Artículos Doctrinales: Derecho Fiscal, Financiero y Tributario

El nuevo régimen sancionador en materia tributaria

De: José Garberí Llobregat
Fecha: Febrero 1999

En el B.O.E. del pasado día 12 de septiembre, ha sido publicada una norma de carácter reglamentario que, sin ninguna duda, está llamada a erigirse en una de las más importantes y significativas regulaciones a las que hemos asistido en los últimos años, en el trascendental ámbito del reconocimiento de garantías del ciudadano frente a los poderes públicos.

Se trata del R.D. 1930/1998, de 11 de septiembre, por el que se desarrolla el régimen sancionador tributario (RDRST), norma que, en desarrollo de las previsiones abstractamente consagradas en la no menos importante Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, se encamina a concretar, tanto el catálogo general de infracciones y sanciones aplicables en esta materia tributaria, cuanto el régimen procedimental a seguir en el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de los órganos integrantes de la Administración de los Tributos.

REGULACIÓN MATERTIAL

Un primer conjunto de normas (los arts. 7 a 24), de naturaleza eminentemente material, se encuentra destinado a la tipificación de las infracciones (simples y graves) y sanciones (de carácter pecuniario y no pecuniario) tributarias, mediante el desarrollo del enunciado de los diversos tipos infractores y el contenido de gravamen correspondiente a cada una de las sanciones previstas, todo ello en atención a lo dispuesto en el Capítulo VI del Título II de la Ley General Tributaria, en la redacción dada al mismo por la Ley 25/1995, de 20 de julio.

Destaca en este orden de materias la regulación detallada –y hasta minuciosa– de los diferentes criterios de graduación de las sanciones tributarias, igual los aplicables por la comisión de infracciones simples, que los procedentes en caso de infracciones graves. De hecho, el RDRST dedica sendos preceptos a disciplinar el régimen jurídico de las agravantes de reincidencia tributaria (art. 17), obstrucción a la labor investigadora de la Administración (art. 18), utilización de medios fraudulentos en la comisión de la infracción o comisión de ésta por medio de persona interpuesta (art. 19), así como la relativa a la ocultación de datos imprescindibles para la determinación de la deuda tributaria (art. 20).

La norma incorpora, por último, el régimen jurídico de la conformidad del sujeto infractor con la propuesta de regulación de su situación tributaria formulada por la Administración (art. 21).

REGULACIÓN PROCEDIMENTAL

Sin embargo, con ser importantes los aspectos materiales de la regulación del nuevo régimen sancionador tributario –más que nada por lo que de fuerte incremento de las dosis de seguridad jurídica que en la materia comporta la regulación conjunta y unitaria de todo el régimen general de infracciones y sanciones–, quizá sea en la ordenación del procedimiento sancionador tributario donde el Real Decreto ha ido más lejos, en justa y equilibrada consonancia, todo hay que decirlo, con el notabilísimo avance que para la adecuación del procedimiento sancionador a los principios y garantías constitucionales de índole procesal penal (art. 24 CE) supuso la promulgación de la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes.

Así, por ejemplo, la norma glosada reconoce al sujeto pasivo de un expediente sancionador los derechos a la presunción de inocencia (art. 3), a no ser sancionado más de una vez por un mismo comportamiento infractor (art. 5), a formular alegaciones y aportar los documentos que conduzcan a su descargo (art. 29.4), o a obtener de la autoridad competente para resolver una decisión motivada y congruente (art. 35).

La nueva normativa, entre otras innovaciones, consagra también el principio de acceso permanente a las actuaciones del procedimiento, que en su día estableciera el R.D. 1398/1993, regulador del Procedimiento Sancionador Común, el efecto suspensivo automático, anudado a la interposición de cualesquiera recursos o reclamaciones procedentes frente a una resolución sancionadora (art. 37), suspensión, además, que se mantendrá –y ésta es otra de las más plausibles novedades– hasta que, interpuesto el recurso contencioso-administrativo y ofrecida caución por el interesado, el Juez o Tribunal competente se pronuncie con plena independencia sobre la pervivencia o no de dicha medida cautelar (art. 38).

Con todo, sin embargo, la más destacada innovación en el marco estrictamente procedimental del ejercicio de la potestad sancionadora en materia tributaria lo constituye, sin lugar a dudas, la tajante separación que se impone ahora novedosamente entre el procedimiento sancionador y el procedimiento para la comprobación e investigación de la situación tributaria del ciudadano (art. 28), separación que ya fuera reclamada por el art. 34 de la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, y cuya esencial finalidad es la de lograr las mayores garantías posibles de imparcialidad en los funcionarios y autoridades llamados a intervenir en los expedientes tributarios sancionadores, dotando así al procedimiento de imposición de sanciones de una autonomía, de la que antes carecía, en relación con otro tipo de procedimientos –singularmente el de inspección, donde la Administración tributaria siempre ha considerado la regulación y la sanción como un totum revolutum.

CONCLUSIÓN

En suma, pues, el nuevo R.D. 1930/1998, por el que se desarrolla el régimen sancionador tributario supone un paso de gigante en el robustecimiento de las garantías del contribuyente, y en el de la armonización y racionalización del procedimiento sancionador, en relación con el anterior R.D. 2631/1985, de 18 de diciembre, al que ha venido a derogar.

Esperemos y deseemos que los avances de la nueva ordenación, junto a los introducidos por la Ley de Derechos y Garantías del Contribuyente, no se queden ahí, sino que constituyan la primera piedra en el camino hacia la progresiva consecución de un adecuado equilibrio entre el eficaz desempeño de las potestades públicas y el respeto a los derechos del ciudadano que requiere nuestro Estado Constitucional de Derecho.

José Garberí Llobregat es Catedrático de Derecho Procesal y Ex-Letrado del Tribunal Constitucional.


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