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Comentario de urgencia sobre la nueva tasa de basuras exaccionada por el Ayuntamiento de Madrido

De: Pablo González Vázquez
Fecha: Noviembre 2009
Origen: Noticias Jurídicas

Comentario de urgencia sobre la nueva tasa de basuras exaccionada por el Ayuntamiento de Madrid: una comprensible reflexión sobre un reglamento carne de impugnación judicial por su más que evidente finalidad impositiva”.

Dedicado a José Manuel Navarro Aja, por su amistad y magisterio.

I.- Introducción y planteamiento crítico de la cuestión.

A) Exposición de percepciones y manifiesto de intenciones.

El presente artículo-comentario se redacta al calor de las diferentes y llamativas informaciones aparecidas en los medios de comunicación (con las que, todos los días, nos desayunamos los madrileños) acerca de la nueva tasa de basuras implantada por el Ayuntamiento de la villa de Madrid. Se ha llegado a decir que dicho tributo es ilegal ya que el motivo por el cual se establecía el mismo (la prestación de un servicio de recogida de residuos) ya se encontraba gravado con el establecimiento de otro tributo municipal, concretamente, el IBI -impuesto sobre bienes inmuebles, o que dicha tasa es completamente ilegal por el simple hecho de que el elemento tributario básico que origina la liquidación se refiere a un detalle catastral. También se ha escrito que, por ser la recogida de basuras un servicio público básico, éste ha de ser prestado “graciosamente” por el ente público (en fin, todo muy inexacto). Al mismo tiempo, cada día crece el número de sus detractores, organizándose en asociaciones y grupos con presencia fija incluso en foros y redes sociales de internet (hay grupos jocosos como el “Una Basura de Tasa”). Del otro lado, por parte del Consistorio se está transmitiendo la idea de que estamos ante un tributo con fines “ecológicos” (ahí es nada), y, viendo el impacto de la opinión pública, se ha apresurado a anunciar que instarán una reducción de las cuotas tributarias para los próximos ejercicios fiscales. Ni que decir tiene que la oportunidad de la tasa está generando declaraciones cruzadas entre los diversos Partidos Políticos e incluso entre miembros de un mismo Partido, a colación de la situación económica y política actual. Es decir, se atisba en este asunto más Política y menos Derecho. Precisamente por ello, el objetivo básico de esta nota será el de presentar una visión estrictamente jurídica de una decisión política. Vistos estos antecedentes, procedemos a entrar, de lleno, en el comentario.

Efectivamente, en Diciembre de 2008, el Consistorio madrileño decidió (mediante el pertinente acuerdo adoptado por el Pleno) dejar de prestar de manera gratuita (como venía haciéndolo en estos últimos años) el servicio de recogida de basuras, gravando dicha prestación mediante el establecimiento de una Tasa municipal1 que entraría en vigor el 1 de Enero de 2009, si bien es cierto que la clamorosa alarma social contra dicho gravamen no se ha producido hasta tanto la Administración local no ha remitido las liquidaciones con las cuotas tributarias.

Es vox populi que una de las principales causas por las que definitivamente se aprobaron, entre otras, dicha tasa es la delicada situación financiera en la que se encuentra sumida actualmente nuestro municipio, que precisa generar más ingresos recurrentes. Se suele aducir que una de las medidas básicas (que no la única) para mitigar las crisis financieras es, precisamente, el incremento de la presión fiscal, siendo dichas subidas fiscales “males menores”, por su necesidad.

Ahora bien, ese incremento de la carga impositiva, ¿puede realizarse a cualquier precio? La respuesta ha de ser, necesariamente, negativa. Ciertamente, como nos recuerda el economista alemán F. Neumark, en su clásico libro “Principios de la Imposición” 2, el establecimiento de los principios generales de toda imposición fiscal exige, con carácter previo, hallar y determinar el concreto Sistema de Valores que lo ha de sustentar e informar de manera efectiva, buscando la concreción de tres objetivos básicos: primero: un objetivo de Justicia; segundo: un objetivo económico; y tercero: un objetivo de recaudación. Con respecto al primer objetivo, lo que se busca significar es la idea de la Equidad Fiscal, es decir, que todo sistema tributario ha de ser equitativo en la distribución de sus cargas fiscales, por la propia razón de ser del sistema y por las consiguientes finalidades perseguidas. Esto nos lleva a dar juego a dos “reglas” económicas básicas: el principio del beneficio y el principio de capacidad de pago. Mientras el principio del beneficio implica que ha de existir una cierta relación de equivalencia entre el tributo que un particular paga y el beneficio que obtiene de las prestaciones públicas que recibe, el principio de capacidad de pago conlleva, en toda exacción tributaria, evaluar la capacidad económica de cada sujeto que se verá obligado al pago del tributo.

Evidentemente, estas ideas trazadas a grandes rasgos por los economistas clásicos, han tenido una significancia e implantación extraordinaria en el campo del Derecho, llegando a convertirse en algo más que meros “principios económicos”, para acabar cristalizados en auténticos principios y valores jurídicos básicos, cuyo encuadre legal no es cualquiera, ya que estas ideas aparecen abanderadas tanto en la Ley General Tributaria de 2003 como en la propia Constitución de 1978 (y en la propia ley reguladora de las tasas y precios públicos).

Precisamente por ello, a pesar del fino encaje dado a la tasa por la ordenanza municipal (que, en mi opinión, la sitúa al filo de la legalidad), es diáfano que dicho anclaje no concuerda fácilmente con el sentido de los principios jurídicos anteriormente anunciados (aplicables a todos los tributos sin excepción), por lo que auguramos que la tasa va a ser objeto de impugnaciones judiciales, y no solamente administrativas, y básicamente porque más que una tasa se asemeja a un auténtico impuesto, con forma de tasa (eso sí), por lo que resulta ser nula de pleno derecho. Veamos, por tanto, el contenido exacto de lo que se aprobó por el Ayuntamiento madrileño para explicar mejor nuestro argumento.

B) Una aproximación legislativa:

Como anunciábamos en el punto anterior, el Pleno del Ayuntamiento de Madrid, en reunión celebrada el 22 de Diciembre de 2008 adoptó el Acuerdo por el cual se modificó la Ordenanza Fiscal municipal de la Tasa de Servicios y Actividades relacionadas con el Medio Ambiente de 2001 (B.O.C.M. de 29 de Diciembre de 2008, n º 309). Dicha modificación introdujo una nueva figura tributaria: la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos urbanos (la tasa de basuras), objeto de este comentario, mediante los artículos 2 y 3.a) de dicha norma.

Bien, veamos el hecho imponible, ¿qué es exactamente lo que se grava?, pues la prestación del servicio de gestión de recogida de residuos urbanos e industriales no peligrosos (así como su tratamiento y eliminación) que se generen o puedan generarse procedentes tanto de domicilios particulares, como oficinas, comercios e instalaciones de servicios. El artículo 4, regulador del hecho imponible de la tasa reza textualmente que “1. Constituye el hecho imponible de la tasa por prestación del servicio de gestión de residuos urbanos, la prestación del servicio de recepción obligatoria de gestión de residuos urbanos que se generen o que puedan generarse en viviendas y edificaciones cuyo uso catastra sea predominantemente residencial, así como aquel que se preste en alojamientos, edificios, locales, establecimientos e instalaciones de todo tipo, cuyo uso catastral no sea residencial, en los que se ejerzan actividades comerciales, industriales, profesionales, artísticas, administrativas, de servicios y sanitarias, públicas o privadas.

En dicho servicio no sólo queda comprendida la recogida de tales residuos, sino también las actuaciones relativas a su tratamiento que incluye su valoración y eliminación. A estos efectos se consideran residuos urbanos o municipales los definidos como tales en la Ordenanza de Limpieza de los Espacios Públicos y de Gestión de Residuos….

3. A los efectos de la tasa, es indiferente que el servicio se preste por gestión municipal directa, es decir, a través del órgano municipal o empresas municipalizadas, o por gestión indirecta”.

La ordenanza, establece en su artículo 5.1, los supuestos que no generan obligación de tributar por la tasa, es decir, los supuestos de no sujeción (estos supuestos, o más bien su sentido práctico, será retomado en un epígrafe posterior) que son dos: cuando el inmueble se haya declarado jurídicamente en estado de Ruina, y cuando en dichos inmuebles se ejerzan actividades (no uso de vivienda) y se acredite documentalmente la entrega de la totalidad de los residuos generados a un gestor autorizado por la Administración autonómica madrileña.

La ordenanza no prevé exenciones tributarias concretas (remitiéndose lógicamente a las previstas en Leyes y Tratados internacionales), si bien es cierto que, para determinados casos, y previa solicitud del obligado para su aplicación, establece “reducciones” (técnicamente son bonificaciones rogadas).

En cuanto a los obligados al pago de la tasa, según lo preceptuado en los artículos 7 y 8 de la ordenanza, resulta contribuyente quien se beneficia del servicio (imaginemos que en el piso/local no reside el propietario, sino un arrendatario), siendo el sustituto del contribuyente, el propietario del inmueble. Contribuyente y sustituto son conceptos y categorías jurídicas diferenciados, no términos caprichosos. Efectivamente, según el artículo 36 en sus apartados 2. y 3. de la Ley General Tributaria, contribuyente es el sujeto pasivo que realiza el hecho imponible mientras que el sustituto es el sujeto pasivo que, por imposición de la ley y en lugar del contribuyente, está obligado a cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones inherentes a la misma, pudiendo exigir al contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas. Ello quiere decir, para el caso de un inmueble alquilado, que la Administración fiscal local va a exigir siempre el pago al propietario de dicha finca, pudiendo luego éste último repercutir al inquilino la cuota ya pagada.

El artículo 10 de la ordenanza establece el devengo de la tasa se produce el primer día del período impositivo.

Entrando en la cuantificación de la tasa (la auténtica madre del cordero) nos topamos con los artículos 11 de la ordenanza, referente a la cuota tributaria, y con el 12, relativo a los supuestos de bonificación rogada.

Procedemos a su trascripción literal: “Artículo 11. Cuota tributaria de la Tasa por la prestación del servicio de gestión de residuos urbanos.

1. Para el supuesto de viviendas y edificaciones cuyo uso catastral sea predominantemente residencial, la cuota tributaria de la Tasa por prestación del servicio de gestión de residuos urbanos consistirá en una cantidad anual, cuya cuantía vendrá determinada, con carácter general, por el tramo de valor catastral en que se encuentre, y, para el caso de edificaciones residenciales cuyo valor catastral aplicable a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles exceda de 1.000.000 de euros, se obtendrá multiplicando el valor catastral por una tarifa de 0,001481 euros, tal y como se recoge en el anexo A) de esta ordenanza. La cuota resultante no podrá superar los 190 euros por vivienda, y si la edificación no está dividida catastralmente no podrá superar los 20.000 euros.

2. Para el supuesto de inmuebles en los que se ejerzan las actividades a que se refiere el artículo 4.1 de esta ordenanza, la cuota tributaria consistirá en una cantidad anual que, dependiendo del tramo de valor catastral en que se encuentre el inmueble, y en función del uso catastral que tenga atribuido de los establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones o de que se trate de un bien inmueble de características especiales, resultará de sumar a la cuota de valor catastral la cuota de generación que se recogen en el anexo A) de esta ordenanza. Para los usos Almacén-Estacionamiento, Oficinas y Edificio Singular, la cuota tributaria coincidirá con la cuota de valor catastral. Tratándose de inmuebles cuyo valor catastral supere los 500.000 euros, tanto la cuota de valor catastral como la cuota de generación, en su caso, se obtendrán multiplicando el valor catastral del inmueble por las tarifas que se detallan en el anexo A) de esta ordenanza. En ningún caso la cuota resultante podrá superar los 25.000 euros.

3. Si los valores catastrales, a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, no están individualizados, tampoco procederá la individualización de los recibos o liquidaciones de esta tasa, prevaleciendo el uso de la correspondiente unidad catastral.

4. Cuando se trate de inmuebles que no tengan fijado el valor catastral que haya de corresponder al momento del devengo, el Ayuntamiento podrá practicar las liquidaciones cuando dicho valor sea determinado.

Artículo 12. Reducciones en la Tasa por la prestación del servicio de gestión de residuos urbanos.

1. La cuota de la tasa por prestación del servicio de gestión de residuos urbanos se verá reducida en un 100 por cien, cuando la tasa recaiga, en concepto de contribuyentes, en las siguientes personas o entidades:

a) Las entidades sin ánimo de lucro, la Iglesia Católica u otras iglesias, confesiones y comunidades religiosas, en los mismos términos en que resulte de aplicación el artículo 15 y la disposición adicional novena de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo. Con respecto a aquellas entidades, a que se refiere el presente apartado, que tengan la obligación de efectuar la comunicación del ejercicio de la opción del régimen fiscal especial previsto en el título II de la citada Ley 49/2002, de 23 de diciembre, la reducción se disfrutará a partir del período impositivo que coincida con el año natural en que se dirija la mencionada comunicación a este Ayuntamiento. La comunicación al Ayuntamiento deberá indicar, expresamente, el ejercicio de la opción por la aplicación del régimen fiscal especial previsto en el título II de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, y deberá ir acompañada de la acreditación de haber presentado la declaración censal en la correspondiente Administración tributaria.

b) Los organismos públicos de investigación o establecimientos de enseñanza en todos sus grados, en los mismos términos en que resulte de aplicación el artículo 82.1.e) del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.

c) Respecto de su vivienda habitual, los parados, pensionistas, asalariados o autónomos, en el momento de la solicitud, cuyos ingresos íntegros anuales, incrementados con los de las personas empadronadas en la misma, no hayan superado la cantidad que resulta de multiplicar por 1’2 el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) durante el año natural anterior a aquel en que haya de producir efecto. Si el número de personas empadronadas es superior a dos, la cantidad que no debe superarse para gozar de la reducción es el IPREM multiplicado por 1’5, y, si los empadronados son más de cuatro personas, no debe superarse la cantidad que resulta de multiplicar el IPREM por 2. A estos efectos, se considerarán ingresos íntegros anuales los rendimientos íntegros del trabajo y del capital mobiliario e inmobiliario a que se refieren los artículos 17, 25 y 22, respectivamente, de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las Leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio. Entre los rendimientos íntegros del trabajo no se tendrán en cuenta, en ningún caso, las retribuciones en especie, las contribuciones empresariales a planes de pensiones, planes de previsión social empresarial y mutualidades de previsión social imputadas al sujeto pasivo, así como las aportaciones al patrimonio protegido de las personas con discapacidad cuando sea titular el propio contribuyente. Para tener derecho a la reducción deberá solicitarse por los interesados en el primer cuatrimestre del año para el que deba surtir efectos, junto con la documentación acreditativa del cumplimiento de las condiciones para su otorgamiento. No obstante, una vez concedida tendrá validez para tres períodos siempre y cuando no se modifiquen las circunstancias que concurrían en el momento de la concesión, en cuyo caso deberá acreditarse cuando se solicite de nuevo. Cualquier variación que deba suponer la pérdida de la reducción concedida deberá comunicarse al Ayuntamiento en el primer cuatrimestre natural del año en que deba dejar de surtir efectos.

2. Para la aplicación de las reducciones que se establecen en el apartado precedente, será requisito necesario que el inmueble esté catastralmente individualizado en el año inmediato anterior a aquel en el que hayan de tener efectividad.”.

Bien, de lo anterior se deduce que la cuota de la tasa se calculará de la siguiente manera dependiendo del tipo de finca:

  • En viviendas y edificios singulares cuyo uso catastral sea residencial y demás inmuebles cuyo uso sea de almacenamiento-estacionamiento, oficinas y edificio singular: la cuota vendrá determinada en función del tramo de valor catastral en que se encuentre, con un límite general de 190 € o 25.000 € por inmueble, según los casos.

  • En inmuebles con otros usos (comercios, ocio y hostelería, industrial, deportivo, sanidad y beneficencia, culturales, religiosos, espectáculo, bices): la cuota vendrá determinada por la suma de la cuota referente al valor catastral y su correspondiente cuota de generación.

Los tramos y las cuotas aparecen detalladamente regulados en el Anexo A que acompaña a la ordenanza fiscal madrileña.

Con respecto a las viviendas, se establecen una serie de bonificaciones en función del número de empadronados y de los ingresos, cumpliendo una serie de requisitos de carácter rogado, en base a la siguiente tabla:

Número de empadronados en la vivienda

Límite de los ingresos íntegros en el año 2008 de todos los empadronados en la vivienda

1-2

7.443,36 €

3-4

9.304,20 €

Más de 4

12.405,60 €

En lo tocante a su gestión y liquidación, en el primer período (2009), la Administración notifica las liquidaciones tributarias (artículo 14.1 y Disposición transitoria de la Ordenanza) a los obligados al pago. Para sucesivos ejercicios, mediante padrón, se emitirán los recibos correspondientes.

C) Implicación técnica básica:

Lo anteriormente dicho implica, de manera clara, un incremento del coste final del servicio (como mínimo en el doble), coste que, por otro lado, incluye (como reza la propia ordenanza) tanto el servicio de recogida, como el de tratamiento y la eliminación de la basura. Por ello, no se entiende muy bien cómo, incrementándose el coste de dicho servicio, por otro lado se exija, coercitivamente (mediante la imposición de sanciones administrativas), al ciudadano, que sea él mismo el que proceda a la clasificación de la basura y a su reciclado efectivo (cuando dichos actos forman ya parte de la prestación pública del servicio que la propia tasa grava). Repetimos, es una incongruencia inaceptable en derecho, que deja entrever la verdadera finalidad de la exacción tributaria (establecer un impuesto para recaudar dinero a efectos de sufragar el gasto público).

II.- Significado práctico de la exacción de la tasa.

Pues bien, una vez analizados los términos en que se encuentra configurada la tasa, si simulamos una liquidación cualquiera, aplicando las anteriores directrices normativas, nos encontraremos con muchas situaciones claramente rechazables, se miren por donde se miren. En primer lugar, llama poderosamente la atención que esta tasa se encuentre regulada dentro de las denominadas tasas medioambientales (la propia ordenanza se llama Tasa por Servicios y Actividades relacionadas con el Medio Ambiente), cuando de “ecológica”3 no tiene absolutamente nada, dado que el hecho de que se generen más o menos residuos en nada afecta a la cuantificación de la cuota tributaria a pagar. Vamos a ilustrar una serie de ejemplos.

Imaginemos dos bares: uno pequeño (de 70 metros cuadrados) en la madrileña calle Velázquez, y otro de 300 metros cuadrados en la zona de Carabanchel. No hace falta ser hostelero para darse cuenta que, en condiciones normales, el bar de Carabanchel generará más basura que el de la calle Velázquez, sin embargo, por extraño que parezca, pagará mucho más el bar más pequeño que el de los 300 metros cuadrados. Ni que decir tiene que por el hecho de tener un bar en Velázquez ello no significa per se que se generen más ingresos que otro bar cualquiera en otro punto de la ciudad (y no me refiero a la capacidad económica, sino al líquido para atender el pago de la tasa).

Piénsese ahora en una plaza de garaje de 10 metros cuadrados en la calle Pintor Rosales, cuyo valor catastral es de, por ejemplo, 36.000 € (siendo claro está, el valor catastral del suelo de 30.000 €), la cuota que pagará será de 41 €, ¡un garaje!.

Otro caso: una pequeña lencería de barrio (en la que trabaja una persona) va a tributar muy probablemente mucho más que una pequeña vivienda en la que vivan cinco o seis personas o que una carnicería en la que trabajen cuatro personas, por ejemplo.

Uno más: imaginemos una persona propietaria de un piso de 120 metros cuadrados sito en la calle O´Donell, en la que no vive nadie porque reside en Argentina. Pagará mucho más dinero (por la tasa) de lo que el propio servicio de recogida cuesta realmente en su caso concreto.

Otro: una señora viuda que vive en un piso de 90 metros cuadrados en la calle Cea Bermúdez cuya pensión e ingresos totales asciende a la cantidad anual de, alrededor, 9.500 € netos, tendría la obligación de pagar la tasa que podría rondar casi los 100 €, en su caso, sin derecho alguno de bonificación.

Al final, todas estas cantidades que todos los sujetos pasivos anteriores tendrán que pagar, se sustentan en liquidaciones tributarias, es decir, le serán de aplicación todo el ramillete de prerrogativas del Derecho público tributario: si no se satisfacen en los plazos voluntarios marcados, entraría la vía ejecutiva, y si se quieren recurrir y suspender su ejecución, habría que garantizar dichas cantidades (aval, fianza solidaria etc…), conforme cualquier otra deuda tributaria, con los evidentes costes y la consiguiente pérdida de tiempo, a corto y medio plazo, que todo ello conlleva.

En definitiva, es evidente que todas estas situaciones anteriormente descritas son claramente injustas, pero la cuestión primordial es que la mayoría podrían ser ilegales, ya que lo que parece haber querido instaurar el Consistorio es, más bien, un impuesto, disfrazado de tasa.

III.- Un breve recordatorio de la teoría general de las tasas4.

Para entender el argumento defendido en este comentario, resulta obligado determinar de qué estamos jurídicamente hablando, es decir, qué ha de entenderse por una tasa y cuál es su específica naturaleza jurídica, a la luz de la normativa, la jurisprudencia y la doctrina (tanto la administrativa como la científica).

Empezaremos recordando que una tasa es, técnicamente y ante todo, un tributo. Nuestro Derecho define a los tributos como aquellos ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias exigidas por una Administración Pública, como consecuencia de la realización del supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, y cuyo fin primordial es el de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos. A este tipo de ingresos públicos el ordenamiento les dota de un régimen especial en cuanto a su tratamiento y aplicación, muy diferente al que regulan otro tipo de ingresos públicos.

Los tributos solamente pueden ser de tres tipos: impuestos, contribuciones especiales y tasas.

Según el artículo 2.2.a) de la Ley General Tributaria, las tasas son aquellos “tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público”5.

Por tanto, legalmente, las tasas gravan, o bien la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, o bien la prestación de servicios o realización de actividades de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria por los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Nos centraremos, evidentemente, en esta última hipótesis del hecho imponible.

La anterior concepción es deudora de la capital sentencia del Tribunal Constitucional n º 185/1995, de 14 de Diciembre (que procedió a anular preceptos de la Ley de tasas y precios públicos de 1989, obligando al legislador a aprobar la famosa Ley de 1998, de la que es fiel seguidora la, actual, general tributaria de 2003).

Pues bien, las tasas se caracterizan por contener las siguientes particularidades:

  • Necesaria existencia de una actividad administrativa en régimen de derecho público prestada de manera efectiva, como presupuesto de pago de la tasa6. Ello significa que quien paga una tasa obtiene a cambio el derecho a que la Administración le preste un determinado servicio público7.

  • Coactividad en la recepción de la prestación del servicio o de la actividad. Es decir, que dichos servicios no sean de recepción voluntaria por los administrados8. Además, no se han de prestar ni realizar por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme la normativa vigente.

  • Ha de beneficiar de modo particular al sujeto pasivo. Se impone, por consiguiente, como presupuesto para la exigibilidad de las tasas que la actividad administrativa se concrete en una persona determinada9.

  • Siendo el presupuesto de hecho que origina la exacción de la tasa un servicio público, el importe de la tasa no podrá superar el coste total del propio servicio (incluyendo los directos, indirectos y financieros), actuando esta idea como un límite máximo (articulo 24.2 LHL). Es lo que se conoce como el principio de equivalencia (recogido también en la Ley de Tasas y Precios Públicos).

  • La cuota tributaria (artículo 24.3 LHL) podrá consistir en una cantidad resultante de aplicar una tarifa, una cantidad fija, o una cantidad mezcla de ambas. Sobre ello, cada Ayuntamiento decide en su propia ordenanza fiscal.

Por consiguiente, estas notas definitorias dotan a las tasas de cierta singularidad que las hace diferenciarse de otros tributos e ingresos públicos. Efectivamente, mientras que la tasa se paga porque, mediante la previa existencia de una actividad administrativa de servicio público, el sujeto pasivo utiliza dicho servicio o se beneficia del mismo, el impuesto se paga únicamente por demostrar una concreta y determinada capacidad económica, sin que exista relación directa alguna entre el impuesto pagado y la actividad del ente público impositor.

Sin embargo, y no siendo incierto lo anterior, no se puede obviar, como ya adelantábamos en otro punto, que la tasa es, en último término, un tributo, y, como todo tributo (o sistema tributario), se encuentra informado por los postulados del principio de capacidad económica (artículo 31.1 de la Constitución). Por consiguiente, como ya terció el Tribunal Constitucional, en toda figura tributaria, el “parámetro” de la capacidad económica tendrá que hacerse presente, en mayor o menor medida10.

Las tasas se diferencian de las contribuciones especiales (art. 2.2.b) LGT) en que, aun cuando en ambas categorías ha de concurrir una determinada actividad administrativa, la que da lugar al pago de contribuciones especiales está, básicamente, encaminada a la satisfacción de un interés general, mientras que en el caso de la tasa la actividad administrativa está, sustancialmente, motivada por el particular y persigue la solución de problemas individuales.

Pues bien, repasadas las notas jurídicas básicas de las tasas, pasamos a desarrollar, a nuestro entender, los puntos débiles fundamentales de la ordenanza, por contradecirse, precisamente, con las precitadas notas.

IV.- La vuelta a la tortilla jurisprudencial del hecho imponible: conexión entre la efectiva prestación del servicio y el beneficio producido en el destinatario final del mismo.

Este apartado es básico, ya que pone de manifiesto el escaso interés de la ordenanza en regular una justa tasa por prestación del servicio de tratamiento de basuras.

Para analizar cualquier tributo, en lo primero que debemos detenernos es en su hecho imponible, es decir, en cuál es el elemento generador que desencadena la obligación ineludible de pagar. Pues bien, el hecho imponible de esta tasa (configurado tanto en el artículo 20 de la Ley de Haciendas Locales de 2004 como en el artículo 4.1 de la Ordenanza madrileña modificada en 2008) atiende a la prestación del servicio de recepción obligatoria de gestión de residuos urbanos que se generen o puedan generarse.

Dicho esto, vamos a pasar revista a las diferentes corrientes interpretativas jurisprudenciales que han abordado la cuestión del hecho imponible de las tasas de basuras.

Un primer escalón jurisprudencial defiende que procede la tasa cuando el servicio se presta efectivamente, con independencia del grado de uso, o no uso, que el particular haga de de dicho servicio. Veamos la literalidad de algunas sentencias:

La sentencia del TSJ de Baleares (Sala de lo Contencioso-Administrativo), nº 546, de 30 de Julio de 1999 decía textualmente que “Cuando de la prestación de un servicio público se trata, la realidad o no de su prestación no deriva tanto del efectivo uso que el particular haga del mismo como de la disponibilidad de dicho servicio. Así, y para el caso que nos ocupa, el servicio municipal de recogida de basuras para la discoteca Privilege, sí se presta en invierno, lo que ocurre es que los propietarios de la misma no hacen uso del mismo o lo hacen de modo limitado. Lo que se retribuye con la tasa es la realización del hecho imponible, entendido como la efectiva prestación del servicio público y ello con independencia del grado de uso o no uso que cada particular haga del mismo. La tesis de la parte demandante conllevaría el que cada usuario del servicio de recogida de basuras podría indicar los meses o días en los que va a hacer uso de modo que la tasa se ajustase a este uso efectivo. A modo de ejemplo, los particulares que se fuesen de vacaciones deberían abstenerse de pagar el servicio los meses en que están fuera y a la inversa darse de alta para dicho período en el lugar de su «segunda residencia».

Ya se ha dicho que lo que se retribuye es la gestión e instalación municipal del servicio de recogida de basuras, y dicha retribución se efectúa aunque no se use el servicio ya que el servicio sí se presta, al estar a disposición de los posibles usuarios. La computación de las tasas se efectúa en base a elementos objetivos (naturaleza de la vivienda/local, superficie...) y para todo el período impositivo. No hacerlo así implicaría que la tasa se fijase en función de la cantidad de basura generada cada día y en cada vivienda/local, lo que llevaría al absurdo de tener que indagar la procedencia de cada bolsa de basura y calcular su peso para finalmente efectuar una liquidación «particularizada» en atención al «uso efectivo» del servicio”.

En idénticos términos, la Sentencia del TSJ de Murcia (Sala de lo Contencioso-Administrativo), n º 587, de 30 de Septiembre de 1997, que decía “Así pues, la cuestión aquí controvertida es la validez o no del carácter obligatorio que declara el repetido precepto para los servicios de evacuación y depuración de aguas residuales en relación a las fincas con fachada a la vía pública en que exista la red, siempre que la distancia entre esta última y la finca no exceda de cien metros, y con devengo de la tasa aunque no se proceda a la acometida. Y debe subrayarse que, a pesar de que no se ha discutido la afirmación de la sociedad recurrente de que no utiliza el servicio de saneamiento, sí se ha acreditado que durante el período de las liquidaciones controvertidas ha dispuesto de dos acometidas de agua potable. CUARTO.- Ese único motivo de impugnación que se esgrime por la parte demandante no puede ser compartido. Ha de darse virtualidad a los argumentos que para combatirlo opone el Ayuntamiento demandado, y consistentes en lo que sigue:

a) La parte actora dispone de acometida de agua. Esto origina, por razones de salubridad, la necesidad de establecerle u ofrecerle el servicio de saneamiento, y, en consecuencia, es fundado apreciar en ella la condición de beneficiado o afectado de dicho servicio por aplicación de lo que establece el art. 20.2 Ley 39/1988, de 28 diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales

b) El art. 20.1 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LBRL- impone a los municipios el deber de prestación del servicio de alcantarillado; y el art. 86.3 del mismo Texto Legal declara la reserva en favor de las entidades locales del servicio de abastecimiento y depuración de aguas.

c) El art. 34 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (D. 17 junio 1955) permite declarar la obligatoriedad de los servicios cuando fuesen necesarios para garantizar la tranquilidad, seguridad y salubridad ciudadana.

d) En el suelo urbano y urbanizable la red de abastecimientos y alcantarillado es una determinación

inexcusable en el instrumento de planeamiento que establece su ordenación urbanística.”

En sentido muy parecido a la anterior, encontramos las Sentencia del TSJ de Cataluña (Sala de lo Contencioso-Administrativo), n º 121, de 17 de Febrero de 1999, que rezaba textualmente que “Por lo que respecta a la primera de las cuestiones planteadas por la actora, considerar que el agua destinada al riego no constituye hecho imponible en la Taxa municipatpet Servei de Conservació i Neteja del Clavegueram, debe tenerse en cuenta que de la caracterización general de esta Tasa por parte de la correspondiente Ordenanza Fiscal se concluye que la obligación de satisfacerla no se funda en el hecho de que se produzcan vertidos particulares a la red sino que basta con la posibilidad de que estos vertidos tengan lugar. En este sentido, el dictamen pericial presentado por la actora no consigue desvirtuar aquella posibilidad, ya que no se ha tenido en cuenta la situación,distribución e intensidad de la red de alcantarillado situada en el subsuelo de la finca ocupada por la actora”.

La sentencia del TSJ de Castilla-La Macha (Sala de lo Contencioso-Administrativo) , de 13 de Febrero de 1998, resultaba tajante al decir que “La resolución del debate litigioso pasa por clarificar el alcance del hecho imponible de la tasa que se regula en el art. 2 de la Ordenanza, en cuyo apartado 1.º se establece que el hecho imponible lo constituye la prestación del servicio de recepción obligatoria de recogida de basuras domiciliaria y residuos sólidos urbanos a todos los inmuebles, cualquiera que sea su estado, cualidades, uso o destino, que se encuentren ubicadas en la zona de cobertura del mismo con independencia de si se depositan o no los residuos para su recogida. En el caso que examinamos hay que partir de la consideración de solar de la propiedad del recurrente, hecho que admite el Ayuntamiento de Tomelloso y que se evidencia de las fotografías que se aportan al proceso y por el reconocimiento judicial que corrobora su veracidad, observándose de todo ello que se trata de un terreno baldío en donde no se ubica ninguna edificación, a salvo del muro de cerramiento del perímetro de la superficie. Esto sentado, la discrepancia entre el recurrente y la Administración demandada en cuanto a la obligación o no de contribuir al pago de la tasa por retirada de basura, surge en torno al concepto de inmueble que se emplea en la ordenanza reguladora del servicio, pues mientras el Ayuntamiento de Tomelloso sostiene que ha de entenderse de forma amplia incluyéndose en este concepto el de solar, la parte actora considera que en ningún caso se podría mantener dicha interpretación por cuanto el servicio de recogida de basuras no podría prestarse al no tratarse de un domicilio y por tanto no poder generar basuras ni residuos sólidos. Así centrado el objeto del debate, realmente no puede compartirse la tesis defendida por el Ayuntamiento de Tomelloso pues, aun cuando la tasa se configura en relación a un servicio de recepción obligatoria, porque ello ha de ir referido a la propiedad de un inmueble y este concepto no puede ser entendido sino como una construcción destinada a servir de vivienda o a cualquier otro uso incluido el industrial, pero donde se realice o se pueda realizar alguna actividad susceptible de generar basura, pues de lo contrario se estaría gravando la sola tenencia de una propiedad independientemente de que el servicio afectara o beneficiara de modo particular al sujeto pasivo, contraviniendo el art. 20.1 de la Ley de Haciendas Locales. La posibilidad de utilizar el servicio de recogida de basura, independientemente de que «de facto» se utilice y en qué medida, es lo que determina la realización del hecho imponible, y esa posibilidad no existe en un terreno con la calificación de solar donde no se desarrolla ni se puede desarrollar ninguna actividad humana que suponga la producción de basura o cualquier otro residuo urbano”.

La sentencia del TSJ de las Islas Canarias -Santa Cruz de Tenerife-, Sala de lo Contencioso-Administrativo, n º 326, de 31 de Marzo de 1998, establecía, igualmente, que era procedente la exacción de la tasa a pesar de que el interesado no hubiera realmente utilizado el servicio, al haber trasladado él mismo la basura a un vertedero. Concretamente, “SEGUNDO.-Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en distintas ocasiones sobre la cuestión ahora debatida y así ha venido señalando que la circunstancia de que en este caso, el Complejo Hospitalario traslade por sí los residuos al vertedero no excluye la concurrencia del hecho imponible, ni la condición de sujeto pasivo del tributo, que es lo verdaderamente importante para que se produzca el devengo de la tasa. El hecho de que se utilice o no el servicio y de que se aproveche o no, no es algo determinante del nacimiento de la obligación tributaria cuando se está ante una prestación legal cuya justificación reside en la realización del hecho imponible previsto normativamente. En consecuencia, la tasa se devenga cuando se inicia el servicio, entendiéndose iniciado «cuando está establecido y en funcionamiento el servicio municipal de recogida de basuras domiciliarias en las calles o donde figuren las viviendas o locales utilizados por los contribuyentes sujetos a la Tasa, de todo lo cual se supone la existencia del hecho imponible aun cuando el beneficio directo no se produzca y, al propio tiempo, la inadmisión como medio liberatorio del pago de la Tasa de recogida de basura de la falta de utilización por el sujeto pasivo de este servicio obligatorio, en cuanto que prestado por este Ayuntamiento, sin que el contribuyente comunique la baja, ha de pagarse el tributo», Sentencia de esta Sala de 6 febrero 1997. TERCERO.- Lo decisivo en este caso, por tanto, no es si la entidad actora transporta por sus propios medios la basura que genera, sino si el servicio se presta efectivamente por la Corporación, en la zona en la que se encuentra el mencionado centro Hospitalario, al margen de que este se aproveche o no. Por otro lado, el que se establezca una reducción (la bonificación viene a ser una reducción parcial) en favor de los sujetos pasivos que, autorizados por el Ayuntamiento, trasladen por sus propios medios los residuos que generen, presupone la existencia de la prestación del servicio en tales términos, ya que la bonificación presupone, sin excluirlo, el hecho imponible; es decir, el Ayuntamiento puede bonificar a los usuarios potenciales del servicio que trasladen su basura, si bien, siempre sobre la base de que el servicio se presta y se encuentra a su disposición, por lo que en este caso vendrían obligados a contribuir a los gastos fijos e inherentes al servicio. CUARTO.- Acreditado en las actuaciones que el servicio de recogida de basura se presta en la zona donde se ubica el centro hospitalario, y que por tanto la Corporación presta el mencionado servicio en esa zona, es procedente estimar la existencia del hecho imponible que da nacimiento a la tasa, por lo que en definitiva, habrá que estimar conforme a derecho la resolución recurrida, y desestimar el recurso formulado”.

El TSJ de Galicia (Sala de lo Contencioso-Administrativo), en sentencia dictada el 27 de Diciembre de 1996, se decía que “Estimamos de acuerdo con la Administración demandada que dicho servicio se ha prestado por el mismo si bien ateniéndose a las peculiaridades topográficas del municipio, es indudable que no puede prestarse de la forma que la recurrente expone, es decir, la recogida en su domicilio particular, pues ello supondría el tener un servicio más complejo, y más costoso, que el exigido de 4.400 ptas. anuales, que por otra parte, por falta de medios materiales no se pudiera cumplir por el Ayuntamiento, por lo que la alternativa que en la contestación se le hace por la Administración es la más oportuna pues en ella se le

da la posibilidad de alegar un punto alternativo de recogida para más facilidad pero lo que en ningún caso

se le puede obligar por un supuesto concreto a variar un itinerario señalado por la Corporación”.

La sentencia del TSJ de Andalucía –Granada-, Sala de lo Contencioso-Administrativo, nº 1.196, de 24 de Julio de 2000, manifiesta que “Centrado en esos términos la cuestión controvertida, el razonamiento que ha de seguir debe serlo no tanto para enjuiciar la posible exigibilidad de la tasa por recogida de basuras respecto de aquellas actividades que se califican «de temporada» en relación con los días en que no se desarrollan las mismas, cuanto en concretar si la referida tasa, por tener su origen en la prestación de un servicio municipal de recepción obligatoria, es exigible a los titulares de aquellas actividades, incluso, cuando exista constancia de que los establecimientos donde se desarrollan han permanecido cerrados al público y por ello, sin recibir el servicio municipal financiado a través de esa tasa. La vigente definición legal de la tasa, la concibe como un tributo cuyo hecho imponible está constituido por la prestación de servicios públicos, cuando concurra una de estas dos notas características, que el servicio sea de recepción obligatoria para los administrados, o bien, que sea prestado en régimen de monopolio ya lo sea de hecho o de derecho. En el caso enjuiciado, es de todo punto evidente que el Ayuntamiento queda obligado legalmente a la prestación del servicio de recogida de basuras, por lo que a los efectos de exigibilidad de la tasa llamado a financiarlo, poco importa que sea tolerado o no por el usuario del mismo, dado que al tratarse de un servicio de recepción obligatoria quienes por él se vean afectados deben afrontar su coste, independientemente de que por la razón que fuere, lo hayan recibido efectivamente. Dicho en otros términos, la efectiva prestación del servicio municipal es presupuesto de hecho suficiente para configurar la obligatoriedad en el pago de la tasa por recogida de basuras, dado que su hecho imponible está constituido por la efectiva prestación del servicio que beneficia de modo particular al sujeto pasivo, de modo que la prestación de servicios no tiene como finalidad el cobro de las tasas, sino que su objeto propio consiste en la satisfacción de necesidades sentidas por el municipio o los ciudadanos, de suerte que la tasa existe en función del servicio y no el servicio en función de la tasa. En el caso de autos, ha quedado acreditado que el Ayuntamiento de Monachil presta el servicio de recogida de basuras a lo largo de todo el año, con independencia de la temporada estacional en la que nos hallemos, por lo que si ese servicio se lleva a cabo efectivamente y es de recepción obligatoria para los administrados, éstos han de hacer frente a su financiación por medio de la tasa correspondiente con independencia de que se hayan beneficiado de dicho servicio, por lo tanto debemos confirmar en sus términos el acuerdo municipal recurrido y con él, la liquidación de la que trae causa en concepto de tasa por recogida de basuras, segundo trimestre del ejercicio de 1995”.

La anterior corriente ha sido refrendada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sendas Sentencias de 19 de Abril de 2005 y 24 de Febrero de 2004 (entre otras).

Una segunda línea de orientación jurisprudencial concluye que para la exigencia de la tasa por la prestación del servicio de recogida de basuras no es necesaria la efectiva prestación del servicio público, bastando, la mera disponibilidad del mismo a los potenciales usuarios, con independencia de que se viva o no en dicha vivienda.

Son exponentes de dicha corriente jurisprudencial, entre muchos otros, los siguientes pronunciamientos judiciales:

La sentencia del TSJ Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo n º 1.211, de 31 de Octubre de 2001, rezaba textualmente que “Fundamenta la parte recurrente la pretensión impugnatoria de la liquidación impugnada en la inexistencia de un servicio efectivo de basuras dado que no hay ocupación por parte del interesado de la vivienda de autos. El hecho imponible de la tasa por recogida de basuras y residuos sólidos urbanos, según la Ordenanza Fiscal vigente n° 11, es la prestación del servicio de recepción obligatoria de recogida domiciliaria de basuras y residuos sólidos urbanos de viviendas, alojamientos y locales así como la prestación de limpieza viaria, señalando que se considerarán basuras domiciliarias y residuos sólidos urbanos los restos que proceden de la limpieza normal de los locales y las viviendas, excluyéndose de este concepto los residuos de tipo industrial, las ruinas de obras, los materiales contaminantes, corrosivos o aquellos que requieran la adopción de medidas higiénicas especiales o de seguridad. A tenor de los artículos 20 y 26 de la Ley 39/88 para poderse exaccionar la tasa no basta con el establecimiento del servicio sino que es necesario que este se preste efectivamente en la zona donde se encuentre ubicado el inmueble, lo que supone la existencia del hecho imponible aun cuando el beneficio directo no se produzca. En el presente supuesto, ha quedado acreditado en las actuaciones (según consta en la certificación emitida por el Secretario del Ayuntamiento) que el servicio de recogida de basura se presta en la calle donde se ubica el inmueble a que se refiere la liquidación impugnada (concretamente el contenedor mas próximo está ubicado a 39 metros); habiendo reconocido el propio recurrente en su escrito de conclusiones que se ha realizado por parte de la Corporación la prestación de tal servicio al afirmar que "no se le han recogido basuras en dos municipios diferentes sino en uno solo".

Idéntico argumento defiende la Sentencia del TSJ de La Rioja, Sala de lo Contencioso-Administrativo, n º 36 de 27 de Enero de 2000, ya que esta resolución dispone que “La utilización o no del servicio de basuras no tiene ninguna influencia para el devengo de la tasa, sino la prestación del servicio, tal y como está configurada la Ordenanza fiscal de la tasa para la recogida de basura y residuos sólidos urbanos. Por todo lo anteriormente expuesto procede declarar conforme a derecho el acto administrativo impugnado y la desestimación del recurso contencioso-administrativo”.

La sentencia del TSJ de las Islas Canarias –Santa Cruz de Tenerife-, n º 724 de 30 de Junio de 2000, dictaminó que“Lo decisivo en este caso, por tanto, no es si la entidad actora transporta por otros medios la basura que generan su almacén, sino si el servicio se presta efectivamente por la Corporación; naturalmente, que el servicio exista y esté establecido en el municipio tampoco supone que se haya producido el hecho imponible respecto de la entidad actora, pues lo importante, como se ha indicado, es que se preste en el lugar o zona de influencia en la que se encuentra el local utilizado por el contribuyente, al margen de que éste se aproveche o no; por otro lado, el que se establezca una reducción (en definitiva, una bonificación que no es sino una exención parcial) en favor de los sujetos pasivos que, autorizados por el Ayuntamiento, trasladen por sus medios los residuos que genera –pues deben contribuir también a los gastos fijos e inherentes del servicio– presupone la existencia de la prestación del servicio en tales términos, ya que la bonificación presupone, sin excluirlo, el hecho imponible: es decir, el Ayuntamiento puede bonificar a los usuarios potenciales del servicio que trasladen su basura si bien siempre sobre la base de que el servicio se presta y se encuentra a su disposición, pero lo que no puede es exigir una deuda supuestamente bonificada porque el sujeto pasivo traslade los residuos cuando el servicio no se presta en los términos legalmente requeridos, pues entonces no existe hecho imponible, y, por tanto, no hay nada que bonificar”.

En idéntica situación se encuentra la Sentencia del TSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, n º 54, de 29 de Enero de 1999, que decía que Como se ha venido reiterando por esta Sala, la tasa por el servicio de recogida de basuras de que se trata responde a la modalidad de servicio municipal general y obligatorio establecido al amparo de lo establecido en el artículo 34 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (Decreto de 17 de junio de 1955: «La recepción y uso de los servicios por parte de los administrados podrán declararse obligatorios por disposición reglamentaria o acuerdo, cuando fuere necesario para garantizar la tranquilidad, seguridad o salubridad ciudadanas»), y como destaca la doctrina, la utilización del servicio y la consiguiente percepción de la tasa no pueden depender de la voluntad de los propietarios, estando la Corporación local perfectamente capacitada para imponerlo con carácter imperativo y para cobrar la tasa, siempre que tal servicio se preste efectivamente, de forma que al ser un servicio general y obligatorio no sólo afecta a los vecinos que lo utilizan sino a todos lo que se encuentran en disposición de poder utilizarlo. En consecuencia, cuando el servicio de recogida domiciliaria de basuras y residuos sólidos de que se trata tenga el carácter de recepción obligatoria del servicio y se preste el servicio para las fincas de las que se sea propietario así como para las demás ubicadas en las mismas vías públicas, nunca bastará invocar que en el local no se realiza actividad alguna, por hallarse cerrado, lo que en modo alguno puede suponer la falta de devengo de la tasa por el servicio general y obligatorio que se presta igualmente a aquél aunque se encuentre cerrado, y sea manifiesta la posibilidad de utilización en cualquier momento en que se lleve a cabo actividad o aun sin llevarse a cabo ésta, de producir basura o residuos sólidos, así como la disposición del servicio que ha provocado los costes que se satisfacen a través de la tasa. TERCERO.- Sin embargo, las pruebas practicadas en el presente recurso evidencian una total imposibilidad de utilizar el servicio de que se trata por el recurrente, habida cuenta de que el propio Ayuntamiento demandado ha denegado la correspondiente licencia de instalación por encontrarse el inmueble fuera de ordenación y sujeto a expropiación. En el informe de la inspección del Ayuntamiento se hace constar que las viviendas se hallan abandonadas y en mal estado y el local cerrado, al tiempo que se siguen diversos recursos contencioso-administrativos sobre la situación urbanística del inmueble y sobre la denegación de licencia. Por fin, las actas notariales aportadas acreditan que el inmueble está deshabitado y desocupado y no tiene suministro, de agua ni de electricidad. Todo ello sería bastante para no considerar sujeto pasivo a los locales, de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 del artículo 2 de la Ordenanza fiscal reguladora, pero si a ello se añade que tales circunstancias de no habitación ni ocupación se deben a los propios actos de la Corporación Local («expropiación oculta» lo llama el recurrente) y es por tanto ajeno por completo a la voluntad del interesado, a quien se han denegado las licencias de ocupación, resulta manifiesta la necesidad de estimar el recurso”.

La anterior posición doctrinal ha sido expresamente ratificada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de nuestro Tribunal Supremo, en Sentencia dictada el 7 de Marzo de 2003, en cuya virtud manifestaba lo siguiente: “El Ayuntamiento recurrente argumenta lo que sigue: «Es un hecho indiscutido e indiscutible, que no fue siquiera objeto de debate, que la Corporación tiene establecido el servicio de recogida de basuras en el emplazamiento al que nos referimos y que, de forma sistemática, como en todos los casos, la 531ª Comandancia utiliza de forma regular dicho servicio, depositando en los lugares al efecto habilitados las basuras domiciliarias resultantes del funcionamiento del conjunto de viviendas y demás dependencias establecidas en el mismo edificio que es objeto de las presentes actuaciones, reduciéndose el debate a determinar si en aplicación de lo dispuesto en la Ordenanza y en la Ley desarrollada por ésta, procede o no la baja de aquellas viviendas que, según se afirma, permanecen desocupadas transitoriamente de las existentes en la edificación, pero adscritas al uso de aquella Fuerza. No advierte la Sala que la sola existencia en el referido edificio, que forma un conjunto habitable, de una sola vivienda ocupada, obliga a la Corporación a realizar el servicio de recogida de basuras, sea cual fuere el número de las otras viviendas que, eventualmente, puedan estar o no desocupadas, a voluntad del sujeto pasivo, en un momento determinado». La Sala comparte este primer motivo casacional, debiendo antes de exponer los fundamentos de derecho en que se ampara reproducir el texto del artículo 3º de la Ordenanza Fiscal, núm. 209, Reguladora de la Tasa por Recogida Domiciliaria de Basuras o Residuos Sólidos Urbanos. El texto es como sigue: «art. 3.1. La obligación de contribuir nacerá desde el momento en que se inicie la prestación del servicio. A tal efecto, se considera que ha sido iniciada cuando esté establecido y en funcionamiento el servicio municipal de recogida domiciliaria de basuras en las calles o lugares donde figuran las viviendas o locales utilizados por los contribuyentes sujetos a la Tasa». Es doctrina reiterada de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, que excusa de la cita concreta en sentencias, que la Tasa referida se devenga en la medida en que el servicio de recogida de basuras esté establecido, y los locales, viviendas, etc., se hallen en la ruta que siguen lo vehículos de recogida, siendo a estos efectos intrascendente que ocasionalmente una vivienda concreta se halle desocupada, pues no por ello el servicio de recogida los elude. Debe comprenderse que el hecho consistente en que, como ocurre en el caso de autos, unas viviendas estén desocupadas o no habitadas, no reduce en absoluto el coste de prestación del servicio, de modo que la ecuación coste del servicio = tasa, justifica plenamente la exigencia de la tasa en las circunstancias indicadas. En consecuencia, el artículo 3, apartado 1, de la Ordenanza es conforme a Derecho”.

La anterior corriente judicial viene a defender que la tasa se devenga en la media en que el servicio de recogida de basuras esté establecido y los inmuebles se hallen en la ruta que siguen los vehículos de recogida, siendo por tanto intranscendente que una vivienda concreta se halle desocupada ocasionalmente, pues, no por ello, el servicio de recogida la elude, es decir, la tasa (según eso) se devenga no sólo cuando efectivamente se recogen basuras, sino también cuando existe la posibilidad de utilizar dicho servicio, cuando por el ente local se pone todo lo necesario para que, de producirse basuras, éstas puedan ser recogidas (como ocurre con los suministros de luz, cuando las compañía cobran una cuota fija aunque no se produzca el consumo)11.

Pues bien, no podemos estar, en absoluto, de acuerdo con ambas líneas jurisprudenciales, y básicamente porque no se ajustan, ni al hecho imponible, ni a la naturaleza jurídica de la referida tasa de basuras. Con ello lo que se pretende decir es que, si no atendemos a lo exactamente descrito por el hecho imponible del tributo concreto, estaremos desnaturalizando el propio tributo, cosa, a todas luces, inaceptable (el artículo 20.1 de la Ley General Tributaria de 2003 es, al respecto, muy clarificador).

Vamos a ver, para poder exigir una tasa por la prestación de un servicio, se hace necesario que dicho servicio afecte o beneficie de modo particular a los obligados tributarios, y debe entenderse que dicha actividad o servicio afecta a un sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por él mismo en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad etc… (art. 20 LGT). En este sentido la propia ordenanza madrileña (fruto de este comentario), en su artículo 4.1, al regular el hecho imponible, establece una conexión entre el servicio y los residuos que se generen o puedan generarse.

Nótese que la propia ordenanza excluye de pagar la tasa (aunque el servicio se encuentre disponible) a los edificios en ruina y a aquellos en que se ejercen determinadas actividades y en los que se demuestre documentalmente -en la forma dispuesta reglamentariamente- la retirada completa de los residuos (artículo 5.1 de la ordenanza fiscal). Dichas exclusiones se configuran como supuestos de no sujeción, lo cual indica que, en esos dos casos, el Consistorio madrileño reconoce y acepta que no se va a producir beneficio alguno en nadie, por lo cual no exige el pago de la tasa, al no cumplirse el hecho imponible.

El anterior razonamiento (aceptado, como se ve, por el propio Ayuntamiento) ha de conllevar, como capital consecuencia, el replantearse la exigencia de la tasa en viviendas desocupadas, o en todas aquellas en las que, aun no haciendo uso del servicio que efectivamente se presta, no se dan las condiciones para poder hacer uso efectivo del mismo.

Esta última idea también ha tenido acogida favorable en algún pronunciamiento judicial. Veamos algunos de estos hitos jurisprudenciales:

La Sentencia del TSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, nº 80, de 28 de Enero de 1998, declaró que no se podía exigir la tasa a un edificio que todavía no estaba acabado de construir, aun cuando éste estaba localizado en una calle situada dentro de la zona en la que se prestaba el servicio de recogida, ya que la ocupación del citado edificio era requisito previo e imprescindible para la generación de residuos.

La Sentencia del TSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, n º 54, de 29 de Enero de 1999, dictaminó que no era exigible la tasa a un local al que Ayuntamiento había denegado anteriormente la licencia de instalación por encontrarse el inmueble fuera de ordenación urbana y sujeto a expropiación. El mismo Tribunal, en una anterior Sentencia de 12 de Diciembre de 1990, falló que una vivienda que no había sido objeto de alta en ningún suministro de gas, agua, electricidad etc…, por ser de nueva construcción, no era habitable y por lo tanto no se podía prestar el servicio público, lo que implicaba que tampoco podría exigirse el pago tributario.

Nuestro alto juzgador, en Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo de 27 de Junio de 1990, ya dijo que no bastaba que el Ayuntamiento tuviese establecido un servicio público para obligar a abonar la tasa, sin más, a un particular.

La clarificadora Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana, n º 342, de 14 de Abril de 1998, declaró, literalmente que el servicio o actividad municipal no tienen como fin el cobro de tasas, sino que su propio objeto consiste en la satisfacción de necesidades realmente sentidas por el municipio o los individuos…la tasa existe en función del servicio y no el servicio en función de la tasa”.

La Sentencia del TSJ de Castilla y León –Burgos-, Sala de lo Contencioso-Administrativo, n º 27, de 15 de Febrero de 2002, manifestó que aunque el servicio de recogida de basuras era de recepción obligatoria, esa exigencia basada en la obligatoriedad implicaba referirse a todos y cada uno de los supuestos en que se generen o puedan generarse las basuras, no bastando con que se alce un edificio y que éste se enclave en una zona donde esté instaurado el servicio, para exigir la tasa, si dichos inmuebles no están ocupados y no pueden, por tanto, ser susceptibles de generar basuras. Esta misma premisa (que la existencia de una vivienda, per se, no puede justificar la exigencia de una tasa) también ha sido pregonada por las sentencias del TSJ Galicia 24 de Junio de 2002 y TSJ Murcia de 11 de Mayo de 1998.

Hasta aquí hemos tratado de edificios, básicamente, desocupados, ahora bien, ¿qué pasaría con los ocupados?, ¿se le aplicaría la doctrina judicial expuesta consistente en que, aunque no se use el servicio, ha de atenderse a su pago? A priori, y en atención a lo explicado, sí que tendrían obligación a ello. Aunque no faltan autores ni jurisprudencia que afirman que, por ser un servicio público básico, que redunda en el interés general del municipio (independientemente del interés particular del vecino), habría de prestarse gratuitamente (véase la nota 7ª de este comentario).

De todas maneras, se echan de menos en la ordenanza mecanismos por los cuales el Ayuntamiento pudiera comprobar objetivamente si los inmuebles se encuentran desocupados o parcialmente ocupados, circunstancia que, de haberse producido, la dotaría de una mayor justicia tributaria de la que, actualmente, adolece.

V.- La incorrecta aplicación del principio de capacidad económica en la ordenanza madrileña como ingrediente desnaturalizador de la tasa y conversor de un impuesto. Las mil y una vidas del socorrido IBI.

Es sabido que la capacidad económica es aquel principio informador del sistema tributario que obliga a que todo ciudadano tenga que sufragar el gasto público en función de sus posibilidades económicas (artículos 31.1 de la Constitución y 3.1 de la Ley General Tributaria).

Pues bien, de la lectura de la ordenanza madrileña, y más concretamente de su artículo 11, podemos deducir que el criterio básico (que no el único) para determinar la cuota tributaria de la tasa se asienta en el valor catastral de los inmuebles. Ello viene a significar, en términos generales, que, cuanto mayor sea el valor del inmueble, mayor será la cuota tributaria que su dueño (o inquilino) habrá de pagar. Este concreto, y pretendido, papel que interpreta el principio de capacidad económica en la graduación de la cuota de la tasa es el directamente contrario al que debía de ser, lo cual provoca que estemos, lisa y llanamente, ante una tasa impositiva, algo inaceptable desde la óptica jurídica. Expliquemos el por qué de ello.

Como ya adelantábamos en un punto anterior, las tasas, a diferencia de los impuestos, se pagan por la previa existencia de una actividad administrativa, no porque se demuestre una determinada capacidad económica. No gozan, por consiguiente, de estructura contributiva, por no constituir manifestación de fuerza económica.

Sin embargo, resulta evidente que las tasas son, ante todo, tributos, lo cual quiere decir que, por mor de la referida condición tributaria, el principio de capacidad económica también les será de efectiva aplicación (artículo 31.1 de la Constitución). Pero como tiene acertadamente dictaminado nuestro Tribunal Constitucional, en las tasas el principio de capacidad económica habrá de tener cabida y hacerse presente siempre con mayor o menor intensidad (SS nnº 164/1995 y 141/1996, entre otras).

Es decir, el referido principio de capacidad económica ha de ser interpretado bajo postulados de la justicia en el gasto público, lo cual implica que la aplicación del criterio de la capacidad económica sea distinta según qué tributos y qué situaciones, atendiendo a la propia naturaleza de cada tributo (Sentencia del Tribunal Constitucional nº 108, de 30 de Junio de 2004). Esta idea también se encuentra recogida en los textos legales de aplicación (la ley de tasas y precios públicos y la propia ley de haciendas locales), cuando dicen que en la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características de cada tributo, la capacidad económica de las personas que han de satisfacerla, y únicamente como criterio genérico.

Efectivamente, “la necesaria referencia al principio de capacidad económica al conjunto del sistema tributario no impide que también deba hacerse presente en cada figura tributaria, aplicable a todas las figuras tributarias, incluidas las tasas” (Auto del Pleno del Tribunal Constitucional n º 407 de 6 de Noviembre de 2007), si bien “sólo cabe exigir que la carga tributaria de cada contribuyente varíe en función de la intensidad en la realización del hecho imponible en aquellos tributos que por su naturaleza y caracteres resulten determinantes en la concreción del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que establece el artículo 31.1 de la Constitución española” (Auto del Pleno de Tribunal Constitucional nº 71 de 26 de Febrero de 2008. En idéntico sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de Febrero de 1997).

Y todo ello porque las tasas no traen su causa principal y legitimadora en la capacidad económica del sujeto y sí en la existencia de un beneficio. Por ello, en los tributos con naturaleza impositiva (los impuestos) el principio de capacidad económica es su causa y su fundamento principal (criterio de contribución), y en los tributos con naturaleza retributiva (como las tasas) la capacidad económica funciona como un límite a la contribución. Es decir, una vez evaluado el coste del servicio de recogida de basuras en un inmueble concreto y la cuota tributaria derivada a pagar para ese caso, es menester determinar si se alivia esa cuota en base a la capacidad económica de cada uno de los obligados tributarios.

Dichas ideas han sido favorablemente acogidas por a jurisdicción ordinaria suprema, ya que, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de Noviembre de 2002 tiene manifestado que “en las tasas se coloca en una posición claramente secundaria el principio de capacidad económica, habida cuenta de que, también a diferencia del impuesto, la prestación tributaria no se satisface porque se realice un hecho que manifieste mayor o menor capacidad económica, sino porque se recibe un servicio de la Administración, de manera que el principio informador prevalerte es el de equivalencia de costes, pero no en relación con el coste del servicio concreto que se preste por la Administración, sino, en su conjunto, respecto del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate” (también, la sentencia de 20 de Febrero de 2009). Como ejemplos de otros pronunciamientos judiciales, la sentencia del TSJ de Andalucía (Sevilla), de 8 de Junio de 1998, donde recogió que el nivel económico de los ocupantes no debía de ser el criterio único para determinar la tasa).

Pues bien, la capacidad económica en la ordenanza madrileña tendría que haber tenido un carácter intermitente:

1 º Por un lado, habría de actuar como un “límite de exención”, es decir, aquellos ciudadanos que demostraran gozar de escasos recursos económicos tendrían que estar exentos del pago de la tasa. Ello es consecuencia del concreto papel que juega el principio de capacidad económica en este tipo de tasas con naturaleza retributiva, y su conexión con la justicia social.

Este criterio de capacidad económica se tiene en cuenta, aunque de manera liviana, para las viviendas (artículo 12 de la ordenanza, que establece determinadas bonificaciones en función de los ingresos de los ocupantes de las viviendas), sin embargo, nada se dice al respecto de los restantes inmuebles donde se ejercen otras actividades, constituyéndose, deliberadamente, una clarísima discriminación fiscal. ¿Porqué los negocios que tienen pérdidas –como consecuencia de la crisis- han de pagar la tasa mientras que los ocupantes de una vivienda, que están en el paro, no? Lo más gracioso del tema (pido perdón por la utilización de esta palabra), es que, desde el consistorio, se nos está dorando la píldora de que esta tasa sí tiene en cuenta la capacidad económica de los sujetos pasivos (que se lo digan a la viuda del ejemplo puesto en el epígrafe II de este artículo o al del regidor del bar de la calle Velázquez).

2 º En segundo lugar, si quiere hacerse presente (el principio de la capacidad económica) como criterio de graduación de la cuota tributaria de la tasa, nunca podría ser a base de utilizar el valor catastral total de los inmuebles. Ello querría decir que, recoger basura en la calle Serrano le cuesta más al Ayuntamiento que recogerla en la calle Dátil, por ejemplo. O que, por tener “más capacidad económica” los de la calle Serrano han de pagar más que los de la calle Dátil (capacidad económica presunta, en definitiva).

En primer lugar, tendría que haberse establecido la graduación en función de los metros cuadrados construidos ocupados, y, en el peor de los casos, por el valor catastral de la construcción, pero nunca por el valor catastral total, y menos cuando el propio ayuntamiento madrileño conoce que dichos valores serán brevemente revisados al alza por el Ministerio de Economía. Utilizar dicho criterio como muestra de la capacidad económica es desvirtuar ésta, desnaturalizar la tasa y es indicativo del afán recaudatorio del ente local. Habría sido también más acorde utilizar varios criterios distintos, como ha hecho por ejemplo la, sorprendentemente tan criticada, ordenanza fiscal nº 3.2 del madrileño ayuntamiento de Getafe (al menos para inmuebles donde se ejercen actividades). La utilización del valor catastral como criterio básico de cuantificación de la cuota a pagar por una tasa ha sido rechazado expresamente por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid, en sentencias de 18 de Septiembre de 1997, 30 de Enero y 21 de Octubre de 1998 (y no se puede olvidar que el valor catastral es el punto de referencia último que utiliza la norma madrileña para hallar la cuantía a pagar).

Además, la aplicación de criterios de capacidad económica no puede desvincularse del importe del servicio (no sería válida una tasa progresiva), como nos decía la Sentencia del TSJ de Castilla y León –Valladolid-, Sala de lo Contencioso-Administrativo de 5 de Junio de 2002 (sobre este aspecto véase el punto siguiente).

Da la ligera impresión de que el Ayuntamiento ha trasladado el espíritu de la técnica impositiva del IBI a este caso concreto12 de la recogida de basuras, cuando, como tiene dicho la Jurisprudencia, pacífica y reiteradamente, “el método de valoración de cada tributo no se puede extender, sin más, a otros tributos” (v.g. la sentencia del TSJ del País Vasco, de 1 de Abril de 1996). Por ello no podemos más que tildar al IBI del impuesto “socorrido”.

Es decir, por lo que se observa, se ha querido, con la excusa del establecimiento de una tasa para sufragar el coste de un servicio público, instaurar un auténtico impuesto. Pues bien, en un Estado de Derecho, el fin (pagar la deuda pública) nunca puede justificar los medios (establecer una “tasa impositiva”), y menos vistas las circunstancias concretas de este caso, donde se saltan derechos asentados legal y jurisprudencialmente.

VI.- El principio de equivalencia como cuestión clave del régimen jurídico básico de la cuantificación de la tasa.

Ya dijimos que una de las notas definitorias de las tasas es que su importe no podría nunca exceder del coste total que le obliga a incurrir al ente público en orden a la correcta prestación del servicio. Ello es lo que se denomina, en términos generales, el principio de equivalencia: el coste total del servicio no puede exceder del rendimiento total.

Efectivamente, el artículo 7 de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 1989 reza textualmente que “Las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible”. Por su parte, los artículos 19.2 de la anterior ley así como el 24.2 de la Ley de Haciendas Locales de 2004 disponen que “En general, con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate, o en su defecto, del valor de la prestación recibida”.

El reseñado principio de equivalencia responde al propio sentido jurídico de las tasas, antes analizado, ya que éstas no son tributos cuyo fin sea la satisfacción de necesidades públicas indefinidas, sino aquellos tributos estrechamente vinculados a un servicio concreto y determinado, alzándose éste como un límite infranqueable de la cuota total recaudada.

Este límite da pleno cumplimiento a la reserva de ley en materia tributaria (otro principio constitucionalizado vía art. 133.1 CE78), concretamente la determinación de los elementos esenciales o configuradores del tributo determinan que sea contrario a la reserva de Ley las remisiones en blanco que puedan establecer las leyes o acuerdos municipales, siendo inadmisible en esta materia la discrecionalidad, al adolecer los Ayuntamientos de potestad legislativa (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo de 4 de Octubre de 1994, Rj. 7561).

La, prácticamente, totalidad de la doctrina jurisprudencial es unánime al respecto de los términos generales anteriormente descritos, ya que, “el coste total del servicio o actividad no ha de exceder del rendimiento global o base imponible”, como dicen las Sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativas del TSJ de Galicia de 2 de Junio de 1995 y del Tribunal Supremo de 28 de Octubre de 1998, siendo “dicho límite legal … global o de conjunto, nunca individual o singular” (en relación a la equivalencia del coste individual generado), como dicen las Sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña de 30 de Noviembre de 2000 y del Tribunal Supremo de 6 de Febrero de 1995 (una sentencia contraria a ello es la dictada por el TSJ Valenciano de 19 de Mayo de 2000, que afirma que el límite del importe total del servicio deberá aplicarse con carácter individual, por lo que cada uno de los usuarios del servicio no estarían obligados a pagar más tasas que las correspondientes a la parte del coste total que efectivamente producen o provocan).

Ahora bien, ¿qué ocurriría cuándo dicho principio se infringe?, es decir, cuando se rompe esta ecuación y el rendimiento de la tasa supera el coste global del servicio. Pues bien, en principio, ello implicaría la nulidad de pleno derecho de las liquidaciones practicadas (Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de Mayo y 19 de Julio de 1994 y del TSJ de Canarias –Santa Cruz de Tenerife- de 21 de Octubre de 1998). El propio Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencia de su Sala de lo Contencioso-Administrativo de 19 de Enero de 1998, era tajante al respecto de este asunto, apuntando en el mismo sentido.

Una explicación básica pero muy interesante es la recogida en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativa del TSJ de las Islas Canarias –Santa Cruz de Tenerife- nº 540 de 9 de Mayo de 2000, que reza textualmente que “Sin embargo, considera la Sala que el problema principal que se suscita es el correspondiente a la ecuación coste-rendimiento del servicio que motiva el giro de las tasas y de las liquidaciones impugnadas. Sobre este punto conviene señalar, con la jurisprudencia más reciente (sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1992 por ejemplo), que, en efecto, la razón de ser de la tasa es compensar los gastos que comporta el mantenimiento de un servicio público, razón por la que el artículo 24 de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, establece que su importe no puede exceder del coste previsible del servicio o actividad de que se trate. Esa equivalencia se refiere al coste real o previsible del servicio que se presta y el importe total de las tasas devengadas con ocasión del mismo y que, en consecuencia, el coste del servicio representa el límite recaudatorio máximo que no se puede sobrepasar ya que en otro caso se desnaturalizaría el carácter de la tasa que pasaría a tener la significación de un impuesto, pero bien entendido, como precisa la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1995, entre otras muchas) que la ecuación coste-rendimientos que el citado precepto propugna se refiere al conjunto de las tasas que se prevea recaudar en un determinado ejercicio y a la totalidad de los costes que en ese ejercicio suponga el mantenimiento del servicio cuya prestación da lugar al devengo de la tasa, y no al importe en concreto de la tasa liquidada en relación con el servicio, también en concreto, prestado al contribuyente”.

Sin embargo, no falta jurisprudencia que interpreta una serie de matices que motiva que, en determinados casos, sea válido que lo recaudado supere al coste del servicio por motivos de capacidad económica. Las sentencias de los TSJs de las Islas Baleares y de Andalucía de fechas 5 de Junio de 2001 y 31 de Mayo de 1999 así lo han avalado, cuando ese excedente quede justificado por su elevada capacidad económica.

Otras sentencias permiten que el importe recaudado exceda del coste del servicio siempre y cuando dicho exceso no sea notorio e injustificado, como ha dictaminado la Sentencia del TSJ de Castilla y León –Burgos-, de 19 de Junio de 2001.

Otra línea jurisprudencial afirma, sin tapujo alguno, que el hecho de que la recaudación por la prestación del servicio exceda del coste del mismo no es motivo para la nulidad de la tasa, ya que se habla de previsiones presupuestarias. Concretamente, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía –Granada-, n º 786 de 26 de Mayo de 1997, dice “Confunde en este punto la representación procesal de la actora, el principio señalado en materia de tasas conforme al cual su importe no puede superar el coste global del servicio que van a financiar, con una mera previsión presupuestaria de ingresos. No explicamos, el hecho de que los ingresos presupuestados por la tasa municipal de recogida de basuras, haya sido prevista por encima del coste global del servicio que con ella se financia, no es determinante de la nulidad de la ordenanza municipal reguladora de la tasa, ni vicia el cálculo en base al que se ha llegado a individualizar la cuota tributaria de los llamados al pago de la misma, pues la memoria económico financiera se ha cuantificado atendiendo a los parámetros que señala la legislación vigente (gastos de personal, costes directos e indirectos, gastos financieros, etc.) y los ingresos presupuestados para el ejercicio de 1992 no dejan de ser una mera previsión de lo que se pretende recaudar que, no tiene duda, deben guardar relación con el coste global del servicio por recogida de basuras, pero que no tienen por qué coincidir con él en su cuantía puesto que, como mera previsión de ingresos, pueden deparar un resultado recaudatorio por encima de la cifra presupuestada o por debajo de ella”.

Todo ello parece indicar que con lo que se puede estar jugando es con el contenido de los costes, ya que “la expectativa del coste” puede variar muy notablemente según cuál sea el contenido de éstos. Veamos. Según la legislación, el límite máximo del importe de la tasa será el coste total del servicio, incluyendo los costes directos e indirectos, incluso los de carácter financiero, amortización de inmovilizado, y, en su caso, los costes que sean necesarios para garantizar el mantenimiento y el desarrollo razonable del servicio en cuestión.

Dentro de los costes directos: entrarían todos los costes de personal, incluyendo la totalidad de las retribuciones que por todos los conceptos hayan percibido el personal destinado al servicio, así como las cuotas de Seguridad Social. Asimismo, entraría toda la compra y adquisición de bienes corrientes y servicios afectados al servicio; las cargas financieras se integran por los intereses, comisiones y otros gastos de cualquier tipo de préstamo cuyos importes hayan sido empleados en el servicio. Los costes indirectos incluyen los generales o de estructura de funcionamiento del Ayuntamiento repartidos bajo criterios objetivos. Además, se incluyen determinados costes extrapresupuestarios, como las amortizaciones del inmovilizado y el mantenimiento básico del servicio.

Aquí puede estar la auténtica madre del cordero. Ya que hay jurisprudencia amplia sobre lo que ha de englobar estos conceptos de los costes. La sentencia del TSJ de la Comunidad de Valenciana, Sala Contencioso-Administrativo de 14 de Abril de 1998, dictaminó que la tasa no podía superar el coste del servicio si bien se admite que el montante de las tasas puede comportar la previsión de un rendimiento razonable a la inversión en activos fijos.

Ahora bien, estos conceptos no pueden ser un cajón de sastre en el que quepa cualquier gasto previsto o previsible, sino que han de ser únicamente los definidos, y los mismos han de ser calculados con la previsión anual de un ejercicio, como reza toda la jurisprudencia.

Asimismo, todos los costes previsibles (que habrán de guardar relación con la expectativa de ingresos por la tasa) habrán de ser determinados por la Memoria Económica para la determinación de la cuota tributaria, como reza la Ley de Haciendas Locales, artículos 24 y 25 y la propia Ley de Tasas, artículo 20. Este informe económico es siempre exigible cuando se crea una tasa y cuando se modifica normativamente una tasa ya existente, en términos monetarios finales.

No puede olvidarse que el propio TSJ de Madrid, en sentencia de 28 de Diciembre de 2007 anuló la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Madrid del ejercicio 2006, referente a la tasa de paso de carruajes, por considerar insuficiente el informe técnico económico justificativo de la tasa, al no motivar bien la subida del importe de la cuota.

En definitiva, en las previsibles impugnaciones judiciales que sufrirán las liquidaciones por la tasa de basuras del Ayuntamiento, éste tendrá que aportar como prueba el Informe Económico, y demostrar el porqué de la subida, ésta última, difícil.

VII.- Conclusión.

Para terminar, decir únicamente que auguramos una batalla judicial contra la tasa y, que, como tiene escrito NAVARRO SANCHÍS, aunque en referencia a otro asunto dichas palabras bien pueden ser aplicadas aquí, “Y sobre todo hay la firme sospecha de que se quebranta otro de los ejes del sistema: el de que por más figuras impositivas que haya, la capacidad contributiva es una para cada persona y empresa” (“La ocurrencia como fuente del Derecho tributario”. Quincena Fiscal, Septiembre de 2009).

Pablo González Vázquez.
Abogado, Doctorando en Derecho.
pablogvazquez@gmail.com

Notas

1 Es sabido que la configuración constitucional de la Autonomía Local trae como colorario lógico la plena aplicación del principio de suficiencia financiera (artículos 142 de la Constitución española, 9 de la Carta Europea de Autonomía Local y 106 de la Ley de Bases del Régimen Local), y que uno de los recursos económicos de los que gozan las entidades locales son las tasas propias (artículo 2.1 de la Ley de Haciendas Locales).

2 IEF, Madrid, 1974.

3 Los “tributos ecológicos” son aquellos que se conocen por no tener fines fiscales (su fin primordial no es la búsqueda de ingresos para sufragar el gasto público), sino que tienen una naturaleza disuasoria, es decir, “quien contamine más, más pagará”. Su fundamento reside en constituirse como una seria alternativa al derecho administrativo sancionador, en materia ambiental, como mecanismo válido de protección del Medioambiente.

4 Sobre el Derecho Administrativo Local son referentes doctrinales obligados los Profesores Drs. Cosculluela Montaner (UCM) y Sosa Wagner (U.León). Sobre el Derecho Tributario Local, consúltense los importantes trabajos de los Profesores Drs. Simón Acosta (U.Navarra) y Calvo Vérgez (U.Extremadura), así como el Manual general sobre Derecho tributario (para mí el mejor) de los profesores Martín Queralt, Lozano Serrano, Tejerizo López y Casado Ollero. En lo tocante al concreto estudio jurídico de la tasa de basuras, es referente la Profesora Dra. Ruiz Garijo (UCM).

5 En idénticos términos: los artículos 20 de la Ley de Haciendas Locales y 8 de la Ordenanza fiscal General de Gestión, Recaudación e Inspección del Ayuntamiento de Madrid, ambas normas de 2004).

6 Como dice la Dirección General de Tributos, en lo tocante a tasas locales, en su resolución nº 11/2005, de 18 de Enero, “la tasa es un tributo cuya exacción se efectúa como consecuencia de la prestación de servicios públicos y de actividades administrativas por las Entidades Locales”.

7 La Ley de Haciendas Locales excluye la posibilidad de que los municipios exaccionen tasas cuando prestan los siguientes servicios públicos, considerados básicos: abastecimiento de aguas en fuentes públicas, alumbrado público, vigilancia pública en general, limpieza de la vía pública, protección civil, enseñanza en los niveles de educación obligatoria.

8 No se consideran voluntarios la recepción por parte de los administrados cuando vengan impuestos por disposiciones legales o reglamentarias o cuando los servicios o actividades sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

9 Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 20 de Marzo de 1997.

10 CORS MEYA tiene escrito que “la actividad administrativa es la ocasión para establecer el gravamen, pero no su fundamento, que no puede ser otro, de acuerdo con su configuración positiva como tributo, que la capacidad económica de los sujetos pasivos”.

11 Parece desconocer el alto tribunal la diferencia entre Potestad Tarifaria y Potestad Tributaria, que no son, evidentemente, la misma cosa. Véase la STS 21/04/99.

12 Sabido es que la recaudación por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles es, hoy por hoy, la principal fuente de ingresos propia de los municipios.

Vuelve al principio del artculo...