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Notas en relación con la prejudicialidad penal en los procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas | |
De: Xavier Sambola Cabrer
Fecha: Octubre 2000.
El artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común, que se encuentra
dentro del Título X (Responsabilidad de las Administraciones
Públicas y de sus autoridades y demás personal a su
servicio) de dicha ley dispone que el derecho a reclamar
prescribe al año de haberse producido el hecho o el acto que
motive la indemnización, o de manifestarse su efecto
lesivo.
La misma regulación se recoge en el
artículo 4 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el
que se aprueba el reglamento de los procedimientos de las
Administraciones Públicas en materia de responsabilidad
patrimonial (en adelante, RD 429/193).
Si el daño
es de carácter físico o psíquico a las personas,
el cómputo del plazo empezará a partir de la curación
o la determinación del alcance de las secuelas (arts. 142.5
Ley 30/1992 y 4.2 RD 429/1993).
Si el daño se produce como
consecuencia de la anulación en vía administrativa o
por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de un acto o
una disposición administrativa, el derecho a reclamar
prescribe al año de haberse dictado la sentencia definitiva
(art. 142.4 Ley 30/1992) teniendo en cuenta que, de acuerdo con el
art. 4.2 RD 429/1993, se ha de considerar como dies
a quo para el cómputo del plazo el día que la
sentencia adquirió firmeza.
En este punto, conviene recordar que, como tiene declarado el TC (SSTC 34/1994, de 31 de enero y 37/1995, de 7 de febrero), cuando se trata de acceder a la jurisdicción, opera con toda su intensidad el principio pro actione, de tal manera que el rechazo de la acción fundamentado en una interpretación restrictiva de las condiciones establecidas para su ejercicio comporta la vulneración del derecho reconocido en el art. 24.1 CE. Para que esta vulneración no se produzca, sólo es necesario que el cómputo del plazo para ejercer los derechos y acciones se haga de manera que su titular haya podido ejercerlos sin ningún impedimento derivado de factores ajenos a su voluntad (SSTC 262/1988, de 22 de diciembre y 47/1989, de 21 de febrero, entre otras).
Cuando a raíz de los mismos hechos que pueden dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración Pública se está tramitando un procedimiento penal, dichas actuaciones producen un doble efecto sobre el procedimiento administrativo:
- Un efecto interruptivo del plazo de prescripción de la
acción de reclamación en vía administrativa.
- Un efecto suspensivo del procedimiento administrativo ya iniciado.
El TC tiene declarado que el pronunciamiento judicial en vía penal ha de ser anterior a cualquier declaración administrativa, ya que los hechos que se declaren probados en vía penal deberán tenerse en cuenta en la resolución administrativa que pueda recaer, ya que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado (STC 77/1983, de 3 de octubre).
En el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya de 19 de abril de 1995, recogiendo esta doctrina del TC, declara en el FJ 2º que :
"De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, la declaración de hechos probados efectuada por la jurisdicción penal es vinculante para los demás órdenes jurisdiccionales, siendo imposible una distinta apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado; cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación pueden hacerse con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero la Administración debe en todo caso respetar el planteamiento fáctico que hayan realizado los Tribunales a priori".
En caso que, a raíz de los mismos hechos que pueden
originar la responsabilidad patrimonial de la Administración,
se inicie un procedimiento penal, el TS ha declarado reiteradamente
que las actuaciones penales producen un efecto interruptivo del plazo
de un año que preveía el art. 40 LRJAE para ejercer la
acción de responsabilidad patrimonial. Este plazo, que el art.
40 LRJAE había fijado como de caducidad es, en realidad, como
ha declarado en numerosas ocasiones el TS a partir de su Sentencia de
11 de noviembre de 1965 (Ar. 5474) y hoy lo recogen expresamente la
Ley 30/1992 (art. 142.5) y el RD 429/1993 (art. 4.2), como un plazo
de prescripción que, por lo tanto, se puede interrumpir y
vuelve a computarse entero o ab initio, como explica el
TS en su Sentencia de 12 de junio de 1997 (Ar. 4769).
En
consecuencia, en estos casos, el plazo de un año se ha de
empezar a computar una vez haya recaído resolución
judicial firme en la causa criminal (SSTS, entre otras, de 31 de mayo
y 7 de julio de 1982 -Ar. 4161 y 472-, 18 de julio de 1983 -Ar.
4065-, 16 de abril y 11 de octubre de 1984 -Ar. 2571 y 5649-, 29 de
abril, 29 y 31 de julio de 1986 -Ar. 2976, 6908 y 7059-, 27 de mayo
de 1988 -Ar. 4214-, 25 de octubre de 1989 -Ar. 7243-, 3 de enero de
1990 -Ar. 154-, 11 de marzo de 1992 -Ar. 1824- 10 de mayo y 8 de
junio de 1993 -Ar. 6375 y 4371-, 2 de noviembre de 1994 -Ar. 8569-,
23 de mayo de 1995 -Ar. 4220-, 18 de noviembre de 1996 -Ar. 8063- y 5
de noviembre de 1997 -Ar 8298-).
En la última de las
Sentencias que se acaban de citar, de 5 de noviembre de 1997, dictada
en relación con una reclamación de responsabilidad
patrimonial de la Administración penitenciaria por la muerte
de un interno, la Sala 3ª del TS, hace las siguientes
consideraciones:
"En la cuestión debatida en el caso, relativa a la reclamación de indemnización por responsabilidad de la Administración del Estado, no resulta inaplicable el art. 114 LECrim., frente al criterio que sostiene el abogado del Estado para mantener el recurso de casación, puesto que, al amparo de dicho precepto, promovido juicio criminal en averiguación de un delito o de una falta, no podrá seguirse pleito sobre el mismo hecho, suspendiéndose si lo hubiera en el estado en que se halle, hasta que recaiga sentencia firme en la causa criminal, constando acreditado en las actuaciones la inicial sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Burgos de 29 de mayo de 1987, habida cuenta del carácter exclusivo y excluyente que tiene la jurisdicción penal respecto de cualquier otro órgano jurisdiccional, teniendo en cuenta que al día siguiente de producirse los hechos se practicaron las oportunas diligencias por el Juzgado de Instrucción competente de Burgos y que posteriormente siguieron las actuaciones penales ante la Audiencia Provincial de Burgos, y aunque es cierto que el art. 40 LRJAE fija como plazo de estas reclamaciones el de 1 año, no puede sostenerse que ésta haya precluido cuando se produce la reclamación previa en vía administrativa por la madre del recluso fallecido, puesto que los procesos penales producen un efecto interruptivo del plazo previsto en el art. 40 LRJAE".
Como caso especial, hay que tener en cuenta que cuando se incoa un procedimiento penal y posteriormente se archiva definitivamente, el cómputo del plazo respecto de aquellos interesados que no fueron partes en el proceso se iniciará a partir del momento en que tengan conocimiento del archivo de las actuaciones. Así lo entiende la Sala 1ª del TS en su Sentencia de 3 de marzo de 1998 (Ar. 1036) respecto de la acción civil de responsabilidad por culpa extracontractual, criterio que entendemos ha de hacerse extensivo también a la acción de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas.
La Sentencia del TS de 3 de marzo de 1998 fundamenta esta interpretación favorable al ejercicio del derecho de acceso a la jurisdicción en el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE, y reitera el criterio de las sentencias del Alto Tribunal de 25 de marzo de 1996 y 26 de septiembre de 1997. En su FJ Tercero, la Sentencia explica lo siguiente :
"Más recientemente, la jurisprudencia ha evolucionado, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, en el sentido de que debe constar el conocimiento del archivo definitivo o sobreseimiento de las actuaciones penales, por medio de notificación correspondiente, a los interesados que no fueron "parte" en el proceso penal para que a partir de esa fecha se compute el plazo. En efecto, ya declaró en caso similar al que nos ocupa la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 1996, recogiendo la expresada doctrina, que "subsistiendo la llamada acción civil derivada de delito por no haberse (sic) renunciado a la misma el perjudicado, y no habiéndose éste personado en el proceso penal, los órganos judiciales han de proceder a la notificación de la providencia de archivo de las actuaciones penales, pues en otro caso, la ausencia de esta notificación es susceptible de efectuar (sic) negativamente, como aquí ha ocurrido, al derecho constitucional de la perjudicada a acceder al proceso en el orden civil y hacer valer sus pretensiones para la reparación del daño sufrido". Más adelante, la Sentencia continúa diciendo que "es evidente que si el perjudicado ignora el momento en el que ha finalizado el proceso penal, por no haberse personado en las actuaciones, ese desconocimiento puede suponer que transcurra el plazo de prescripción de un año, y si así ocurre, que se vea privado del acceso a la jurisdicción en el orden civil para la defensa de sus pretensiones y que se extinga, de este modo, su derecho a obtener reparación por el daño sufrido. Lo que no se compadece con la plena efectividad del derecho a la tutela judicial que el art. 24.1 de la Constitución Española reconoce."
La doctrina del TC sobre esta cuestión es la que recoge la STS que acabamos de transcribir, se fundamenta en el respeto al derecho a la tutela judicial efectiva, y queda perfectamente reflejada en la STC 89/1999, de 26 de mayo, donde se argumenta que:
"El perjudicado en el proceso penal no puede reiniciar el ejercicio de la acción civil para la reparación del daño causado hasta que hayan terminado las actuaciones penales -arts. 111 y 114 LECrim.- lo que, por sí solo, pone de relieve que el conocimiento de la fecha en que han finalizado dichas actuaciones constituye un presupuesto necesario para el ulterior ejercicio de la acción civil ante otro orden jurisdiccional. El conocimiento de este hecho ha de valorarse en atención a las consecuencias negativas que puede sufrir el perjudicado cuando no ha renunciado al ejercicio de la acción civil. Y es evidente que si el perjudicado ignora el momento en que ha finalizado el proceso penal, por no haberse personado en las actuaciones, ese desconocimiento puede suponer que transcurra el plazo de prescripción de 1 año y, si así ocurre, que se vea privado del acceso a la jurisdicción en el orden civil para la defensa de sus pretensiones, y que se extinga, de este modo, su derecho a obtener reparación por el daño sufrido. Lo que no se compadece con la plena efectividad del derecho a la tutela judicial que el art. 24.1 CE reconoce (Cfr. TC 2ª S 220/1993, de 30 jun.)".
Sin embargo, hay que tener en cuenta también que el sobreseimiento provisional ya deja abierta la vía administrativa de reclamación, lo cual significa que una posible reapertura de la causa penal y posterior finalización no vuelve a dar al perjudicado un nuevo plazo para reclamar. Hay que considerar el sobreseimiento provisional como finalización de las actuaciones penales, y es a partir de este momento cuando queda abierta la vía administrativa. Así lo entendió el TS en su Sentencia de 31 de mayo de 1982 (ar. 4161), donde explicaba :
"Que la sentencia apelada, que declara prescrita la pretensión ejercitada por la demandante, es plenamente conforme a Derecho, ya que resulta incuestionable que dicha pretensión se ejercita al amparo del art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y, por tanto, le es de ineludible aplicación el plazo de un año que se establece en el núm. 3 de dicho artículo y se reitera en el 122 de la ley de Expropiación Forzosa, cuyo cómputo se inició en la fecha en que se le notificó el sobreseimiento provisional de las diligencias tramitadas por la jurisdicción penal militar, pues a partir de dicha fecha quedó expedito el ejercicio de la pretensión indemnizatoria que las citadas leyes conceden por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, siendo inaceptables las alegaciones que en contra de ello se formulan en esta apelación por las siguientes razones : 1a) que el hecho de que el sobreseimiento fuese provisional no impide que con él se produjera el archivo de las diligencias penales y se abriera la posibilidad de ejercicio de dicha pretensión......". El mismo Tribunal confirma esta idea en su Sentencia de 24 de junio de 1988 (Ar. 5132) : "No es atendible el argumento de que una prescripción ya consumada pueda ser eliminada por la reapertura de la causa penal. El instituto de la prescripción no se halla fundado en la justicia intrínseca y como limitación al ejercicio de los derechos en beneficio de la seguridad jurídica ha merecido a esta Sala una interpretación y aplicación fuertemente rigoristas; pero, con todo, no está facultada para eliminarla en casos cual el presente en que se operó a lo largo de un lapso de tiempo que hubiera permitido ejecutoriar dicha acción y en que no se produjo, ni siquiera se tiene alegado, acto alguno interruptivo".
Entrando ya de forma más específica en el tema de la incidencia de la prejudicialidad penal en el procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, actualmente, y de acuerdo con el artículo 146.2 de la Ley 30/1992 la exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de la Administración no suspende la tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial ni interrumpe el plazo de prescripción para iniciarlos, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 121 del Código Penal, aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, admite la posibilidad de concurrencia del procedimiento penal con el procedimiento en vía administrativa, con la única limitación o prohibición de la duplicidad de indemnizaciones para evitar un enriquecimiento injusto del lesionado. De acuerdo con dicho artículo, la Administración responde subsidiariamente por los daños ocasionados por sus funcionarios o agentes siempre que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de estos servicios y sin que, en ningún caso, se pueda producir una duplicidad de indemnizaciones.
Respecto de la cuestión de la prejudicialidad penal en los procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial, vamos a ver a continuación cómo han resuelto los órganos jurisdiccionales, y cómo han dictaminado los órganos consultivos que deben intervenir preceptivamente en dichos procedimientos.
La interpretación que hacen los jueces y tribunales sobre
esta materia es, como hemos visto anteriormente, favorable a la
aplicación de este principio por lo que respecta a sus efectos
interruptivos del plazo de prescripción. En el mismo sentido,
esta aptitud del proceso penal para producir estos efectos
interruptivos, ha de hacerse extensiva también a los
procedimientos judiciales de la jurisdicción de menores. Así
lo entendió el TS en sus Sentencias de 29 de diciembre de
1960, 8 de mayo de 1965, 8 de abril de 1980, 8 de febrero de 1983, 10
de julio de 1985 (Ar. 3968) y 29 de octubre de 1993, entre otras.
Sin
embargo, no es tan clara la aplicación de los efectos
suspensivos del procedimiento administrativo, de manera que nos
encontramos con pronunciamientos de la Sala 3ª del TS que ponen
en duda la facultad de la Administración Pública para
suspender de forma automática los procedimientos
administrativos sobre responsabilidad patrimonial en supuestos de
concurrencia con un procedimiento penal. Así, por ejemplo, la
STS, Sala 3ª, de 2 de noviembre de 1991 (Ar. 8868), formula las
siguientes matizaciones respecto de esta cuestión en su FJ 2º:
"Se suscita así el tema de la incidencia en un
procedimiento administrativo de la simultánea intervención
sobre los mismos hechos de la Jurisdicción Penal, lo que la
Administración resuelve acordando preferencia a la
Jurisdicción Penal, suspendiendo el curso del procedimiento
instado ante ella, en base a estimar de aplicación al caso de
lo dispuesto en el artículo 114 de Ley de Enjuiciamiento
Criminal en relación con los artículos 514 y 362 de la
Ley de Enjuiciamiento Civil, de los que dice son de pertinente
aplicación a la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa.
Ciertamente, los preceptos citados, así
como los artículos 111 a 113 de la Ley de Enjuiciamiento
Civil, constituyen un sistema dirigido a asegurar la preferencia del
Orden Jurisdiccional Penal sobre cualquier otro Orden Jurisdiccional,
si bien no con el carácter tan absoluto como el que otorga la
Administración y la Sala sentenciadora (...). Trasladar, sin
más, este sistema al ámbito del proceder de la
Administración debe hacerse con toda cautela y siempre para
que quede respetado el principio consagrado por la Jurisprudencia de
que los hechos contenidos en una sentencia penal condenatoria o
absolutoria vinculan en su relato a cualquiera otra instancia
decisoria, esto es, que no es obstáculo para que el
procedimiento administrativo siga la tramitación ordenada por
Ley no sólo porque ante ella no se ejercita ninguna acción
civil sino porque lo que se pretende lo es frente a la administración
y no frente a otra persona implicada en el proceso penal, y lo que es
más importante, porque el fundamento de la pretensión
que debe discurrir por el procedimiento administrativo no se anuda a
ningún delito, sino a una responsabilidad objetiva de la
Administración cubierta por el artículo 40 de la LRJAE,
sin que resulte de aplicación ningún precepto del
Código Penal; así que es permitido concluir que no
existe ni identidad ni engarce entre lo que se decide ante la
Jurisdicción Penal y lo que a solventarse ante la
Administración. El régimen de actuación ante
ésta es diferente : sólo cuando un precepto de Ley
disponga la suspensión de un procedimiento administrativo
podrá así ser acordado; en el caso no existe ningún
precepto que lo autorice en la Ley de Procedimiento Administrativo,
luego la suspensión está mal acordada, sin cobertura
alguna y en contra de preceptos abundantes que regulan el impulso
procesal y el término en que debe acabarse el procedimiento.
En el campo administrativo, por esta razón, no cabe la
suspensión en la tramitación del expediente, al menos
hasta la hora de dictar resolución definitiva en el mismo, con
el designio de respetar los hechos declarados probados en vía
penal y no incurrir así en contradicción alguna sobre
la apreciación de los mismos; sólo en los supuestos en
que se trata de garantizar el principio non bis in idem
existen normas legales y reglamentarias que imponen la suspensión,
lo que de modo principal ocurre en el campo disciplinario. Por ello,
procede estimar el recurso en este particular, alzando la suspensión
decretada improcedentemente, para que el procedimiento ante la
Administración se acabe conforme a la Ley, como ya ha debido
ocurrir, trayendo al expediente testimonio de la sentencia recaída
ante la Jurisdicción Penal".
En este caso, el TS entendió que el procedimiento administrativo no debía paralizarse por la existencia de un procedimiento penal sobre los mismos hechos, sino que debía continuar con la única limitación de respetar los hechos declarados probados en vía penal.
En la jurisprudencia menor, encontramos, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 29 de septiembre de 1997, que aplicó el art. 142.6 de la Ley 30/1992 en un caso de responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria y entendió que las actuaciones penales incoadas eran imprescindibles para la fijación de la responsabilidad patrimonial, y por lo tanto el plazo para reclamar se había interrumpido.
En este apartado veremos qué criterio han seguido el Consejo de Estado y la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya en la materia que estamos tratando.
El Consejo de Estado, en su dictamen 1.919/95, de 26 de octubre, declaró, por lo que se refiere concretamente a los efectos interruptivos del plazo para reclamar y siguiendo la tendencia de la jurisprudencia del TS y también su propia doctrina contenida en Dictámenes anteriores, lo siguiente:
"Como previene el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el plazo de prescripción para promover la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración es de un año, debiéndose computar dicho plazo desde la fecha en que acaece el hecho que motive la indemnización. No obstante, cuando el hecho generador del evento dañoso provoca la incoación de diligencias judiciales de orden penal, tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la doctrina del Consejo de Estado viene confiriendo a tales actuaciones de índole procesal efectos interruptivos de la prescripción del plazo para reclamar".
Posteriormente, en su dictamen núm. 2.124/96, de 11 de julio, el Consejo de Estado considera que la interrupción de la prescripción se producirá en caso de que la determinación de los hechos en el procedimiento penal sea necesaria o pueda serlo de manera razonable (aunque finalmente se demuestre que no ha sido así) para fijar la responsabilidad patrimonial. Más tarde, el propio Consejo de Estado reitera este criterio en su dictamen núm. 2.846/97, de 26 de junio, en los siguientes términos:
"Es cierto que el artículo 146.2 de la Ley 30/1992
prescribe que "la exigencia de responsabilidad penal del
personal al servicio de las Administraciones públicas no
suspenderá los procedimientos de reconocimiento de
responsabilidad patrimonial que se instruyan ni interrumpirá
el plazo de prescripción para iniciarlos, salvo que la
determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal
sea necesaria para la fijación de la responsabilidad
patrimonial".
No obstante, como se recuerda en el dictamen
del Consejo de Estado 2.124/96, de 11 de julio, la salvedad contenida
en el último inciso del artículo 146.2 debe examinarse
de una manera laxa, como vehículo para evitar declarar
prescritas acciones cuando se ha demostrado que no ha existido
realmente abandono de la acción. Es decir, que "debe
interpretarse, con el señalado espíritu, en el sentido
de que la excepción será operativa cuando la
determinación de los hechos sea necesaria o pueda
razonablemente serlo (aunque finalmente se demuestre que no ha sido
así) para la fijación de la responsabilidad
patrimonial)"".
Por su parte, la Comissió Jurídica Assessora de la
Generalitat de Catalunya ha venido adoptando un criterio favorable al
ejercicio de la acción, y ha venido aplicando los efectos de
la prejudicialidad penal (dictámenes, entre otros, 50/95,
180/95, 193/95, 224/95, 239/95, 250/95, 142/96, 129/97, 131/97 y
171/99), sin ampararse en la previsión del artículo
146.2 de la Ley 30/1992, que podría permitir una solución
distinta (dictamen 425/98).
A pesar de ello, la Comissió
Jurídica Assessora muestra una actitud más prudente en
su dictamen 110/1995, de 15 de junio, sobre la reclamación de
indemnización por daños y perjuicios instada con motivo
del incendio del Gran Teatro del Liceo, donde el órgano
consultivo explica lo siguiente en el fundamento jurídico III:
"Esta Comissió es plenamente consciente de que el tema
de la prejudicialidad penal respecto a las reclamaciones por
responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas
está muy lejos de ser pacífico. En un primer instante,
cuando la responsabilidad patrimonial de las administraciones se
asimilaba en gran medida a la responsabilidad civil extracontractual
o cuasidelictual del derecho privado, no había ningún
tipo de duda y se imponía el principio tradicional según
el cual "le criminel tient le civil en êtat".
Como es sabido, en estos casos se partía del hecho de que
algunos elementos constitutivos de la pretensión punitiva y de
la pretensión de resarcimiento -acción, antijuridicidad
y culpabilidad- eran comunes y que entre un delito y un cuasidelito
no existía más diferencia que la de la tipicidad y
consiguiente penalidad. Por ello, y dado que lo mayor comprende lo
menor, tramitado un procedimiento penal no era oportuno que se
tramitara otro, en el orden civil, sobre el mismo tema.
Pero,
cuando se considera que la responsabilidad patrimonial de la
Administración pública tiene unos orígenes y
unas causas diferentes, se llega a la conclusión de que muchas
veces se puede considerar su existencia o inexistencia, con total
independencia de lo que ocurra en un eventual proceso penal y, por
tanto, que no hay prejudicialidad penal. En esta línea se
manifestó ya, en un primer momento, el artículo 12.2 de
la Ley orgánica 6/1985, del poder judicial y, de una forma más
particularizada, el artículo 146.2 de la Ley 30/1992, al
establecer que "la exigencia de responsabilidad penal del
personal al servicio de las Administraciones públicas, no
suspenderá los procedimientos de reconocimiento de
responsabilidad patrimonial que se instruyan ni interrumpirá
el plazo de prescripción para iniciarlos, salvo que la
determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal
sea necesaria para la fijación de la responsabilidad
patrimonial".
Por sobradamente conocida no es necesario
reiterar la doctrina jurisprudencial y legal producida sobre el
particular. Sólo a manera de resumen nos referiremos a la
doctrina aceptada y declarada por esta Comissió Jurídica
Assessora. En efecto, incluso antes de la promulgación de la
Ley 30/1992, en aplicación de la doctrina jurisprudencial
(sentencias del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 1964, 12 de
mayo de 1978 y 2 de febrero de 1980, entre muchas otras) y de la
doctrina del Consejo de Estado, ya se vino declarando que la
prejudicialidad penal no era automática respecto a los
procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial pero,
efectivamente, existía cuando la decisión en el orden
penal era determinante para la declaración de aquella
responsabilidad en la vía administrativa".
Por otro lado, y por lo que se refiere a la cuestión de la compatibilidad de un procedimiento judicial en vía contencioso-administrativa sobre responsabilidad patrimonial de la Administración y un procedimiento penal por los mismos hechos, ésta ha sido tratada con detalle por la Sala tercera del TS en sus Sentencias de 18 de noviembre de 1996 (Ar. 8063), 20 de octubre de 1997 (Ar. 7254), 5 de noviembre de 1997 (Ar. 8298) y 9 de junio de 1998 (Ar. 5172), entre otras. Así, por ejemplo, la Sentencia de 5 de noviembre de 1997 hace una precisa exposición de la relación entre el procedimiento judicial penal y el contencioso-administrativo, y explica lo siguiente:
"Ha declarado la jurisprudencia de este Tribunal (en
Sentencias de 30 mayo 1983, 15 junio, 13 julio, 18 julio, 4 y 12
diciembre 1984, 7 noviembre 1985 y 27 mayo 1994, entre otras), los
siguientes criterios de aplicación al caso examinado:
a)
Fuera del caso previsto en el artículo 116.1 de la Ley de
Enjuiciamiento Criminal (declaración de que no existió
el hecho de que la responsabilidad civil hubiera podido nacer) las
sentencias absolutorias de la jurisdicción penal no vedan a
otros Tribunales de calificar el hecho como culposo o negligente en
el ámbito civil y generador de la obligación de
indemnizar, al amparo del artículo 1902 del Código
Civil.
b) La Jurisdicción Penal no puede limitar ni
condicionar la potestad específica de la jurisdicción
contencioso-administrativa, pues una y otra obligación nacen
de causas distintas: la primera, de naturaleza penal para determinar
la responsabilidad punible de los autores, la segunda dimana del
funcionamiento de los servicios públicos y es determinante
para concretar la responsabilidad patrimonial o extracontractual de
la Administración.
c) Esta Sala ha conocido de casos
semejantes, ya mencionados, en relación con la cuestión
planteada y este criterio es coherente con las SSTS 10 y 31 enero, 12
marzo y 17 julio 1992, que reconocen la responsabilidad civil
subsidiaria del Estado en el caso de intervención de miembros
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, con independencia
de la responsabilidad patrimonial que corresponde a la Administración
Pública y que establece el artículo 106.2 de la
Constitución Española como sistema unitario de
responsabilidad objetiva directa de la Administración Pública
por el funcionamiento de los servicios públicos, máxime
cuando respetando los hechos probados de la sentencia penal
precedente no se entra a decidir la relación entre la conducta
culpable y el servicio público, cuya responsabilidad, habrá
de exigirse en este procedimiento, sin darse duplicidad de
actuaciones ni indemnizatoria (como indica el artículo 121.1
del Código Penal -Ley Orgánica 10/1995, de 23 de
noviembre)".
Las consideraciones del TS que acabamos de transcribir afirman la compatibilidad de un procedimiento judicial penal con otro contencioso-administrativo por los mismos hechos, y que pueden llevar a condenas para la Administración en ambos casos, si bien, como dice el TS al final del párrafo anteriormente transcrito, no puede existir una duplicidad de indemnizaciones. En efecto, y con el fin de evitar estas situaciones, el propio TS ya explicó en su Sentencia de 6 de febrero de 1987 (Ar. 2749) que "aunque las indemnizaciones no son en sí incompatibles, sí deben coordinar sus aspectos cuantitativos, máxime teniendo en cuenta el carácter unitario del sujeto pasivo, en ambos casos el Estado, aunque en la vía penal lo sea sólo con carácter subsidiario del sujeto penado y como consecuencia de los hechos penados en la citada vía, que son, en cuanto hechos, absolutamente coincidentes con los que sirven de base a la reclamación indemnizatoria que ahora se depura, al tener ellos carácter único", por lo cual, y con la finalidad de evitar un enriquecimiento injusto, el Tribunal concluye que "de la indemnización total a abonar por el Estado, deba descontarse obligadamente la cantidad ya abonada como consecuencia del pronunciamiento penal, pues entenderlo de otro modo sería tanto como establecer una doble compensación con base en unos mismos hechos y fundamento último en una responsabilidad que se ha de reputar total"
Esta misma doctrina sobre la concurrencia de los procedimientos judiciales penal y contencioso-administrativo es reiterada por la Sala 3ª TS en sus Sentencias de 20 de octubre de 1997 (Ar. 7254) -la cual resuelve el caso de la presa de Tous- y de 9 de junio de 1998 (Ar. 5172), entre otras.
Finalmente, por lo que respecta al plazo para reclamar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en los casos de concurrencia con un procedimiento judicial civil, el TS tiene declarado que el ejercicio de una acción civil dirigida a exigir responsabilidad patrimonial de la Administración -y que normalmente finalizará con una declaración judicial de incompetencia de jurisdicción- tiene efectos interruptivos del plazo de un año para ejercer la acción de responsabilidad patrimonial en vía administrativa -salvo que la citada acción civil sea manifiestamente inadecuada- de conformidad con el principio de la actio nata, como explican las SSTS de 4 de julio de 1980 (Ar. 3410), de 26 de mayo de 1998 (Ar. 4975), 3 de noviembre de 1998 (Ar. 9015) y 27 de abril de 1999 (Ar. 4688).
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