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Breves sugerencias ante la elaboración de los “protocolos de carácter técnico procesal” | |
De: José Luis Gómez Arroyo
Fecha: Marzo 2007
Origen: Noticias Jurídicas
Deviene reiterativo, pero no por ello innecesario, recordar que la mens legis y la mens legislatoris de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial –fruto tangible del Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia de 28 de mayo de 2001- implica un cambio obligado, brusco y revolucionario en el sistema judicial español. Entre otros muchos y variados aspectos, se rompe con la filosofía que impregnó el andamiaje estructural heredado desde 1870 y arrastrado hasta el momento actual para acercarse a un sistema que se pretende anclar en “métodos más modernos y procedimientos menos complicados”. Modelos que, por otra parte, sólo pueden ser importados desde el sector privado y, con matices, desde algún escenario público muy puntual.
En definitiva, se pretende “reorganizar” parcial y pacíficamente la estructura judicial española transformando la “vieja” Secretaría Judicial en la “nueva” Oficina Judicial (NOJ). Para ello se acogen arquetipos, principios, modelos, etc. que tienen su origen, tal y como ya hemos adelantado, en otros sectores públicos y en la empresa privada. Este método de transformación exige tener muy presente el peculiar y singular escenario en que nos movemos, pues la “Administración de Justicia” (ver: arts. 149.5ª, 117, 122.1 y 103 de la Constitución Española) goza de unas connotaciones que le hacen diferente del resto de Administraciones y, por otra parte, el sector público ofrece muchas diferencias con respecto al sector privado. Por ello, la implantación de modelos, métodos, sistemas, procedimientos, etc. para organizar y dinamizar “la justicia” en España debe hacerse con mucha serenidad y con mucha cautela, tras estudios experimentales previos muy rigurosos, con el fin de evitar, en la medida de lo posible, la comisión de errores apreciativos y valorativos que den al traste con este trascendental y arriesgado cometido socio-jurídico.
De otra parte, tampoco podemos obviar que nos hallamos inmersos en un campo donde confluyen varios y muy diferentes centros de poder y/o influencia, entre otros: Consejo General del Poder Judicial, Ministerio de Justicia, distintas Comunidades Autónomas, Ayuntamientos (en el futuro con la Justicia de Proximidad), diferentes operadores jurídicos (léase: Abogados, Procuradores, etc.). Circunstancia que debe conciliarse con la necesidad imperiosa y orgánica (arts. 435.2º y 438.7º LOPJ) de que nunca falte la coordinación y “la estructura de la Oficina judicial…. sea homogénea en todo el territorio nacional…”, así como velar por la “… homogeneidad en las actuaciones de los servicios comunes procesales de la misma clase en todo el territorio nacional…”.
Este cúmulo, entre otros, de singularidades determinan que la “reorganización de la Oficina judicial resulta una tarea de indudable complejidad”. Para lograr “funcionar” con criterios de “agilidad, eficacia, eficiencia, racionalización del trabajo, responsabilidad por la gestión, coordinación y cooperación entre Administraciones”, ex art. 435.3º LOPJ, en aras a conseguir “un servicio próximo y de calidad” para el ciudadano, resulta fundamental acertar en la elección y elaboración de un modelo organizativo y funcional, tanto en su faceta personal como en la material.
Cuando el escenario resulta demasiado complejo, a la par que singular y novedoso, las modernas técnicas directivas y organizativas, especialmente en la esfera privada, han innovado una figura instrumental, organizativa y funcional denominada: “protocolo de actuación”.
La reforma orgánica y estatutaria de 2003, si bien sienta las bases y principios abstractos de la “reorganización”, no desciende a recoger expresamente este nuevo instrumento organizativo. El propio “Plan de Transparencia Judicial” (BOE núm. 261, de 1 de noviembre de 2005) también asienta y puntualiza principios, objetivos e instrumentos al respecto, pero tampoco recoge expresamente el protocolo que nos ocupa, si bien es cierto y conviene resaltarlo que indirectamente invita a “protocolizar actuaciones” en aspectos prácticos relacionados con la nueva estructura del Cuerpo de Secretarios Judiciales y las diferentes competencias en la Oficina Judicial (vide: punto IV.6.2º). De tal suerte que será finalmente el nuevo Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales quien le otorgue cobertura jurídica y normativa expresa en la órbita judicial (arts. 8, 16.n y 18.n). Previsto, en un principio, para ámbitos provinciales (Secretario Coordinador para la elaboración) y por extensión a territorios de Comunidad Autónoma (Secretario de Gobierno para la aprobación), la coordinación y la homogeneización del mismo, sin perjuicio de la conocida flexibilidad y singularidad, sólo alcanzaría hasta el ámbito competencial autonómico residido en el respectivo Secretario de Gobierno.
A salvo de las competencias que sobre el particular goza el Consejo General del Poder Judicial y en aras a salvaguardar el escrupuloso e ineludible mandato de una Oficina judicial “homogénea en todo el territorio nacional” (órgano que al amparo de lo dispuesto en los arts. 110.2º y 438.7º LOPJ ya ha elaborado un borrador de reglamento sobre criterios generales de homogeneidad de las actuaciones de las distintas clases de servicios comunes procesales de todo el territorio nacional y que en estos momentos se encuentra en fase de alegaciones), en la materia propia del “protocolo de actuación y funcionamiento técnico-procesal” resulta necesario dar un salto por elevación para que el contenido básico de los singulares y flexibles protocolos provinciales y autonómicos devenga “homogéneo y coordinado”, en la medida de lo posible, para todo el ámbito “nacional”.
Este aserto no consta reflejado de un modo expreso y literal en la normativa establecida al efecto en el día de la fecha, pero ello no impide que sí pueda colegirse del espíritu y la letra de varios preceptos diseminados a lo largo de la LOPJ y del ROCSJ. Así las cosas, la figura del Secretario General de la Administración de Justicia (Disposición Adicional Novena de la LO 19/2003 y los arts. 13 y 20 del ROCSJ) tiene como finalidad suprema y última la consecución de la “dirección y coordinación” de todos y cada uno de los Secretarios Judiciales en las materia propias y susceptibles de estar bajo el manto de la “unidad de actuación y dependencia jerárquica” (arts. 452.1º LOPJ y 3.3º ROCSJ).
Sobre esta cobertura jurídica y de conformidad con lo dispuesto en el art. 21.1º.13º ROCSJ, sería necesario y conveniente que el Secretario General de la Administración de Justicia impartiese una “instrucción general”, que bien puede denominarse “Protocolo de Actuación Marco”, tendente a fijar una bases y pilares básicos que deban ser respetados por los respectivos Secretarios de Gobierno a la hora de aprobar los protocolos elaborados por los diferentes Secretarios Coordinadores Provinciales. A modo de un “Manual” al uso sobre la materia.
Esta instrucción general protocolaria gozaría de la naturaleza y eficacia jurídica prevista en el propio ROCSJ y en el art. 21 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre. Resultando también necesario o conveniente que para la elaboración y posterior aprobación de la misma se cuente con el informe del Consejo del Secretariado (art. 23.b ROCSJ) e incluso con la concesión de un formal trámite de audiencia a las organizaciones sindicales y asociaciones profesionales de Secretarios Judiciales. No resultando necesario contar con informe del Consejo General del Poder Judicial habida cuenta que este órgano ya cuenta con la prerrogativa expresamente prevista en el art. 438.7º LOPJ y el trámite para informe del art. 108 LOPJ ya fue evacuado en tiempo y forma a la hora de elaborarse el actual ROCSJ. A nuestro humilde entender, admitiría poca duda la conveniencia de que durante la elaboración del mismo se contase de un modo permanente y directo con la opinión de los distintos Secretarios Coordinadores Provinciales, bien por medio de reuniones, comisiones, grupos de trabajo, informes, etc.; siempre en aras a conseguir mayor riqueza argumental y creativa.
Otra posibilidad o alternativa formal partiría de utilizar el instrumento de la “Orden Ministerial” para dar cobertura normativa a este “nuevo” protocolo superior, general y básico. Siempre al amparo de la Disposición Final Tercera del ROCSJ, en relación con el art. 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno. Aunque nosotros, por mera coherencia funcional y normativa, abogamos por la primera de las apuntadas: Secretario General.
Si todas las novedades nacen con la consabida polémica, máxime cuando rompe con costumbres y funcionamientos muy consolidados, exigiendo altas cuotas de asunción y compromiso, los “protocolos de actuación”, fundamentalmente en una primera fase, generarán la lógica y comprensible incertidumbre, recelo y confrontación. Por ello se impone que desde una instancia superior (Ministerio de Justicia) se coordine y unifique la ardua tarea con unos postulados básicos y mínimos a tener presente en el momento de elaborar los posteriores protocolos que, a su vez, deberán desarrollarse, adaptarse y flexibilizarse de acuerdo a las respectivas singularidades locales, provinciales y autonómicas.
El gran “caballo de batalla”, tal y como ya tuvieron ocasión de apuntar encarecidamente el Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial a la hora de informar el ROCSJ, se centrará en delimitar claramente el contenido y ámbitos material y personal del mismo. Sirviendo estos condicionantes como fronteras, no sólo deberá respetarse de un modo riguroso todo lo relacionado con la “función-potestad jurisdiccional” (art. 117.3º CE), sino también deberán tenerse muy presentes las competencias que al respecto tienen las Comunidades Autónomas que hasta el momento hayan asumido las consabidas transferencias en medios personales y materiales.
Más aún, el protocolo no sólo deberá ceñirse al espíritu y a la letra del art. 8.c) ROCSJ (“protocolo de actuación en el procedimiento”), sino que cabe extenderse, siempre respetando los límites materiales y personales fijados, a “elaborar cuantos protocolos de carácter técnico procesal sean necesarios para el correcto funcionamiento de las Oficinas judiciales” (art. 18.m ROCSJ). Un paradigma de contenidos o materias protocolizables lo hallamos en el ya mencionado punto IV.6.2º del “Plan de Transparencia Judicial” entendido como un “instrumento eficaz para la consecución de los objetivos de este Plan” y que adoptarán el formato de “circulares e instrucciones de servicio” entre el Cuerpo de Secretarios Judiciales.
Acotando más la materia y desde un punto de vista interno, el repetido protocolo “marco” y por ende todos los que lo desarrollen, deberán respetar ineludiblemente la función fideizante del Secretario Judicial (art, 452.1º LOPJ) y, además, las “competencias procesales” del Secretario Judicial (arts. 7 y 12 ROCSJ) toda vez que por mor de los arts. 465.8º LOPJ y 16.h ROCSJ esta función y cometido consistente en aplicar el derecho positivo y adjetivo concede independencia funcional al Secretario Judicial respectivo y cualquier discrepancia con esta interpretación y aplicación de la Ley debe hacerse valer por el cauce previsto al efecto en la propia normativa procesal (verbi gratia: recursos).
Por último una referencia ineludible que debe estar siempre presente y servir como guía en la elaboración de este “Protocolo Marco” es la “Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia”, que fue aprobada, como proposición no de ley, por el Pleno del Congreso de los Diputados el día 22 de abril de 2002.
El principio de unidad de actuación y dependencia jerárquica adquiere carta de naturaleza en el ámbito administrativo y gubernativo. Por ende, el protocolo goza de naturaleza y fundamento administrativo de tal modo que su contenido y efecto no puede extralimitar esta línea material. En consecuencia todo lo que sea o se entienda genuinamente como “dirección técnica procesal“(arts. 454.2º y 457 LOPJ), siempre desde un punto de vista administrativo y gubernativo (organización, gestión, inspección y dirección), tendrá cabida y efectos pacíficos en el protocolo marco o protocolos posteriores, empero lo que no sea así: fe pública judicial, interpretación y aplicación de las leyes positivas y rituarias, debe quedar fuera por razones teóricas y prácticas. De otro modo, mal se compadecen los recursos procesales contra las resoluciones judiciales particulares y específicas con lo dispuesto (“ordenado”) en una instrucción o directriz protocolaria general y abierta.
En conclusión, sólo desde la coordinación, la homogeneidad y la unidad de actuación en el “funcionamiento” cotidiano de la Oficina Judicial podrá coadyuvarse en la anhelada y compleja tarea de conseguir unos mínimos de eficacia y eficiencia judicial, sin agravios comparativos y/o rebeldías funcionales que perjudiquen al ciudadano cuando se acerca a la Justicia.
José Luis Gómez Arroyo
Secretario Judicial
Secretario Coordinador Provincial de Burgos.
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