Artículos Doctrinales: Derecho Fiscal, Financiero y Tributario

Proyecto de Ley de Derechos y Garantías del Contribuyente: ¿Recopilación o ampliación de derechos?

De: Josep Mª Noguera i Amiel
Fecha: Octubre 1999

Hace años que se viene hablando de la necesidad de un "Estatuto del Contribuyente" con la idea de profundizar en un equilibrio más equitativo en las relaciones entre la Administración Tributaria y los propios contribuyentes y para reforzar, entre otros, el principio de seguridad jurídica en el marco tributario.

Cierto es que la Administración ejerce su potestad en el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aunque no debe suponer una situación de superioridad de aquélla sobre los contribuyentes, sino que esa relación jurídico-tributaria es una relación de derecho y como tal, debe presidir esas relaciones en el ámbito tributario. De ahí la iniciativa legislativa surgida, que se refleja en el actual Proyecto de Ley de Derechos y Garantías del Contribuyente, cuya finalidad es la de reforzar los derechos de los contribuyentes.

Si bien parece, de entrada, una iniciativa legislativa positiva y ciertamente pertinente, determinados autores han destacado que supone un error de técnica legislativa el hecho de no integrar en la propia Ley General Tributaria, como norma básica del ordenamiento tributario, los derechos de los ciudadanos contribuyentes.

Analizando el contenido de los artículos previstos en este Proyecto de Ley se suscitan las siguientes preguntas: ¿responde este Proyecto a lo que debe entenderse como la mejor defensa del contribuyente? y, en cualquier caso, ¿amplia los derechos de los contribuyentes? o es una mera recopilación de derechos ya existentes en otras Leyes. Para ello deben detallarse aquellas novedades contenidas en el citado Proyecto que nos ayuden a responder a las preguntas anteriores.

Las innovaciones más destacables son las siguientes:

a) Reducción de los plazos de prescripción y ampliación en determinados supuestos:

Una de las novedades destacables del citado Proyecto, consiste en la reducción de la prescripción a cuatro años del derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación.

La reducción del período de la prescripción determina menor incertidumbre y refuerza la seguridad jurídica. Sin embargo se pretende que el plazo de prescripción sea de seis años cuando el contribuyente no hubiera presentado la declaración correspondiente o hubiera ocultado a la Administración el ejercicio de alguna de las actividades empresariales o profesionales que realizara.

Al respecto los distintos Grupos Parlamentarios han presentado sendas enmiendas en el sentido de unificar el plazo de prescripción, puesto que la actual ampliación de la prescripción prevista en el Proyecto, podría ser una fuente de conflictos, aparte de menoscabar los principios de capacidad económica y equidad.

b) Aplicación del interés de demora en la devolución de ingresos indebidos y Reducción de plazo para las devoluciones de oficio:

El Proyecto de Ley prevé modificar el art. 155 de la Ley General Tributaria sustituyendo el interés legal por el interés de demora en la devolución de ingresos indebidos a que se refiere el citado artículo.

En cuanto a las devoluciones de oficio contempladas en el I.R.P.F., Impto. s/. Sociedades e Impto. s/. el Valor Añadido, el citado Proyecto acorta en un mes el plazo para que el contribuyente tenga derecho al abono de intereses, aplicándose el interés de demora en vez del interés legal y exonerando al contribuyente de solicitud previa, cuando transcurrido el plazo fijado en las normas reguladoras, no superior a seis meses la Administración no haya efectuado la devolución.

Sería mucho más razonable que el citado interés de demora, en caso de que la Administración incurra en retrasos injustificados, se computase desde la finalización del plazo voluntario de presentación de la declaración si realmente se pretende un equilibrio más equitativo entre la Administración y los contribuyentes.

c) Plazo máximo de las actuaciones inspectoras:

El plazo de las actuaciones de comprobación e investigación y pertinente liquidación, si procediera, se fija como máximo en 12 meses aunque se prevén supuestos para la ampliación de dicho plazo.

Según el redactado actual, se deja a libre criterio de la Inspección la ampliación voluntaria de sus actuaciones invocando conceptos tan amplios como la especial complejidad de las actuaciones, cuando en el curso de las mismas se descubran actividades ocultas o cuando sean necesarias informaciones que deban proporcionar los contribuyentes o terceros y cuya obtención demore la resolución del expediente.

Por consiguiente, se subjetivizan los criterios en las actuaciones inspectoras lo que supondría a la práctica una nueva fuente de conflictos y, manifiestamente, una inseguridad jurídica por el mantenimiento indefinido de las actuaciones de comprobación.

d) Separación del procedimiento sancionador:

Una de las novedades significativas a destacar con relevancia es la tramitación del expediente sancionador separado del de comprobación e investigación, con lo que el expediente de imposición de sanción podrá ser objeto de recurso o reclamación independiente.Si se impugnara también la cuota tributaria, se acumularían ambos recursos o reclamaciones.

e) Derecho al reembolso del coste de las garantías:

El derecho al reembolso del coste de las garantías supondrá que la Administración reembolsará el coste de los avales, aportados como garantía para suspender la ejecución de una deuda tributaria, en cuanto ésta sea declarada improcedente por sentencia o resolución administrativa y dicha declaración adquiera firmeza.

f) Cautelas en la enajenación de bienes embargados:

Como novedad destacable, este Proyecto de Ley establece que la Administración tributaria no podrá proceder a la enajenación de los bienes y derechos embargados en el curso del procedimiento de apremio, hasta que el acto de liquidación de la deuda tributaria sea firme, salvo en supuestos especificados de fuerza mayor. Representa, sin duda, una garantía para el contribuyente pues supone una acotación en la ejecución de los bienes embargados.

g) Planes de Inspección e Información:

La Administración Tributaria hará públicos anualmente los criterios que informan el Plan Nacional de Inspección, aunque no se sabe con el alcance y contenido que se realizará.

Hasta aquí aquellas novedades que merecen un comentario específico. En lo que se refiere al Capítulo I y al Capítulo IV de este Proyecto de Ley dedicados a los Principios Generales y a los Derechos Generales del Contribuyente, respectivamente, bien podría decirse que, de una forma global, se han transcrito los derechos que ya figuran en al artículo 35 (Derechos de los ciudadadanos) de la Ley 30/1.992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Ello supone, en algunos casos, la restricción de algunos derechos, como el derecho a no aportar documentos que se encuentran en poder de la Administración, o el derecho a exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio y supone, en otros casos, el reconocimiento de derechos ya reconocidos en otras normas.

Vemos, por tanto, que el citado Proyecto tiene como causa una iniciativa loable, aunque en la práctica no se le ha dotado de un verdadero contenido, sino que hubiera bastado una simple modificación de la Ley General Tributaria.

Cabe resaltar que la propia existencia de este denominado "Estatuto del Contribuyente", representa un avance en el reconocimiento de los derechos y garantías de los contribuyentes por la novedad de algunas medidas, si bien las referidas innovaciones suponen de hecho, la incorporación al ordenamiento legislativo de doctrina legal y científica ya emanada, con lo que este Proyecto no representa en si mismo una ampliación de derechos, sino verdaderamente una recopilación incompleta de derechos y garantías regulados de una forma muy acentuada en la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre y en la propia Jurisprudencia, por consiguiente se tiene la sensación de un "déjà vu" una vez analizado.

Esperemos que en la tramitación final de esta Ley, los distintos Grupos Parlamentarios aporten sus enmiendas con la finalidad de dotarla de un contenido más amplio que el que figura en el redactado actual, y con el objetivo de mejorar las relaciones entre la Administración Tributaria y los contribuyentes, para elevar la categoría de éstos como ciudadadanos de un Estado de Derecho.


Josep Mª Noguera i Amiel es Gerente del Departamento de Consultoría de Cortés, Pérez & Cia. Auditores, S.L.


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