Sumario

PRE罬BULO

I

Esta Ley pretende definir en el contexto generado por la renovaci髇 parcial de 1990 y la actualizaci髇 total de 1992 de la legislaci髇 estatal y en ejercicio de la competencia legislativa plena que, en la materia, goza la Comunidad Aut髇oma, el marco espec韋ico y necesario de la pol韙ica territorial y urban韘tica que las circunstancia y las peculiaridades de la regi髇 madrile馻 demandan. Por esta raz髇, es decir, por su prop髎ito acotado y no por un car醕ter meramente coyuntural de sus determinaciones, es una Ley de Medidas, como explicita claramente su art韈ulo primero.

La regi髇 de Madrid es, por de pronto, internamente diversa, conviviendo en ella espacios urbanos de gran magnitud y complejidad con 醡bitos estrictamente rurales y zonas de monta馻, as� como espacios naturales de alto valor ambiental y ecol骻ico. El peso espec韋ico del 醨ea metropolitana, cuyo centro es la ciudad de Madrid, es evidente y su traducci髇 en el doble plano pol韙ico-institucional y del sistema urbano nacional no puede dejar de tener repercusiones en la organizaci髇 regional.

La regi髇 de Madrid constituye, en efecto, uno de los mayores y m醩 avanzados centros de servicios de Espa馻, as� como un n鷆leo industrial de primera magnitud y, por lo tanto, tambi閚 una regi髇 con funci髇 y significaci髇 propias en el espacio tanto nacional, como comunitario-europeo; sin embargo, al mismo tiempo y seg鷑 zonas, tambi閚 concurren en ella de forma espec韋ica los problemas propios de las regiones atrasadas en su desarrollo, los del declive industrial y de las grandes aglomeraciones urbanas, adem醩 de los relacionados con la preservaci髇 y mejora de la naturaleza y del medio ambiente en general.

Madrid precisa, pues, una pol韙ica territorial que, respondiendo a sus peculiaridades, sea adecuada al marco pol韙ico-institucional resultante del Estado auton髆ico e integrado en la actual Comunidad y Uni髇 Europea. Por ello, la Comunidad Aut髇oma, de forma acorde con la posici髇 y funci髇 que constitucional y estatutariamente le son propias, debe asumir, en primer lugar, la responsabilidad, del gobierno efectivo del territorio, para propiciar e, incluso, asegurar, en sinton韆 siempre con las pol韙icas econ髆icas y medioambientales, su vertebraci髇 e integraci髇, al servicio de la calidad de vida de la poblaci髇 y en t閞minos, en todo caso, de solidaridad simult醤eamente intrarregional e interterritorial en la doble dimensi髇 nacional y comunitario-europea y adem醩 ha de estar dotada de los medios e instrumentos pol韙icos, jur韉icos y administrativos necesarios y suficientes para afrontar aquella responsabilidad, entendi閚dose que en el espacio auton髆ico, en efecto, coinciden la institucionalizaci髇 de la funci髇 de gobierno pol韙ico y la idoneidad de la escala para el cumplimiento de la tarea de 玱rdenaci髇 del territorio�.

La Ley pretende satisfacer esta necesidad, armoniz醤dola con el respeto y, m醩 a鷑, con la potenciaci髇 de la autonom韆 de los gobiernos municipales, cuya responsabilidad se centra fundamentalmente en la ordenaci髇 del aprovechamiento urban韘tico concreto.

Los Municipios son las instancias responsables primariamente y como regla general de la ordenaci髇 y gesti髇 urban韘ticas, de suerte que la Comunidad Aut髇oma s髄o cuenta en este nivel del gobierno del territorio m醩 que con competencias estrictamente tasadas y, por tanto excepcionales, cabalmente aquellas que resultan indispensable complemento de su responsabilidad en la ordenaci髇 del territorio-regi髇.

Subyace al texto legal, por tanto, una concepci髇 de la regi髇 como espacio definido e integrado, al propio tiempo susceptible y demandante de un gobierno y, por tanto, de una pol韙ica territorial, positiva orientada a potenciar las oportunidades de desarrollo econ髆ico estable, arm髇ico y compatible con la preservaci髇 de los valores naturales y los equilibrios ecol骻icos b醩icos, al igual que, por ello mismo, a corregir las tendencias de transformaci髇 territorial incompatibles, o cuando menos contradictorias, con dicho desarrollo. Sin embargo, esta concepci髇 integrada del territorio en ning鷑 caso debe entenderse en el sentido de una homogeneizaci髇 reductiva sino m醩 bien de la potenciaci髇 de los valores positivos diferenciales de cada una de las zonas y piezas que la componen, sin perjuicio de la correcci髇 de las situaciones y la eliminaci髇 de los factores de discriminaci髇 en el acceso y disfrute de los elementos determinantes de la calidad de vida.

Consecuentemente con lo dicho, los instrumentos de gobierno y la pol韙ica territorial regionales no pueden quedar circunscritos a los urban韘ticos de l骻ica local sujetos a aprobaci髇 o intervenci髇, con un mayor o menor alcance y uno u otro car醕ter, de la Comunidad Aut髇oma. Como se馻la la Carta Europea de la Ordenaci髇 del Territorio, 閟ta 鷏tima no es otra cosa que la expresi髇 f韘ica o espacial de la pol韙ica econ髆ica, social, cultural y ecol骻ica de toda sociedad, destacando su naturaleza funcional compleja -necesariamente tributaria de diversas perspectivas y disciplinas-, pero dirigida siempre al desarrollo equilibrado del territorio, o mejor, de la utilizaci髇 humana de 閟te, lo que supone, en definitiva, una organizaci髇 f韘ica de todas las actividades humanas p鷅licas o privadas, seg鷑 un concepto rector. El gobierno del territorio que pretende asegurar la Ley se asienta en la definici髇 de este concepto rector y en la disposici髇 de los instrumentos indispensables para hacerlo efectivo, benefici醤dose -adem醩 de las reflexiones t閏nicas y doctrinales- de la experiencia directa adquirida en la promoci髇, por parte de la Comunidad de Madrid, de actuaciones p鷅licas sobre sectores y piezas claves para la estructuraci髇 de la Regi髇, as� como de la fecunda experiencia de gesti髇 del planeamiento municipal, desarrollada en los 鷏timos a駉s.

II

1. El gobierno del territorio por la Comunidad Aut髇oma se articula sobre dos piezas, estrechamente relacionadas entre s�; la planificaci髇 propiamente regional y la actividad urban韘tica directa y propia de la Comunidad, piezas, a cuya regulaci髇 se dedican los T韙ulos III y IV del texto legal. La imbricaci髇 entre ellas aparece garantizada, con absoluto respeto a la autonom韆 municipal, por la vinculaci髇 de la segunda por la primera, sin perjuicio de que la ordenaci髇 del territorio -importa mucho resaltarlo- pueda ejecutarse, adem醩 de mediante actuaciones auton髆icas propias y directas, a trav閟 de la actividad urban韘tica ordinaria, es decir, por intermedio de la acci髇 de gobierno territorial de los Municipios.

2. La regulaci髇 de la planificaci髇 regional como instrumento primario de la acci髇 de gobierno regional del territorio se hace en t閞minos flexibles, pero precisos, de suerte que el marco legal acota perfectamente, en los aspectos esenciales, la pol韙ica gubernamental y la actividad administrativa. En todo caso, innova s髄o en lo necesario, dejando en todo lo dem醩 subsistente la ordenaci髇 legal ya existente en la materia. Sus l韓eas fundamentales pueden sintetizarse as�:

• a) La vinculaci髇 legal material de la ordenaci髇 del territorio -concebida como funci髇 p鷅lica- y, por tanto, de la elaboraci髇, aprobaci髇 y ejecuci髇 de sus instrumentos, por la v韆 de la fijaci髇 clara de sus objetivos, cuya idea central se cifra en la cohesi髇 e integraci髇 social de la Comunidad de Madrid mediante una organizaci髇 racional y equilibrada de la utilizaci髇 de su territorio y, en general, de sus recursos naturales.
• b) La tipificaci髇 de los aludidos instrumentos, haciendo posible una planificaci髇 tanto de conjunto del territorio regional como circunscrita por raz髇 del objeto y del 醡bito territorial.
• c) El reforzamiento de la figura del Plan Regional de Estrategia Territorial, que s髄o puede incidir en el planeamiento urban韘tico municipal en forma de exigencia de adaptaci髇, pero en ning鷑 caso en la de su directa modificaci髇. Se configura 玡x novo� el procedimiento para su elaboraci髇 y aprobaci髇, a fin, entre otros objetivos, de articular una intervenci髇 suficiente tanto de la Asamblea de la Comunidad, como de la instancia de gobierno municipal, ambas consideradas decisivas para asegurar la bondad, la aceptabilidad social y el buen fin de la planificaci髇. Especial menci髇 merece tambi閚 la flexible determinaci髇, desde el punto de vista de su alcance, del contenido en determinaciones del plan, pues se permite que 閟te module el grado de vinculaci髇 por tales determinaciones de las medidas de planificaci髇 de las Administraciones P鷅licas y la necesidad de adaptaci髇 de ellas.

3. La reducci髇 del gobierno regional del territorio a la planificaci髇 a que acaba de hacerse referencia implicar韆 de suyo una negaci髇 parcial de tal gobierno, en la medida en que 閟te resultar韆 incapaz para, por s� mismo y sin depender totalmente de la acci髇 de otra instancia de gobierno distinta, garantizar la efectividad y materializar en la realidad las decisiones dirigidas a la cohesi髇 e integraci髇 del territorio regional, como tal, e indispensables a tal fin. De ah� que el aludido gobierno, sin perjuicio de su plenitud en el nivel de la ordenaci髇 del territorio, deba tener, y desde luego tiene en esta Ley, una determirlada prolongaci髇 en el nivel urban韘tico, bajo la forma de actuaciones de inter閟 regional; figura, que se desagrega en dos t閏nicas m醩 concretas (los proyectos de alcance regional y las zonas de inter閟 regional) y en la que se expresa instrumentalmente la actividad urban韘tica directa y propia de la Comunidad.

4. La legitimidad y, al propio tiempo, la distinci髇 de esta actividad urban韘tica auton髆ica de la ordinaria y general municipal reposan por entero en la completa referencia de dicha actividad auton髆ica -desarrollada por la Comunidad en calidad de Administraci髇 actuante- al inter閟 regional. Esta resulta, as�, una noci髇 clave para el deslinde de los campos respectivos y el respeto del municipal general y primario. De ah� que la Ley se preocupe no s髄o por establecer una noci髇 material lo m醩 precisa posible del Inter閟 Regional, a fin de hacer de suyo controlable la invocaci髇 de 閟te (tanto m醩, cuanto que dicha invocaci髇 ha de razonarse y justificarse en la documentaci髇 correspondiente), sino tambi閚 articular un mecanismo de concertaci髇 interadministrativo -la Comisi髇 de Concertaci髇 de la Acci髇 Territorial, integrada por representaciones paritarias auton髆ica y local- capaz de asegurar una activa y efectiva participaci髇 de la instancia municipal en la definici髇 del inter閟 general en cada caso concreto; mecanismo 閟te, cuya funcionalidad se extiende, adem醩, a la soluci髇 de cualesquiera otros problemas interlocales, a solicitud de un gobierno local.

5. Las Zonas de Inter閟 Regional son 醨eas id髇eas para servir de soporte a operaciones urban韘ticas en que concurra tal inter閟, que se delimitan para la ordenaci髇 estrat間ica del territorio o el despliegue ordenado, integrado y arm髇ico del desarrollo econ髆ico y social de la regi髇, la superaci髇 de situaciones de crisis o de transformaci髇 de sectores econ髆icos o la correcci髇 de desequilibrios intrarregionales, siempre en alguna de las materias de vivienda, infraestructuras, dotaciones, equipamientos y servicios. Cuando tengan por objeto la habilitaci髇 de operaciones programadas para que el comienzo de su ejecuci髇 tenga lugar dentro de los cuatro a駉s siguientes a su delimitaci髇, revisten la forma de Zonas de Actuaci髇 Inmediata. En otro caso, y bajo la denominaci髇 de Zonas de Actuaci髇 Diferida, 鷑icamente pueden legitimar la constituci髇 de reservas estrat間icas de suelo para el desarrollo de operaciones urban韘ticas regionales no programadas. Por ello mismo se permite, con determinados requisitos, la transformaci髇 de 閟tas en aqu閘las, cuando las circunstancias, sobrevenidas, as� lo hagan aconsejable. Huelga decir, que en la tramitaci髇 de unas y otras tienen participaci髇 la Administraci髇 del Estado y los Municipios, pudiendo 閟tas hacer entrar en juego, si as� lo consideran necesario, el mecanismo de concertaci髇 al que ya se ha hecho alusi髇.

De las Zonas de Actuaci髇 Inmediata merecen destacarse los siguientes aspectos: La posibilidad de asociaci髇 a su gesti髇 de otras Administraciones -especialmente los Municipios-, mediante convenios de colaboraci髇, figura 閟ta, hoy incorporada en el ordenamiento del Estado al r間imen b醩ico de todas las Administraciones P鷅licas; su comprensi髇 ordinariamente s髄o de suelo no urbanizable o urbanizable no programado y su capacidad de directa reclasificaci髇 del incluido en su 醡bito como urbanizable no programado, as� como, el establecimiento de la ordenaci髇 urban韘tica de este 醡bito y su ejecuci髇 a trav閟 y sobre la base, respectivamente, de los pertinentes instrumentos urban韘ticos ordinarios. Las Zonas de Actuaci髇 Diferida est醤 siempre y en todo caso circunscritas al suelo previamente clasificado urban韘ticamente como urbanizable no programado y no urbanizable.

6. Los Proyectos de Alcance Regional, a diferencia de las Zonas, son, sin perjuicio de su alcance y complejidad eventuales; verdaderos y concretos proyectos t閏nicos de obras, elaborados para su directa ejecuci髇 y viables siempre que su objeto no est� previsto o no tenga acomodo adecuado en el planeamiento vigente. Ese objeto es, en todo caso, circunscrito, pues est� rigurosamente acotado por la Ley. La l骻ica de los proyectos es siempre propia, por derivada exclusivamente de su objeto, de suerte que esta figura puede comprender terrenos de uno o varios t閞minos municipales y los terrenos que en ellos se destinen a uso p鷅lico dotacional pasan a incorporarse, preceptivamente y con la calificaci髇 que proceda, a los sistemas generales de la ordenaci髇 establecida por el correspondiente planeamiento general. Dada su finalidad, el r間imen de elaboraci髇 y promoci髇 es muy flexible, permitiendo su promoci髇 ante la Comunidad de Madrid tanto por entes de los sectores p鷅licos de cualquiera de las instancias de la organizaci髇 territorial del Estado, como por personas privadas. En este 鷏timo caso, sin embargo, se requiere para la tramitaci髇 formal del proyecto, una declaraci髇 auton髆ica previa sobre su viabilidad. El procedimiento de aprobaci髇 contempla, en todo caso, la intervenci髇 de los Municipios interesados o afectados. Entre los efectos derivados de su aprobaci髇 merece destacarse, adem醩 de la declaraci髇 de utilidad p鷅lica o, en su caso, inter閟 social y de la necesidad de la ocupaci髇 de los bienes y derechos afectados a efectos de su expropiaci髇, los efectos conferidos para su ejecuci髇 sin perjuicio de la procedencia de la adaptaci髇 del planeamiento correspondiente a cuyo efecto se prev� el establecimiento de l韓eas de ayudas financieras auton髆icas a los Municipios interesados. Desde el punto de vista de su ejecuci髇, 閟ta presupone la aplicaci髇 del r間imen legal urban韘tico de la propiedad y, por tanto, el cumplimiento de los correspondientes deberes a cargo del responsable de la ejecuci髇, siendo los Municipios los beneficiarios de las cesiones de suelo y aprovechamiento urban韘tico que resulten de la referida ejecuci髇. Especialmente exigente es, por 鷏timo, el estatuto a que queda sujeto el responsable de ejecuci髇, limit醤dose estrictamente toda transferencia a terceros de tal responsabilidad y regulando detalladamente las consecuencias del incumplimiento. En tanto que proyectos y salvo los de promoci髇 p鷅lica, su materializaci髇 queda condicionada al otorgamiento de la preceptiva licencia municipal.

III

1. El urbanismo es en la Ley, al igual que la ordenaci髇 del territorio, una funci髇 p鷅lica, cuyo cumplimiento debe producirse, tras la Constituci髇, sobre la base de una adecuada ponderaci髇 de los bienes jur韉icamente relevantes territorialmente protegidos por aquella norma fundamental y para la m醲ima realizaci髇 posible en cada caso del orden material por 閟ta definido.

En tanto que funci髇 p鷅lica s髄o diferenciada por su objeto y finalidad, su gesti髇 debe poder producirse v醠idamente por cualquiera de las formas autorizadas por la legislaci髇 reguladora de la administraci髇 p鷅lica en cada caso competente y actuante. Esta prescripci髇 favorece particularmente la necesaria coordinaci髇 del urbanismo y del r間imen local, es decir, el estatuto del gobierno municipal.

La condici髇 de funci髇 p鷅lica del urbanismo no significa necesariamente la gesti髇 directa por la Administraci髇 competente. Antes al contrario, por sus caracter韘ticas, el urbanismo demanda el fomento y la promoci髇, al m醲imo posible, de la iniciativa privada. Y 閟ta, a su vez, no se restringe a los privados que adem醩, tengan, con derecho bastante para ello (significativamente el de propiedad), la disposici髇 del suelo, pues la actividad urban韘tica de transformaci髇 del suelo debe entenderse constitucionalmente comprendidas en el 醡bito de la libertad de iniciativa econ髆ica, es decir de empresa. Sin perjuicio de ello, los propietarios y los titulares de cualesquiera otros derechos suficientes sobre los correspondientes bienes intervienen en la actividad urban韘tica en los t閞minos determinados por la legislaci髇 reguladora de 閟ta.

2. En el r間imen de la actividad urban韘tica ordinaria el primer aspecto precisado de una adaptaci髇 a las circunstancias espec韋icas de la Comunidad de Madrid es, sin duda, el planeamiento, lo que lleva a cabo la Ley en su T韙ulo V introduciendo las innovaciones consideradas m醩 indispensables (a fin de no perjudicar innecesariamente la cultura jur韉ico-urban韘tica establecida) y, concretamente, las siguientes:

• a) Haciendo uso de la habilitaci髇 conferida por la legislaci髇 estatal, la flexibilizaci髇 y simplificaci髇 de la determinaci髇 del aprovechamiento tipo, en atenci髇 a la existencia de Municipios con escaso desarrollo urban韘tico y, al mismo tiempo, reducida capacidad de gesti髇 t閏nica en esta materia.
• b) Precisando los supuestos de revisi髇 y modificaci髇 del planeamiento, con habilitaci髇 en el primer caso a la Comunidad para promover y requerir, cuando sea procedente, la revisi髇 del planeamiento por los propios Municipios y sustituirse en la actuaci髇 de 閟tos, caso de incumplimiento del deber en tal sentido, as� como con introducci髇 de limitaciones y, en su caso, prohibiciones de modificaci髇 en el per韔do inicial y final de vigencia del planeamiento, respectivamente, con la doble finalidad de revaluar el proceso de elaboraci髇 del planeamiento y de evitar el planteamiento de modificaciones distorsionadas por la proximidad de la revisi髇 de aqu閘.
• c) La clarificaci髇 y, por tanto, agilizaci髇 del procedimiento de aprobaci髇 del planeamiento, fundamentalmente mediante la ampliaci髇 sensible (en su caso, en funci髇 de la poblaci髇 de los Municipios) de la competencia municipal para la aprobaci髇 definitiva de determinados instrumentos de planeamiento.
• d) La clarificaci髇 legal -tomando pie y de conformidad con la jurisprudencia contencioso-administrativa reca韉a en esta materia- del contenido y el alcance de la competencia auton髆ica de aprobaci髇 definitiva del planeamiento municipal, con la doble finalidad de acotar la intervenci髇 auton髆ica y de incrementar la seguridad jur韉ica en punto a los papeles respectivos de la instancia municipal y la auton髆ica en el proceso de planificaci髇 urban韘tica. El efecto es, en todo caso, positivo para la autonom韆 municipal.

4. El r間imen urban韘tico del suelo primero r鷖tico y luego no urbanizable se ha mantenido en nuestro ordenamiento jur韉ico desde 1956, sustancialmente al margen de la realidad, en tanto que basado en una premisa irreal: el de la insusceptibilidad de esta clase de suelo para ser soporte, en principio, de cualquier caso de aprovechamientos urban韘ticos, es decir, en una visi髇 puramente negativa, determinante de la omisi髇 de cualquier criterio de toda directriz positiva de ordenaci髇 sustantiva. Ha sido inevitable, as�, una sustancial divergencia entre la norma y la realidad pr醕tica, para salvar la cual ha sido preciso una interpretaci髇 forzada y extensiva de los supuestos legales excepcionales legitimadores de actuaciones constructivas, soluci髇 siempre insatisfactoria e insuficiente.

Aun cuando la legislaci髇 estatal vigente no modifica sustancialmente, en realidad, la situaci髇 descrita, flexibiliza el r間imen de la utilizaci髇 de este tipo de suelo y sobre todo otorga un amplio margen de configuraci髇 a la legislaci髇 urban韘tica auton髆ica, de que la presente Ley hace uso -en su T韙ulo V- a fin de acercar la ordenaci髇 de dicho suelo a las exigencias de la realidad y, en particular, de las pautas de su utilizaci髇 en el 醡bito de la Comunidad de Madrid, en una l韓ea ya abierta y explorada previamente por alguna otra Comunidad Aut髇oma.

Por de pronto, la Ley regula -a partir y en funci髇 de determinadas caracter韘ticas de los terrenos- los supuestos en que procede la clasificaci髇 como suelo no urbanizable, a los efectos justamente de la preservaci髇 de aquellas caracter韘ticas y, por tanto, de los valores que a trav閟 de ellas se manifiestan, sin perjuicio de mantener la cl醬sula residual referida a todos aquellos que no sean incorporados, cuando menos inmediatamente, al proceso de urbanizaci髇 y de dejar a salvo la hip髏esis de la necesidad del destino de suelo a la realizaci髇 de obras o infraestructuras o al establecimiento de servicios p鷅licos. Y a馻de a la tipificaci髇 de tales supuestos el deber legal de ponderar la pertinencia, adem醩, de sujetar parte de los terrenos objeto de esta clasificaci髇 a un r間imen espec韋ico de protecci髇 y mejora, adecuado desde luego a los valores que en ellos est閚 presentes (especialmente desde el punto de vista de la flora y la fauna). Cierra este conjunto de prescripciones con la reserva en favor de la Asamblea de la Comunidad de la decisi髇 de reclasificaci髇 de los terrenos que sufran da駉 en su vegetaci髇 arb髍ea, como consecuencia de incendio ocurrido por falta de la prevenci髇 exigible o de acci髇 humana no autorizada y falta de la diligencia debida, dentro de los treinta a駉s siguientes al suceso.

Igualmente importante en, sin duda, el establecimiento, con car醕ter general, del conjunto de facultades y deberes espec韋icamente urban韘ticos imputables al propietario de suelo no urbanizable, con diferenciaci髇 desde luego el que sea objeto de un r間imen concreto de protecci髇 o mejora; resaltando entre los deberes el de conservaci髇 y reposici髇, en su caso, de la vegetaci髇 en las condiciones precisas para evitar el riesgo de erosi髇, incendio o perturbaci髇 de la seguridad o salud p鷅licas o del medio ambiente o el equilibrio ecol骻ico.

Gracias a la determinaci髇 anterior, el r間imen de utilizaci髇 posible del suelo no urbanizable ordinario (no sujeto a protecci髇) aparece construido sobre la t閏nica de la calificaci髇 urban韘tica (ordenaci髇 a partir de la evoluci髇 de las necesidades de uso del suelo) y diversificado seg鷑 las obras y los usos permitidos, justamente aquellos que -d醤dose en la realidad pr醕tica- se consideran compatibles con el destino b醩ico del suelo y cuya realizaci髇 se sujeta a licencia municipal. En su caso, y esto es importante resaltarlo, dicha realizaci髇 queda sujeta al levantamiento de las cargas urban韘ticas procedentes, a fin de evitar la desviaci髇 indebida de usos al suelo no urbanizable o por la sola raz髇 del ahorro de los costes inherentes a la ocupaci髇 de suelo regularmente urbanizado.

5. Sabido es que la gesti髇 urban韘tica constituye uno de los cap韙ulos m醩 deficitarios en su aplicaci髇 pr醕tica, que no en la regulaci髇 normativa, de gran calidad t閏nica. Estando este Cap韙ulo en la completa disposici髇 del legislador auton髆ico, la Ley hace en 閘 un gran esfuerzo -concretamente en su T韙ulo VII- por mejorar el marco y los instrumentos legales a disposici髇 de la Administraci髇 actuante y los ejecutores materiales del planeamiento al servicio de la agilizaci髇 de la actividad urban韘tica.

Por de pronto se introduce claridad y precisi髇 y, por tanto, seguridad jur韉ica en punto a los deberes generales a cumplir por los propietarios de suelo urbano y urbanizable, cuando les corresponda la ejecuci髇 del planeamiento urban韘tico. A tal efecto se precisan incluso los conceptos cuyos costes integran los de urbanizaci髇 que aqu閘los deben sufragar.

En segundo t閞mino, se clarifica, simplifica y flexibiliza el r間imen de programaci髇 y ejecuci髇, a trav閟 de los pertinentes Programas de Actuaciones Urban韘ticas, de actuaciones en suelo urbanizable no programado, incidiendo especialmente en los siguientes puntos:

• a) Distinci髇 y separaci髇 de los supuestos de formulaci髇 y ejecuci髇 de Programas de Actuaci髇 Urban韘tica por la Administraci髇 actuante y por urbanizador adjudicatario, con restricci髇, en principio, a estos dos de los legalmente posibles. Unica excepci髇 la constituye la permisi髇 de la adjudicaci髇 directa de la formulaci髇 y ejecuci髇 de aquellos Programas, cuando tengan por objeto la implantaci髇 y el desarrollo de usos y actividades productivos de car醕ter singular y relevante importancia o la urbanizaci髇 de 醨eas especialmente dotadas para servir de soporte a las actividades de producci髇 y distribuci髇 de bienes y la prestaci髇 de servicios.
• b) Flexibilizaci髇 de la gesti髇, al permitirse la celebraci髇 del concurso pertinente sobre la base de un pliego de condiciones t閏nicas, econ髆icas y jur韉icas.
• c) Otorgamiento a los propietarios que representen cuando menos el 60 por 100 del total de la superficie afectada del derecho de preferencia en la adjudicaci髇 del concurso, siempre que realicen una oferta equivalente en condiciones a la m醩 ventajosa de entre las presentadas, oper醤dose en tal caso por el sistema de compensaci髇.
• d) Determinaci髇, como sistema general de actuaci髇 y a salvo el caso de la letra anterior, del de expropiaci髇, sin perjuicio de la expresa admisi髇 de la posibilidad de la aplicaci髇 en 閘 de la t閏nica de la liberaci髇 de dicha expropiaci髇.

En congruencia tanto con el principio de promoci髇 de la iniciativa privada en la actividad urban韘tica, como con la introducci髇 en el marco legal estatal del r間imen jur韉ico b醩ico de las Administraciones p鷅licas de los convenios interadministrativos de colaboraci髇 y de los convenios en el curso de y para la resoluci髇 de procedimientos administrativos, es decir, con los ciudadanos o administrados, la Ley legaliza la pr醕tica de los convenios urban韘ticos, definiendo para ellos un r間imen garantizador de la transparencia, coordinador con el procedimiento de aprobaci髇 del planeamiento y preservador tanto de la ordenaci髇 urban韘tica imperativa, como de la definici髇 del inter閟 colectivo o general. Es de resaltar, en particular, la fijaci髇 de la regla de la publicidad de los convenios y del acceso de los ciudadanos a su contenido, hecho posible gracias a la creaci髇 del pertinente registro administrativo.

Desde el punto de vista de la mejor y m醩 cooperativa y coordinada organizaci髇 de la gesti髇 p鷅lica urban韘tica, de un lado se autorizan y regulan los consorcios interadministrativos con posibilidad de la incorporaci髇 a los mismos de la iniciativa privada y utilizaci髇 por los mismos de las formas de gesti髇 de servicios previstas por la legislaci髇 aplicable a las Administraciones consorciadas y, de otro lado, se contempla la creaci髇 por tales consorcios y desde luego tambi閚 directamente por las Administraciones interesadas de entidades societarias de forma jur韉ico-mercantil y de capital 韓tegramente p鷅lico o mixtas, pero dejando taxativamente claro que tales sociedades s髄o pueden asumir contenidos de la actividad urban韘tica que no implique ejercicio de autoridad y deben actuar en todo caso en condiciones de plena concurrencia con las personas privadas, aplic醤dose adem醩 la legislaci髇 reguladora de la contrataci髇 p鷅lica para la adjudicaci髇 a las mismas de cualquier tarea, cometido, servicio u obra, con la sola excepci髇 de aquellos cometidos que, aun pudiendo desarrollarse en r間imen de Derecho privado, deban cumplirse directamente por las Administraciones o los consorcios constituidos por ellas; excepci髇, en la que se permite la encomienda directa.

Por lo que hace concretamente a los sistemas de actuaci髇 para la ejecuci髇 del planeamiento, las principales novedades son las siguientes:

- Flexibilizaci髇 de la elecci髇 por la Administraci髇 actuante del sistema de actuaci髇 a aplicar; elecci髇, que se articula b醩icamente en torno a la distinci髇 entre gesti髇 p鷅lica y privada y se hace depender de una ponderaci髇 material de las circunstancias del caso.

- Mejora y precisi髇 del regimen de la ejecuci髇 tanto sistem醫ica por unidades, como asistem醫ica en suelo urbano.

- Actualizaci髇 del sistema de actuaci髇 por expropiaci髇, con desarrollo de su gesti髇 indirecta mediante concesi髇, a, los efectos de hacer compatible su elecci髇 con la intervenci髇 de la iniciativa privada y facilitaci髇, a su vez, de 閟ta, mediante la previsi髇 de la aplicabilidad de la t閏nica de la liberaci髇 de la expropiaci髇, cuando as� proceda.

- Introducci髇 de un nuevo sistema de actuaci髇, denominado de ejecuci髇 forzosa, dirigido a potenciar la capacidad de efectividad de la acci髇 gestora p鷅lica, solventando las dificultades de la acci髇 de com鷑 acuerdo de los propietarios, pero sin merma de la posici髇 b醩ica de 閟tos propia del sistema de compensaci髇. En este nuevo sistema, del que cabe esperar un apreciable juego, la Administraci髇 act鷄 en sustituci髇 de los propietarios realizando materialmente la urbanizaci髇 y distribuy閚do entre 閟tos los beneficios y la cargas, es decir, operando directamente como instancia de compensaci髇.

- Introducci髇 de una serie de medidas para la rehabilitaci髇 concertada de 醨eas urbanas degradadas.

6. Sin perjuicio de que la expropiaci髇 forzosa sea desde luego una instituci髇 propia del ordenamiento del Estado, su decisivo juego en el urbanismo motiva la adopci髇 de aquellas medidas que, de acuerdo con la doctrina ya decantada por el Tribunal Constitucional, est醤 en el 醡bito de disposici髇 del legislador auton髆ico y pueden contribuir sin duda a una mayor eficacia de la acci髇 p鷅lica en la materia. Junto a la precisi髇, en aras de la claridad y de la seguridad jur韉icas, de los supuestos en que procede la aplicaci髇 de la instituci髇 y de la restricci髇 -v韆 exigencia de su suficiente justificaci髇 en cada caso- del recurso a la declaraci髇 de urgencia en la ocupaci髇 debe destacarse la introducci髇 de la t閏nica de la bonificaci髇 en un 10 por 100 del justiprecio y la ampliaci髇 de las posibilidades de pago de 閟te en especie para fomentar el mutuo acuerdo en la relaci髇 expropiatoria.

Con todo, el aspecto m醩 destacado de la regulaci髇 legal en este punto al que se dedica el T韙ulo VII es la creaci髇 y organizaci髇 de un Jurado Territorial de Expropiaci髇 Forzosa propio de la Comunidad Aut髇oma en cuya composici髇 se ha procurado, en lo necesario, observar la ponderaci髇 que demanda el objeto de su funci髇, si bien 閟ta se ampl韆 al campo de la responsabilidad patrimonial de la administraci髇 auton髆ica y, en su caso, municipal; novedad 閟ta merecedora de ser destacada, en cuanto supone una positiva unificaci髇 de criterio en materia de garant韆s patrimoniales de los ciudadanos frente a la acci髇 p鷅lica. La unidad de r間imen jur韉ico de la instituci髇 expropiatoria, garantizada por la legislaci髇 sustantiva estatal, ni demanda, ni precisa, para ser efectiva, de su prolongaci髇 en el plano organizativo y de la pr醕tica administrativa. Por contra, la eficacia administrativa, tambi閚 en beneficio de los afectados por la acci髇 administrativa expropiatoria, demanda esta medida, que cuenta con la cobertura de la potestad de autoorganizaci髇 de que goza la Comunidad de Madrid.

7. En el aspecto relativo a la intervenci髇 p鷅lica en el mercado inmobiliario y de la vivienda, no menos importante que los anteriores, el T韙ulo VIII de la Ley se concentra en los instrumentos que considera prioritarios en el contexto de la pol韙ica territorial cuyo marco pretende formalizar y, concretamente, en los siguientes:

• a) Los derechos de tanteo y retracto, determinando con precisi髇 los bienes sujetos y las Administraciones titulares de ellos; creando registros administrativos -auton髆ico y municipales- (actuando el primero de supletorio de los segundos, para el caso de que los Municipios no quieran o no puedan establecer el propio) para garantizar la objetividad y la transparencia en la materia y, al propio tiempo, facilitar el cumplimiento de la obligaci髇 legal de la notificaci髇 de las correspondientes transacciones, y finalmente, introduciendo disposiciones garantizadoras de la seriedad de la acci髇 p鷅lica y, por tanto, de los particulares afectados, concretamente la caducidad de aqu閘la, con recuperaci髇 por el propietario de la plena disposici髇 sobre el bien, a los tres meses de la decisi髇 administrativa sin abono efectivo del precio que proceda, el derecho a la resoluci髇 de la trasmisi髇 en favor de la Administraci髇 por el mero incumplimiento en el pago de cualquiera de los plazos en el caso de pacto de aplazamiento del abono del precio y la obligaci髇 de aqu閘la de cumplimiento del pacto de entrega de determinada superficie de nueva construcci髇, no puede dejar de llamarse la atenci髇, adem醩, sobre la imposici髇 a la Comunidad de Madrid de la obligaci髇 de destinar los bienes adquiridos por este medio al cumplimiento de los objetivos de las Zonas de Inter閟 Regional correspondientes.
• b) La pol韙ica de vivienda sujeta a alg鷑 r間imen de protecci髇 p鷅lica, absolutamente decisiva para la realizaci髇 del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada. La opci髇 legal es aqu� decidida y rotunda: se impone al planeamiento general (salvo en los Municipios con escasa dinamicidad residencial) el aseguramiento del destino de suelo suficiente para cubrir las necesidades razonablemente previsibles en el horizonte temporal de ocho a駉s, sin que la superficie dedicada a vivienda cuyo precio sea susceptible de ser tasado por la Administraci髇 pueda ser nunca inferior a la mitad del suelo urbanizable destinado al uso residencial, pero tambi閚, la no menos importante de fijar -cuando est� autorizado por la ordenaci髇 aplicable, de forma coherente, con los criterios propios de la valoraci髇 catastral y en t閞minos de aprovechamiento urban韘tico- las relaciones de equivalencia oportunas para el caso de la transformaci髇 de la calificaci髇 a vivienda libre, con prescripci髇 taxativa de cesi髇 obligatoria y gratuita a la Administraci髇 actuante de los eventuales excesos de aprovechamiento lucrativo.
• c) Patrimonios p鷅licos de suelo, con el decidido prop髎ito de relanzamiento y funcionamiento efectivo de este instrumento de gran potencialidad, pero hasta ahora pr醕ticamente in閐ito en la realidad de la gesti髇 urban韘tica. La suficiente y adecuada regulaci髇 en la legislaci髇 urban韘tica general vigente de los patrimonios municipales exime de toda ulterior ordenaci髇 en esta sede, m醩 all� del establecimiento de la taxativa obligaci髇 de la constituci髇, el mantenimiento y la gesti髇 de sus respectivos patrimonios por los Municipios que cuenten con planeamiento general. La decisi髇 clave en este cap韙ulo reside sin duda en la creaci髇 de un patrimonio p鷅lico regional o auton髆ico de suelo, con un r間imen en un todo equiparable al de los municipales y en el que se cuida de precisar la vinculaci髇 de los recursos econ髆icos procedentes de o relacionados finalistamente con el patrimonio. La decisi髇 aparece reforzada por la imposici髇 a la Comunidad de Madrid de la consignaci髇, a este prop髎ito, en sus presupuestos anuales de una cantidad no inferior al 2 por 100 del importe total del cap韙ulo de ingresos. No olvida la Ley la procedencia de la cooperaci髇 activa entre los patrimonios regional y municipales, autorizando expresamente la celebraci髇 de convenios para su gestion en com鷑 y contemplando tambi閚 la posibilidad de la participaci髇 en la del patrimonio regional de los Municipios que no tengan obligaci髇 legal de constituir uno propio.

8. En el 鷏timo de los T韙ulos de la Ley, el IX, se han incluido, de conformidad con el prop髎ito de incremento de la eficacia de la acci髇 administrativa en el urbanismo y en sinton韆 con la renovaci髇 del r間imen jur韉ico de las Administraciones p鷅licas y del procedimiento administrativo operada por la Ley estatal 30/1992, de 26 de noviembre, un conjunto de prescripciones con una finalidad 鷑ica: hacer operativo el juego de la resoluci髇 por acto presunto, en caso de silencio administrativo, de los principales procedimientos urban韘ticos.