Sumario

Exposici�n de Motivos

I

Navarra, a trav�s de la senda marcada por la disposici�n adicional primera de la Constituci�n, tiene la habilitaci�n competencial para regular la materia concerniente a las Haciendas Locales. Dicha habilitaci�n viene concretada en el art�culo 46.1 de la Ley Org�nica de Reintegraci�n y Amejoramiento del R�gimen Foral de Navarra que atribuye a Navarra las �facultades y competencias que actualmente ostenta (a la entrada en vigor de dicha Ley Org�nica), al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841; en el Real Decreto Paccionado de 4 de noviembre de 1925, y disposiciones complementarias y, adem�s, las que siendo compatibles con las anteriores puedan corresponder a las Comunidades Aut�nomas o a las provincias, conforme a la legislaci�n b�sica del Estado�.

Es precisamente el mantenimiento de los derechos originarios de Navarra sobre la Administraci�n Local, en la forma que quedaron plasmados en la Ley y Decreto Ley Paccionados, la pauta o norte que dirige y condiciona la potestad legislativa de la Comunidad Foral en esta materia, diferenci�ndola de las Comunidades Aut�nomas, que -sea cual fuere el grado de autonom�a alcanzado- quedan indefectiblemente supeditados a las bases dictadas por el Estado, en tanto que ser�n de aplicaci�n a aqu�lla en lo que no se opongan al r�gimen que para su administraci�n local establece el art�culo 46 de la Ley Org�nica de Reintegraci�n y Amejoramiento del R�gimen Foral de Navarra, seg�n prev� la disposici�n adicional segunda de la Ley reguladora de las bases de r�gimen local.

II

En materia de Haciendas Locales Navarra ha contado siempre con un r�gimen propio y espec�fico.

Con independencia de las Leyes de Cortes de 1825 y del primer Reglamento para la Administraci�n municipal de los pueblos de Navarra, mandado ejecutar en circular de 24 de agosto de 1867, hay que remitirse al art�culo 6.� de la Ley Paccionada que atribuye a los Ayuntamientos navarros las facultades relativas a la administraci�n econ�mica interior de los fondos, derechos y propiedades de los pueblos, que se ejercer�n bajo la dependencia de la Diputaci�n Provincial, con arreglo a su legislaci�n especial.

Igualmente las bases 6.�, 7.�, 8.� y 9.� del Real Decreto Ley de 4 de noviembre de 1925, para armonizar el r�gimen de Navarra y el Estatuto municipal, y particularmente la base 7.�, obligaba a la Diputaci�n a recopilar las disposiciones vigentes en materia de contribuciones, arbitrios o impuestos de todas clases que afecten a la Administraci�n Local y le obligaba a complementar estas disposiciones fijando el l�mite y condiciones esenciales dentro de los cuales fuese permitida la imposici�n o exacci�n de contribuciones o arbitrios.

Fijada la vigencia de la Ley Paccionada y del Real Decreto Ley Paccionado en el art�culo 46 de la Ley Org�nica de Reintegraci�n y Amejoramiento del R�gimen Foral de Navarra, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en su art�culo 1.2 respeta el r�gimen financiero foral de Navarra en la materia tratada.

No obstante, y antes de ser reconocida esa especificidad por la Ley reguladora de las Haciendas Locales, Navarra se rigi� por el Reglamento para la Administraci�n Municipal de 2 de febrero de 1928, concretamente por el t�tulo V �Hacienda Municipal�, hasta que, a causa de la reforma planteada por la Ley 45/1975, y el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, se hizo necesaria la aprobaci�n de una normativa que pusiese al d�a las Haciendas Locales de Navarra armoniz�ndolas con las del derecho com�n. De esta forma surgi� la norma sobre reforma de las Haciendas Locales, aprobada el 8 de junio de 1981 por el Parlamento de Navarra, cuyo Reglamento fue aprobado por la Diputaci�n Foral el 17 de diciembre de 1981.

Esta norma y su Reglamento constituyen hasta la fecha el marco normativo, de car�cter sistem�tico y total, que adecu� la Hacienda Local de Navarra al contenido del art�culo 142 de la Constituci�n, dotando a las entidades locales de medios financieros suficientes mediante la existencia de la imposici�n municipal aut�noma y de la participaci�n de las Haciendas Locales en los tributos de la Comunidad Foral y en los del Estado.

III

La normativa sobre las Haciendas Locales ha adolecido hist�ricamente en el Estado espa�ol de una grave indefinici�n de lo que debe ser el sistema hacend�stico local, b�sicamente porque hasta el presente ha existido una clara indefinici�n de las propias entidades locales dentro de la estructura estatal. Es decir, no ha existido una concepci�n hist�ricamente estable acerca de la funci�n de las entidades locales dentro de esa estructura.

Hoy d�a las entidades locales est�n dotadas de una cobertura constitucional en lo que toca a su protagonismo en la vida p�blica espa�ola: Est�n dotadas de la garant�a institucional de la autonom�a y han dejado de ser meras circunscripciones del poder central. Es precisamente uno de los hitos m�s significativos del texto constitucional: La atribuci�n de autonom�a a los municipios y a las provincias. Y esta atribuci�n de autonom�a tiene una consecuencia l�gica y obligada en el aspecto hacend�stico y financiero, hasta el punto que el propio art�culo 142 del texto constitucional dispone con la fuerza que le es propia a la Carta Magna, que las Haciendas Locales deber�n disponer de los medios suficientes para el desempe�o de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y dispone, asimismo, que las Haciendas Locales se nutrir�n fundamentalmente de tributos propios y de la participaci�n de los del Estado y de las Comunidades Aut�nomas.

Esta previsi�n constitucional ya fue interiorizada en el ordenamiento navarro a trav�s de la Norma de Reforma de las Haciendas Locales donde se constituy� el Fondo de Participaci�n en los Impuestos de Navarra y donde se dot� a las entidades locales de una imposici�n aut�noma.

IV

El art�culo 142 de la Constituci�n prev� que las Haciendas Locales se nutrir�n fundamentalmente de tributos propios y de la participaci�n en los del Estado y de las Comunidades Aut�nomas. Ello quiere decir que las Haciendas Locales no se concept�an como un ordenamiento propio e independiente de los ordenamientos jur�dico-hacend�sticos estatales y de las Comunidades Aut�nomas, sino que existe una conexi�n entre ellos por v�a de la participaci�n que se reconoce a las entidades locales en el producto recaudado por las administraciones del Estado o de las Comunidades Aut�nomas.

Esta Ley Foral sigue la l�nea de establecer una imposici�n propia de las entidades locales que viene a armonizarse con el nuevo sistema tributario m�s simplificado de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de mantener la participaci�n en los tributos del Estado y en la forma que se determine por la legislaci�n estatal y de regular con car�cter amplio el fondo de las Haciendas Locales de Navarra.

En este sentido la Norma de la Reforma de las Haciendas Locales estableci� un fondo de participaci�n basado en el sistema de coparticipaci�n impositiva, instituto jur�dico diferenciado de las estrictas participaciones locales en tributos estatales o auton�micos. De esta forma la coparticipaci�n impositiva de dicha Norma supon�a una participaci�n prefigurada normativamente en un porcentaje de la recaudaci�n obtenida en los tributos de la Comunidad Foral. A trav�s de esa coparticipaci�n y desde el punto de vista econ�mico, la misma supone una transferencia de fondos desde la Comunidad Foral a las entidades locales copart�cipes, como aut�nticas titulares de los fondos a que ascend�a el porcentaje de participaci�n de una serie de tributos entendidos en su conjunto, es decir, porcentaje de participaci�n de impuestos directos o indirectos.

Este sistema se caracterizaba porque no atribu�a a las entidades locales potestad normativa alguna sobre los institutos jur�dico-hacend�sticos de que proven�an los ingresos.

Frente a las formas de atribuci�n directa de la coparticipaci�n impositiva, en las que la atribuci�n a las entidades beneficiarias se realiza en proporci�n a las bases imponibles radicadas o a la recaudaci�n obtenida en el territorio de la entidad local copart�cipe, la Norma de Reforma de Haciendas Locales dise�aba un sistema de copartici�n indirecta en la que el porcentaje de rendimiento se asignaba a las entidades locales beneficiarias de acuerdo con distintos criterios: el montante a distribuir se integraba en una masa de efectivo, un Fondo, sujeta a peculiares formas de reparto.

Esta Ley Foral mantiene este sistema de coparticipaci�n, huyendo de los conceptos de subvenci�n, si bien no se atiene, desde el punto de vista formal, a un claro sistema de coparticipaci�n indirecta ni directa. M�s bien al dejar, tras la experiencia adquirida durante la vigencia de la Norma para la Reforma de las Haciendas Locales, tanto la regulaci�n de la cuant�a como de las formas de distribuci�n del fondo a lo que dispongan las futuras Leyes de Presupuestos, se est� manteniendo el mandato constitucional de la existencia de dicha participaci�n, pero se est�n eludiendo aspectos m�s doctrinales o te�ricos que �nicamente las Leyes anuales presupuestarias determinar�n en funci�n de lo que la planificaci�n econ�mica de Navarra exija.

De esta forma queda definitivamente consolidado el car�cter participativo del Fondo de las Haciendas Locales de Navarra, pionero dentro del panorama auton�mico espa�ol, y se supera el hist�rico car�cter meramente redistributivo que han tenido los fondos de las Haciendas Locales que han existido en el ordenamiento local desde la Ley de 10 de enero 1943 hasta la creaci�n del Fondo Nacional de Cooperaci�n Municipal por medio del Real Decreto-ley 34/1977, de 2 de junio.

V

Finalmente, el dise�o que hace la Ley Foral de la nueva imposici�n local parte del mandato que se contiene en el t�tulo octavo de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administraci�n Local de Navarra y de la necesidad tradicional de armonizar los planteamientos hacend�sticos a lo que se ha establecido en el derecho com�n mediante la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

Este talante tradicional armonizador en materia hacendistica, al igual que el reconocimiento de la competencia en la materia, ha sido plasmado en el Convenio Econ�mico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, Ley 28/1990, de 26 de diciembre, en cuyo art�culo 43, sin perjuicio de la competencia habida en el m�s amplio sentido, establece los tributos locales cuya exacci�n corresponde a las Haciendas Locales de Navarra.