 55% del total de las emisiones de dióxido de carbono de las Partes del anexo I correspondiente a 1990. En la Quinta Conferencia de las Partes, celebrada en Bonn entre el 25 de octubre y el 4 de noviembre de 1999, se había asumido el compromiso político de conseguir la entrada en vigor del Protocolo para el año 2002; petición que fue reiterada por el Secretario General de las Naciones Unidas en su informe para la Asamblea del Milenio del año 2000, pero que no ha sido posible alcanzar. En este retraso ha tenido una importancia decisiva la negativa del gobierno de Estados Unidos a ratificar el Protocolo31. Aunque la participación de Estados Unidos no es técnicamente indispensable para la entrada en vigor del Protocolo, sí lo dificulta enormemente y además su ausencia tiene un efecto de arrastre sobre un país como la Federación Rusa (17% de las emisiones de los países del anexo B), que sólo se beneficiaría de la ratificación del Protocolo si puede negociar la venta de sus derechos de emisión con el coloso norteamericano32.

El núcleo del Protocolo radica en su artículo tercero. A tenor de este precepto, los 39 países enumerados en el anexo B del Protocolo (países desarrollados y con economías en transición) asumen el compromiso de alcanzar unos niveles determinados de emisiones de gases de efecto invernadero en el período que va entre los años 2008 y 2012 (primer período de compromiso), en comparación con sus niveles de emisión del año 199033.

Los compromisos concretos van desde una reducción del 8% asumida por cada uno de los integrantes de la Comunidad Europea34, así como por otros países, del 7% de EEUU y el 6% de Japón, hasta a aumentos del 1% (Noruega), 8% (Australia) o el 10% (Islandia), mientras algunos países (Rusia, Ucrania, Nueva Zelanda) se comprometen a mantener en aquella fecha los mismos niveles de 1990 (0%)35. Globalmente, estas cifras representan una rebaja ligeramente superior al 5% de los niveles de emisión de estos países, conforme a lo establecido en el art. 3.1 del Protocolo. A juicio de algunos autores, este compromiso tiene un fuerte valor simbólico, por lo que significa de reversión de una tendencia, pero única y exclusivamente simbólico. En tanto que tales, los compromisos del Protocolo de Kioto “no son ni adecuados para acometer el problema del cambio climático, ni están basados en ningún principio económico, científico o de equidad36”. El propio Protocolo reconoce esa insuficiencia al anunciar, en su artículo 3.9, la necesidad de futuros compromisos, que “empezarán a considerarse” hacia el año 2005 como muy tarde y que se formalizarán en una futura enmienda al anexo B del Protocolo.

Pese a este carácter insuficiente, el acuerdo sobre estos compromisos (en realidad, el acuerdo mismo sobre la necesidad de un compromiso cuantificado de limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero) fue arduo y sólo se alcanzó con la inclusión de instrumentos adicionales dirigidos a facilitar la reducción de emisiones a través de mecanismos que permitieran alcanzar esos objetivos a bajo coste. Nos referimos, naturalmente, a los llamados “mecanismos de flexibilidad”. No es casual, por tanto, que tres párrafos consecutivos del art. 3 (párrafos 10, 11 y 12) hagan referencia directa a los sucesivos preceptos en que se detallan las características de dichos mecanismos: Aplicación Conjunta (art. 6), Mecanismo para un Desarrollo Limpio (art. 12) y Comercio de Emisiones (art. 17). Se vinculan así indisolublemente los compromisos de los países del anexo B al desarrollo y puesta en marcha de estos mecanismos de flexibilidad37.

Por lo demás, el Protocolo respeta el diseño institucional del Convenio Marco. Las sesiones de la Conferencia de las Partes en la Convención se aprovecharán para celebrar la reunión de las Partes en el Protocolo (CP/RP) y constituirán también el órgano supremo de decisión con relación a este instrumento38. Los demás órganos (Secretaría, órganos subsidiarios) sirven indistintamente a la Conferencia como tal y en tanto que reunión de las Partes en el Protocolo. El Protocolo recoge y refuerza algunos de los mecanismos de garantía del cumplimiento establecidos en la Convención Marco. Se instituye un sistema de comunicaciones nacionales (art. 7 del Protocolo, que sigue al art. 12 de la Convención), que en el caso del Protocolo, deben ser examinadas por grupos de expertos (art. 8); en este aspecto, pues, el Protocolo es más exigente que la Convención Marco. Se prevé la posibilidad de recurrir a los medios tradicionales de arreglo pacífico de las controversias (art. 14 del Convenio y 19 del Protocolo) y cabe la posibilidad de aplicar al Protocolo el Mecanismo Consultivo Multilateral instituido, pero aún no desarrollado, por la Convención Marco. El único medio de garantía establecido que resulta original del Protocolo es el llamado “procedimiento de incumplimiento” (art. 18), cuya naturaleza y funcionamiento queda pendiente de un desarrollo ulterior que sólo se ha producido en la séptima Conferencia de las Partes celebrada en 2001.

Tras la adopción del Protocolo de Kioto por la Tercera Conferencia de las Partes, las sucesivas sesiones de la Conferencia y de sus órganos subsidiarios han tratado de perfilar y desarrollar los instrumentos constitutitos del régimen internacional del cambio climático. En la cuarta Conferencia (1998) se adoptó el Plan de Acción de Buenos Aires39, en el que las Partes se comprometían en un calendario de aplicación de la Convención Marco y de preparación para la entrada en vigor del Protocolo de Kioto. En particular, por lo que se refiere a los “mecanismos de flexibilidad” existía el compromiso de desarrollar sus principios, modalidades, reglas y directrices para ser aprobados con carácter provisional en la sexta sesión de la Conferencia de las Partes (La Haya, 2000). Tal carácter provisional viene dado por el hecho que, formalmente, la decisión de la Conferencia sólo puede tener la forma de “recomendación” dirigida a la primera Conferencia de las Partes en tanto que reunión de las Partes en el protocolo, que es quien debe adoptar la decisión final. Naturalmente, parece difícil pensar que dicha recomendación no sea adoptada como decisión de forma automática tan pronto como se celebre la primera reunión de las Partes en el Protocolo. En cualquier caso, a pesar que se celebraron no solamente las sesiones ordinarias de los órganos subsidiarios, sino también reuniones adicionales de carácter técnico, la complejidad de las negociaciones hizo fracasar este objetivo en la sesión de La Haya. Sin embargo, se alcanzó un principio de acuerdo en una segunda parte de la Conferencia, celebrada en Bonn, en junio de 200140, que se ha refrendado y detallado en la séptima Conferencia, que tuvo lugar en Marrakech entre el 29 de octubre y el 10 de noviembre de 200141. Los acuerdos de Marrakech, aunque insuficientes desde la perspectiva ambiental, deben ser valorados como un paso adelante en el funcionamiento más completo del régimen internacional del cambio climático42. Las decisiones adoptadas en esta sesión serán, junto con los propios instrumentos convencionales, el marco normativo de referencia.

2. El comercio de emisiones

2.1. Marco internacional

El marco normativo para el comercio internacional de los derechos de emisión es el establecido por el art. 17 y por el art. 3.10/ y 11/ del Protocolo de Kyoto. El art. 17 remite a la Conferencia de las Partes para la adopción del régimen jurídico relativo a este mecanismo y ésta ha elaborado las modalidades, reglas y guías directrices mediante la decisión 18/CP.7.

El comercio internacional de los derechos de emisión consistirá en el intercambio de fracciones de las cuotas atribuidas entre las partes facultadas para ello, esto es, sólo los Estados incluidos en el anexo I, siguiendo un sistema de “contabilidad por partida doble”, de tal forma que toda unidad de reducción de emisión comerciada se le sumará a la cantidad atribuida a la parte compradora y se le retraerá a la cuota de la parte vendedora43.

Los principios aplicables al comercio internacional de los derechos de emisión pueden ser de tres tipos: principios medioambientales aplicables al cambio climático, principios de carácter económico comunes a los otros instrumentos del régimen y principios específicos inherentes a esta técnica. Los primeros, dado que los principios de la Convención son aplicables al Protocolo de Kyoto (preámbulo y art. 2.3), son los establecidos por el art. 3 de la Convención: principio de protección del cambio climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras, de responsabilidades comunes pero diferenciadas, de precaución y de cooperación. Los segundos, los principios de carácter económico comunes al mecanismo de aplicación conjunta y al mecanismo para un desarrollo limpio, son el principio de efectividad medioambiental, el principio de eficiencia económica y el principio de equidad44.

El principio de efectividad medioambiental implica que todas las unidades intercambiadas deben estar respaldadas por datos reales y verificables que permitan lograr el objetivo de mejorar el problema y cumplir los acuerdos. El principio de eficiencia económica exige que la relación coste-eficiencia de la reducción de emisiones sea la más baja posible, que sea administrativamente factible de forma que los costes de transacción no sean excesivos y que el mercado esté abierto al mayor número posible de participantes45. El principio de equidad obliga a que los resultados del mecanismo del mercado deben ser percibidos como equitativos de forma que no otorgue ventajas o desventajas injustas a algún grupo de partes. Entre los terceros, los principios específicos del comercio internacional de los derechos de emisión, destaca el principio de complementariedad de dicho mercado con los sistemas nacionales de comercio de emisiones en aquellos casos en los que existan46.

El mercado de los derechos de emisión, como instrumento jurídico basado en los incentivos de carácter económico, está siendo aún objeto de discusión en algunos ordenamientos jurídicos, sobre todo europeos47. En cambio, en otros, ya existen diversos mercados de derechos de emisión de diferente tipo. Así, en Estados Unidos es posible el comercio de derechos de emisión de dióxido de sulfuro (SO2); el comercio de derechos para añadir plomo a la gasolina, que se inició en 1985 y terminó en 1987; el mercado de derechos de vertidos que contaminan el agua del río Fox (Wisconsin), que empezó en 1981; y el comercio de derechos de vertido de fósforo en la reserva Dillon (Colorado) que se puso en marcha en 1984. El precedente que tiene más interés es el del comercio de derechos de emisión de dióxido de sulfuro (SO2), que tiene su origen en un programa experimental de la Environmental Protection Agency (EPA) de los Estados Unidos iniciado en 1974 para mejorar la aplicación de la Clean Air Act. Aunque el mecanismo de los permisos negociables no fue muy utilizado, la EPA codificó la experiencia en su Final Policy Statement on Emisión Trading en 198648. La mayoría de edad de esta técnica llegó con la reforma de 1990 de dicha ley, que diseñó la infraestructura administrativa para su implementación y estableció dos fases (1995-2000 y 2000-2010). Aunque la primera reducción de emisiones no empezó a exigirse hasta 1995 y la aplicación total no se hará hasta el año 2010, parece que las primeras evaluaciones del mismo son bastante positivas49. Una aplicación más específica de esta técnica es el Regional Clean Air Incentives Market (RECLAIM) puesto en práctica en el área de Los Angeles para reducir las emisiones de fuentes fijas50.

El art. 17 del Protocolo de Kyoto, como ya se ha apuntado, encarga a la Conferencia de las Partes la determinación de los “principios, modalidades, normas y directrices, en particular para la verificación, la presentación de informes y la rendición de cuentas”, y éstos han sido adoptados por medio de la decisión 18/CP.7. No obstante, es llamativa la parquedad de este desarrollo normativo en relación con el de los otros dos mecanismos flexibles. Más aún si se tienen en cuenta, por un lado, los numerosos análisis y propuestas realizados en el seno del Órgano Subsidiario de Ejecución y del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Técnico y por la doctrina especializada51; y por otro, la enorme complejidad técnica y jurídica que supone la implementación de un mercado internacional de derechos de emisión y su articulación con los mercados nacionales.

En este sentido, el examen de los precedentes internos enseña las dificultades que presenta la aplicación práctica, la necesidad de que las normas que lo regulen han de ser claras y precisas, que los sistemas ideales difícilmente son construidos desde el inicio, por lo que es preciso que sean susceptibles de rápida reforma para su adaptación a las necesidades y cambios exigidos por la práctica, y que es necesario el apoyo de los participantes para que sea factible52.

El régimen jurídico elaborado por la Conferencia de las Partes únicamente incluye la definición de las unidades que se pueden transferir y/o adquirir (para. 1), que son comunes a todos los mecanismos flexibles, los requisitos de admisibilidad y la limitación de la transferencia de unidades a un porcentaje determinado de la cuota asignada.

Los requisitos de admisibilidad son los siguientes: ser Parte en el Protocolo de Kyoto incluida en el anexo I con acuerdo inscrito en el anexo B53; tener calculada la cantidad de emisiones atribuida de acuerdo al art. 3. 7/ y 8/ y a la decisión 19/CP.7, sobre modalidades de contabilidad en relación con las cantidades de emisiones atribuidas; tener un sistema nacional de estimación de emisiones de gases de efecto invernadero por las fuentes y de absorciones por los sumideros; tener un registro nacional de tales emisiones y absorciones; haber presentado el inventario más reciente que corresponda; y haber proporcionado, de acuerdo, con las metodologías acordadas, la información suplementaria sobre las medidas adoptadas para el cumplimiento de la obligación de limitación o reducción de emisiones (para. 2). La supervisión de estos requisitos corresponde al grupo de control del cumplimiento del Comité de cumplimiento (para. 3). Pueden participar también en este mecanismo, además de las Partes que reúnan los requisitos de admisibilidad, las entidades legales autorizadas por tales Partes54, siempre que cumplan en ese momento los requisitos de admisibilidad. En estos casos, dichas Partes continúan siendo responsables del cumplimiento de sus obligaciones, de que la participación de las entidades legales autorizadas se realice de acuerdo con lo establecido por la decisión 18/CP.7; y de mantener una lista actualizada y pública de dichas entidades.

La decisión 18/CP.7 ha limitado la transferencia y adquisición de unidades de cada Estado incluido en el anexo I, ya que debe mantener durante el periodo de compromiso una reserva que no debe ser inferior al 90% de la cantidad asignada o de cinco veces el 100% de su inventario revisado más reciente, según sea la cantidad más reducida (para. 6). Por debajo de tales cuotas, las Partes no podrán realizar transferencias (para. 8).

2.2. Marco comunitario

La norma jurídica de referencia es la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de octubre de 2003 por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo55.

La importancia de este instrumento jurídico es doble pues, por un lado, establece el llamado “régimen comunitario56” y por otro, fija la bases con arreglo a las cuales habrán de desarrollarse las legislaciones de los Estados comunitarios, entre ellos España, cuya regulación analizaremos más adelante.

El ámbito de aplicación de la misma (art. 2) son las emisiones generadas por las actividades a que se refiere el anexo I57 y a los gases de efecto invernadero que figuran en el anexo II58.

A efectos metodológicos y de comprensión de la Directiva, el art. 3 delimita los conceptos de un conjunto de términos que aparecen reiteradamente a lo largo de la misma59.

Los arts. 5, 6 y 7 se encargan de precisar el procedimiento de obtención del “permiso de emisión de gases de efecto invernadero”: documentación a presentar (art. 560), condiciones y contenido del permiso (art. 661) y actualización del permiso (art. 762).

El art. 9 introduce la figura del “Plan nacional de asignación (PNA)63” pieza angular sobre la cual pivota todo el sistema, ya que constituye el elemento básico de desarrollo donde realmente se concretan la políticas necesarias, a través de la puesta en circulación de todos los mecanismos e instrumentos pertinentes, para la consecución de los objetivos de reducción y/o limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero. El PNA debe basarse en criterios objetivos, incluidos los enumerados en el anexo III64.

El art. 10 establece dos metodologías de asignación en virtud de las cuales se distinguen dos periodos: el primero, de 2005 a 2007, para el cual se establece que el 95% de los derechos de emisión se asignarán gratuitamente; el segundo, de 2008 a 2013 (primer período de Kyoto) para el cual se fija una asignación gratuita de al menos el 90% del total de derechos emitidos.

El art. 12 regula las “vicisitudes” (transferencia, entrega y cancelación) del derecho de emisión. Respecto a la transferencia, se establece la obligación de los Estados de garantizar que dichos derechos puedan transferirse entre: a) personas en la Comunidad; b) personas en la Comunidad y personas de terceros países...

La transferencia entre titulares comunitarios y titulares extracomunitarios plantea la problemática del reconocimiento de los derechos de emisión expedidos por autoridades de terceros países, cuestión ésta que requerirá la celebración de acuerdos con los Estados en cuestión para el reconocimiento mutuo de los derechos expedidos por ambas partes (art. 25)65.

La entrega supone la obligación para los Estados de asegurar que, a más tardar el 30 de abril de cada año, los titulares de las instalaciones hayan entregado un número de derechos de emisión equivalente a las emisiones totales de su instalación durante el año natural anterior, verificadas de conformidad con el artículo 15, para, acto seguido, proceder a su cancelación (art. 12.3).

El art. 13 aborda la cuestión de la validez de los derechos de emisión. Como regla general, la validez de los derechos de emisión va referida al período de compromiso para el cual se expiden (art. 13.1). En su vertiente negativa, el principio anterior implica la obligación de cancelación de oficio de los derechos no válidos (los correspondientes a un periodo anterior) que no se hayan entregado y cancelado dentro de los cuatro primeros meses del nuevo período (art. 13.2 y 3).

El art. 14 aborda las cuestiones relativas al seguimiento y la notificación de las emisiones. Dicho precepto encarga a la Comisión Europea la competencia para fijar las directrices que han de regir el seguimiento y notificación de las emisiones. Las mencionadas directrices se basarán en los principios que figuran en el Anexo IV66.

El art. 15 contempla la verificación de los informes presentados por los titulares de las instalaciones. Dicha verificación deberá producirse conforme a los criterios del anexo V67. Asimismo, si la verificación no es satisfactoria, el titular afectado no podrá proceder a nuevas transferencias de derechos en tanto en cuanto no se declare satisfactoria su última notificación (art. 15 párrafo 2).

El art. 16 aborda el régimen de sanciones, limitándose a señalar los principios que deberán presidir su fijación y aplicación: eficacia, proporcionalidad y disuasión (art. 16.1). La concreción de las mismas debe ser objeto de desarrollo por los Estados miembros. El apartado segundo deberán identificar, a través de su publicación, a los titulares que infrinjan la obligación de entregar derechos de emisión tal y como dispone el art. 12.3. Los apartados tercero y cuarto establecen un sistema de “multa / exceso” en los casos de discrepancia entre emisiones realizadas y derechos entregados. Dicha multa no exime al titular de la obligación de entregar los correspondientes derechos de emisión por el exceso producido (arts. 16.3 y 4).

El art. 18 introduce la figura de la “Autoridad competente” como entidad encargada de garantizar la aplicación de la Directiva. La designación y definición de la misma, lógicamente, es una cuestión interna de cada Estado.

Como infraestructura para la implementación y buen funcionamiento de todo este sistema, el art. 19 establece la obligación de los Estados de creación de un registro que permita llevar cuenta exacta de la expedición, titularidad, transferencia y cancelación de estos derechos. Dicho Registro debe cumplir tres funciones. Primera, garantizar el buen funcionamiento del sistema a través de la correcta identificación de titulares y permitir el seguimiento de las vicisitudes de dichos derechos (expedición, asignación, transferencia y cancelación). Segunda, garantizar la transparencia del sistema a través del acceso al público. Tercera, evitar que se produzcan transferencias incompatibles con las obligaciones derivadas de Kioto. Como mecanismo adicional de garantía, el art. 20 establece la designación de un “Administrador Central” por la Comisión cuya función será llevar un registro independiente que consigne todos los movimientos, registro éste independiente al propio de cada Estado. Esta figura controlará de oficio todas las transacciones mediante su propio registro de las mismas. Si éste observara irregularidades, advertirá de ello a los Estados en cuestión para que suspendan la operación en tanto en cuanto no se resuelva la irregularidad.

El art. 28 fija el régimen para la “agrupación de instalaciones”. Se trata de permitir la “unión” entre titulares de diferentes instalaciones que compartan la misma actividad. Los titulares que deseen agrupar deberán nombrar a un “administrador fiduciario” que será el sujeto obligado frente a la autoridad competente y, asimismo, responsable de los incumplimientos que se produzcan -art. 28.3.a), b), y c)-. La competencia para permitir una agrupación corresponde a la Comisión (art. 28.5). Los interesados en agrupar deberán especificar las instalaciones, el período para el cual se desea agrupar y acreditar la idoneidad del administrador fiduciario para asumir las obligaciones de la Directiva (art. 28.2).

2.3. Marco español

El marco jurídico de referencia es el integrado por el Real Decreto Ley 5/2004, de 27 de agosto por el que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (convalidado a través de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero68); el Real Decreto 1866/2004, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Plan nacional de asignación de derechos de emisión, 2005-200769 y la Resolución de 7 de septiembre de 2004, de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y del Cambio Climático, por la que se da publicidad al listado provisional de instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto Ley 5/2004, de 27 de agosto, por el que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero70.

A efectos metodológicos y de desarrollo, no nos detendremos excesivamente en el análisis de la Ley 1/2005, pues en gran parte de su contenido reitera los principios y preceptos que contempla la Directiva la cual se transpone, en su marco esencial, a través de la misma Ley (art. 1). Por el contrario, sí que será objeto de especial atención y análisis el Real Decreto 1866/2004 que aprueba el Plan Nacional de Asignación (PNA) 2005-2007, instrumento central de todo el sistema.

En el plano organizativo-institucional, el art. 3 establece la creación de la “Comisión de coordinación de políticas de cambio climático” como órgano de coordinación y colaboración entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas para la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión y el cumplimiento de las obligaciones internacionales y comunitarias inherentes a éste (art. 3.1). Dicho órgano estará formado por representantes de los tres niveles de administración más importantes: estatal, autonómica y local (art. 3.2).

El desarrollo de alguna de las actividades que genere emisiones de gases de efecto invernadero requerirá la oportuna “autorización de emisión de gases de efecto invernadero” (art. 4.1). El otorgamiento de dicha autorización corresponderá al órgano competente que designen las respectivas Comunidades Autónomas (art. 5 párrafo 1). Asimismo, el art. 7 prevé cuatro supuestos que darán lugar a la extinción de dicha autorización. En lo que respecta a la “agrupación de instalaciones”, su autorización será otorgada por el Consejo de Ministros (art. 12.1).

Los artículos 14 a 20 fijan las bases, principios, directrices y contenidos que ha de recoger el PNA. Como contenido mínimo, el PNA, para cada uno delos períodos, debe establecer: número total de derechos de emisión que se prevé asignar, procedimiento de asignación, cantidad de reducciones certificadas de emisión -RCE- y unidades de reducción de emisiones que es previsible emplear ±URE- (art.14.1.a, b, c y d). Asimismo, deberá tener en cuenta las alegaciones formuladas a través de los cauces de consulta y participación (art. 14.2). Su aprobación corresponderá al Gobierno (art. 14.3).

La asignación de derechos para 2005-2007 será gratuita (art. 18.1). El 90% de los derechos correspondientes a 2008-2013 se asignará gratuitamente, asignándose el 10% restante según lo que fije el respectivo PNA (art. 18.2). La cantidad total de derechos a asignar se efectuará valorando: los compromisos internacionales en materia de emisiones asumidos por España, la contribución de las instalaciones sometidas a esta Ley al total de las emisiones, las previsiones de emisión, incluidas las posibilidades de reducción en todos los sectores, las previsiones de apertura de nuevas instalaciones así como la ampliación de las ya existentes ±art. 17.1.a), b), c) y d)-. La asignación individualizada deberá tener en cuenta: evitar diferencias injustificadas entre sectores y entre instalaciones, respetando los arts. 87 y 88 TCE, la coherencia con la posibilidades técnico-económicas de reducción del sector, las medidas de previsión adoptadas antes de la entrada en funcionamiento de este mercado, las previsiones de evolución de la producción -art. 17.2.a), b), c) y d)-.

El PNA determinará la cantidad de derechos que se atribuyen para los “nuevos entrantes” asimismo como los criterios de distribución de éstos (art. 18.1). Los derechos no transferidos por el Estado pasarán a aumentar la reserva para los nuevos entrantes (art. 18.2). Por último, los derechos incluidos en la reserva de nuevos entrantes que no se hayan asignado antes del 30 de junio del último año del periodo en vigor podrán ser enajenados (art. 18.3). Los titulares de instalaciones deberán solicitar la asignación de derechos para el período en vigor (art. 18.1). La resolución sobre la asignación corresponde al Consejo de Ministros (art. 18.4).

El art. 20 se dedica a precisar la naturaleza jurídica y los elementos esenciales que configuran las vicisitudes de los derechos de emisión. El mismo se define como “derecho subjetivo a emitir una tonelada equivalente de dióxido de carbono desde una instalación incluida en el ámbito de aplicación de esta Ley” (art. 20.1). La titularidad originaria de la totalidad de estos derechos corresponde a la Administración General del Estado (art. 20.2). Podríamos decir que “ope legis” se ha producido una especie de “publificación” (titularidad pública) del derecho de emisión. La validez del mismo se condiciona a su utilización para el período del PNA en el cual se asignó (art. 20.3). Es un derecho transmisible (art. 20.4). Toda vicisitud que afecte al mismo: expedición, titularidad, transferencia, transmisión, entrega y cancelación deberá ser inscrita en el correspondiente Registro (art. 20.5).

El origen de los mismos puede ser diverso: PNA español, PNA de otro Estado comunitario, Estados extracomunitarios parte en el Protocolo de Kioto con compromiso de reducción o limitación siempre que exista instrumento internacional de reconocimiento, una reducción certificada de emisión (RCE) o una unidad de reducción de emisión (URE) procedentes del mecanismo de desarrollo limpio (MDL) o del de aplicación conjunta (AC) que sean expedidas de conformidad con la Convención Marco de Naciones Unidas y su normativa de desarrollo ±art. 20.6.a), b), c) y d)-.

La transmisión de los derechos opera entre personas físicas y jurídicas de la Unión Europea y entre las anteriores y personas físicas / jurídicas de terceros Estados previo reconocimiento mutuo de los derechos (art. 21.1). La transmisión del derecho queda supeditada a su previa expedición y transferencia a la cuenta del primer titular (art. 21.3).

Los titulares de las instalaciones deberán remitir al órgano autonómico competente, el informe verificado sobre las emisiones del año precedente. Dicho informe deberá ser verificado (art. 22). Si el órgano autonómico da su conformidad, se procederá a la inscripción de las emisiones verificadas (art. 23.1). Si el titular no remitiese el informe en el plazo previsto, antes del 28 de febrero, el órgano autonómico procederá de oficio a la estimación y posterior inscripción (art. 23.3). En los supuestos de “no validación” del informe verificado remitido y no remisión del mismo en plazo, el titular no podrá transmitir derechos en tanto en cuanto no se produzca la inscripción (art. 23.4).

Los arts. 25 a 28 diseñan y organizan el “Registro nacional de derechos de emisión”. El registro se define como el instrumento a través del cual se asegura la permanente actualización de la contabilidad relativa a los derechos de emisión (art. 25.1). Orgánicamente, queda adscrito al Ministerio de Medio Ambiente y será accesible al público (art. 25.2). Su objeto será la inscripción de todas las operaciones de expedición, titularidad, transmisión, transferencia, entrega, retirada, suspensión y cancelación (art. 25.3). Su contenido mínimo será el siguiente: una cuenta de haberes, una de retirada, una de cancelación de titularidad estatal, una cuenta por cada instalación a nombre de su titular, una cuenta por cada agrupación a nombre de su administrador fiduciario, una cuenta por cada persona física / jurídica distinta de las anteriores que sea parte en una operación de transmisión -art. 25.4.a), b), c), d), e), f) y g)-.

La totalidad de derechos previstos por el PNA vigente para su asignación serán expedidos e inscritos en la cuenta del Estado (art. 26.1). El registro transferirá de la cuenta del Estado a las cuentas de cada instalación o a la cuenta de la agrupación los derechos que les correspondan (art. 26.2). Los derechos asignados a los nuevos entrantes se inscribirán una vez las comunidades autónomas hayan comunicado al Registro la puesta en funcionamiento de la instalación del nuevo entrante (art. 26.3). No habrá transferencia alguna del Estado a los titulares cuando éstos últimos hayan visto extinguida su autorización por alguna de las causas del art. 7 (art. 26.4).

Los titulares procederán a la entrega de un número de derechos equivalente al de las emisiones verificadas “validadas” e inscritas (art.27.2). La entrega supondrá transferencia de las cuentas de las instalaciones a la cuenta del Estado (art. 27.2 párrafo 2). En todo caso, transcurridos cuatro meses desde la finalización del período de vigencia del PNA, los derechos válidos para el período ya finalizado caducarán ope legis y el Registro procederá de oficio a su cancelación (art. 27.3).

Finalmente, los arts. 29 a 35 establecen el régimen sancionador. Ello se hace sin perjuicio de lo que disponga al respecto la legislación autonómica (art. 29.1). Sin entrar en un detalle excesivo, la Ley, conforme a la tradicional clasificación del Derecho Administrativo Sancionador, divide las infracciones en muy graves, graves y leves (art. 29.2, 3 y 4). Respecto a las sanciones, aparte de la ya clásica sanción económica ±art. 30.a).1.°, 5.°; 30.b).1.° y 30.c)-, cabe destacar las siguientes: clausura temporal, total o parcial, de las instalaciones por un período máximo de 2 años, inhabilitación para el ejercicio de las funciones de administrador fiduciario por un período no superior a dos años, extinción de la autorización o suspensión de ésta por un período máximo de dos años (art. 30.a.2.°, 3.° y 4.°). El pago de la multa no eximirá al titular de cumplir con la infracción cometida -art. 30.a) último párrafo-. En el caso de agrupaciones, el administrador fiduciario es responsable directo del pago de las multas, subsidiariamente responderán los respectivos titulares en proporción a sus infracciones respecto del total de la agrupación (art. 31).

El art. 32 introduce la necesidad de la adecuación entre la gravedad de la infracción y la correlativa sanción para lo cual se establecen una serie de criterios a efectos de graduar y aplicar de forma más adecuada las sanciones correspondientes. Cuando se haya iniciado un procedimiento sancionador por infracción muy grave o grave, si el buen fin y eficacia de la resolución así lo aconsejare, se podrán adoptar medidas provisionales de tipo “cautelar” (art. 34). Por último, con carácter general, el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las Comunidades Autónomas, excepto en los arts. 29.2.d) y e), en cuyo caso la competencia corresponde al Consejo de Ministros.

Analizada la Ley 1/2005 en sus líneas generales básicas, es momento de analizar el instrumento nuclear en torno al cual pivota todo el sistema del mercado de derechos de emisión: el Plan Nacional de Asignación (PNA) aprobado a través del Real Decreto 1866/2004, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Plan nacional de asignación de derechos de emisión, 2005-200771.

El índice del PNA fija los siguientes puntos de análisis objeto de desarrollo: introducción, resumen, cantidad total de derechos que se asignan, reparto de derechos por actividades, asignación de derechos a cada instalación, aspectos técnicos, normativa comunitaria, procedimiento de información pública, otros criterios de asignación, listado de instalaciones.

El punto primero titulado “Resumen” establece el cuadro resumen de los pasos y los temas claves en la elaboración del PNA que constituyen los principios básicos del mismo:

1. Objetivo en el escenario básico de cumplimiento. Se fija como objetivo inicial que las emisiones de España en el período 2005-2007 se estabilicen en la media de las emisiones de los tres últimos años disponibles (2000-2002), con un incremento adicional del 3,5% en las emisiones de CO2 de los sectores de la directiva, para nuevos entrantes. Eso supone para las emisiones globales un objetivo de 400,70 Mt CO2 eq / año para 2005-2007, con una reducción de aproximadamente el 0,2% respecto a las emisiones 2002 (401,34 Mt).

2. Esfuerzo de reducción adicional en el escenario básico de cumplimiento. El esfuerzo de reducción adicional tendrá lugar en 2008-2012.

Durante ese período el promedio de las emisiones no deberá sobrepasar en más de un 24% las emisiones de 1990, porcentaje que se alcanza aunando el objetivo de limitación para España del Protocolo de Kioto (15%) a la estimación de absorción por sumideros (máximo 2%) y los créditos del mercado internacional (7%).

3. Reparto del esfuerzo de reducción entre sectores de la directiva y no directiva. Se mantiene el peso actual de las emisiones de CO2 de los sectores incluidos en la directiva (40%) respecto a las emisiones totales nacionales.

4. Cantidad total de derechos para el período 2005-2007, sectores incluidos en la directiva. Se propone el reparto de 154, 86 Mt CO2 / año y una reserva adicional del 3,5% para nuevos entrantes, resultando una asignación total de 160,28 Mt CO2 / año con una reducción del 2,5% respecto a las emisiones de 2002 (164,32 Mt). A esto se suman 11,11 Mt / año que se asignan a las cogeneraciones que dan servicio a procesos no enumerados en el anexo I de la directiva y 0,92 Mt / año como reserva para estas mismas instalaciones.

5. Medidas adicionales en sectores no incluidos en la directiva.

Se requieren medidas adicionales para los sectores no incluidos en la directiva, que conduzcan a una reducción total de emisiones de CO2 eq por valor aproximado de 5,2 Mt en 2005-2007, además de asegurar el cumplimiento de las medidas ya previstas. Se está trabajando sobre un conjunto de medidas complementarias a las incluidas en la “Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España 2004-2012” (E4) que permitan una mayor reducción de los consumos energéticos y que, junto a otras, se agruparán en el Plan de Acción 2004-2007 concretando las actuaciones de la propia E4 para ese período.

6. Asignación a nivel sectorial, métodos de asignación. El escenario sectorial se subdivide en escenario para el sector eléctrico y escenario para los sectores industriales. Básicamente, se han considerado las proyecciones de emisión basadas en las emisiones históricas. A partir de estas proyecciones se ha calculado la capacidad de reducción de emisiones de cada sector para efectuar la asignación a nivel sectorial.

7. Nivel sectorial, sector eléctrico. La previsión de emisiones medias de generación eléctrica es de 94 Mt CO2 / año en el período 2005-2007. Se asignan al sector eléctrico 86,4 Mt CO2 / año en 2005-2007, que incluyen los nuevos entrantes del sector. La asignación del sector siderúrgico incluye 1,6 Mt adicionales, correspondientes a generación de energía eléctrica con gases siderúrgicos, lo que en la práctica eleva a 88 Mt los derechos del sector.

8. Nivel sectorial, sectores incluidos. Se asignan 70,30 Mt CO2 / año en 2005-2007 para los sectores incluidos, incluidos los aumentos de capacidad de los operadores existentes, así como 3,58 Mt CO2 / año de reserva para nuevos entrantes, repartidos de forma orientativa sectorialmente de acuerdo con las estimaciones de aumento de emisiones entre 2002 y las previsiones para 2006, con ajuste de la asignación final según criterios fijados para la gestión de la reserva para nuevos entrantes.

9. Cogeneraciones asociadas a procesos no enumerados en el anexo I de la directiva. Se asignan 11,11 Mt CO2 / año en 2005-2007, al tiempo que se constituye una reserva para este grupo de instalaciones de 0,92 Mt CO2 / año.

10. Asignación a nivel de instalación, método de asignación. Para los sectores industriales, se ha efectuado una aproximación sobre la base de la media de las emisiones de los tres últimos años disponibles (2000-2002). Para el sector energético véase el apartado correspondiente a metodología.

11. Nuevos entrantes: definición y tratamiento de la reserva de nuevos entrantes.

No se considera nuevo entrante en el PNA 2005-2007:

La ampliación o puesta en funcionamiento de instalaciones durante el período de vigencia del plan, que a 30 de septiembre de 2004 dispongan de todos los permisos y licencias exigidos por la legislación aplicable y hayan solicitado autorización de emisión de GEI. En dicha solicitud se deberá indicar la fecha previsible de entrada en funcionamiento.

Se establece una reserva gratuita del 3,5% sobre las emisiones del escenario de referencia, lo que supone 5,42 Mt / año. De ellas, 1,84 Mt / año se destinan al sector eléctrico estando ya incluidas en la asignación de 86,4 Mt / año establecida para el sector. El resto, 3,58 Mt / año, se asigna a los sectores industriales. Un 50% de la reserva se prevé inicialmente para las

instalaciones de cogeneración que dan servicio en los sectores industriales enumerado en el anexo I de la directiva. Adicionalmente, se constituye una reserva de 0,92 Mt / año para las cogeneraciones asociadas a sectores que no se enumeran en el anexo I de la directiva. La distribución se hará por orden de petición (“First come, first served”). Los derechos de la reserva de nuevos entrantes no asignados antes del 30 de junio de 2007 podrán ser enajenados con arreglo a lo dispuesto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

12. Acción temprana y tecnologías limpias. El potencial de reducción de las instalaciones es en determinados casos limitado debido a mejoras tecnológicas ya introducidas en el pasado, eliminación de las instalaciones más ineficientes y modernización con las últimas tecnologías disponibles. La racionalización en el empleo de la energía es una constante en los sectores afectados por la directiva, concretada en mejoras en unidades de proceso, optimización de intercambios de calor, instalación de precalentadores y mejoras en los sistemas de instrumentación y control de procesos y mayor eficiencia cuando ello es compatible en un sector o actividad, por aumento de la cogeneración en el sector. Si bien la obtención de los nuevos productos y acabados en ocasiones implican un mayor consumo energético, su utilización por otros sectores ofrece mejoras cuantitativas y cualitativas en su rendimiento, con una consecuente reducción de emisiones en el ciclo de vida de los productos. El incremento del peso de la producción y uso de combustibles menos intensivos en carbono, cuando ello es posible, han permitido la reducción de las emisiones específicas de algunos de los sectores.

13. Extinción de autorizaciones. Los derechos aún no expedidos que hayan sido asignados a instalaciones cuya autorización quede extinguida, por alguna de las causas legalmente previstas, pasarán automáticamente a la reserva de nuevos entrantes.

14. “Banking”. No se admite el arrastre de derechos del primer período de asignación (2005-2007) al segundo (2008-2012).

15. Definición de instalación de combustión. Se adopta una definición de instalación de combustión que incluye las centrales termoeléctricas de servicio público y las instalaciones de cogeneración que producen energía eléctrica en régimen ordinario o en régimen especial, independientemente del sector en el que den servicio. En ambos casos, con una potencia térmica nominal superior a 20 MW. Para determinar la potencia térmica nominal de la instalación se usará el poder calorífico inferior (P.C.I.), y se aplicará como regla general que una potencia térmica de 20 MW equivale a una potencia eléctrica en barras de 7 MW. Se entiende que todos los instrumentos fijos de combustión asociados a las instalaciones de sectores incluidos en el anexo I de la directiva forman parte de las mismas y, por lo tanto, están en el ámbito de la directiva.

16. Agrupación de instalaciones. Se autoriza el “pool” voluntario de sectores industriales, manteniendo la competencia como instrumento de flexibilidad que permita reducir los costes de transacción y aumentar la capacidad de negociación en los mercados sin alterar la integridad ambiental del sistema. No se permite la autorización de “pools” en el sector eléctrico al considerarse que puede impedir que el PNA incentive de forma efectiva las tecnologías de emisión menos emisoras.

17. Mecanismos de flexibilidad basados en proyectos. 100 Mt para el período 2008-2012, esto es el 7% de las emisiones de 1990.

Merece, asimismo, especial importancia el apartado dedicado a los sectores no cubiertos por la Directiva, en especial, las medidas que pueden contribuir a reducir o estabilizar las emisiones de este amplísimo abanico de sectores y actividades:

2.D. Medidas para los sectores no cubiertos por la directiva. En el presente epígrafe se contemplan los principales sectores y actividades no cubiertos por la Directiva 2003/87/CE, tal como especifican el considerando 25 y el criterio 1 del anexo III. Así se abordan las políticas y medidas en aplicación y previstas en los sectores del transporte; residencial, residencial-comercial- institucional (R&C&I) y agrario; y de gestión de los residuos. Además, también se contemplan acciones para limitar y reducir las emisiones de los gases fluorados (que se corresponden con tres de los GEI objeto del Protocolo: HFCs, PFCs y SF6).

En términos generales se observa un aumento constante de las emisiones del transporte y de la gestión de los residuos, asociado al crecimiento económico que ha tenido lugar en España desde mediados de la década de los años 90 y al esfuerzo realizado en la recogida y más adecuado tratamiento de los residuos; un aumento paulatino ±aunque con altibajos- en los sectores residencial, comercial-institucional, asociado a la ampliación de la red de distribución de gas natural; una estabilización de las emisiones del sector agrario por su estrecha relación con la superficie agrícola y la cabaña ganadera, que no sufren variaciones apreciables; y un descenso notable en los gases fluorados debido a la introducción de medidas en la fabricación de aluminio y la contención en la producción de carburos hidrofluorados.

2.D.a. Medidas horizontales. El sistema fiscal puede contribuir a lograr los objetivos fijados en el Protocolo de Kioto, en la medida en que forme parte de una combinación adecuada de instrumentos para reducir las emisiones. En este sentido, el sistema fiscal vigente pretende contribuir a la mejora de los precios relativos de opciones que no producen o apenas producen emisiones, teniendo en cuenta las consideraciones de carácter social y económico. Entre las medidas vigentes destaca el ámbito del Impuesto sobre Actividades Económicas, el Impuesto sobre Sociedades y el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, principalmente mediante la ampliación de las deducciones (Real Decreto Ley 2/2003, de 25 de abril, de medidas de reforma económica, en cuanto al fomento de las energías renovables, y Real Decreto 436/2004, de 12 de marzo, sobre primas en la producción de energía eléctrica en régimen especial), así como de los períodos máximos de amortización de las correspondientes inversiones.

En el contexto del cumplimiento del Protocolo de Kioto, podría ser oportuno abrir un debate sobre la conveniencia de profundizar en la utilización de la fiscalidad como instrumento para mejorar el medio ambiente, en general, y para reducir las emisiones de los sectores no cubiertos por la directiva, en particular.

3. Consideraciones finales

A la luz de esta exposición hemos intentado explicar la problemática del cambio climático, delimitar conceptualmente dicho problema y, en última instancia, analizar el marco normativo, en los ámbitos internacional-comunitario y estatal, de uno de los tres mecanismos de flexibilidad que el Protocolo de Kyoto pone a disposición de los Estados que han asumido compromisos concretos de limitación y/o reducción de emisiones de gases de efecto invernadero: el comercio de emisiones. Tanto del análisis general de lo que supone el cambio climático como del tratamiento jurídico que al mismo se está asignando, podemos extraer un conjunto de conclusiones.

Primero, que estamos ante uno de los problemas más importantes a los que se enfrenta la humanidad entera en los próximos años, por su incidencia más allá del sector meramente medioambiental, tal y como muestra el hecho de su debate en la recentísima cumbre del G-8 celebrada en Gleneagles (Escocia).

Segundo, que dicha cuestión, más allá de su dimensión sectorial, entiéndase ambiental, pone en cuestión la viabilidad de continuar manteniendo el tradicional esquema de producción y consumo al que el “Primer Mundo” se ha acostumbrado, sin reparar en su agotamiento, desde la Revolución Industrial.

Tercero, necesidad de encontrar el siempre reiterado, pero de muy difícil aplicación, equilibrio entre progreso económico ± desarrollo social y protección medioambiental no ya para las generaciones presentes, sino especialmente para las generaciones futuras.

Cuarto, necesario fortalecimiento del marco normativo internacional, que como punto matriz a partir del cual se desarrolla el marco jurídico de los Estados, debe progresar en sus aspectos institucionales y, sobre todo, sustantivos, pues sólo un marco jurídico internacional sólido permitirá buscar con éxito la mejor solución al problema.

Quinto, que dicho problema, a pesar de su notable gravedad, no puede suponer, en ningún caso, freno al avance económico y social de los países en vías de desarrollo y, sobre todo, de los países subdesarrollados, respecto de los cuales, los países desarrollados deben asumir el compromiso de ayudarlos al desarrollo económico compatibilizando el mismo con la promoción de la protección medioambiental.

Sexto, respecto a España, la ciudadanía está empezando a percibir, alguna de las manifestaciones del cambio climático: escasez del recurso hídrico (agua), aumento anormal de las temperaturas, y necesidad de racionalizar el consumo energético dada la insuficiencia de la oferta para cubrir la creciente demanda tal y como se deriva del Plan de Ahorro aprobado por el Gobierno Central el pasado 8 de julio cuyos objetivos son reducir en un 20% las importaciones de petróleo y fomentar un consumo responsable.

David Couso Saiz.
Licenciado en Derecho y en Ciencias Polticas y de la Administracin.
Mster en Abogaca ISDE.

 

Bibliografía

1. Saura i Estapà, Jaume; El cumplimiento del Protocolo de Kyoto sobre cambio climático; Centro de Estudios Internacionales; Colecció Tribuna Internacional n° 5; Publicacions de la Universitat de Barcelona, 2003, páginas 9 a 33.

2. Rodrigo Hernández, Ángel J.; Nuevas técnicas jurídicas para la aplicación de los tratados internacionales de medio ambiente”; Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 2001; Madrid; Tecnos / UPV, 2001; páginas 238 a 242.

3. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992; Boletín Oficial del Estado número 27 de 1 de febrero de 1994.

4. Protocolo de Kyoto, hecho en Kyoto el 11 de diciembre de 1997; Boletín Oficial del Estado número 33 de 8 de febrero de 2005.

5. Decisión 18/CP.7: Modalidades, normas y directrices aplicables al comercio de los derechos de emisión previstas en el artículo 17 del Protocolo de Kyoto; Conferencia de las Partes; Octava sesión plenaria, 10 de noviembre de 2001.

6. Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 1996/61/CE del Consejo; Diario Oficial de la Unión Europea L 275.

7. Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; Boletín Oficial del Estado número 59 de 10 de marzo de 2005.

8. Real Decreto 1866/2004, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Plan nacional de asignación de derechos de emisión, 2005-2007; Boletín Oficial del Estado número 216 de 7 de septiembre de 2004.

9. Resolución de 7 de septiembre de 2004, de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y del Cambio Climático, por la que se da publicidad al listado provisional de instalaciones. Boletín Oficial del Estado número 219 de 10 de septiembre de 2004.

Notas

1 BOE número 27 de 1 de febrero de 1994.

2 BOE número 33 de 8 de febrero de 2005.

3 La expresión “mecanismos de flexibilidad” no aparece en el Protocolo de Kioto y los documentos oficiales de la Convención se refieren, genéricamente, a los “mecanismos del Protocolo”. Sin embargo, utilizaremos la expresión “mecanismos de flexibilidad” que ha hecho fortuna entre la doctrina más autorizada para referirnos a los instrumentos que se establecen en el Protocolo con el propósito de facilitar el cumplimiento de las obligaciones cuantificadas de limitación de emisiones de gases de efecto invernadero (artículos 6, 12 y 17 del Protocolo).

4 Vid. Molitor, M.: “The United Nations Climate Change Agreements”, Vig, N.-Axelord, R. (editors): The Global Environment. Institutions, Law and Policy, Earthscan, London, 1999, pág. 215.

5 Para Domingo López, “la producción y utilización de energía es, con mucho, la fuente más importante de emisiones de gases de efecto invernadero, representando aproximadamente el 80% de las emisiones de la Unión Europea en 1990”. En particular, “el aumento de los niveles de CO2 tiene su causa fundamental en la generación eléctrica a partir de combustibles fósiles”. Vid. Domingo López, E.: “El protocolo de Kioto y su desarrollo en España. El fomento de las energías renovables y de la cogeneración eléctrica como instrumento de lucha frente al efecto invernadero”, Documentación Administrativa, núm. 256, enero-abril 2000, págs. 172-173.

6 Vid. Secretaría de la CMCC: Para comprender el cambio climático: guía elemental de la Convención Marco de las Naciones Unidas, Ginebra, 1995, pág. 6.

7 Vid. Nosotros los pueblos: la función de las Naciones Unidas en el siglo XXI. Informe del Secretario General, doc. A/54/2000, de 27 de marzo de 2000, pár. 266.

8 Resulta significativo que, en su memoria correspondiente a los años 1998 y 1999, el Secretario General de las Naciones Unidas incluya un capítulo relativo a “La necesidad de hacer frente a la mundialización”, que se divide en una dimensión económica y otra dimensión ambiental. Pues bien, ésta última se refiere, entre otros, al problema del cambio climático. Vid. Annan, K.: Alianza para una comunidad mundial. Memoria sobre la labor de la Organización 1998, Nueva Cork, pár. 157; y Prevención de la guerra y los desastres. Memoria sobre la labor de la Organización 1999, pár. 239. En su Memoria de 2000, citada en la nota anterior, el Secretario General dedica todo un apartado al problema del cambio climático (párrafos 265 a 277), dentro de la rúbrica “Un futuro sostenible”.

9 Vid. Monitor, “The United Nations Climate Change Agreements”, cit., pág. 211 y Depledge, J.: “From Kyoto to Buenos Aires: Prospects for COP 4”, en Chambers, W. B.: Global Climate Governance. Inter-linkages between the Kyoto Protocol and other Multilateral Regimes, UNU/IAS, 1998, págs. 1-2.

10 El informe fue publicado en tres volúmenes: Scientific Assessment of Climate Change. Report of Working Group I (Houghton, Jenkings y Ephraums, editores); Impacts Assessment of Climate Change. Report of Working Group II (Tegart, Sheldon y Griffiths, editores), Australian Government Publishing Service; y The IPCC Response Strategies.. Report of Working Group III, Island Press.

11 Un objetivo poco preciso y a largo plazo, que no esconde, además, la asunción por parte de la comunidad internacional de que un cierto grado de cambio climático es ya inevitable, por lo que el mismo artículo 2 continúa: “Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible”.

12 Vid. Datos y documentos sobre la Convención y sus órganos en sitio web oficial http://unfccc.int.

13 Vid. Kiss, A. ± Beurier, J. P.: Droit International de l´Environnement, 2a edición, Pedone, París, 2000, p. 122-123.

14 Como señala Juste, estos principios ya se habían manifestado como elementos de consenso en la Declaración final de la II Conferencia mundial sobre el clima de 1990 y habían sido reconocidos y proclamados por la Declaración de Río de 1992. Vid. Juste Ruiz, J.: Derecho internacional del medio ambiente, McGraw-Hill, Madrid, 1999, pág. 291.

15 Chueca identifica hasta tres principios adicionales, que en nuestra opinión pueden considerarse incorporados a los principios que hemos mencionado: principio de equidad intergeneracional; principio de especial consideración de las necesidades específicas de los países en desarrollo más vulnerables; y principio de promoción de un sistema económico internacional abierto y propicio. Vid. Chueca Sancho, A.: Cambio Climático y Derecho Internacional, Fundación Ecología y Desarrollo, Zaragoza, 2000, p. 78-79.

16 Vid. Kiss ± Beurier, Droit International de l´Environnement, cit., p. 122-123.

17 La Declaración de Río, coetánea en su adopción a la Convención Marco, formula este mismo principio cuando señala que “En vista de que han contribuido en distinta manera a la degradación del medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas” (doc. A/Conf.151/26/Rev.1).

18 Vid. Una detallada explicación sobre las consideraciones que hace la Convención sobre estos países en Chueca, Cambio Climático y Derecho Internacional, cit., p. 67-74.

19 Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: Nuestro Futuro Común, Alianza editorial, 1987, pág. 67.

20 Art. 3.1: “Las Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras, sobre la base de la equidad”.

21 Art. 3.4: “Las Partes tienen derecho al desarrollo sostenible y deberían promoverlo”.

22 Vid. Resolución de la Asamblea General 41/128 “Declaración sobre el Derecho al Desarrollo”, de 4 de diciembre de 1986. Sobre este derecho, Gómez Isa, F.: El derecho al desarrollo como derecho humano en el ámbito jurídico internacional, Universidad de Deusto, Bilbao, 1999.

23 Para el Secretario General de las Naciones Unidas el desarrollo tiene como mínimo cinco dimensiones: paz, economía, justicia social, democracia y protección del medio ambiente. Vid. “Un programa de desarrollo: recomendaciones. Informe del Secretario General”, doc. A/49/665, de 11 de noviembre de 1994, pár. 5.

24 De la redacción del precepto no puede deducirse una verdadera obligación, sino más bien una aspiración general. En este sentido, Breidenich ± Magraw- Rowley ± Rubin: “The Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change”, AJIL, vol. 92, 1998-2, pág. 323.

25 Vid. Campins Eritja, M.: “La acción internacional para reducir los efectos del cambio climático: el Convenio Marco y el Protocolo de Kyoto”, en Anuario de Derecho Internacional, vol. XV, 1999, pág. 86.

26 La inclusión de Turquía en los anexos I y, sobre todo, II de la Convención ha provocado la no participación de este país en la Convención. Distintos países han pedido la supresión de la referencia a Turquía (ver cartas de Pakistán y Azerbaiyán en este sentido en doc. FCCC/SBI/1997/15, de 20 de junio de 1997), pero se han encontrado durante cierto tiempo con la oposición de los países occidentales. Finalmente, por decisión 26/CP.7, adoptada por la Conferencia de las Partes el 9 de septiembre de 2001, el nombre de Turquía ha sido suprimida de la lista del anexo II de la Convención.

27 Vid. Preámbulo de la decisión 17/CP.7, de 10 de noviembre de 2001, citada infra.

28 Vid. Chueca, Cambio Climático y Derecho Internacional, cit., pág. 39. En el mismo sentido, vid. Boisson de Chazournes, L.: « La gestion de l´intérét commun a l´épreuve des enjeux économiques ± Le Protocole de Kyoto sur les changements climatiques », AFDI 1997, pág. 702.

29 Ver decisión 1/¨CP.1: “The Berlin Mandate: Review of the adequacy of Article 4, paragraph 2 (a) and (b), of the Convention, including proposals related to a protocol and decisions on follow-up”, de 7 de abril de 1995.

30 Como nos recuerda Chueca, los miembros de la Unión Europea propugnaban una reducción del 10% de las emisiones de CO2 para el año 2003, los pequeños Estados insulares solicitaban una reducción del 20% y el grupo formado por Estados Unidos, Japón, Australia y Canadá proponían un aplazamiento de cualquier obligación de reducción a etapas futuras. Vid. Chueca, Cambio Climático y Derecho Internacional, cit., p. 43-44.

31 Una enumeración de los motivos del rechazo, así como de las iniciativas alternativas adoptadas por la administración Bush, puede verse en “US Rejection of Kyoto Protocol Process”, AJIL, vol. 95, 2001-3, págs. 647-650 y “Bush Administration Proposal for Reducing Greenhouse Gases”, AJIL, vol. 96, 2002-2, págs. 487-488.

32 Estados Unidos representa, por sí solo, el 25% de las emisiones anuales mundiales de gases de efecto invernadero y, lo que es más importante a efectos de la entrada en vigor del Protocolo, el 36% de las emisiones de los países incluidos en su anexo B. Ello implica que, en su ausencia, el Protocolo prácticamente no puede entrar en vigor si no es con la participación de absolutamente todos los demás países del anexo B y, en particular, de los mayores emisores (Rusia, Japón, Alemania). Vid. A Guide to the Climate Change Convention and its Kyoto Protocol, UNFCCC Secretariat, Bonn, 2002, pág. 40.

33 Esta formulación multianual del período de compromiso “se diseñó para dar a las Partes mayor flexibilidad en sus compromisos de reducción de emisiones y para tener en cuenta las fluctuaciones anuales, por ejemplo, de los ciclos económicos”. Vid. Breidenich et al., “Ihe Kyoto Protocol«”, cit., pág. 321.

34 Los países miembros de la Comunidad ya han anunciado su intención de utilizar la posibilidad que brinda el art. 4 del Protocolo de “cumplir conjuntamente” sus compromisos, formando lo que se ha denominado la “burbuja europea”, de manera que se opere un reparto interno de la carga total asumida.

35 Las primeras propuestas de las Partes iban en la línea de unos compromisos de reducción idénticos para todos los países del anexo I. La idea de diferenciar los compromisos en función de las distintas circunstancias nacionales partió de Australia. Vid. en Molitor , “Ihe United Nations Climate Change Agreements”, cit., pág. 225.

36 Vid. Srivastava, L-Pathak, M.: “Kyoto Protocol and its mechanisms”, Climate Change. Post- Kyoto Perspectives from the South, IERI, Nueva Delhi, 1998, pág. 80.

37 Vid. Yamin, E.: “Ihe Kyoto Protocol: Origins, Assessment and Future Challenges”, Review

of European Community and International Environmental Law, 1998-2, pág. 117; y Missfeldt, F.:

“Flexibility Mechanisms: Which Path to Iake after Kyoto?”, RECIEL, cit., pág. 128.

38 Conforme al art. 13.1 del Protocolo, “La Conferencia de las Partes, que es el órgano supremo de la Convención, actuará como reunión de las Partes en el presente Protocolo”. Sus funciones incluyen: examinar regularmente la aplicación del Protocolo (art. 13.4), evaluar su aplicación por las Partes; promover el intercambio de información sobre las medidas adoptadas por las Partes para hacer frente al cambio climático (art. 13.5), etc. Por lo que respecta a la adopción de decisiones, en esta sede “serán adoptadas únicamente por las Partes en el presente Protocolo” (art. 13.2).

39 Vid. decisiones 1 a 7/CP.4, en “Report of the Conference of the Parties on its Fourth Session, held at Buenos Aires from 2 to 14 November 1998. Addendum. Part two: Action Iaken by the Conference of the Parties at its Fourth Session”, doc. FCCC/CP/1998/16/Add.1.

40 Vid. decisión 5/CP.6: “Ejecución del Plan de Acción de Buenos Aires” en doc. FCCC/CP/2000/L.7, de 24 de julio de 2001.

41 Vid. Informe de la Conferencia de las Partes sobre su Séptimo Período de sesiones, celebrado en Marrakech entre el 29 de octubre y el 10 de noviembre, doc. FCCC/CP/2001/13 y Add.1, 2, 3 y 4, de 21 de enero de 2002. En particular, la segunda adición a este documento reproduce las decisiones 15/CP.7 a 18/CP.7 que se refieren a distintos aspectos de los mecanismos de flexibilidad.

42 Rodrigo Hernández, A.:”Los acuerdos de Marrakech adoptados en la séptima reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático”, Revista Española de Derecho Internacional, vol. LIII, 2001, 1-2, pág. 342.

43 Vid. un examen general del concepto y de los elementos básicos que integran este instrumento, con independencia de su carácter nacional o internacional, en S. Sorrel y J. Skea, “Introduction”, en: S. Sorrel y J. Skea, op. cit., 1999, pp. 1-24; y I.H. Iietenberg, op. cit., 1990, pp. 18-20.

44 Vid. sobre estos principios el paper conjunto preparado por la OCDE y la Agencia Internacional de la Energía, Key Sigues in the Design of New Mechanisms under the Kyoto Protocol. A Scoping Paper, doc. COM/ENV/EPOC/DCD/DAC/IEA(98)/I/REV 1, de 15 de mayo de 1998, p. 5.

45 Vid. sobre la eficiencia económica del comercio internacional de los derechos de emisión: R.L. Sandor, “Getting started: rationale for a limited-scale internacional Greenhouse Gas Emissions Irading Programme”, Global Greenhouse Emissions Irader, 1997, september, N.º 2, pp. 2-3; y F.I. Joshua y D. Russel, “Why emissions trading makes environmental and economic sense”, Global Greenhouse Emissions Irader, 1997, december, N.º 3, p. 3.

46 Vid. el doc. FCCC/SB/1998/2, par. 39.

47 Cf. los estudios incluidos en la obra de la que son autores S. Sorrel y J. Skea, op. Cit., 1999.

Para el caso de la Unión Europea: G. Klaassen, “Emissions trading in the European Union: practice and prospects”, pp. 83-100; el libro verde sobre El comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea, doc. COM(2000) 87, de 8 de marzo de 2000.

Para algunos Estados europeos: Ch. Cross, “Public policy and institucional trajectories: GAI about introducing SO2 emissions trading in France?”, pp. 154-169; Ch. Dekkers, “Irading emissions and other economic instruments to reduce Nox in the Netherlands”, pp. 109-123; G. Hoibye, “Designing a scheme for SO2 trading in Norway”, pp. 101-108; I. Zylicz, “Iowards tradability of pollution permits in Polland”, pp. 124-138; B. Schärer, “Iradable emission permits in German clean air policy: considerations on the efficiency of environmental policy instrument”, pp. 141-153; S. Sorrel, “Why sulphur trading failed in the UK”, pp. 170-207.

48 Vid. sobre la aplicación de estos programas, sus ventajas e inconvenientes R. W. Hahn y G.L. Verter, “Marketable Permits: Lessons for Iheory and Practice”, Ecology Law Quarterly, 1989, vol. 16, N.º 2, pp. 361-406. Estos autores concluyen que hay algunos factores cruciales en el funcionamiento de estos programas: las posibles restricciones al comercio de los permisos, la influencia de los requisitos administrativos en los costes de transacción, los factores tecnológicos, la estructura legal e institucional existente y el grado de acuerdo entre los diferentes grupos de interés involucrados en cada mercado.

D.J. Dudek y J. Palmesano, “Emissions Irading: Why is Ihroughbred Hobbled?”, Columbia Journal of Environmental Law, 1988, vol. 13, N.º 2, pp. 217-256 concluyen que el éxito de este instrumento no puede ser negado, ya que reduce la tensión entre crecimiento económico y calidad del aire, el coste de las mismas o menores emisiones es más bajo, crea un sector privado experto en control de la contaminación complementario de la regulación o directa, crea sistemas, conocimientos y material medioambientalmente más efectivos, produce experiencia sobre la introducción de mecanismos de mercado susceptibles de ser aplicados a otros ámbitos y demuestra que los instrumentos basados en el mercado pueden ser compatibles con los programas de regulación directa (mandato-control).

49 Vid. D Burtraw, “Cost saving, market performance and economics benefits of the US Acid rain Program”, en: S. Sorrel y J. Skea (eds.), op. cit., 1999, pp. 43-62; A.D. Ellerman et al., “Summary evaluation of the US SO2 emissions trading program as implementation in 1995, en: S. Sorrel y J. Skea (eds), op. cit., 1999, pp. 27-42; F. Mullins, op. cit., 1998, pp. 7-15; B. McLean, “Ihe US SO2 allowance programme”, Global Greenhouse Emissions. Irader, 1997, april N.º 1, pp. .3-6 y 1997, September, N.º 2, pp. 3-4.

50 Sobre el desarrollo normativo y aplicación práctica de esta técnica cf. J.P. Dwyer, “Ihe Use of Market Incentives in Controlling Air Pollution: California´s Marketable Permits Program”. Ecology Law Quarterly, 1993, vol. 20, N.º 1, pp. 103-117; y D. Harrison Jr., “Iurning theory into practice for emissions trading in the Los Angeles air basin”, en: S. Sorrel y J. Skea (eds.), op. cit., 1999, pp. 63-79.

51 En la doctrina las líneas generales de un modelo prospectivo del posible funcionamiento pueden verse en: I. Denne, “Implementation issues in internacional CO2 trading”, en: S. Sorrel y J. Skea

(eds.), op. cit., 1999, pp. 343-353; F.I. Joshua y R.L. Sandor, “Ien design elements of an inicial-phase international greenhouse emissions trading system”, Global Greenhouse Emissions Irader, 1997, december, N.º 3, p. 4; F.I. Joshua, “Model international emissions trading system and transactions flow cart”, Global Greenhouse Emissions Irader, 1998, july, N.º 5, p. 5. Más detalles en F.I. Joshua, International Greenhouse Gas Emissions Irading: Structure and Organization of the Emissions Market (Implications for Developing Countries), Geneva, 1998, april. J. Skea. “Flexibility, emissions trading and the Kyoto Protocol”, en S. Sorrell y J. Skea (eds.), op. cit., 1999, pp. 354-379; Z.X. Zhang, “International tradable carbon permits as a strong form of joint implementation”, en: S. Sorrel y J. Skea (eds.), op. cit.,

1999, pp. 322-342.

Uno de los estudios más completos hasta la fecha es el de I. Iietenberg et al., Internacional Rules for Greenhouse Gas Emissions Irading, defining the principles, modalities, rules and guidelines for verification, reporting and accountability, UNCIAD/GDS/GFSB/Misc.6. 1998.

52 Vid. F. Mullins, op. cit., 1998, pp. 39-41.

53 Los Estados incluidos en el anexo B del Protocolo de Kyoto coinciden con los incluidos en el anexo I de la Convención tras la enmienda del mismo operada por la decisión 4/CP.3, de 11 de diciembre de 1997, de la Conferencia de las Partes. Algunos países potenciales compradores de derechos de emisión, como Estados Unidos, eran y son partidarios de que también puedan participar en el mercado los Estados en vías de desarrollo, pero otros Estados potenciales vendedores, como Rusia, rechazan esta propuesta. La consecuencia directa de la ampliación del número de participantes sería que, al aumentar la oferta, el precio de los derechos disminuiría.

54 Algunas compañías ya han empezado a adquirir compromisos relativos al comercio de emisiones para cuando éste entre en funcionamiento. Vid. diversos ejemplos en A. Leblanc, “Market makers in greenhouse gases-rewards for emissions reduction transaction”, Global Greenhouse Emissions Irader, 1998, march, N.º 4, pp. 4-6.

En este mismo sentido, el gobierno de Costa Rica ha diseñado un programa de bonos de carbono basado en otra técnica, la de los sumideros. Estos consisten en procesos, actividades o mecanismos que absorben gases de efecto invernadero, acrosoles o precursores de un gas de efecto invernadero en la atmósfera (art. 1.8 de la Convención). En este programa las compañías privadas extranjeras pueden comprar bonos de carbonos a Costa Rica, de forma que ésta conserva sus bosques tropicales que ejercen de sumideros y aquéllas obtienen los bonos de emisión correspondientes (vid. El País, de 27 de junio de 1999, p. 31).

55 DOUE L 275 de 25 de octubre de 2003.

56 Art. 1: “La presente Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de la Comunidad, denominado en lo sucesivo “régimen comunitario”, a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente”.

57 Anexo I: Categorías de actividades contempladas en el apartado 1 del artículo 2...

1. Actividades energéticas.

1.1. Instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal superior a 20 MW (excepto las instalaciones de residuos peligrosos o municipales).

1.2. Refinerías de hidrocarburos.

1.3. Coquerías.

2. Producción y transformación de metales férreos.

2.1. Instalaciones de calcinación o sinterización de minerales metálicos incluido el mineral sulfurado.

2.2. Instalaciones para la producción de arrabio o de acero (fusión primaria o secundaria), incluidas las correspondientes instalaciones de colada continua de una capacidad de más de

2,5 toneladas por hora.

3. Industrias minerales.

3.1. Instalaciones de fabricación de cemento sin pulverizar (“clinker”) en hornos rotatorios con una capacidad de producción superior a 500 toneladas diarias, o de cal en hornos rotatorios con una capacidad de producción superior a 50 toneladas por día, o en hornos de otro tipo con una capacidad de producción superior a 50 toneladas por día.

3.2. Instalaciones de fabricación de vidrio incluida la fibra de vidrio, con una capacidad de fusión superior a 20 toneladas por día.

3.3. Instalaciones para la fabricación de productos cerámicos mediante horneado, en particular de tejas, ladrillos, ladrillos refractarios, azulejos, gres cerámico o porcelanas, con una capacidad de producción superior a 75 toneladas por día, y/o una capacidad de horneado de más de 4m3 y de más de 300 kg/m3 de densidad de carga por horno.

4. Otras actividades.

4.1. Instalaciones industriales destinadas a la fabricación de:

4.1.1. pasta de papel a partir de madera o de otras materias fibrosas;

4.1.2. papel y cartón con una capacidad de producción de más de 20 toneladas diarias.

58 Gases de Efecto Invernadero...: Dióxido de carbono (CO2), Metano (CH4), Óxido nitroso

(N2O), Hidrofluorocarburos (HFC), Perfluorocarburos (PFC), Hexafluoruro de azufre (SF6).

59 “derecho de emisión”: el derecho a emitir una tonelada equivalente de dióxido de carbono durante un período determinado, válido únicamente a efectos del cumplimiento de los requisitos de la presente Directiva, siendo este derecho transferible de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva;

“emisión”: la liberación a la atmósfera de gases de efecto invernadero a partir de fuentes situadas en una instalación;

“gases de efecto invernadero”: los gases que figuran en el anexo II;

“permiso de emisión de gases de efecto invernadero”: el permiso expedido con arreglo a los artículos 5 y 6;

“instalación”: una unidad técnica fija donde se llevan a cabo una o varias actividades de las enumeradas en el anexo I, así como cualesquiera otras actividades directamente relacionadas con aquéllas que guarden una relación de índole técnica con las actividades llevadas a cabo en dicho lugar y puedan tener repercusiones sobre las emisiones y la contaminación;

“titular”: cualquier persona que opere o controle la instalación o, si así se contempla en la legislación nacional, cualquier persona en la que se hayan delegado poderes económicos decisivos sobre el funcionamiento técnico de la instalación;

“persona”: cualquier persona física o jurídica;

“nuevo entrante”: toda instalación que lleve a cabo una o más de las actividades indicadas en el Anexo I, a la que se le conceda un permiso de emisión de gases de efecto invernadero o una renovación del permiso de emisión de gases de efecto invernadero debido a un cambio en el carácter o el funcionamiento de la instalación o a una ampliación de ésta, con posterioridad a la notificación a la Comisión del plan nacional de asignación;

“público”: una o varias personas y, de conformidad con la legislación o las prácticas nacionales, asociaciones, organizaciones o grupos de personas;

“tonelada equivalente de dióxido de carbono”: una tonelada métrica de dióxido de carbono (CO2) o una cantidad de cualquier otro gas de efecto invernadero contemplado en el anexo II con un potencial equivalente de calentamiento del planeta.

60 Art. 5: “En la solicitud dirigida a la autoridad competente para la obtención de un permiso de emisión de gases de efecto invernadero constará una descripción de:

a) la instalación y sus actividades, incluida la tecnología utilizada:

b) las materias primas y auxiliares cuyo uso pueda provocar emisiones de gases enumerados en el anexo I;

c) las fuentes de emisiones de gases enumerados en el anexo I existentes en la instalación, y;

d) las medidas previstas para el seguimiento y notificación de las emisiones de conformidad con las directrices adoptadas en virtud del artículo 14.

La solicitud también incluirá un resumen no técnico de los datos a que se refiere el párrafo primero”.

61 Art. 6: “1. La autoridad competente expedirá un permiso de emisión de gases de efecto invernadero que conceda autorización para emitir gases de efecto invernadero desde la totalidad o una parte de una instalación si considera que el titular es capaz de garantizar el seguimiento y la notificación de las emisiones. El permiso de emisión de gases de efecto invernadero podrá cubrir una o más instalaciones en un mismo emplazamiento operado por un mismo titular.

2. En los permisos de emisión de gases de efecto invernadero constarán las siguientes indicaciones:

a) el nombre y la dirección del titular;

b) una descripción de las actividades y emisiones de la instalación;

c) los requisitos de seguimiento, especificando la metodología de seguimiento y su frecuencia;

d) los requisitos de notificación, y

e) la obligación de entregar, en los cuatro meses siguientes al final de cada año natural, derechos de emisión equivalentes a las emisiones totales de la instalación en dicho año, verificadas de conformidad con el artículo 15”.

62 Art. 7: “El titular notificará a la autoridad competente cualquier cambio previsto en el carácter o en el funcionamiento de la instalación o cualquier ampliación prevista de ésta que pueda hacer necesaria la actualización del permiso de emisión de gases de efecto invernadero. Cuando proceda, la autoridad competente actualizará el permiso. En los casos en que cambie la identidad del titular de la instalación, la autoridad competente actualizará el permiso introduciendo el nombre y la dirección del nuevo titular”.

63 Art. 9: “1. Para cada período contemplado en los apartados 1 y 2 del artículo 11, cada Estado miembro elaborará un plan nacional que determinará la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar durante dicho período y el procedimiento de asignación. El plan se basará en criterios objetivos y transparentes, incluidos los enumerados en el anexo III, teniendo debidamente en cuenta las observaciones del público. .Sin perjuicio del Iratado, y a más tardar el 31 de diciembre de 2003, la Comisión desarrollará orientaciones para la aplicación de los criterios enumerados en el anexo III...”

64 “Anexo III. Criterios aplicables a los Planes Nacionales de Asignación contemplados en el artículo 9...

1) La cantidad total de derechos de emisión por asignar durante el periodo pertinente será compatible con la obligación del Estado miembro de limitar sus emisiones de conformidad con la Decisión 2002/358/CE y el Protocolo de Kyoto, teniendo en cuenta, por un lado, el porcentaje de las emisiones globales que representan dichos derechos en comparación con las emisiones de fuentes no contempladas en la presente Directiva y, por otro, las medidas nacionales en materia de energía; será coherente asimismo con el programa nacional relativo al cambio climático. La cantidad total de derechos de emisión por asignar no será superior a la cantidad que probablemente resulte necesaria para aplicar estrictamente los criterios del presente anexo. Antes de 2008, la cantidad será compatible con el propósito de alcanzar o superar el objetivo correspondiente a cada Estado miembro de conformidad con la Decisión

2002/358/CE y el Protocolo de Kioto.

2) La cantidad total de derechos de emisión por asignar será coherente con las evaluaciones del progreso real y previsto hacia el cumplimiento de las contribuciones de los Estados miembros a los compromisos de la Comunidad derivados de la Decisión 93/389/CEE.

3) Las cantidades de derechos de emisión por asignar serán coherentes con el potencial, incluido el potencial tecnológico, de reducción de las emisiones de las actividades sujetas al presente régimen. Los Estados miembros podrán basar su distribución de derechos de emisión en el promedio de las emisiones de gases de efecto invernadero por producto en cada sector de la actividad y en los progresos alcanzables en cada actividad.

4) El plan será coherente con los demás instrumentos legislativos y políticos comunitarios. Se tendrán en cuenta los aumentos inevitables de las emisiones resultantes de nuevos requisitos legislativos.

5) De conformidad con los requisitos del Iratado, en particular sus artículos 87 y 88, el plan no distinguirá entre empresas o sectores de modo que se favorezca indebidamente a determinadas empresas o actividades.

6) El plan incluirá información sobre la manera en que los nuevos entrantes podrán comenzar a participar en el régimen comunitario en el Estado miembro de que se trate.

7) El plan podrá contener medidas tempranas e incluirá información sobre la manera en que se tendrán en cuenta las medidas tempranas. Los Estados miembros podrán utilizar parámetros procedentes de los documentos de referencia relativos a las mejores técnicas disponibles para elaborar sus planes nacionales de asignación de derechos de emisión; estos parámetros podrán prever un elemento que dé cabida a las acciones tempranas.

8) El plan incluirá información sobre la manera en que se tendrán en cuenta las tecnologías limpias, incluidas las tecnologías energéticamente eficientes.

9) El plan incluirá disposiciones sobre la formulación de observaciones por parte del público, así como información sobre las medidas gracias a las cuales se tendrán debidamente en cuenta dichas observaciones antes de tomar una decisión sobre la asignación de derechos de emisión.

10) El plan contendrá una lista de las instalaciones cubiertas por la presente Directiva con mención de las cifras de derechos de emisión que se prevé asignar a cada una.

11) El plan podrá contener información sobre el modo en que se tendrá en cuenta la competencia de países o entidades exteriores a la Unión Europea.

65 Art. 12.1: “Los Estados miembros velarán por que los derechos de emisión puedan transferirse entre:... b) personas en la Comunidad y personas en terceros países donde tales derechos de emisión sean reconocidos de conformidad con el procedimiento contemplado en el artículo 25, sin más restricciones que las consideradas en la presente Directiva o las adoptadas de conformidad con ésta.

Art. 25: “Deberán celebrarse acuerdos con terceros países mencionados en el anexo B del Protocolo de Kioto que hayan ratificado dicho Protocolo, a efectos de establecer el reconocimiento mutuo de los derechos de emisión entre el régimen comunitario y otros regímenes de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, de conformidad con las normas establecidas en el artículo 300 del Iratado”.

66 “Anexo IV: Principios del seguimiento y notificación contemplados en el apartado 1 del artículo 14:

1. Seguimiento de las emisiones de dióxido de carbono.

Las emisiones se seguirán mediante cálculos o mediciones

2. Cálculo.

Los cálculos de las emisiones se llevarán a cabo utilizando la fórmula siguiente: Datos de la actividad x factor de emisión x factor de oxidación.

El seguimiento de los datos de la actividad (combustible utilizado, índice de producción, etc.), se hará sobre la base de los datos de suministro o mediante mediciones.

Se usarán los factores de emisión aceptados. Los factores de emisión específicos de una actividad serán aceptables para todos los combustibles. Los factores por defecto serán aceptables para todos los combustibles excepto los no comerciales (residuos combustibles tales como neumáticos y gases de procesos industriales). Se precisarán además factores por defecto específicos para filones de carbón y factores por defecto específicos de la UE o de los productores de un país para el gas natural. Los valores por defecto del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) serán aceptables en el caso de los productos de refinería. El factor de emisión de la biomasa será cero.

Si el factor de emisión no tiene en cuenta el hecho de que parte del carbono no está oxidado, se usará entonces un factor de oxidación adicional. Si se han calculado factores de emisión específicos de una actividad considerando ya la oxidación, no hará falta aplicar un factor de oxidación.

Se utilizarán los factores de oxidación por defecto definidos de conformidad con la Directiva 96/61/CE, a menos que el titular pueda demostrar que son más exactos unos factores específicos de la actividad.

Se hará un cálculo separado para cada actividad, cada instalación y cada combustible.

3. Medición.

La medición de las emisiones se hará recurriendo a métodos normalizados o aceptados y se corroborará mediante un cálculo complementario de las emisiones.

4. Seguimiento de las emisiones de otros gases de efecto invernadero.

Se recurrirá a los métodos normalizados o aceptados desarrollados por la Comisión, en colaboración con todas las partes interesadas pertinentes, y adoptados de conformidad con el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 23.

5. Notificación de las emisiones.

Iodos los titulares incluirán la siguiente información en el informe sobre la instalación: A. Datos identificativos de la instalación, en particular:

- nombre de la instalación,

- su dirección, incluidos el código postal y el país,

- tipo y número de las actividades del anexo I llevadas a cabo en la instalación,

- dirección, teléfono, fax y correo electrónico de una persona de contacto, y

- nombre del propietario de la instalación y de cualquier sociedad matriz.

B. Para cada una de las actividades mencionadas en el anexo I que se lleve a cabo en el emplazamiento cuyas emisiones se calculen:

- datos de la actividad,

- factores de emisión,

- factores de oxidación,

- emisiones totales, e

- incertidumbre.

C. Para cada una de las actividades mencionadas en el anexo I que se lleve a cabo en el emplazamiento cuyas emisiones se midan:

- emisiones totales,

- información sobre la fiabilidad de los métodos de medición, e

- incertidumbre.

D. Para las emisiones procedentes de la combustión de energía, el informe también incluirá el factor de oxidación, a menos que ya se haya tenido en cuenta la oxidación en la definición de un factor de emisión específico de la actividad.

Los Estados miembros adoptarán medidas para coordinar los requisitos de notificación con cualquier requisito vigente de notificación, con el fin de reducir la carga que la notificación supone para las empresas.

67 “Anexo V: Criterios de la verificación contemplada en el artículo 15”. Principios generales.

1) Las emisiones de cada actividad enumerada en el anexo I estarán sujetas a verificación.

2) El proceso de verificación incluirá el examen del informe elaborado de conformidad con el apartado 3 del artículo 14 y del seguimiento del año anterior. Estudiará la fiabilidad, crédito y exactitud de los sistemas de seguimiento y de los datos e información notificados relativos a las emisiones, en especial:

a) los datos de la actividad notificados y las mediciones y cálculos relacionados:

b) la elección y uso de factores de emisión;

c) los cálculos en que se haya basado la determinación de las emisiones globales, y

d) si se ha recurrido a la medición, la conveniencia de esta opción y el uso de métodos

3) Las emisiones notificadas sólo se validarán si se aportan datos e información fidedignos y dignos de crédito que permitan la determinación de las emisiones con un alto grado de certeza, para lo cual el titular tendrá que demostrar lo siguiente:

a) que los datos notificados no presentan contradicciones;

b) que la recogida de datos se ha llevado a cabo de conformidad con las normas científicas aplicables, y

c) que la documentación pertinente de la instalación es completa y coherente.

4) El verificador disfrutará de libre acceso a todos los emplazamientos y toda la información en relación con el objeto de la verificación.

5) El verificador tendrá en cuenta si la instalación está registrada en el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS).

Metodología.

Análisis estratégico.

6) La verificación se basará en un análisis estratégico de todas las actividades llevadas a cabo en la instalación, por lo que el verificador deberá tener una visión general de todas las actividades y

de su importancia para las emisiones.

Análisis de procesos.

7) La verificación de la información presentada se llevará a cabo, cuando proceda, en el emplazamiento de la instalación. El verificador recurrirá a inspecciones in situ para determinar la fiabilidad de los datos y la información notificados.

Análisis de procesos.

8) El verificador someterá todas las fuentes de emisiones de la instalación a una evaluación en relación con la fiabilidad de los datos de todas las fuentes que contribuyan a las emisiones globales de la instalación.

9) Partiendo de este análisis, el verificador determinará explícitamente las fuentes que presenten un alto riesgo de errores y otros aspectos del procedimiento de seguimiento y notificación que pudieran contribuir a errores en la determinación de las emisiones globales, lo que implica en especial la elección de los factores de emisión y de los cálculos necesarios para determinar las emisiones de fuentes aisladas. Se atenderá sobre todo a las fuentes que presenten un alto riesgo de error y a los aspectos mencionados más arriba del procedimiento de seguimiento.

10) El verificador tomará en consideración cualquier método de control efectivo de riesgos aplicado por el titular con objeto de reducir al máximo el grado de incertidumbre.

Elaboración de informes.

11) El verificador elaborará un informe sobre el proceso de validación en el que

constará si es satisfactoria la notificación realizada de conformidad con el apartado 3 del artículo 14. Dicho informe indicará todos los aspectos pertinentes para el trabajo efectuado. Podrá hacerse una declaración que indique que es satisfactoria la notificación realizada de conformidad con el apartado 3 del artículo 14 si, en opinión del verificador, la declaración de las emisiones totales no presenta errores.

Requisitos mínimos de competencia del verificador.

12) El verificador será independiente del titular, llevará a cabo sus actividades de manera profesional, competente y objetiva, y estará al tanto de:

a) las disposiciones de la presente Directiva, así como de las normas y directrices pertinentes adoptadas por la Comisión en virtud del apartado 1 del artículo 14;

b) los requisitos legales, reglamentarios y administrativos aplicables a las actividades verificadas, y emisiones de la instalación, en especial la relativa a la recogida, medición, cálculo y notificación de los datos.

c) la generación de toda la información relacionada con cada fuente de

68 BOE número 59 de 10 de marzo de 2005.

69 BOE número 216 de 7 de septiembre de 2005.

70 BOE número 219 de 10 de septiembre de 2004.

71 BOE número 216 de 7 de septiembre de 2004.

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