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Una reflexión sobre el alta médica por mejoría ¿hacia una incapacidad temporal parcial? | |
De: José María Ventura Prat
Fecha: Noviembre 1999
1. Aproximación a la normativa vigente en materia de control de la incapacidad temporal
La verificación de la autenticidad de la situación de incapacidad temporal (IT), tanto por lo que respecta a su nacimiento como a su duración, encabezó la enumeración de objetivos de medidas de lucha contra el fraude y la morosidad, en el área de prestaciones contributivas de la Seguridad Social, acordados en sesión del Consejo de Ministros de 5 de julio de 1996.
En primer término, ello se plasmó al efecto en la suscripción de Acuerdos con el INSALUD, los Servicios Públicos de Salud de las CCAA, y las Mutuas de Accidentes de Trabajo,1 y en la adecuación de las plantillas de facultativos.
En el orden normativo, los propósitos han cristalizado hasta ahora,2 a los fines que interesan en el presente trabajo,3 en las siguientes disposiciones,4
– el Real Decreto 575/1997 de 18 de abril, en desarrollo de la D.Ad. 11.3. LGSS y del art. 78 de la Ley 13/1996 de 30 de diciembre. Uno y otro, respectivamente, en materia de conciertos entre las Gestoras o Colaboradoras y el INSALUD u otros Servicios de Salud de las CCAA; y de la formulación de propuestas de alta por parte de los servicios médicos adscritos a las primeras.
– la Orden de 19 de junio de 1997, a su vez en desarrollo del anterior, y renovando el modelaje de los «partes» de baja/alta y confirmación de incapacidad.
– el Real Decreto 1117/1998 de 5 de junio que, siguiendo al párr. 2.º del vigente art. 131.bis.1. LGSS, en redacción dada por el art. 39 de la Ley 66/1997 de 30 de diciembre, modificó al de 18 de abril de 1997 y, enésimamente, al tan reciente como sufrido Reglamento de Colaboración en la Gestión por las Mutuas Patronales, de 7 de diciembre de 1995.
No interesa tanto aquí constatar o discutir la bondad o eficacia de tales medidas 5 como, situados ya en ellas, ver sus propósitos básicos, que [a mi entender] pueden resumirse en dos,
– por una parte, dotar a las Gestoras (INSS, ISM) o Colaboradoras (sólo Mutuas Patronales, no las Empresas en tal régimen con carácter voluntario),6 en cuanto sujetos pasivos del gasto de la prestación económica, normalmente inherente a la actualización de la contingencia, de determinados mecanismos de seguimiento y justificación del propio gasto.
– por otra, habilitar unas vías que permitan distinguir entre la situación de necesidad de asistencia sanitaria de la Seguridad Social y estar impedido para el trabajo; y la situación de necesidad de asistencia sanitaria de la Seguridad Social sin estar impedido para el trabajo.7
Es precisamente esta óptica diferenciadora la que se toma de referente para el punto de
reflexión que se propone.
2. Alta médica y extinción de la prestación económica por incapacidad temporal
El vigente Texto Refundido de la LGSS contempla el alta médica del trabajador, con o sin declaración de incapacidad permanente, como extintiva del subsidio económico por IT.8 La propia Ley, si bien aquí con carácter evidentemente punitivo, prevé que el derecho podrá ser «denegado, anulado, o suspendido» cuando el beneficiario trabaje por cuenta propia o ajena.9
Las causas que pueden motivar el alta médica son, en principio, las que se listan como propiamente concluyentes. O sea, curación, fallecimiento, agotamiento del plazo máximo, propuesta de incapacidad permanente, e Inspección Médica.10 Ahora bien, al renovarse el modelaje de los «partes», resulta que 11 en los de baja/alta constan dos nuevas causas de alta médica,
– por incomparecencia.12
– por mejoría que permite realizar trabajo habitual.
Esta última, no definida ni meramente citada en el cuerpo, ni en la exposición de motivos, de ninguno de los tres textos básicos que se han apuntado en el apartado anterior, es la que requiere, al menos en un hipotético caso, de especial atención.
3. Alta médica por mejoría y reincorporación ¿plena? al trabajo
De toda la exposición precedente puede resumirse que, preocupados los poderes públicos por un sobredimensionado gasto en determinada prestación del Sistema de Protección Social, deciden arbitrar una serie de medidas que incidan sobre un mayor control de aquélla (que a la vez han de revertir indirectamente en una disminución del absentismo laboral).13 Dentro de ellas se abre, con carácter innovador y no explicitado [y quizás con efectos litigiosos pro futuro no suficientemente calibrados], la posibilidad de extinguir el componente económico de cobertura de la contingencia concreta a través de, entre otras fórmulas,14 la constatación de que la situación de necesidad no está plenamente superada, pero tampoco está plenamente justificado el mantenimiento de la consideración que causó el evento.
Se trata de una certificación en extremo arriesgada. Si no hay más remedio que convenir, por simple adición, que mejoría y curación no son equivalentes,15 y que el alta médica extingue el subsidio por IT, debería concluirse que cuando ésta se extiende por mejoría, persiste en cierta medida el factor médico/asistencial, pero ha desaparecido absolutamente el factor suspensivo del contrato de trabajo, o impeditivo de actividad por cuenta propia.16
Sin embargo, la falta de definición de la repetida «mejoría» permite preguntarse, p.e., si puede comprender la posibilidad de reincorporación al trabajo transitoriamente no plena.17 Desde luego, los textos legales no están adaptados a ello; y, más aún, el concepto típico de IT es en realidad el de incapacidad transitoria absoluta para todo trabajo (hasta el punto que la situación múltiple en pluriempleo se da por supuesta),18 sin perjuicio de aislada jurisprudencia contradictoria.19
Una respuesta afirmativa a la cuestión anterior podría ser perfectamente coherente con los objetivos de contención del gasto público, y de reducción del absentismo y fomento de la productividad, en conexión con las repetidas medidas de control.20
Y también a falta de concreción de la expresión «grado de incidencia (…) en las diversas actividades laborales»,21 y con abstracción del tratamiento sin duda particular que merecen los beneficiarios por cuenta propia, no parece ser en absoluto indeseable que por parte del legislador se profundice en las consecuencias del alta médica por mejoría, y del grado de incidencia no absoluto del proceso de IT sobre la actividad laboral.
Quizás no sería inadecuado, ni en orden de Seguridad Social, ni estrictamente de relaciones laborales, empezar a considerar la posibilidad de la incapacidad temporal parcial, con reducción correlativa de cotización, y pago proporcional de la prestación con cargo a los fondos públicos (sin perjuicio de las distintas opciones de autoaseguramiento); siempre bajo una sumamente estricta y comprometida tutela asistencial.
4. Conclusión
Si está oficializada la mejoría de IT que permite realizar trabajo habitual, y prevista la graduación de la incidencia de la propia IT en las diversas actividades laborales, debería abordarse un desarrollo normativo que debería partir de unas nuevas redacciones de determinados preceptos de la LGSS y del ET. Así,
a) el artículo 128.1.a) de la LGSS podría quedar redactado como sigue,
«las debidas a enfermedad común o profesional y a accidente, sea o no de trabajo,
mientras el trabajador reciba asistencia sanitaria de la Seguridad Social y esté impedido
para el trabajo en el grado que médicamente se determine, con una
duración máxima de doce meses, prorrogables por otros seis cuando se presuma que durante
ellos pueda el trabajador ser dado de alta médica por curación.
«Reglamentariamente se regulará la valoración del grado de incapacidad para el
trabajo, a los efectos de contenido del pago de la prestación y cotización durante la
situación de incapacidad temporal, previstos en el artículo 129 y en el número 5 del
artículo 106 de la presente Ley».22
b) el primer párrafo del artículo 131.bis.1. de la LGSS se adecuaría al anterior de la siguiente manera,
«el derecho al subsidio se extinguirá por el transcurso del plazo máximo establecido para la situación de incapacidad temporal de que se trate; por ser dado de alta médica el trabajador, con o sin declaración de incapacidad permanente, sin perjuicio de los supuestos y condiciones en que reglamentariamente el alta lo sea por mejoría; por haber sido reconocido al beneficiario el derecho al percibo de la pensión de jubilación; o por fallecimiento».
c) el artículo 132.1.a) de la LGSS se vería asimismo modificado. Su contenido alternativo sería,
«cuando el beneficiario trabaje por cuenta ajena o propia sin haber sido dado de alta médica por curación».
d) el segundo párrafo del artículo 52.d) del ET podría acomodarse a las variaciones anteriores del siguiente modo,
«no se computarán como faltas de asistencia, a los efectos del párrafo anterior, las ausencias debidas a huelga legal por el tiempo de duración de la misma, el ejercicio de actividades de representación legal de los trabajadores, accidente de trabajo, maternidad, licencias y vacaciones, ni enfermedad o accidente no laboral, cuando la baja haya sido acordada por los servicios sanitarios oficiales, y tenga una duración de más de veinte días consecutivos, o la capacidad laboral residual haya sido valorada como porcentualmente disminuida con carácter temporal, conforme al artículo 128.1.a) del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social»
Estas cuatro modificaciones legislativas, adecuadamente desarrolladas, parecen suficientes
para afrontar una realidad social si bien no clamorosamente demandada, sí latente: una
situación transitoria de salario y subsidio proporcionales, y de cotización reducida por
contingencias profesionales al epígrafe 126 de la Tarifa de Primas (si bien real sobre
prestación de servicios efectiva), y mayor implicación de los Servicios Médicos en el
inicio y seguimiento de la enfermedad.
José María Ventura Prat autor de Derecho de la Seguridad Social. BOSCH CASA EDITORIAL, 1998
NOTAS:
1. En la línea se insertan, p.e., el Concierto marco entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y el de Sanidad y Consumo «para el control de la prestación de IT», de 15 de octubre de 1996; el de cooperación entre el INSS y la Asociación de Mutuas Patronales «para la emisión de informes y práctica de pruebas médicas y exploraciones complementarias para el examen, calificación, y revisión de incapacidades», del día 3 de iguales mes y año; lo propio con el Servicio Andaluz de Salud (Concierto de 15 de julio de 1996), etc …
2. Se prescinde aquí de una revisión histórica, que podría partir de relativa proximidad, y más concretamente de 1992, y no tanto en materia estricta de control, sino con carácter más bien disuasorio, o pretendiendo en realidad, en la mayor medida posible, la progresiva desvinculación de la tutela directa de la Administración en la cobertura de la prestación: de ello son claros ejemplos iniciáticos la D.Ad. 16.ª de la Orden de Cotización para 1992, de 16 de enero; y muy especialmente el art. 6 del RDL 5/1992 de 21 de julio, cuyo contenido halló igual emplazamiento en la Ley 28/1992 de 24 de noviembre, «de medidas presupuestarias urgentes». El seguimiento simplemente cronológico entrañaría un estudio mucho más extenso que el que se aborda.
3. Entre otras medidas paralelas relativamente recientes pueden verse la inviabilidad de que los trabajadores por cuenta propia, afiliados o dados de alta en el Sistema desde 1 de enero de 1998, concierten la cobertura voluntaria con las Gestoras (D.Ad. 14.ª de la Ley 66/1997 de 30 de diciembre); la revocación de que la cuantía del desempleo contributivo pudiera sustituirse por la que correspondiese por IT, en caso de causarse ésta en el decurso de la titularidad de aquél (actual art. 222.2. LGSS, en redacción del art. 47 de la ahora dicha Ley de Acompañamiento de 30 de diciembre de 1997); la revisión obligatoria de los contratados en formación que vean extinguida su relación laboral, y la particular causa extintiva directa del subsidio, para el mismo colectivo, por incomparecencia a citación facultativa (art. 15 del Real Decreto 488/1998 de 27 de marzo –cfr. sobre la última cuestión los arts. 6.3. del RD de 18 de abril y 13.4. de la Orden de 19 de junio de 1997, con el 15.3. del propio de 27 de marzo de 1998–) …
4. Vienen a sustituir el procedimiento anterior, reglado fundamentalmente en los arts. 17 y 20 de la Orden de 13 de octubre de 1967 (en respectivas redacciones de Ordenes de 21 de marzo de 1974, y de 22 de enero de 1973), en otra disposición de igual rango de 6 de abril de 1983, y en una Resolución de 31 de mayo de 1983, de la entonces DG de Régimen Económico y Jurídico de la SS. En la práctica, también dejan inoperante el art. 3.2. del RD 1300/1995 de 21 de julio.
5. En comparecencia parlamentaria de 13 de noviembre de 1996, el titular de Trabajo y Asuntos Sociales anunció una duración media de 206 días en los procesos de IT abonados en régimen de pago directo. El propio Ministro, en sesión del Pleno del Congreso de 24 de junio de 1998, actualizó el dato a sólo 140 días; justamente en el transcurso de una viva polémica, a raíz de la interpelación urgente del Grupo Socialista «sobre el recorte de las prestaciones económicas por IT de los trabajadores y trabajadoras» (expdte. 172/000103 –vid. Diario de Sesiones del Congreso núm. 173, pp. 9304 a 9315–), motivada por la promulgación del RD de 5 de junio de 1998.
6. Si bien no se incorporó al texto definitivo, en el Proyecto de Real Decreto que luego sería el de 5 de junio cit., en redacción de 28 de mayo de 1998, se añadía un párr. 2.º al art. 1.6. del de 18 de abril de 1997, que facultaba a los servicios médicos de las Empresas colaboradoras a extender los partes de baja, confirmación, y alta, cuando la IT derivase de riesgos profesionales.
7. Vid. el «concepto» de IT en el art. 128.1.a) LGSS. Por demás, en la imperiosidad de que la asistencia sanitaria se preste por la Seguridad Social, para que la IT se considere jurídicamente protegible por el Sistema, ha convenido indubitadamente la jurisprudencia: SsTCT 15/1/76 (RJAr. 142), 5/7/78 (RJAr. 4352), 25/4 y 25/6/79 (RJAr. 2562 y 4381); STS 26/11/86 (RJAr. 6722) …
8. Art. 131.bis.1. LGSS.
9. Art. 132.1.b) LGSS.
10. Con anterioridad al procedimiento vigente, mediante dos Ordenes de 21 de marzo de 1974 se habían dictado «normas sobre extensión por los médicos de la Seguridad Social de los "partes de baja, confirmación y alta" de los trabajadores en situación de IT, y las facultades de la Inspección de Servicios Sanitarios»; y regulado «determinadas funciones de la Inspección de Servicios Sanitarios en materia de altas médicas».
11. Anexos I a IV de la Orden de 19 de junio de 1997.
12. Vid. nota 3 in fine.
13. Vid. el restrictivo art. 20.4. del ET. No hay que olvidar que la Empresa no está legitmada para promover altas o reconocimientos médicos de los trabajadores a su servicio: por todo, SsTSJ de Catalunya de 16/7/93 (AS 3579), y de 2/9/94 (AS 3474); STSJ de Andalucía de 12/5/94 (AS 2144) …
14. Muy especialmente el repetido RD 1117/1998 de 5 de junio.
15. Vid. STSJ de Galicia de 6/10/97 (AS 2934).
16. Un severo procedimiento disuasorio sobre el hecho causante y la continuidad de procesos de IT de los trabajadores autónomos, con cargo a la Gestora, en una Resolución de 1 de marzo de 1994 de la DG del INSS, complementada en primer término por la Circular –de la misma fuente– 6/1994 de 7 de marzo, de la que se sustituyeron sus Instrucciones I a III por otra norma Circular de la propia Gestora (5/1996 de 27 de septiembre).
17. Posibilidad desestimada, en cuanto a la continuidad y conversión del subsidio, ya en 1988, por la DG del INSS (Consulta IV/3/9 –Vol. enero/marzo de 1988–), para un supuesto en que el alta se había extendido haciendo constar que el beneficiario «podía trabajar media jornada hasta su total recuperación».
18. Art. 7 de la Orden de 13 de octubre de 1967.
19. El TSJ de Navarra (S de 29/3/96, AS 500) autorizó, si bien en pluriactividad, alta médica en un Régimen, y continuidad de la baja en otro. En materia de pluriempleo [si bien con especial atención a los antecedentes de hecho], puede verse STSJ de Castilla-León de 21/12/93 (AS 5342). Una concurrencia previa de prestación por desempleo y relación laboral a tiempo parcial, con resolución de esta última, en STSJ de Catalunya de 15/4/93 (AS 1855). Si bien sobre otro problema de fondo (y también interviniendo pluriactividad), cuyo estudio ha de situarse en la legislación vigente entonces, especialmente combinando los requisitos de inclusión en el campo de aplicación del Régimen de Autónomos y de la concertación de la mejora voluntaria de IT en el propio Régimen, pueden consultarse SsTS de 14/10/83 (RJAr. 5097) y de 23/3/84 (RJAr. 1604) [por demás contrarias a otra de 21/11/83, RJAr. 5616].
20. Además de los distintos «informes complementarios» previstos en ellas (especialmente el periódico a que se refiere el art. 3.4. de la Orden de 19 de junio de 1997), y del resto de medidas de verificación, ha de recordarse que el art. 3.2. del RD de 18 de abril de 1997 reza textualmente que «… se pondrá a disposición de los médicos (…) tablas de duraciones medias, tipificadas para los distintos procesos (…) así como tablas sobre el grado de incidencia de dichos procesos en las diversas actividades laborales».
21. Art. 3.2. del RD de 18 de abril de 1997 ahora cit.
22. No parece necesario, dada su generalidad, entrar en posible modificación del art. 106.5. LGSS: de un modo u otro, la obligación de cotizar durante la IT no es discutible, con abstracción de las posibles reducciones que se proponen. Tampoco parece imponerse lo propio sobre el art. 131.2. del texto.
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