Sumario

Exposición de Motivos

I

Navarra, a través de la senda marcada por la disposición adicional primera de la Constitución, tiene la habilitación competencial para regular la materia concerniente a las Haciendas Locales. Dicha habilitación viene concretada en el artículo 46.1 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra que atribuye a Navarra las «facultades y competencias que actualmente ostenta (a la entrada en vigor de dicha Ley Orgánica), al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841; en el Real Decreto Paccionado de 4 de noviembre de 1925, y disposiciones complementarias y, además, las que siendo compatibles con las anteriores puedan corresponder a las Comunidades Autónomas o a las provincias, conforme a la legislación básica del Estado».

Es precisamente el mantenimiento de los derechos originarios de Navarra sobre la Administración Local, en la forma que quedaron plasmados en la Ley y Decreto Ley Paccionados, la pauta o norte que dirige y condiciona la potestad legislativa de la Comunidad Foral en esta materia, diferenciándola de las Comunidades Autónomas, que -sea cual fuere el grado de autonomía alcanzado- quedan indefectiblemente supeditados a las bases dictadas por el Estado, en tanto que serán de aplicación a aquélla en lo que no se opongan al régimen que para su administración local establece el artículo 46 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, según prevé la disposición adicional segunda de la Ley reguladora de las bases de régimen local.

II

En materia de Haciendas Locales Navarra ha contado siempre con un régimen propio y específico.

Con independencia de las Leyes de Cortes de 1825 y del primer Reglamento para la Administración municipal de los pueblos de Navarra, mandado ejecutar en circular de 24 de agosto de 1867, hay que remitirse al artículo 6.º de la Ley Paccionada que atribuye a los Ayuntamientos navarros las facultades relativas a la administración económica interior de los fondos, derechos y propiedades de los pueblos, que se ejercerán bajo la dependencia de la Diputación Provincial, con arreglo a su legislación especial.

Igualmente las bases 6.ª, 7.ª, 8.ª y 9.ª del Real Decreto Ley de 4 de noviembre de 1925, para armonizar el régimen de Navarra y el Estatuto municipal, y particularmente la base 7.ª, obligaba a la Diputación a recopilar las disposiciones vigentes en materia de contribuciones, arbitrios o impuestos de todas clases que afecten a la Administración Local y le obligaba a complementar estas disposiciones fijando el límite y condiciones esenciales dentro de los cuales fuese permitida la imposición o exacción de contribuciones o arbitrios.

Fijada la vigencia de la Ley Paccionada y del Real Decreto Ley Paccionado en el artículo 46 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en su artículo 1.2 respeta el régimen financiero foral de Navarra en la materia tratada.

No obstante, y antes de ser reconocida esa especificidad por la Ley reguladora de las Haciendas Locales, Navarra se rigió por el Reglamento para la Administración Municipal de 2 de febrero de 1928, concretamente por el título V «Hacienda Municipal», hasta que, a causa de la reforma planteada por la Ley 45/1975, y el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, se hizo necesaria la aprobación de una normativa que pusiese al día las Haciendas Locales de Navarra armonizándolas con las del derecho común. De esta forma surgió la norma sobre reforma de las Haciendas Locales, aprobada el 8 de junio de 1981 por el Parlamento de Navarra, cuyo Reglamento fue aprobado por la Diputación Foral el 17 de diciembre de 1981.

Esta norma y su Reglamento constituyen hasta la fecha el marco normativo, de carácter sistemático y total, que adecuó la Hacienda Local de Navarra al contenido del artículo 142 de la Constitución, dotando a las entidades locales de medios financieros suficientes mediante la existencia de la imposición municipal autónoma y de la participación de las Haciendas Locales en los tributos de la Comunidad Foral y en los del Estado.

III

La normativa sobre las Haciendas Locales ha adolecido históricamente en el Estado español de una grave indefinición de lo que debe ser el sistema hacendístico local, básicamente porque hasta el presente ha existido una clara indefinición de las propias entidades locales dentro de la estructura estatal. Es decir, no ha existido una concepción históricamente estable acerca de la función de las entidades locales dentro de esa estructura.

Hoy día las entidades locales están dotadas de una cobertura constitucional en lo que toca a su protagonismo en la vida pública española: Están dotadas de la garantía institucional de la autonomía y han dejado de ser meras circunscripciones del poder central. Es precisamente uno de los hitos más significativos del texto constitucional: La atribución de autonomía a los municipios y a las provincias. Y esta atribución de autonomía tiene una consecuencia lógica y obligada en el aspecto hacendístico y financiero, hasta el punto que el propio artículo 142 del texto constitucional dispone con la fuerza que le es propia a la Carta Magna, que las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y dispone, asimismo, que las Haciendas Locales se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la participación de los del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Esta previsión constitucional ya fue interiorizada en el ordenamiento navarro a través de la Norma de Reforma de las Haciendas Locales donde se constituyó el Fondo de Participación en los Impuestos de Navarra y donde se dotó a las entidades locales de una imposición autónoma.

IV

El artículo 142 de la Constitución prevé que las Haciendas Locales se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas. Ello quiere decir que las Haciendas Locales no se conceptúan como un ordenamiento propio e independiente de los ordenamientos jurídico-hacendísticos estatales y de las Comunidades Autónomas, sino que existe una conexión entre ellos por vía de la participación que se reconoce a las entidades locales en el producto recaudado por las administraciones del Estado o de las Comunidades Autónomas.

Esta Ley Foral sigue la línea de establecer una imposición propia de las entidades locales que viene a armonizarse con el nuevo sistema tributario más simplificado de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de mantener la participación en los tributos del Estado y en la forma que se determine por la legislación estatal y de regular con carácter amplio el fondo de las Haciendas Locales de Navarra.

En este sentido la Norma de la Reforma de las Haciendas Locales estableció un fondo de participación basado en el sistema de coparticipación impositiva, instituto jurídico diferenciado de las estrictas participaciones locales en tributos estatales o autonómicos. De esta forma la coparticipación impositiva de dicha Norma suponía una participación prefigurada normativamente en un porcentaje de la recaudación obtenida en los tributos de la Comunidad Foral. A través de esa coparticipación y desde el punto de vista económico, la misma supone una transferencia de fondos desde la Comunidad Foral a las entidades locales copartícipes, como auténticas titulares de los fondos a que ascendía el porcentaje de participación de una serie de tributos entendidos en su conjunto, es decir, porcentaje de participación de impuestos directos o indirectos.

Este sistema se caracterizaba porque no atribuía a las entidades locales potestad normativa alguna sobre los institutos jurídico-hacendísticos de que provenían los ingresos.

Frente a las formas de atribución directa de la coparticipación impositiva, en las que la atribución a las entidades beneficiarias se realiza en proporción a las bases imponibles radicadas o a la recaudación obtenida en el territorio de la entidad local copartícipe, la Norma de Reforma de Haciendas Locales diseñaba un sistema de copartición indirecta en la que el porcentaje de rendimiento se asignaba a las entidades locales beneficiarias de acuerdo con distintos criterios: el montante a distribuir se integraba en una masa de efectivo, un Fondo, sujeta a peculiares formas de reparto.

Esta Ley Foral mantiene este sistema de coparticipación, huyendo de los conceptos de subvención, si bien no se atiene, desde el punto de vista formal, a un claro sistema de coparticipación indirecta ni directa. Más bien al dejar, tras la experiencia adquirida durante la vigencia de la Norma para la Reforma de las Haciendas Locales, tanto la regulación de la cuantía como de las formas de distribución del fondo a lo que dispongan las futuras Leyes de Presupuestos, se está manteniendo el mandato constitucional de la existencia de dicha participación, pero se están eludiendo aspectos más doctrinales o teóricos que únicamente las Leyes anuales presupuestarias determinarán en función de lo que la planificación económica de Navarra exija.

De esta forma queda definitivamente consolidado el carácter participativo del Fondo de las Haciendas Locales de Navarra, pionero dentro del panorama autonómico español, y se supera el histórico carácter meramente redistributivo que han tenido los fondos de las Haciendas Locales que han existido en el ordenamiento local desde la Ley de 10 de enero 1943 hasta la creación del Fondo Nacional de Cooperación Municipal por medio del Real Decreto-ley 34/1977, de 2 de junio.

V

Finalmente, el diseño que hace la Ley Foral de la nueva imposición local parte del mandato que se contiene en el título octavo de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra y de la necesidad tradicional de armonizar los planteamientos hacendísticos a lo que se ha establecido en el derecho común mediante la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

Este talante tradicional armonizador en materia hacendistica, al igual que el reconocimiento de la competencia en la materia, ha sido plasmado en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, Ley 28/1990, de 26 de diciembre, en cuyo artículo 43, sin perjuicio de la competencia habida en el más amplio sentido, establece los tributos locales cuya exacción corresponde a las Haciendas Locales de Navarra.