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Elementos coordinadores del régimen presupuestario de la Hacienda vasca y del Estado

De: José Antonio Arratibel Arrondo
Fecha: Abril 2007
Origen: Noticias Jurídicas

Partimos de la premisa, comúnmente aceptada por la doctrina, de que existe un marco jurídico mínimo común en materia presupuestaria que comparten tanto la Hacienda del Estado como las Haciendas de las Comunidades Autónomas. Más concretamente entendemos que los principio generales relativos al ciclo presupuestario son de común aplicación en los ordenamientos presupuestarios de nuestro entorno jurídico1.

No obstante, la Hacienda Vasca cuenta con ciertas especialidades en materia presupuestaria, respecto al resto de Haciendas que se derivan del sistema concertado, poco o nada tratadas por la doctrina. Estas especialidades se concretan en unos procedimientos y flujos financieros, regulados, básicamente, en el Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV) y más en profundidad por las prescripciones establecidas en el sistema de Concierto Económico y la denominada Ley de Territorios Históricos (LTH), que inciden en el régimen presupuestario y contable en dos ámbitos: el primero externo, en relación al régimen presupuestario y contable derivado del cupo, ajustes de cupo, transferencias del Estado etc. El segundo interno, en relación a los principios coordinadores presupuestarios y contables en el seno de la Hacienda Vasca, estos es, (coordinación de las aportaciones, de la planificación de las inversiones, de las transferencias de competencias o servicios a la CAPV y de ésta a los Territorios Históricos, de la garantía presupuestaria de las Instituciones Comunes etc.).

Por tanto, es objeto de este trabajo explicitar si existe un régimen presupuestario específico, al margen del común, derivado del Sistema Concertado.

I. Marco jurídico específico de la Hacienda Autónoma Vasca.

El EAPV hace una mínima referencia al régimen presupuestario de la Hacienda Autónoma del País Vasco. Así, dicha referencia trata genéricamente de la competencia de las Instituciones Forales e Instituciones Comunes para la elaboración y aprobación de los Presupuestos. Se silencia cualquier referencia a las Haciendas Municipales.

La regulación de la Hacienda Autónoma Vasca adolece de la inexistencia de una regulación sistemática de la vertiente que hemos denominado objetiva. Ello se traduce en que, además de escasas, estas normas se encuentren diseminadas a lo largo de todo su articulado. Incluso encontramos gran parte de las normas presupuestarias fuera del Título III (Hacienda y Patrimonio) que, a nuestro juicio, hubiera sido el lugar adecuado para su tratamiento.

Esta situación es consecuencia, a nuestro juicio, de la opción estatutaria por un criterio orgánico-competencial respecto de las diferentes instituciones y órganos en que se estructuran las Instituciones Vascas, lo que hace que el régimen presupuestario aparezca diseminada en distintos Títulos y Capítulos del EAPV2.

Las normas estatutarias que regulan las competencias presupuestarias de las Instituciones Comunes y de cada una de las Instituciones Forales se encuentran en los arts. 25.1, 37.3b) y 44 del EAPV. Estas normas estatutarias están lejos de la regulación contenida en los arts. 66.2 y 134 CE respecto a la Ley de Presupuestos Generales del Estado en sus tres primeras fases del ciclo presupuestario (elaboración del proyecto, aprobación de la Ley y ejecución del gasto autorizado). Hay una escueta referencia la cuarta fase del ciclo presupuestario, esto es, el control de la ejecución del Presupuesto.

A). Instituciones Comunes.

Respecto a las Instituciones Comunes, los arts. 25.1 y 44 del EAPV se refieren a las competencias presupuestarias. El art. 25.1 (Título II, capítulo I) del EAPV regula básicamente las competencias del Parlamento Vasco. Distingue, siguiendo el modelo del art. 66.2 de la CE, entre el ejercicio de la potestad legislativa y la aprobación de los presupuestos, cuya competencia se reconoce al Parlamento Vasco. Ello supone que el acto que supone la aprobación de los Presupuestos por el Parlamento se exterioriza e integra en el ordenamiento jurídico a través de una norma con rango de ley y, que para tal fin se precisa el ejercicio de la potestad legislativa.

El art. 44 (único artículo del Título III) del EAPV dispone que los Presupuestos Generales del País Vasco contendrán los ingresos y gastos de la actividad general, y serán elaborados por el Gobierno Vasco y aprobados por el Parlamento Vasco de acuerdo con las normas que se establezcan. De ahí que concluimos que el monopolio en la elaboración de los Presupuestos corresponde al Gobierno Vasco con lo que se veda la posibilidad de presentar proposiciones de Ley de Presupuestos Generales por parte de los Parlamentarios.

B). Instituciones Forales.

Respecto a las Instituciones de los Territorios Históricos el art. 37.3 b (Título II, Capítulo IV) únicamente dispone entre las materias de competencia exclusiva de cada unos de los territorios, la elaboración y aprobación de sus presupuestos. Las normas estatutarias no dicen nada más al respecto. Este precepto junto con los arts.3 (referido a que cada uno de los Territorios históricos pueden, en el seno del mismo, conservar o, en su caso, establecer y actualizar su organización e instituciones privativas de autogobierno), el 21 (referido a que el Derecho emanado del País Vasco en las materias de su competencia exclusiva es el aplicable con preferencia a cualquier otro y sólo en su defecto se aplica supletoriamente el Derecho del Estado), el 24 (relativo a los Poderes del País Vaco y relacionado con el art. 3) y el 37.1 (referido a que los órganos forales se regirán por le régimen jurídico privativo de cada uno de ellos), son los que proporcionan, a nuestro juicio, este genérico marco jurídico en materia presupuestaria.

Por tanto, la regulación estatutaria de la competencia presupuestaria de las Instituciones Forales es mucho menor que la recogida para las Instituciones Comunes.

Este vacío estatutario se colma con la regulación contenida en la LTH y en las normas de régimen presupuestario de cada nivel institucional. Hay que recordar a estos efectos el carácter de normas “cuasi estatutarias “de la LTH. La distribución asistemática de la materia presupuestaria que se ha achacado al EAPV es extensible a la LTH. No se establece una ordenación sistemática que identifique las competencias presupuestarias de la CAPV y de los Territorios Históricos que permita examinar y comparar la distribución de facultades entre las distintas instituciones en las que se estructura orgánicamente cada nivel citado3.

Lo que nos interesa en este apartado es conocer es el marco jurídico autonómico del régimen presupuestario de las Haciendas que integran la Hacienda Autónoma del País Vaco, es decir lo que hemos denominado el modelo interno. Una vez determinado dicho marco extraeremos del mismo las bases jurídicas que permiten hablar de la articulación presupuestaria y contable de la Hacienda Vasca. En nuestra opinión, estos principios generales se encuentran contenidos en al propia LTH. Por tanto, vamos a adentrarnos en esta norma con la finalidad de encontrar las bases y principios jurídicos que disciplinan la necesaria coordinación y articulación de la materia presupuestaria y contable en el seno de la Hacienda Vasca.

I.1. El principio de autonomía presupuestaria.

La autonomía financiera de las CCAA viene proclamada en el artículo 156.1 de la CE al señalar que estas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación y solidaridad entre todos los españoles. La garantía de la autonomía financiera de las CCAA en su vertiente presupuestaria exige la libertad de los órganos de gobierno autonómico para la distribución del gasto público dentro el marco de sus competencias. La autonomía financiera es consustancial a la autonomía política de las CCAA predicada en el título VIII de la Constitución Española4.

Del mismo modo, el art. 157.3 CE, como vimos, ofrece el respaldo constitucional a la LOFCA para enunciar en sus arts. 1 y 2 n el principio de autonomía financiera de las CCAA y el marco jurídico general en que se desenvuelve dicha autonomía.

No vamos a extendernos en esta materia ya que su contenido y alcance desborda el objetivo de este trabajo. No obstante, vamos a recordar algunas cuestiones que han de tenerse presentes para nuestro trabajo.

La doctrina cuando trata esta cuestión suele identificar tres áreas o contenidos fundamentales de la autonomía presupuestaria esto es: la autonomía normativa, la autonomía del gasto y la autonomía contable5.

En primer lugar, la autonomía normativa se identifica con la capacidad de darse normas propias para la regulación del proceso presupuestario.

En segundo lugar, la autonomía del gasto se identifica con la capacidad para adoptar autónomamente decisiones en orden a la asignación de recursos. Esta capacidad de distribuir el gasto se refiere más a la libertad de gasto que a la libertad de gastar. Del mismo modo que no es identificable la libertad de gasto con la capacidad de gasto de una Comunidad Autónoma.

Por último, la autonomía contable que se identifica con la capacidad de imputar con criterios propios ingresos y gastos.

La doctrina es unánime respecto a la necesidad de una autonomía presupuestaria para las CCAA para lograra los fines de la descentralización financiera del Estado de las Autonomías. En este sentido RODRIGUEZ BEREIJO, BAYONA, MUÑOZ, HERRERO, CAZORLA, GARCIA-MONCÓ, RICON, UGARTE, señalan que sin un mínimo de autonomía presupuestaria no habrá autonomías regionales que merezcan ser calificadas de tales. En palabras del último autor citado, “no parece claro que en nuestro caso ni van a atribuirse de forma total y absoluta todos los poderes financieros al Estado, ni tampoco van a disfrutar las Comunidades de una Autonomía total en materia de ingresos; y ello, razonablemente porque si lo primero parece incompatible con las Autonomías, lo segundo lo es con las exigencias de un estado unitario”6.

La doctrina emanada del Tribunal Constitucional confirma el grado de consenso alcanzado en el alcance y determinación de la autonomía presupuestaria de las CCAA. Así, tanto la STC 13/1992, 6 de febrero en su F.J. nº 7 como la STC 68/1996, de 18 de abril, destacan que,

“la autonomía financiera de las CCAA viene definida en el bloque de constitucionalidad más por relación a la vertiente de gasto público (...) que por relación a la existencia y desarrollo de un sistema tributario propio (...), dentro de un sistema así concebido -con un fuerte predominio de las fuentes exógenas de financiación - la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, esto es, su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades (...) adquiere un papel capital en la realización efectiva de la autonomía financiera de las CCAA reconocida por la Constitución. Las CCAA gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuales hayan sido las fuentes de ingresos que nutren sus presupuestos.”

Al mismo tiempo que se establece la autonomía presupuestaria de las CCAA se impone una serie de límites consustanciales a la misma. Tanto la doctrina como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional las materializan en la solidaridad entre todos los españoles y la coordinación con la Hacienda del Estado.

I.1.1. Los límite: La solidaridad y coordinación.

Tal como he referido con anterioridad únicamente vamos a dar una pincelada respecto a los límites constitucionales de la autonomía presupuestaria. Haremos una breve referencia a la solidaridad y a la coordinación. Respecto a este último límite al principio de autonomía presupuestaria no extenderemos más en detalle en le apartado siguiente, ya que para nuestro trabajo constituye un elemento integrador interno y externo de la Hacienda Autónoma Vasca.

A). Solidaridad.

El principio de solidaridad no constituye un principio específico de nuestra rama del derecho. Son los principios sobre los que se asienta el ordenamiento autonómico vigente, según dispone el artículo 2º de la Constitución Española. Su reflejo en el ámbito financiero es imprescindible para establecer la base del régimen jurídico de las Haciendas Autónomas.

Encontramos referencias a este principio de solidaridad en determinado artículos, a saber: 2, 138.1, 156.1 y 158.2 CE y 21c) y 2.2 de la LOFCA. Pero ¿es predicable el contenido del principio de solidaridad general financiera en la vertiente de gasto, de la misma forma que lo es predicable en la vertiente de ingresos?

Algún autor ha defendido la vigencia de este principio de solidaridad en la vertiente de gasto que junto con la relativa al ingreso conformaría un principio de solidaridad financiera7.

Por otro lado, otro sector doctrinal ha puesto en duda que el principio de solidaridad sea un verdadero principio jurídico financiero. Las razones que esgrimen estos autores se centran en que tal principio en el ámbito financiero no supone más que una traba jurídico-política al desarrollo coherente de la autonomía de las CCAA8.

Los primeros ven la materialización de ese principio de la solidaridad de la vertiente de gastos en la plasmación concreta de la proclamación genérica del artículo 156 de la Constitución Española en:

  1. Ámbito de las subvenciones.
  2. Ámbito de las asignaciones presupuestarias a las CCAA en función de los servicios y actividades estatales que hayan asumido.
  3. Ámbito de las garantías de un nivel mínimo de prestación de los, servicios públicos en todo el territorio español.
  4. La Compensación del Fondo Interterritorial del articulo 158.2 de la Constitución que señala precisamente que “con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas”.

El Tribunal Constitucional ha manifestado en su sentencia 135/1992, de 5 de octubre, en contra del sector doctrinal que niega la existencia de un principio de solidaridad en el ámbito jurídico financiero que en relación con el principio de solidaridad “un contenido más importante es el financiero”, (F.J. nº5).

Por su parte, la STC 68/1996 señaló que la solidaridad supone uno de los límites a la autonomía financiera. No obstante, esta limitación no justificaría la adopción por el estado de una medida unilateral con fuerza normativa general que incida en la delimitación de las competencias autonómicas en materia presupuestaria. En este sentido la STC 64/1990, de 5 de abril, el Tribunal vincula la solidaridad con el deber de lealtad institucional y afirma que las diversas instancias territoriales de poder deben de tener en cuenta en sus actuaciones “la comunidad de intereses que las vincula entre sí y que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses ( F.J. 7º).

A este respecto, los autores del informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas, concluían que en el ámbito de la solidaridad, “al no haberse ahondado nunca un verdadero análisis de necesidades, tampoco ha sido definido con la precisión y consenso necesarios un criterio de equidad y las transferencias de nivelación que lo ponen en práctica”. De igual manera “si no se llega a un acuerdo sobre los criterios de equidad interregional en la prestación d e servicios públicos, acuerdo que sin duda ha de ser de naturaleza política, los sentimientos, de injusticia aumentaran y los de cohesión se reducirán9.

B). Coordinación.

Respecto a la coordinación presupuestaria viene determinado en el artículo 156.1 de la Constitución Española, al prescribir que “las CCAA gozaran de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo al principio de coordinación con la Hacienda Estatal y la solidaridad entre todos los españoles”.

Del texto constitucional se desprenden una serie de características con respecto a la coordinación presupuestaria y del gasto:

  1. La coordinación y solidaridad se presentan como un límite a la autonomía financiera de las Haciendas Autónomas.
  2. La coordinación se fija entre la Hacienda Estatal y la de las Comunidades Autónomas.
  3. Se enuncia el principio de coordinación sin que se fijen los medios para su realización.

La única referencia a la coordinación entre las Haciendas Estatal y Autónoma se ha visto por la mayoría de la doctrina en el articulo 153.d) de la Constitución Española, al referirse a la competencia del Tribunal de Cuentas para el control económico y presupuestario. Si bien es verdad que existe esta referencia, es una referencia implícita, resultando la ausencia de referencias a una verdadera coordinación presupuestaria de gasto. Habría que dirigirse a cada uno de los Estatutos de Autonomía para determinar cierto grado de coordinación.

I.1.2. La autonomía presupuestaria en la Hacienda Vasca.

En el ámbito interno de la Hacienda Autónoma del País Vasco, la autonomía presupuestaria de cada uno de los subniveles que la configuran viene consagrada en dispersos preceptos de la LTH.

En relación a la Haciendas Forales el art. 7a) 4 establece que los órganos forales de los Territorios Históricos tienen competencia exclusiva en la elaboración y aprobación de sus propios Presupuestos y Cuentas de acuerdo con el régimen privativo de cada uno de ellos.

El art. 8.4 dispone que para la financiación y desarrollo de todas las competencias y facultades, los Territorios Históricos dispondrán de plena capacidad presupuestaria limitada únicamente por las normas que al efecto contienen la propia LTH.

En relación a la Hacienda General y las Haciendas Forales, los arts. 14.1 y 15.1 establecen el principio general de autonomía presupuestaria.

El primero de ellos dispone expresamente que la Comunidad Autónoma del País Vasco y cada uno de los Territorios Históricos que la integran gozarán de autonomía presupuestaria para el ejercicio de sus competencias, en el marco del Estatuto de Autonomía, de las disposiciones de la LTH y las demás leyes que le sean aplicables.

El segundo, dispone que la Comunidad Autónoma y sus Territorios Históricos elaborarán y aprobarán anualmente sus respectivos Presupuestos conteniendo todos los ingresos y gastos de su actividad pública. Los Presupuestos Generales del País Vasco se elaboran por el Gobierno Vasco y son aprobados por el Parlamento Vasco. Los de cada Territorio Histórico son elaborados por su respectiva Diputación Foral y aprobados por sus Juntas Generales. Esto se traduce en que tanto la Hacienda General como la Haciendas Forales pueden desarrollar su propia política presupuestaria con los recursos asignados a cada una de ellas y decidir libremente la cuantía de sus inversiones y el nivel de la prestación de los servicios públicos de su competencia, con la reasignaciones de recursos que estimen convenientes.10

No obstante, el artículo 24 de la LTH dispone una serie de limitaciones a esta libertad de la política presupuestaria. Estas limitaciones se basan en cuestiones que afectan al interés general de la Comunidad Autónoma11.

I.2. Principios coordinadores presupuestarios.

La articulación del régimen presupuestario en el seno de la Hacienda Autónoma Vasca se encuentra definida a lo largo de toda la LTH. Como ya hemos dicho el CVFP es el órgano clave de la articulación del régimen presupuestario de las Haciendas que configuran la Hacienda Autónoma del País Vasco. En esta actividad la Hacienda General del País Vasco ocupa una posición articuladora destacable, ya que el modelo presupuestario y contable que van a seguir las Hacienda Forales y Municipales ha ser homogéneo al implantado para las Instituciones Comunes. Por tanto, una vez analizada la LTH, obtenemos unos principios articuladores de ambos subniveles de haciendas que los podemos clasificar del siguiente modo:

I.2.1. Principios Generales.

El Título Preliminar de la LTH establece una serie de principios generales que afectan a toda las relaciones entre las relaciones entre las Instituciones Comunes del País Vasco y los Organos Forales de sus Territorios Históricos.

A). Colaboración y solidaridad.

Los principios de colaboración y solidaridad contenidos en el art. 2.1 de la LTH.La LTH proclama los principios de colaboración y solidaridad en sus relaciones, en referencia a los distintos niveles institucionales del País Vasco.

B). Eficacia y coordinación.

El art. 2.2 de la LTH establece que en el ejercicio de sus respectivas competencias, las Administraciones del País Vasco deben actuar de acuerdo con los principios de eficacia y coordinación.

Estos principios se hacen extensibles a las relaciones actividad financiera en general y, a la actividad presupuestaria, en particular, de las Haciendas que constituyen la Hacienda Autónoma.

II. Principio de coordinación de la actividad presupuestaria y contable.

El principio de coordinación de la Hacienda Autónoma Vasca tanto “ad intra” entre los distintos niveles de hacienda existentes como “ad extra” con la Hacienda del Estado y de otras Comunidades Autónomas constituye la base jurídica para la debida estructuración de todos y cada uno de los niveles de Hacienda que operan en él ámbito territorial del País Vasco. De ahí que nos extendamos en el análisis de este principio.

II.1. Coordinación externa.

El principio de coordinación viene determinado en el artículo 156.1 de la Constitución Española, al prescribir que “las CCAA gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo al principio de coordinación con la Hacienda Estatal y la solidaridad entre todos los españoles”.

Del texto constitucional se desprenden una serie de características con respecto a la coordinación presupuestaria:

En primer lugar, la coordinación y solidaridad se presentan como un límite a la autonomía financiera de las Haciendas Autónomas.

En segundo lugar, la coordinación se fija entre la Hacienda Estatal y la de las Comunidades Autónomas.

Y, por último, se enuncia el principio de coordinación sin que se fijen los medios para su realización.

La única referencia a la coordinación entre las Haciendas Estatal y Autónoma se ha visto por la mayoría de la doctrina en el articulo 153.d) de la Constitución Española, al referirse a la competencia del Tribunal de Cuentas para el control económico y presupuestario. Si bien es verdad que existe esta referencia, es una referencia implícita, resultando la ausencia de referencias a una verdadera coordinación presupuestaria de gasto. Habría que dirigirse a cada uno de los Estatutos de Autonomía para determinar cierto grado de coordinación.

A). Criterios coordinadores.

Este silencio constitucional ha sido saciado, aunque parcialmente, por los criterios coordinadores establecidos en la LOFCA y la doctrina del Tribunal Constitucional. Estos son:

1. De carácter general financiero:

a) la actividad financiera de las CCAA se debe ejercer en coordinación con la Hacienda del Estado, con arreglo a unos principios. (Articulo 2.1 LOFCA).

b) el Consejo de Política Fiscal y Financiera: su objeto es la adecuada coordinación entre la actividad financiera de las CCAA y las Haciendas del Estado. Esta integrada por el Ministro de Hacienda y el de Economía y el de Administración Territorial y el Consejero de Hacienda de cada CA. (Articulo 3.1 LOFCA). El carácter consultivo y deliberador de este órgano no le da la capacidad para imponer los acuerdos de forma vinculante.

A este respecto las SSTC 63/1986, F. J. 11º, 96/1990, F. J. 3º y 68/1996, F. J.10º señalan que el alcance del principio de coordinación cuando opera en el marco del artículo 156.1 CE se encuentra delimitado por en el artículo 2.1b LOFCA, “que reconoce al estado la facultad de adoptar las medidas oportunas tendentes a conseguir estabilidad económica interna y externa, así como el desarrollo armónico entre las diversa partes del territorio español.” Al interpretar tal artículo el Tribunal ya ha tenido oportunidad de explicar que “la misma permite al Estado condicionar la autonomía de gasto de las Comunidades Autónomas mediante la imposición de determinadas directrices de obligado cumplimiento. Ahora bien a esta conclusión sólo se llegaba tras subrayar que únicamente autoriza a adoptar aquellas mediadas que tenga relación directa con los mencionados objetivos contenidos en el precepto.”

2. De carácter específico presupuestario y de gasto publico.

Este órgano de carácter consultivo y de deliberación entiende de las siguientes materias relacionadas con la vertiente de gasto:

a) la coordinación de la política presupuestaria de las CCAA con la del Estado. (Articulo 3.2a LOFCA).

b) la coordinación política de inversiones públicas. (Artículo 3.2 LOFCA).

c) cualquier otra que tenga relación con la actividad financiera de las CCAA y requiera una actuación coordinada.

Las SSTC 146/1992 F. J. 4º y 68/1996 F. J. 10º señalan que el principio de cooperación no prejuzga cuál debe ser la técnica mediante la que se articule. “Así pues ha de reconocerse un cierto margen de maniobra en la determinación de los específicos mecanismos cooperativo que tienden a garantizar la concertación de ambos niveles de gobierno (central y autonómicos)”. Pero ello no supone la inmunidad al control jurisdiccional de lo contrario la elección de técnicas cooperativas quedaría confiada a la praxis política. “Quiere decirse con esto que la, en principio, amplia esfera de libertad aludida puede eventualmente comprimirse en función del relevancia del ámbito de la política autonómica concedido a cada caso.”

Por otro lado, las SSTC 63/1986 (F. J. 11º), 96/1990, (F. J. 4º), 237/1992, (F. J. 3º) y 68/1996, (F. J. 10º) apuntan que la decisión del legislador orgánico decidiese crear un Órgano consultivo de cooperación, al igual que en el resto de países políticamente descentralizados, “en ningún modo autoriza a entender que la intervención del CPFF sea obligatoria. Y ello es así por más que, al objeto de definir su ámbito competencial, la LOFCA le haya asignado de modo expreso el conocimiento de determinadas materias (art. 3.2) , pues tal listado tiene, primordialmente, una finalidad puramente ilustrativa, habida cuenta, que a la postre, las atribuciones del Consejo se extienden, en general, a todo aspecto de la actividad financiera de la CCAA y de la Hacienda del Estado que, dada su naturaleza, precise de un actuación coordinada- art. 3.2g LOFCA.”

3. De carácter coordinador no formal.

Estos criterios son los establecidos en el artículo 21 de la LOFCA. Se refieren a principios que deben presidir los aspectos presupuestarios de las CCAA.

Ya dimos nuestra opinión con respecto a la habilitación legal que da el artículo 157.3 de la Constitución Española. Allí nos remitimos no sin recordar que no existe una referencia constitucional a la coordinación en la vertiente de gasto, aun cuando la mayoría de las doctrinas la incluye en el concepto de colaboración entre el Estado y las CCAA.

Una vez detectado, las normas básicas en materia de coordinación del régimen presupuestario y de gastos entre la Hacienda Estatal y las Autonómicas, surge la cuestión de que áreas son susceptibles de coordinación.

B). Áreas de coordinación.

La doctrina entiende que existen cinco áreas o contenidos fundamentales que se identifican, fundamentalmente, con los propios de la autonomía presupuestaria, estos son: coordinación normativa, coordinación de los principios presupuestarios, coordinación del ciclo presupuestario, de la estructura presupuestaria, de la política de gasto.12

  • En primer lugar, la coordinación normativa.

    La autonomía financiera de las Comunidades autónomas supone, en el ámbito presupuestario, la capacidad de que cada Comunidad dicte sus propias normas de carácter general para disciplinar la propia institución presupuestaria. Para el autor que seguimos la capacidad normativa debe ser entendida como una competencia implícita dentro del principio general de la autonomía financiera recogido en la Constitución; o bien, puede encontrarse su fundamento en la genérica competencia de autoorganización (art. 148.1, 1ª, CE)13.

    Una vez reconocida la potestad normativa, que tiene carácter concurrente con la del Estado, se plantean precisamente los problemas de coordinación. ¿Cómo se coordina la actuación de los Parlamentos autónomos entre sí y con la legislación estatal? Estamos de acuerdo que es impensable una regulación de las instituciones presupuestarias sobre bases totalmente diferentes. La propia racionalidad del proceso y la explícita exigencia constitucional reclaman que la regulación se fundamente en unos principios comunes.

    En nuestra opinión, la coordinación normativa en materia presupuestaria se produce de diversa manera en función de quién sea titular de la competencia:

    a). Competencia de las CCAA.

    Hay que decir que en el ordenamiento jurídico no existen normas de coordinación normativa explícitas. La coordinación normativa se ha producido de forma indirecta, a través del cuidado que cada Comunidad Autónoma ha puesto para acomodar su legislación autonómica con unos principios básicos homogeneizadores. El problema de la determinación de esos criterios normativos homogeneizadores se ha resuelto con la acomodación de las leyes de finanzas autonómicas a la legislación estatal, básicamente la Ley General Presupuestaria, ya que la LOFCA no cumple con unos mínimos de legislación marco suficiente.

    b). Competencia básica del Estado.

    Ante la ausencia de una Ley que delimite las normas reguladoras del régimen jurídico de la Administración Financiera y de los procedimientos de gestión y control del gasto público que resulten aplicables a las CCAA, bien por tratarse de normas básicas al amparo del art. 149.1.18 CE, bien por tratarse de normas relativas a materia de competencia exclusiva del Estado por afectar al régimen económico de la Seguridad Social o a la Hacienda General del Estado, el TC está efectuando una labor interpretativa en ese sentido en base, fundamentalmente, a la normas contenidas en la LGP14.

    Esta solución ha sido expresamente reconocida por el Tribunal Constitucional. En este sentido, la doctrina del Tribunal Constitucional se ha basado en dos cuestiones:

    La primera competencial, y referida la necesidad de garantizar a los administrados un tratamiento común, de conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.18 de la CE, sobre competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

    La segunda, por la necesidad de la regulación de intereses generales superiores, lo que supone “una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo” sin perjuicio de que cada una de ellas pueda establecer las peculiaridades que le convengan dentro siempre del marco competencial fijado en la CE y los Estatutos de Autonomía. Para su logro exigirá que, “atendiendo a circunstancias coyunturales y a objetivos de política monetaria y financiera, el Gobierno de la Nación proceda a la concreción e incluso a la cuantificación de medidas contenidas en la repetida regulación general, pues a ese Gobierno le corresponde tanto la dirección de la política financiera nacional (art. 10.26 EV), en cuanto parte de la política económica general (art. 97 CE), como la coordinación de la misma con las que pueda tener cada Comunidad en su ámbito respectivo (art. 45.2 EV), y, más en concreto, por el principio de coordinación de las Haciendas de las Comunidades Autónomas con la Hacienda estatal formulado en el art. 156.1 de la CE” En este sentido podemos citar, por ejemplo, la STC 14/1986, de 31 de enero15.

    C. Competencias compartidas.

    Para finalizar haremos referencia a las propuestas que se han dado por la doctrina en relación a la coordinación normativa de las competencias compartidas. Un aspecto importante de la coordinación, de cara al futuro, es el referente al ejercicio de aquellas competencias compartidas en las que la Administración Central se encarga de la legislación básica y la regulación de las condiciones mínimas de prestación del servicio y las CCAA se ocupan de su prestación efectiva a los usuarios. Las propuestas en este sentido de MONASTERIO ESCUDERO, PEREZ GARCIA, SEVILLA SEGURA, SOLE VILANOVA se dirigen a dotar al CPFF de facultades en torno a la coordinación normativa. En este sentido señalan que el CPFF debe ejercer una doble labor respecto a estos casos de competencias compartidas. En primer lugar, debería conocer previamente los proyectos normativos de las leyes de bases que tendrían que ir acompañados de una Memoria económica del coste de los servicios al nuevo nivel de prestación y emitir sobre ellos un informe en el que se examinara cuál podría ser la repercusión sobre los costes de las nuevas condiciones de prestación y los mecanismos de financiación, así como los problemas de gestión que podrían surgir. En segundo lugar, las ventajas que proporciona la experiencia de gestión del servicio, en cuanto a identificación de defectos o vacíos normativos que inciden sobre la gestión, o la necesidad de introducir mejoras en el servicio puede ser canalizada también por el CPFF, de modo que, por acuerdo de la mayoría de Comunidades, se puedan efectuar peticiones de reforma de las leyes de bases reguladoras de la prestación del servicio16.

  • En segundo lugar, la coordinación de los Principios Presupuestarios.

    Las características más importantes del régimen presupuestario se articulan en torno a una serie de principios o reglas fundamentales que denominamos los principios presupuestarios.

    Ya hemos visto que los principios presupuestarios de la Hacienda Estatal son los fijados en los preceptos constitucionales y en normas ordinarias. Por contra, los principios presupuestarios de las Haciendas Autónomas se encuentran en sus normas estatutarias y ordinarias. Además, tenemos principios establecidos por la LOFCA que deben ser cumplimentados por todas las Haciendas Autónomas como son las de unidad, anualidad y prorroga automática de los presupuestos. Resaltamos el principio de anualidad, fundamental para la coordinación, aparece igualmente recogido de manera expresa en el art. 21 de la LOFCA, que subraya justamente el punto de la necesaria coincidencia con el proceso presupuestario estatal: “Los presupuestos de las Comunidades Autónomas tendrán carácter anual e igual período que los del Estado”.

    El principio de legalidad y su derivado de competencia fue pasado por alto por la LOFCA. Estos principios los denominamos constitucionales, ya que se encuentran el en bloque de constitucionalidad financiera en su vertiente del gasto.

    Por contra, existen otros principios no constitucionales recogidos en normas ordinarias como los de especialidad y universalidad (LGP). Estos principios se han extendido a las Haciendas Autónomas en virtud de la aplicación de la norma estatal a falta de una norma expresa autonómica y fundamentalmente por la propia recepción de tales principios en los ordenamientos financieros de las Comunidades Autónomas. Por lo que respecta al principio de equilibrio si bien la LGP no lo ha recogido si aparece en normas autonómica financieras como en el caso de Cataluña y el País Vasco.

  • En tercer lugar, la coordinación del ciclo presupuestario.

    La propia LOFCA en su artículo 21 determina que el ciclo presupuestario de las CCAA debe ser coincidente con el Estado, es decir, el año natural. Lo cual significa un período presupuestario que coincide con el año natural en cuanto a la ejecución, debiendo, en consecuencia, estar aprobado el presupuesto antes del comienzo de dicho año. Esta previsión de la LOFCA es, en principio, razonable ya que la propia interrelación del presupuesto estatal y presupuesto de las Comunidades autónomas demanda que uno y otros se desarrollen con una cronología paralela.

    No obstante, la coordinación del ciclo presupuestario no está exento de graves dificultades reales, ya que los presupuestos de las CCAA se han de aprobar, una vez aprobadas las correspondientes al Estado. Esta circunstancia unida a la practica de apurar los plazos de presentación ante el Parlamento provoca que los presupuestos de las CCAA se aprueben tardíamente, por un lado, y la entrada en funcionamiento del mecanismo excepcional de la prorroga presupuestaria. De manera que ha esta problemática se añade la generalización de la institución excepcional de la prórroga.

    No todos los Estatutos de Autonomía han recogido este principio, (v. gr.: País Vasco y Galicia), y en su defecto, se apela a la normativa estatal o a la propia regulación contenidas en las Leyes de régimen Presupuestario autonómicas17.

  • En cuarto lugar, la coordinación de la estructura presupuestaria.

    Se encuentra expresamente recogida en el artículo 21.3 de la LOFCA. Así, dispone que,

    “los presupuestos de las Comunidades Autónomas serán elaborados con criterios homogéneos de forma que sea posible su consolidación en los presupuestos generales del Estado”.

    La forma de presentación del presupuesto esto es, su estructura parece que tiene una apariencia puramente formal. No obstante, en nuestra opinión tiene una importancia trascendental de cara a las funciones del proceso presupuestario y, sobre todo, desde el punto de vista de la coordinación. Precisamente la cuestión de la armonización u homologación de los sistemas formales de presentación de los estados presupuestarios es una de las primeras que surgen cuando se aborda la coordinación.

    Por tanto, la LOFCA dispone que la homogeneización de la estructura presupuestaria se lleve a cabo extendiendo a las Comunidades autónomas la metodología formal del presupuesto estatal.

    La doctrina ha visto en este precepto un principio homogeneizador de las estructuras presupuestarias de las CCAA desde la estructura existente en el Estado18.

    No obstante, lo único que verdaderamente se impone es que su elaboración, los presupuestos autonómicos, utilicen criterios homogéneos, que no iguales. Por tanto, la estructura presupuestaria podría alejarse de la estatal siempre y cuando los criterios utilizados para su elaboración homogéneos para el fin ultimo de esta medida, es decir, hacer posible la consolidación de los presupuestos autonómicos con los generales del Estado.

  • Por último, la coordinación de la política de gasto.

    Las anteriores áreas objeto de coordinación se refieren a los aspectos formales del proceso presupuestario. La coordinación de las decisiones en materia de gasto público, de las políticas de gasto del Estado y las Comunidades autónomas se refiere al contenido sustancial de las opciones establecidas en los correspondientes presupuestos.

    Este es justamente el punto que más resistencias presenta a la coordinación. Para su consecución esta área objeto de coordinación ha de basarse en el acuerdo y la negociación de carácter político entre las CCAA y el Estado. No es posible aplicar en esta materia reglas o preceptos legales que se impongan a las Comunidades autónomas.

    Es razonable que exista una coordinación de actividades de gasto de las CCAA y el Estado como ocurre con las inversiones públicas. Consciente de esta necesidad, el legislador dispuso su coordinación en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera (articulo 3.2e). No obstante, como señala PEREZ ROYO, “las propuestas al respecto de este organismo, sin embargo, no pueden sobrepasar el umbral de simples recomendaciones”19.

    Por su parte MONASTERIO ESCUDERO, C., PEREZ GARCIA, F., SEVILLA SEGURA, J. y SOLE VILANOVA, en su informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas entienden necesario una programación conjunta de las inversiones y del endeudamiento20.

    Por lo que respecta a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional las citadas SSTC 13/1992 y 68/1996 en sus F. J. 2º establecen que el ejercicio de la actividad financiera del Estado- ordenación y gestión de los ingresos y gastos públicos- habrá de desarrollarse dentro del orden competencial articulado en la CE, lo que supone la necesidad de compatibilizar el ejercicio coordinado de las competencias financieras y materiales de los entes públicos que integran la organización territorial del Estado de modo que no se produzca vaciamiento del ámbito competencial -material y financiero- correspondiente a las esferas respectivas de soberanía y autonomía de los entes territoriales. La última Sentencia establece que,

    “ Ello se traduce en una doble exigencia: de una parte, prevenir que la utilización del poder financiero del Estado pueda desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales autonómicas; y, de otra, evitar asimismo que la extremada prevención de potenciales injerencias competenciales acabe por socavar las competencia estatales en materia financiera, el manejo y la disponibilidad por el Estado de sus propios recursos y, en definitiva, la discrecionalidad política del legislador estatal en la configuración y empleo de los instrumentos esenciales de actividad financiera pública.”

Hemos dejado premeditadamente la coordinación financiera del Estado y las corporaciones locales así como la correspondiente a la coordinación entre las CCAA y las Corporaciones, que aunque tiene una gran importancia en este esquema coordinador queden al margen de nuestro estudio.

II.2. Coordinación interna.

En el ámbito interno de la Hacienda Vasca, el art. 14.2 de la LTH consagra el principio de coordinación de la actividad financiera del sector público de los Territorios Históricos y la Hacienda General del País Vasco, al disponer que:

“La actividad financiera de los Territorios Históricos y de su sector público se ejercerá en coordinación con la Hacienda General del País Vasco.”

Esta actividad financiera en sentido amplio integra la actividad presupuestaria. Junto a este precepto de carácter general relativo a la coordinación de la actividad financiera de la Hacienda Vasca, la LTH nos proporciona una serie de criterios coordinadores específicos.

En este momento únicamente vamos a efectuar una aproximación a estas cuestiones con el fin de presentar y estructurar nuestra hipótesis de trabajo. Ha que señalar que el análisis en profundidad de cada una de estas áreas va ir aparejada con el desarrollo de esta segunda parte del estudio. Ello, en definitiva, nos permitirá pronunciarnos sobre el grado de coordinación existente en el seno de la Hacienda Vasca y sobre la función articuladora que ejerce la Hacienda General en su seno.

Pues bien, seguidamente vamos a analizar estas normas coordinadoras contenidas en la LTH a la luz de las cinco áreas que hemos definido como susceptibles de coordinación presupuestaria, esto es:

1. Coordinación normativa.

Iniciaremos el análisis partiendo de la determinación si existe o no una coordinación normativa. Para ello debemos examinar si la LTH fija de alguna manera un modelo coordinador o armonizador, de todo o en parte, respecto de las normas que regulan el régimen presupuestario de las haciendas que integran la Hacienda Vasca. La importancia de esta determinación es decisiva ya que la previsión legal de una coordinación normativa implica que la extensión y alcance que tenga la misma afecte, en mayor o menor medida, al resto de áreas objeto de coordinación presupuestaria.

2. Coordinación de principios presupuestarios.

Analizaremos los principios presupuestarios tradicionales en materia presupuestaria, a los que hemos hecho referencia al tratar el régimen presupuestario de las Haciendas de las CCA, esto es: unidad, anualidad, universalidad y el principio de prórroga automática de los presupuestos. Comprobaremos dos cuestiones: la primera, si se existe una armonización normativa. Respecto a los principios presupuestarios citados. La segunda, si la LTH y las normas de régimen presupuestario que recogen los criterios de coordinación normativa, regulan alguna especialidad en el ámbito de la Hacienda Autónoma Vasca en cuanto a los referidos principios.

3. Coordinación del ciclo presupuestario.

Analizaremos si se da algún grado de coordinación normativa en el ciclo presupuestario de los niveles que integran la Hacienda Autónoma Vasca, en relación a la elaboración, aprobación, ejecución y liquidación de sus respectivos Presupuestos Generales. Lo mismo haremos con el análisis de los distintos tipos de control presupuestario que se dan en el ámbito de la Hacienda Autónoma, así como la determinación del modelo de control presupuestario que sigue. Dada su importancia y extensión, además de por metodología expositiva, el ciclo presupuestario y los sistemas de control del presupuesto los analizaremos en dos bloques definidos e independientes. El primero ocupará la mayoría de este primer capítulo. Los segundos los analizaremos en el capítulo tercero.

4. Coordinación de la estructura presupuestaria.

Analizaremos si se da la armonización de las estructuras presupuestarias de los Presupuestos Generales de las Instituciones Comunes y Forales. Entendemos que la estructura presupuestaria está relacionada directamente con el ciclo presupuestario, ya que constituye el soporte técnico de presentación de los estados de ingresos y gastos que se da a lo largo de todas las fases que componen el ciclo presupuestario, esto es: en el momento de la elaboración por el ejecutivo se fijan las directrices políticas y técnicas que tienen en cuenta una estructura presupuestaria determinada; en el momento de la presentación ante el Parlamento o las respectivas Juntas Generales y en la aprobación por ellas de sus respectivos Presupuestos Generales las partidas objeto de debate, enmienda y aprobación, en su caso, se hacen respecto a una estructura presupuestaria determinada; la ejecución de los presupuestos aprobados se efectúa siguiendo un procedimiento de ejecución tasado para los ingresos y gastos que está íntimamente relacionado con la estructura presupuestaria; la liquidación de los Presupuestos se efectúa sobre las cuentas ordenadas teniendo en cuenta la estructura presupuestaria definida previamente; por último, los sistemas de control del presupuesto que existen en las Instituciones comunes y Forales, tanto internos como externos, basan su función fiscalizadora bien haciendo un seguimiento paralelo a la ejecución del presupuesto (interno), o bien, haciendo un control posterior a la Liquidación del presupuesto (externo), pero siempre utilizando la estructura presupuestaria vigente como instrumento de conocimiento del presupuesto que se controla.

El estudio de la existencia de una coordinación de las estructuras presupuestarias de la Instituciones Comunes y Forales nos ocupará la totalidad el capítulo segundo. Adelantamos que este es el núcleo más definido directamente de la armonización normativa entre las Instituciones Comunes y Forales, sin perjuicio de la existencia de otros niveles de coordinación indirectos.

5. Coordinación de la política presupuestaria y de gasto.

Al igual que en el resto de áreas susceptibles de coordinación estudiaremos si se dan normas coordinadoras de política presupuestaria que afecten a las Instituciones Comunes y Forales. Al margen de su estudio en un apartado específico, veremos que se dan normas coordinadoras relacionadas con esta área en el resto de áreas.

III. Concierto Económico y normas presupuestarias.

En el Concierto Económico no encontramos normas articuladoras de carácter presupuestario y contable entre la Hacienda del Estado y las Haciendas Forales, a pesar de lo equívoco que pudiera resultar lo dispuesto en el art.62a de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, de Concierto Económico. Este artículo dispone que la Comisión Mixta de Concierto Económico tiene entre sus funciones acordar los compromisos de colaboración y coordinación en materia de estabilidad presupuestaria.

Este artículo no se refiere a técnicas presupuestarias y contables, estricto senso, sino a cuestiones derivadas de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria que, en el caso de la CAPV, tiene unos mecanimos negociadores específicos, en virtud del nuevo Concierto Económico.

No obstante, la realidad, en cambio, nos demuestra que existe una coordinación entre las técnicas presupuestarias y contables utilizadas por los titulares del Sistema Concertado, es decir las Haciendas Forales. En consecuencia, habrá que acudir a las normas jurídicas que regulan las materias presupuestarias y contables generales.

La labor de exégesis de las normas que regulan las materias presupuestarias y contables para determinar la articulación de la actividad presupuestaria y contable nos lleva irremediablemente, en primer lugar, a las normas coordinadoras internas de la Comunidad Autónoma Vasca. En concreto al EAPV, al LTH y a las normas emanadas del CVFP. Pero además, a su vez la Hacienda Autónoma Vasca se debe coordinar con la del Estado y el resto de Haciendas Autónomas para cumplir con la necesaria consolidación del sector público. Si esto es así, nos preguntamos cómo se efectúa esta coordinación y cuál es el órgano competente para dictar las normas coordinadoras.

En nuestra opinión, habrá que estar a lo que la LOFCA y los órganos coordinadores que se crean al efecto, siempre que no vayan en contra de del sistema concertado como indica la Disposición Adicional Primera de la citada Ley. En estos órganos coordinadores en materia presupuestaria y contable no participan las Haciendas Forales sino que la competencia se atribuye a la Hacienda de la Instituciones Comunes y a sus órganos personales tal y como se verá. No obstante, su participación es indirecta a través de los órganos articuladores interno de la Hacienda Autónoma Vasca.

En definitiva, entendemos que las cuestiones que no vayan en contra del sistema concertado se han de tratar, junto al resto de CCAA, en el órgano coordinador general que será el Consejo de Política Fiscal y Financiera, tal y como veremos a continuación. Pero, en aquellas directamente relacionadas con el específico régimen presupuestario y contable que indudablemente entraña el Sistema Concertado entendemos que debe existir el mismo mecanismo específico que se dan en la relación tributaria y financiera en sentido estricto. Por tanto, ante la ausencia de criterios doctrinales al respecto seguidamente aportamos nuestra opinión. En este sentido, se hace necesario examinar este límite jurídico establecido por la propia LOFCA y, en definitiva, si se puede hablar de materia presupuestaria y contable específica del Sistema Concertado.

III.1. Normas presupuestarias específicas.

Es pacífico en la doctrina que el sistema concertado tiene una directa relación con la actividad tributaria y financiera de la Hacienda Autónoma Vasca. Por tanto, en cuanto al resto, (actividad presupuestaria y contable) la Hacienda Autónoma del País Vasco se encontrará sometida a los preceptos del bloque de constitucionalidad financiero general que no se oponga a la esencia de la foralidad, esto es, al propio Sistema Concertado, salvo lo dispuesto en el art.62a de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, de Concierto Económico en relación a la función de la Comisión Mixta de Concierto Económico tiene de acordar los compromisos de colaboración y coordinación en materia de estabilidad presupuestaria.

De ahí por ejemplo que, el subnivel de la Hacienda General del País Vasco pueda contar, desde un punto de vista jurídico, con aquellos recursos previstos en la LOFCA, que no tienen naturaleza tributaria, como son las operaciones de crédito, las transferencias del FCI, las asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, subvenciones estatales y europeas y convenios de inversión; o que, en la vertiente presupuestaria y de gasto, si bien presenta características diferenciadoras importante con respecto al resto de CCAA, sea la LOFCA la que establece los principios básicos generales y, aún más importante, los coordinadores.

Pero hemos de recordar que son las Haciendas Forales de los Territorios Históricos las que tienen atribuidas las competencias sobre los tributos concertados en el País Vasco, a diferencia de la Comunidad Foral de Navarra que se consignan en los Presupuestos de la Comunidad como impuestos propios, al asumir la Comunidad Autónoma Uniprovincial de Navarra las competencias financieras del Convenio.

Por esta razón y, a modo introductorio, obtenemos dos consecuencias:

La primera, que las previsiones recaudatorias de los tributos concertados figuran en el Presupuesto de la CAPV como aportaciones de las Diputaciones Forales, incluyéndose, por tanto, en los epígrafes del Presupuesto de la CAPV correspondientes a las transferencias (corrientes y de capital).

La segunda, que el Parlamento Vasco tiene las mismas facultades tributarias que las propias de los parlamentos de las otras CCAA de régimen común, dentro del marco de la LOFCA.

Por tanto, la especificidad jurídica de la Hacienda Autónoma del País Vasco ha de buscarse en el juego de estas disposiciones adicionales primeras de la CE y la LOFCA. Entendemos, junto a la doctrina mayoritaria, que la LOFCA es aplicable a la Comunidad Autónoma del País Vasco en todo aquello que no vaya en contra del régimen concertado, como expresión de un derecho histórico21.

En este orden de cosas no cuestionamos si la especial configuración de la Hacienda Vasca derivada de la disposición adicional primera de la CE, materializada fundamentalmente en el régimen concertado, determina alguna especialidad en la actividad presupuestaria y contable. En nuestra opinión, son claras las especialidades en la ordenación jurídica del poder tributario y financiero. Pero, ¿qué ocurre con el régimen presupuestario?

En primer lugar, hay que señalar que ni el EAPV ni el Concierto Económico, contienen normas expresas específicas relativas al poder presupuestario o de gasto.

En este sentido, constatamos la inexistencia de trabajos e hipótesis que exploren concretamente esta vía. La doctrina no entra a analizar dicha posibilidad ya que limita su argumentación a señalar, como FALCON y TELLA, que “hay que tener en cuenta que el convenio o concierto se utiliza sólo para regular relaciones de orden tributario entre el Estado y los Territorios Forales, por lo que la LOFCA se aplica complementariamente en las demás materias”. O como DE LA HUCHA CELADOR que “la materia presupuestaria (y también la crediticia) queda excluidas del contenido del Convenio, de donde hay que deducir la plena aplicación de la LOFCA en estos sectores de la actividad financiera (...)”22.

No obstante, a nuestro entender se produce una salvedad de carácter general que se refiere a la regulación de ciertas normas presupuestarias que precisa el sistema concertado para su efectividad. Si bien no son normas ni principios que regulen directamente la materia presupuestaria de la Hacienda Vasca, sí tienen una trascendencia o reflejo en dicha materia que la diferencia del resto de CCAA.

Así, la excepción más evidente al régimen común se encuentra en el cupo. El País Vasco está obligado a una aportación anual como participación en las cargas generales del Estado. Ello conlleva un régimen específico en materia presupuestaria y de gasto de la Hacienda Vasca.

Lo mismo cabría decir, del régimen presupuestario específico que resulta de la especial configuración interna de la Hacienda Autónoma Vasca. Me refiero a las aportaciones de las Haciendas Forales a la Hacienda General para hacer frente a los gastos de las Instituciones Comunes. A estos efectos, el ordenamiento jurídico financiero de la CAPV ha previsto normas en materia presupuestaria que hagan efectiva esa relación financiera entre la Hacienda General del País Vasco y las Haciendas Forales de cada Territorio Histórico. Ello se materializa en las distintas normas presupuestarias contenidas en la LTH y en las normas de régimen presupuestario de cada una de las Haciendas implicadas.

Por tanto, salvo las especialidades derivadas del sistema concertado que más abajo referimos, entendemos que el régimen presupuestario de la Hacienda Vasca se sujeta, para el resto, a las mismas reglas y principios deducibles de la LOFCA y de la jurisprudencia emanada del Tribunal Constitucional en esta materia.

Por su parte, RAMALLO MASANET afirma que podría plantearse algún problema con las CCAA del País Vasco y Navarra, “ya que la aplicación de la LOFCA en dichas Comunidades parece excluida por las Disposiciones Adicionales 1ª y 2ª de dicha Ley”. Se pregunta qué ocurrirá en los supuestos en que el Estatuto navarro o vasco no recoja un principio (como sucede, por ejemplo, con el de anualidad o el de prórroga automática) contenido, sin embargo, en la LOFCA.

Su argumentación se centra en lo siguiente: parte señalando que si los principios establecidos en la CE no les son aplicables porque se refieren a los Presupuestos del Estado, y si tenemos en cuenta que sus Estatutos nada señalan al respecto, así como que la LOFCA está al margen de los regímenes de convenio y concierto forales, “la consecuencia será que no son aplicables a estas Comunidades Autónomas porque no están recogidas en el bloque de constitucionalidad que a ellas afecta”. No obstante, en el supuesto que se aplicaran porque “así lo establecieran sus Leyes ordinarias autonómicas o sus Reglamento parlamentarios, las dos consecuencias que se derivarían de ello serían:

1º) que no se aplican en virtud de una fuerza constitucional sino ordinaria y, por tanto, modificable por tal vía ordinaria;

2º) que no existiría parámetro constitucional para enjuiciar dichas regulaciones ordinarias”23.

En nuestra opinión, carece de importancia que el EAPV no establezca algunos de los principios presupuestarios como el de anualidad o el de temporalidad, ya que tales aspectos se encuentran contemplados en el art. 21.1 y 2 de la LOFCA aplicables a la CAPV debido a que esta actividad presupuestaria no se encuentra regulada en el sistema de Concierto Económico ni precisa norma específica presupuestaria para su efectividad.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional al señalar en diversas Sentencias la aplicación de la LOFCA a la CAPV en el siguiente sentido:

En primer lugar, la STC 11/1984, de 2 de febrero (F. J. 4º) afirma que:

“ Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma Vasca, sus competencias” (en este caso se refiere a materia de deuda pública) son las que se derivan expresamente “ de su Estatuto, así como de los preceptos de la Constitución y de la LOFCA aplicables en tal materia (...) por lo que puede afirmarse que, en principio, las competencias de la Comunidad Autónoma Vasca en tal materia no difieren-salvo posibles peculiaridades derivadas de sus respectivos Estatutos de Autonomía- de las atribuidas a cualesquiera otras Comunidades Autónomas.”

En segundo lugar, las SSTTCC 179/1985, de 19 de diciembre (F. J. 3º), 63/1986 (F. J. 9º) y 183/1988, de 13 de octubre (F. J. 9º) declaran la aplicación de la LOFCA a la Comunidad Autónoma Vasca en todo aquello que no este regulado por el sistema concertado.

III.2. El cupo y la materia presupuestaria.

Las bases en las que se sustenta el régimen financiero concertado se encuentran en la Secciones 1ª (Normas Generales) y 2ª (Metodología de la Determinación del Cupo) Capítulo II (arts. 52 a 60), y, las Disposiciones Adicionales, Transitorias y Finales de la Ley de Concierto. Seguidamente nos detendremos a examinar si existen repercusiones concretas en materia presupuestaria que supongan una especialidad en relación con las normas establecidas en la LOFCA.

En primer lugar, el Sistema de Concierto consagra un modelo de descentralización tanto del ingreso como del gasto, con una característica remarcada por la doctrina: es un sistema de riesgo unilateral ya que el Estado no participa de la recaudación obtenida por el País Vasco. El Estado no va a participar en la recaudación obtenida por el País Vasco, ni asume la cobertura de los gastos públicos. Es la Hacienda Autónoma del País Vasco mediante el Cupo la que contribuye al sostenimiento de las cargas generales de la Hacienda del Estado.

En segundo lugar, esta contribución del País Vasco no se realiza en función de la recaudación obtenida en cada ejercicio económico, sino que como señala LAMBARRI dependen de unas variables exógenos al País Vasco, esto es: los gastos contenidos en los Presupuestos Generales del Estado para esa competencia. No obstante, el gasto establecido en los Presupuestos Generales del Estado deberá aplicarse un coeficiente en función de la renta del País Vasco en relación con la renta estatal. Por tanto, los beneficios o pérdidas que se deriven de una buena o mala gestión del Concierto corresponden en exclusiva al País Vasco.

Hemos concluido que la LOFCA es aplicable a la Hacienda Autónoma del País Vasco en todo aquello que no vaya en contra del Sistema Concertado. A sensu contrario, en nuestra opinión, únicamente se podría ir en contra del sistema concertado, en materia presupuestaria, si existieran normas expresas y específicas de régimen presupuestario y contable para el sistema concertado. Seguidamente analizamos esta cuestión.

A). Ausencia de desarrollo reglamentario del Concierto.

En nuestra opinión, el sistema concertada no ha establecido normas presupuestarias específicas ni se han dado normas reglamentarias que pudieran establecerlas.

No obstante, el hecho real del ingreso del Cupo a la Hacienda el Estado precisa, cuanto menos, un procedimiento presupuestario, tanto interno en el seno de la Hacienda Autónoma, como externo con la Hacienda del Estado que culmine con el abono e ingreso del monto del Cupo correspondiente de las Cuentas origen a las cuentas destino y en los plazos establecidos. La ausencia de normas que reglamenten y desarrollen el sistema concertado no se debe a una imposibilidad jurídica sino a la inactividad normativa en dicho sentido. Esta inactividad ha impedido que existan normas de derecho positivo que regulen el procedimiento específico presupuestario en materia de cupo. Pero esto no quiere decir que no exista un procedimiento presupuestario que se ha desarrollado por la vía de hecho dada su necesidad real de existencia

Prueba de ello tenemos en el procedimiento presupuestario que se deriva del art. 60 de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, de Concierto Económico (reproducido por el art. 13 de la Ley 13/2002, quinquenal del cupo) que establece una serie de normas de ingresos del cupo. Estas normas para su correcto desarrollo requieren un procedimiento presupuestario y contable que no se encuentra regulado en norma alguna.

En nuestra opinión, estimamos que de hecho se establecen una serie de procedimientos no regulados expresamente en ninguna norma y, menos en normas que desarrollen el sistema concertado, y que afectan tanto en el ámbito interno y externo de la Hacienda Vasca derivados del sistema concertado tales como:

a). La función material de abono del Cupo al Estado, así como los ajustes que se efectúa por la Hacienda General del País Vasco, en contra de los que se pudiera pensarse en principio, de conformidad con lo establecido en los arts. 53 del Concierto Económico y 14.2 de la Ley Quinquenal 13/2002.

b). Los importes correspondientes cada Territorio Histórico se reciben en la Tesorería General del País Vasco del Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco. Si bien esto no va a tener incidencia presupuestaria en la Hacienda General del País Vasco, sí va a suponer una función de gestión financiera unitaria y centralizada de las Instituciones Comunes del País Vasco en materia Concertada. Esto es debido a que el pago del Cupo a la Hacienda del Estado es único y no son tres, uno por cada Territorios Históricos. Ingresadas por cada una de las Haciendas forales su contribución al cupo, con carácter previo a los plazos previstos, en la Tesorería General, será la Hacienda General del País Vasco la competente para abonar el Cupo global del País Vasco a la Hacienda del Estado.

C. La asignación a la Hacienda General del País Vasco de las competencias relativas a la relación financiera entre el País Vasco y el Estado, relativas al cupo, se extiende a la relación inversa. Esto es, los flujos financieros de la Hacienda del Estado hacia las Haciendas Forales se efectúan, también, a través de la Hacienda General del País Vasco.

d).La financiación de la Hacienda General del País Vasco queda totalmente condicionada por el Sistema Concertado.

Los recursos que los distintos niveles institucionales (instituciones comunes y territoriales) van a ser financiados a través del sistema de Concierto Económico. En realidad se produce una sustitución de la Hacienda Estatal por las Hacienda Forales. Por tanto, estamos ante otra quiebra en el sistema general establecido en la LOFCA. Los ingresos que la Hacienda General del País Vasco precisa para dar cumplimiento a los artículos 156.1 de CE y 40 del EAPV no van a provenir mayoritariamente por la vía del sistema diseñado en la LOFCA. El artículo 42 del EAPV precisa que los ingresos de la Hacienda General del País Vasco estarán constituidos por un lado, por los derivados del sistema de concierto: las aportaciones que efectúen las Diputaciones Forales, como expresión de la contribución de los Territorios Históricos a los gastos presupuestarios del País Vasco. Las previsiones recaudatorias de los tributos concertados figuran en los presupuestos generales de la comunidad autónoma como aportaciones de las haciendas forales de los tres territorios históricos de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia. No obstante, el Parlamento Vasco establece los criterios de distribución equitativa y el procedimiento por el que, a tenor de aquéllos, se convendrá y harán efectivas las aportaciones de cada Territorio Histórico.

e). Las Comunidades de régimen común obtienen la mayoría de sus ingresos por esta vía. En cambio, la Hacienda General del País Vasco los recibe por la vía de las aportaciones de los Territorios Históricos. Por eso decimos que, en relación con los impuestos concertados, las aportaciones de las diputaciones forales a las instituciones comunes sustituyen a la participación de los ingresos del Estado del régimen común. A sensu contrario, la participación en los impuestos no concertados se efectúa por la vía de la compensación del cupo correspondiente a cada territorio Histórico, precisamente, por la parte imputable de los tributos no concertados24. En conclusión, a la Hacienda General del País Vasco no se le pueden aplicar las disposiciones de la LOFCA en todo aquello que tenga íntima relación con el sistema concertado.

f). Las previsiones recaudatorias de los tributos concertados figuran en el Presupuesto de la CAPV como aportaciones de las Diputaciones Forales, incluyéndose, por tanto, en los epígrafes del Presupuesto de la CAPV correspondientes a las transferencias (corrientes y de capital).

g). El Presupuesto de la CAPV presenta la cualidad de acomodarse al especial régimen de financiación del País Vasco y servir de soporte legal para el flujo financiero y competencial entre la Hacienda del Estado y las Haciendas Forales de la CAPV. En definitiva, la vertiente presupuestaria y de gasto va a presentar una serie de especialidades derivadas de las propias de la vertiente de ingresos afectadas por la conexión e integración en el sistema Concertado.

B). Imposibilidad materia de aplicar la LOFCA.

Las especialidades de la relación externa de la Hacienda Vasca con la Hacienda del Estado derivadas de la aplicación del ordenamiento jurídico concertado hacen inoperantes parte de las disposiciones de la LOFCA relacionadas con la materia presupuestaria. Por tanto, aunque se quisieran aplicar no sería posible su aplicación ya que no regulan los aspectos que hemos referido con anterioridad. Compartimos con DE LA HUCHA la idea que las necesarias especialidades presupuestarias derivadas del sistema de cupo no constituirían tanto una especialidad ligada a un poder presupuestario diferente del atribuible al resto de la CCAA “cuanto el corolario lógico del peculiar régimen tributario ligado a los derechos históricos amparados por la Disposición Adicional Primera de la CE 1ª(...)”25.

C). Necesidad de desarrollo reglamentario del Concierto en materia presupuestaria.

La Disposición Final Primera de la anterior Ley 12/1981, de 1 3 de mayo, de Concierto Económico dispuso, en este sentido, la posibilidad de desarrollar las materias reguladas en la Ley de Concierto siempre que se cumplan los términos de la referida Disposición, esto es:

“El desarrollo reglamentario del presente Concierto se realizará de mutuo acuerdo entre el Gobierno del Estado y una representación del Gobierno Vasco y de la Instituciones competentes de los Territorios Históricos.”

A pesar que la doctrina ha entendió que estábamos ante una declaración de intenciones dada la dificultad de poner en marcha un proceso de reglamentación del Concierto, lo que sí es evidente es que también se extiende a la reglamentación del Concierto el contenido de pacto o acuerdo que caracteriza al Sistema26.

En nuestra opinión, esta hubiera podido ser la vía más acertada para regular los aspectos relativos al procedimiento y especialidades en materia presupuestaria que se derivan de la relación externa de la Hacienda Autónoma Vasca y la Hacienda del Estado referidos al sistema de cupo.

La nueva redacción del Concierto Económico, en virtud de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, ha dispuesto a lo largo del anejo que contiene el pacto concertado, una serie de remisiones a reglamento que deberán ser debidamente atendidas para evitar lagunas jurídicas importantes. Así, observamos las siguientes remisiones a reglamento:

En primer lugar, el art. 45 dos de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, de Concierto Económico, regular la colaboración de las entidades financieras en la gestión de los tributos y actuaciones de la inspección de los tributos, dispone que “cuando la Inspección Tributaria del Estado o de las Diputaciones Forales conocieren, con ocasión de sus actuaciones comprobadoras e investigadoras, hechos con trascendencia tributaria para la otra Administración, lo comunicará a ésta en la forma que reglamentariamente se determine”.

En segundo lugar, el art. 66 dos de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, de Concierto Económico, al regular las funciones de la junta Arbitral, dispone que “cuando se suscite el conflicto de competencias, las Administraciones afectadas lo notificarán a los interesados, lo que determinará la interrupción de la prescripción y se abstendrán de cualquier actuación ulterior. Los conflictos serán resueltos por el procedimiento que reglamentariamente”.

Por último, el art. 62 e de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, de Concierto Económico, al regular las funciones de la Comisión Mixta del Concierto Económico, dispone que “todos aquellos acuerdos que en materia tributaria y financiera resulten necesarios en cada momento para la correcta aplicación y desarrollo de lo previsto en el presente Concierto”.

Estamos ante un cajón de sastre en el que el Sistema Concertado puede remitir a su Comisión Mixta la adopción de cualquier acuerdo que en materia tributaria y financiera resulten necesarios en cada momento para la correcta aplicación y desarrollo del Concierto. En efecto, el contenido de los acuerdos propiciará, en algunos supuestos, la modificación o adecuación de la Ley que regula el Concierto Económico. Pero ello no excluye que otros acuerdos puedan suponer, únicamente, el establecimiento de procedimientos puramente administrativos, sin trascendencia en el núcleo intangible del Sistema Concertado, y puedan ser desarrollados en el marco de la materia reglamentaria, Ello, sin duda, ofrecería una mayor seguridad jurídica, por lo menos, a los operadores del derecho, en el ámbito concertado.

José Antonio Arratibel Arrondo.
Letrado.
Gobierno Vasco/Eusko Jaurlaritza

 

Notas

1.- Sobre el régimen presupuestario general de las CCAA ver: GARCIA de la MORA, L.:,” Algunas observaciones críticas sobre la regulación presupuestaria autonómica”. (Comunicación a las XIII Jornadas del Instituto Latinoamericano de derecho tributario). Ed. Edersa, Madrid, 1988. MARCO SANZ, I.: “ Régimen presupuestario de las Comunidades Autónomas” en Revista Española de Derecho Financiero, nº 30, 1981.

2.- DE LA HUCHA CELADOR, F.: “ Introducción al Derecho Presupuestario de la Comunidad Foral de Navarra” . O. c., pág. 13, afirma que “la adopción por la LORAFNA de un criterio orgánico-competencial respecto de las diferentes instituciones y órganos en que se estructura la Comunidad Foral de Navarra hace que la materia tratada en nuestro estudio aparezca diseminada” a lo largo de los distintos Títulos de la misma.

3.- DE LA HUCHA CELADOR, F.: “ Introducción al Derecho Presupuestario de la Comunidad Foral de Navarra”. O. c., pág. 13. Estamos de acuerdo cuando señala para el caso de la Comunidad Foral Navarra, “que habría que invertir la ordenación de la LORAFNA, delimitando las competencias de la Comunidad Foral en materia financiera para, ulteriormente, examinar la distribución de facultades entre los órganos en que se estructura la citada Comunidad, puesto que carece de utilidad, en una recta ordenación sistemática, conocer las facultades de un órgano sin antes predeterminar las competencias de la institución en cuya vertebración institucional se integra”.

4.- Por lo que ha nosotros respecta la autonomía financiera en la vertiente de gastos cuenta desde el mismo momento de la estructuración del sistema financiero de las Haciendas Autónomas, de un unánime predicamento. La descentralización del Estado de las Autonomías se basa en la descentralización del gasto público, fundamentalmente. La propia memoria que acompaña al Proyecto de la LOFCA proponía la búsqueda de mecanismos financieros basados en el gasto público. Ello se confirmó con la incorporación a la norma de un instrumento similar al descrito en el Informe Crowther-Kilbrandon elaborado para dar respuesta a las reivindicaciones de descentralización de Escocia y Gales. El contenido del informe se puede ver en: “El informe Kilbrandon: sus aspectos financieros”. Ed. Hacienda Pública Española, nº 54. LOPEZ LABORDA, J.: “Los equilibrios financieros en el Estado de las Autonomías”. Ed. I.E.F., Madrid 1991, pág. 122.

5.- Sobre este particular ver el trabajo de GARCIA-MONCÓ, A.M.: “ Autonomía Financiera de las Comunidades Autónomas.” O.c. págs. 34 a 41. Algún autor ha equiparado esta libertad de gasto con el propio principio de autonomía financiera. Por otro lado BOCH y RUBIO entienden están libertad de gasto de las CCAA como “una manifestación de la actividad financiera que supone y exige, dentro del ámbito regional y dentro de las materias de competencia de las CCAA, un principio de libertad total”.

6.- RODRIGUEZ BEREIJO, A.: “El Presupuesto del Estado. Introducción al Derecho Presupuestario”. Ed. Tecnos. Madrid, 1970, pág. 198, señalaba por primera vez en nuestra doctrina las ideas de Derecho Presupuestario y gasto público de forma conjunta. De esta forma también la doctrina del Tribunal Constitucional trata al mismo tiempo las cuestiones presupuestarias y de gasto público conjuntamente. Destacamos el F. J. n 7º de la STC 13/1992, de 6 de febrero, de la que fue ponente el profesor RODRIGUEZ BEREIJO y que dice: “La autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas. Esto es, su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándoles a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades – y ello, desde luego, entro del respeto a los principios constitucionales de solidaridad entre todos los españoles y de coordinación con la Hacienda Estatal (arts. 2.2 y 156.1 de la CE)- adquiere un papel capital en la realización efectiva de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocidas por la Constitución. Las Comunidades Autónomas gozarán de Autonomía Financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuáles hayan sido las fuentes de los ingresos que nutren sus presupuestos”. Estamos de acuerdo con GARCIA-MONCÓ, A.M.: “Autonomía Financiera de las Comunidades Autónomas.” O.c. pág. 36 cuando señala que en la referida sentencia “queda perfectamente definido el Principio de Autonomía Financiera en el gasto, manifestándose además sus dos facetas. Una de carácter limitativo (respecto de la coordinación con la Hacienda Estatal y de solidaridad entre todos los españoles) y otra faceta de carácter asertivo que podía sintetizarse del siguiente modo: El Principio de Autonomía Financiera del gasto e realiza en la medida en que las Comunidades Autónomas pueden libremente elegir sus objetivos y prioridades de gasto. Es decir, la Autonomía Financiera en materia de gasto se producirá en tanto en cuanto exista un poder gasto (spending power) configurado como una capacidad de decisión realmente autónoma sobre estructura y nivel de prestación de servicios, sobre el volumen y composición de los flujos financieros que emanan de la Comunidad Autónoma, capacidad de constituirse por tanto una potestad decisoria fundamental, sin la cual no cabe hablar de autonomía”. UGARTE: “Métodos de descentralización: El caso de Alemania Occidental, en Agricultura y Sanidad, pág. 66, dice que “sin un mínimo de autonomía presupuestaria no habrá autonomías regionales”. MUÑOZ MACHADO, S.: “La distribución de competencias económicas entre el poder central y las autonomías, pág 367, en el Estado de las Autonomías “ni van a atribuirse de forma total y absoluta todos los poderes financieros al Estado, ni tampoco van a disfrutar las Comunidades de una autonomía total en materia de ingresos y gastos; y ello, razonablemente, porque si lo primero parece incompatible con las Autonomías, lo segundo lo es con las exigencias de un Estado Unitario”. RINCON OLIVARES, J.: “La Constitución y la Legislación financiera territorial”; en Hacienda y Constitución. Ed. I.E.F., Madrid, 1979, pág. 726, señala que, “el gasto público que puede realizar un ente autonómico supondrá la más clara expresión de su propia autonomía y, a la par, el respeto de los derechos de los demás antes a que el principio de solidaridad sea plenamente efectivo”. BAYONA DE PEROGORDO, J.J.: “El Derecho de los gastos públicos” o.c. pág. 149.

7.- RINCON OLIVARES, J.: “La Constitución y la Legislación ...”. o.c. pág. 726.

8.- BAYONA DE PEROGORDO, J.J.: “El derecho de los Gastos Públicos”, o.c. pág. 149 señala que “la limitación del ámbito de eficacia del mismo - principio de solidaridad- a las CCAA nos conduce a considerar que los preceptos que aluden a ella no tratan de consagrar un principio sino de imponer una traba al espontáneo y natural desarrollo de la autonomía de las CCAA y a las relaciones libremente establecidas entre las mismas, como pobre remedio de la antigua unidad nacional y torpe contrapeso de una autonomía recocida por algunos a regañadientes.

9.- MONASTERIO, C.; PEREZ, F.; SEVILLA, J.V.; SOLE, J.: “Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas”, o.c. 201.

10.- URRETAVIZCAYA QUINTANA, J. M.: “Los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Fases de los Presupuestos. Supuesto Práctico.” Ed, IVAP-HAEE, Oñati, 1992, págs. 93-98. Se pueden consultar las publicaciones anuales que desde 1992 la Dirección de Presupuestos del Departamento de Hacienda y Administración Publica del Gobierno Vasco publica bajo el titulo “Comunidad Autónoma de Euskadi, Presupuestos. Una visión global.” La última publicada es la referida marzo de 1997.

11.- Estos límites están constituidos por las siguientes previsiones legales: a). Cuando corresponda a las Instituciones Comunes la facultad de planificación de la inversión pública en un servicio cuya competencia de ejecución corresponde a los órganos forales, deberán ajustar su política de inversiones a las directrices y programas que contengan los Presupuestos Generales del País Vasco. b). Cuando las competencias hubieran sido asumidas por los Órganos Forales mediante Ley de transferencia o delegación del Parlamento Vasco, el régimen presupuestario aplicable será el previsto expresamente en dicha norma. c).Los Presupuestos Generales del País Vasco pueden contener transferencias condicionadas de fondos para financiar la realización, por los ejecutivos forales, inversiones o servicios cuya titularidad corresponda al ejecutivo autónomo. Lo mismo ocurrirá ante acuerdos para la realización conjunta de inversiones públicas en materias en que la titularidad corresponde a las Diputaciones Forales. Estas limitaciones hacen referencia a la articulación de la política de gasto de ambos niveles de hacienda a la que nos referiremos más adelante.

12.- PEREZ ROYO, F.: “Coordinación Presupuestaria entre Estado y Comunidades Autónomas” en la Coordinación Financiera, Estatal, Autonómica y Local. Ed. Escola d´Administración Pública de Catalunya. Barcelona 1984, pág. 149. LLUCH DE ANDRES, J.: Los Presupuestos de las Comunidades Autónomas: su articulación en la política presupuestaria general”. o.c., págs. 39 a 53.

13.- PEREZ ROYO, F.: “Coordinación Presupuestaria entre Estado y Comunidades Autónomas” en la Coordinación Financiera, Estatal, Autonómica y Local. O. c., pág. 150. Señala al respecto que, “En Italia, donde el problema se planteó ante la propia Corte Costituzionale, la solución se orientó precisamente en la segunda de las direcciones apuntadas, confirmando una previa orientación doctrinal, según la cual la autonomía normativa con relación al régimen presupuestario y contable es instrumental respecto de la competencia en materia de organización. En nuestro país este problema de la habilitación constitucional no se ha planteado”.

14.- A mayor abundamiento, los distintos proyectos de la norma básica de Ley General Presupuestaria han dispuesto siguiendo la referida argumentación del Constitucional Así, por ejemplo el anteproyecto de 14 de marzo de 1995, del anterior ejecutivo, reguló las normas que han de considerarse básicas en materia presupuestaria.

15.- Entre las cuestiones que toca esta importante STC se encuentra la cuestión relativa a la posibilidad de regulación por parte de la CAPV, en la LPOHG, normas que contengan disposiciones diferentes a las contenidas en la LGP, en materia de intereses legales. La alegaciones del Abogado del Estado se fundamentaron en el art. 49 de la LPOHG, en cuanto en él se fija el interés de demora para los créditos de derecho público de la Comunidad Autónoma del País Vasco, de modo diferente al establecido en la Ley General Tributaria y en la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 , violándose de tal modo lo dispuesto en el art. 149.1.14 de la Constitución, que reserva al Estado competencia exclusiva sobre «hacienda general», a la par que atenta también a los arts. 14 y 156 de la misma Constitución. El Fundamento Jurídico 13 es el que argumenta la declaración de inconstitucionalidad del art. 53 citado. La remisión que efectúa este F. J. 13 se entiende al F.J. 11 que establece lo siguiente: “La determinación cuantitativa del interés de demora de estos créditos ha de merecer un tratamiento unitario en todo el territorio nacional, por lo ya expuesto y porque, en esa misma línea de ideas, al consistir en un simple incremento de la deuda tributaria, motivado por el impago del crédito principal, bien se considere de cariz sancionatorio para el deudor, o de resarcimiento para el ente titular del crédito, no se advierte motivo o razón alguna para que tal determinación cuantitativa oscile según cuál sea la Entidad acreedora, sino que, por el contrario, debe garantizarse a los administrados un tratamiento común, de conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.18 de la CE, sobre competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”. En fin concluye que, “Aquí será preciso insistir una vez más en conceptos ya contenidos en precedentes resoluciones de este Tribunal, emitidas al dispensar el adecuado tratamiento a cuestiones pertenecientes a la misma área que la presente, y reiterar por ello la necesidad de la existencia de una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, con posibilidad -empero- de que cada una de ellas pueda establecer las peculiaridades que le convengan dentro siempre del marco competencial fijado en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, consecución de los intereses generales perseguidos por la regulación estatal que exigirá que, atendiendo a circunstancias coyunturales y a objetivos de política monetaria y financiera, el Gobierno de la Nación proceda a la concreción e incluso a la cuantificación de medidas contenidas en la repetida regulación general, pues a ese Gobierno le corresponde tanto la dirección de la política financiera nacional (art. 10.26 EV), en cuanto parte de la política económica general (art. 97 C. E.), como la coordinación de la misma con las que pueda tener cada Comunidad en su ámbito respectivo (art. 45.2 EV), y, más en concreto, por el principio de coordinación de las Haciendas de las Comunidades Autónomas con la Hacienda estatal formulado en el art. 156.1 de la CE

16.- MONASTERIO ESCUDERO, C., PEREZ GARCIA, F., SEVILLA SEGURA, J. y SOLE VILANOVA, .: “Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas entienden Segunda Parte” .O. c.,. págs. 323-325.

17.- MARTIN LAGO, M.A.: “Manual de Derecho Presupuestario”. o.c. pág. 201.

18.- ESEVERRI, E.: “La elaboración de una Ley Presupuestaria para las Comunidades Autónomas: necesidad y criterios” o.c. pág. 66.

19.- PEREZ ROYO, F.: “Coordinación Presupuestaria entre Estado y Comunidades Autónomas” o.c. pág. 156. Afirma que esta recomendaciones “cuya virtualidad dependerá sustancialmente de la racionalidad intrínseca de su contenido y del método formal empleado para su adopción. A este respecto, no está de más recordar que la coordinación en este punto supone una confrontación o relación entre diversos sujetos en pie de igualdad y no de simple “encaje” en el plan previamente fijado por la Administración estatal, de los proyectos de las Comunidades autónomas. En este sentido, nos parece desafortunada una reciente propuesta referida a que la coordinación de la programación de las inversiones públicas (estatales y autonómicas) se lleve a cabo en el seno de un organismo gubernamental (del Gobierno Central) como es el Comité de Inversiones Públicas. Mirando hacia el futuro, pensamos que la coordinación de las inversiones públicas debería tener lugar en un ámbito previsto concretamente en la Constitución, la cual no ha sido aún actuada en este punto. Nos referimos al marco de la programación económica, para cuya instrumentación el art. 131 de la Constitución prevé la creación de un Consejo con participación, entre otros agentes políticos y sociales, de las Comunidades autónomas”.

20.- MONASTERIO ESCUDERO, C., PEREZ GARCIA, F., SEVILLA SEGURA, J. y SOLE VILANOVA, “Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas entienden Segunda Parte” .O. c., págs. 324-325. Por lo que respecta a las inversiones consideran que, “ El hecho de que una parte de las inversiones esté cofinanciada por fondos europeos y de que muchas de las inversiones de la Administración central en infraestructuras necesiten de inversiones de acompañamiento autonómicas para poder alcanzar su máximo aprovechamiento, además del compromiso enunciado en el Programa de Convergencia de mantener la inversión global del Sector Público en el 5% del PIB, obligan a programar la política de inversiones en el medio plazo. En la programación conjunta y ejecución de la política de inversiones hay tres aspectos fundamentales a destacar. Primero. Determinación de la parte de fondos europeos y, en concreto, del Fondo de Cohesión que va directamente a las CCAA y Corporaciones Locales para la financiación de proyectos de transporte y saneamiento medioambiental. En la determinación de este componente de la inversión que no pasa por los Presupuestos Generales del Estado y va directamente a los presupuestos autonómicos, el CPFF podría constituirse en el foro de discusión del reparto del Fondo de Cohesión entre niveles de gobierno, teniendo en cuenta criterios del reparto competencial entre Administraciones y equilibrio territorial. Si bien es cierto que los proyectos que afecten a varias CCAA caen en la esfera central, no lo es menos que la gestión de la protección del medio ambiente es competencia autonómica, sin perjuicio de la legislación básica estatal. Segundo. Selección de los proyectos que deben ser financiados con cargo al FCI, FEDER y otros Fondos Estructurales Europeos. Al estar incluidas en el FCI aquellas regiones que son objetivo uno para los fondos europeos, ambos instrumentos funcionan en paralelo.Tercero. Elaboración de criterios de igualdad de acceso y transparencia para el reparto de los fondos asignados a convenios de inversión, contratos programa y otros instrumentos de financiación, que funcionan de forma no reglada y al margen del cuerpo central de financiación”. Por lo que se refiere al endeudamiento señalan que “el propósito de la coordinación del endeudamiento es permitir que la Administración Central pueda desarrollar adecuadamente las competencias de conducción de la política económica, contando con la colaboración efectiva de las CCAA en materia de coordinación presupuestaria y de endeudamiento”. Estos autores proponen un esquema de coordinación que distingue entre: “los límites al endeudamiento autonómico establecidos para preservar el equilibrio financiero de las CCAA y evitar la traslación de la carga de la deuda (que deberían ser observados en todo momento, con independencia de la situación macroeconómica) y la coordinación del endeudamiento relacionada con las necesidades de la política de estabilización que es función de la situación económica general y de los objetivos macroeconómicos fijados”. Respecto al seguimiento de límites citados afirman que: “en primer lugar correspondería a los Parlamentos Autonómicos dado que su incidencia es fundamentalmente interna y queda en el ámbito de la Comunidad. Por el contrario, la Administración Central sería quien tendría la capacidad para fijar los objetivos generales de la política presupuestaria y de endeudamiento, contando con la colaboración del CPFF para consensuar la aplicación de dicha política”.

21.- ELCARTE REVESTIDO, J.: “La aplicación y desarrollo de la Ley del Concierto Económico desde una perspectiva jurídica.” ED. Revista Hacienda Autonómica y local, nº 60, 1990, Pág. 404. QUINTANA FERRER, E.: “Reforma de la Hacienda Autonómica y Libro blanco sobre financiación de las Comunidades Autónomas” o. c, Pág. 18. PEREZ ARRAIZ, J.: “El Concierto económico: evolución, caracteres y fundamento de la financiación vasca.” O.c. Pág.198.” Cabría aplicar la LOFCA con carácter supletorio, en aquellas materias que no estén expresamente reguladas en el concierto o en el Estatuto Vasco.” CEBRIAN APAOLAZA, L.: “La Hacienda General del País Vasco: análisis tributario.” O.c. Pág.300.” Sin embargo, en la actualidad no cabe duda de que en todo lo que sea posible y no se oponga al Sistema de Concierto Económico y al propio Estatuto de Autonomía, es aplicable la LOFCA a la Hacienda General de la Comunidad Autónoma del País Vasco. “El Informe de la Comisión de Expertos sobre financiación de las Comunidades Autónomas sobre las Autonomías. “ ED. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1981, Págs. 38-39. Algún autor, sin embargo, defiende la tesis de que la LOFCA no puede ser aplicada en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco en aplicación de las disposiciones adicionales primeras de la CE y de la LOFCA. En este sentido ver, LASARTE, J.: “El poder tributario.” O.c. Pág. 46, considera que”la LOFCA no resulta de aplicación al País Vasco ni a Navarra conforme a lo dispuestos en su disposición primera y segunda.” Van MOURIK, A. (Director): “Los Principios y Normas de Armonización Fiscal en el Concierto Económico”. ED. Fundación BBV, 1997, Pág. 208, afirma el grupo de trabajo que “la aplicabilidad de la LOFCA, en principio, a la Comunidad Autónoma del País Vasco, queda ampliamente limitada entre otros motivos basados en la peculiaridad del sistema foral y reconocidos en la CE y el EAPV, a raíz de la previsión contenida en su Disposición adicional Primera, la cual reitera que las Comunidades Forales se regirán por sus propios regímenes, en concreto el País Vasco, por el Concierto económico.

22.- FALCON y TELLA, R.: “La distribución de competencias en materia financiera entre el Estado y las Comunidades Autónomas”. Estudios de Derecho y Hacienda. Ministerio de Economía y Hacienda. Madrid, 1987, tomo I, Pág. 559. DE LA HUCHA CELADOR, F.: “Introducción al Derecho Presupuestario de la Comunidad Foral de Navarra”. O. c., Pág. 16.

23.- RAMALLO MASSANET, J.: “Constitución y Presupuestos Generales de las Comunidades Autónomas”. O. c., Págs. 400-401.

24.- PEREZ ARRAIZ, J.: “El Concierto Económico, evolución, caracteres y fundamento de la financiación vasca.” O. c. Pág. 215.

25.- DE LA HUCHA CELADOR, F.: “Introducción al Derecho Presupuestario de la Comunidad Foral de Navarra” en Revista Jurídica Navarra, nº 24. Julio-Diciembre 1997, Pág. 14.

26.- CEBRIAN APAOLAZA, L.: “Los recursos de la Hacienda General de País Vasco: análisis tributario.” O. c. Pág. 150-151. LAMBARRI GOMEZ, C. y LARREA JZ. DE VICUÑA, J.L.: “El Concierto Económico.” ED. IVAP-HAEE; Vitoria-Gasteiz, 1995. Pág. 42.

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