TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE ORDENACIÓN Y SUPERVISIÓN DE LOS SEGUROS PRIVADOS

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Tal como ya se señalaba en la exposición de motivos de la Ley de ordenación de los seguros privados de 1984 y se reitera en la de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados de 1995, la legislación reguladora del seguro privado constituye una unidad institucional que, integrada por normas de Derecho privado y de Derecho público, se ha caracterizado, en este último ámbito, por su misión tutelar en favor de los asegurados y beneficiarios amparados por un contrato de seguro. En efecto, que el contrato de seguro suponga el cambio de una prestación presente y cierta (prima) por otra futura e incierta (indemnización), exige garantizar la efectividad de la indemnización cuando eventualmente se produzca el siniestro. Es este interés público el que justifica la ordenación y supervisión de las entidades aseguradoras por la Administración Pública para comprobar que mantienen una situación de solvencia suficiente para cumplir su objeto social.

La ordenación y supervisión estatal, que reclaman la unidad de mercado y los principios de división y dispersión de los riesgos, tiene lugar mediante el sistema de autorización administrativa de vínculo permanente, en virtud de la cual se examinan los requisitos financieros, técnicos y profesionales precisos para acceder al mercado asegurador; se controlan las garantías financieras y el cumplimiento de las normas de contrato de seguro y actuariales durante su actuación en dicho mercado y, finalmente, se determinan las medidas de intervención sobre las entidades aseguradoras que no ajusten su actuación a dichas normas, pudiendo llegar, incluso, a la revocación de la autorización administrativa concedida o a la disolución de la entidad aseguradora cuando carezcan de las exigencias mínimas para mantenerse en el mercado.

Este esquema normativo de control de solvencia y protección del asegurado es de aplicación general, y a él se ajustan la casi totalidad de los Estados de economía libre.

Ahora bien, para que el sistema de ordenación y supervisión sea eficaz es preciso que actúe sobre situaciones reales y vigentes en cada momento, por lo que su ordenamiento legal debe adaptarse a los constantes cambios de todo orden que el transcurso del tiempo revela como necesarios.

La Ley de 14 de mayo de 1908, que inició en España la ordenación del seguro privado, constituyó un instrumento muy eficaz en los casi 50 años que tuvo de vida. Sus bases fundamentales, centradas en el control previo, si bien garantizaban, hasta cierto punto, que no habría actuaciones temerarias por parte de las entidades aseguradoras, limitaban extraordinariamente su campo de acción, con perjuicio para la iniciativa empresarial.

La siguiente Ley de 16 de diciembre de 1954 no tuvo un desarrollo sistemático, por lo que, al mantener la misma concepción del control, sin dotarle de medios e instrumentos para adoptar las medidas correctoras oportunas, dejó mermada la efectividad de la acción de ordenación y supervisión administrativa. El transcurso del tiempo revelaba la separación de esta ley de la situación real del mercado, separación que nunca pudo acortarse, pese a la profusión de normas dictadas, ya que lo preciso era una nueva concepción del control de solvencia, así como la adopción de medidas que racionalizaran el mercado de seguros, dotándole de una mayor competitividad y transparencia.

La Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación del seguro privado, constituyó el instrumento idóneo para resolver los problemas que se habían suscitado bajo la vigencia de la Ley de 1954. La Ley 33/1984, de 2 de agosto, se basó en un doble orden de principios: la ordenación del mercado de seguros en general y el control de las entidades aseguradoras en particular, con la finalidad última de protección del asegurado. A este esquema básico se añadía la existencia de nuevas necesidades de cobertura de riesgos, las innovaciones en el campo del seguro con vigencia en áreas internacionales, la necesaria unidad de mercado que imponía no solo la realidad económica, sino la también, entonces, posible adhesión de España a la Comunidad Económica Europea con la recepción de la normativa vigente en esta última. Ello hizo posible, precisamente, que la efectiva adhesión en 1986 a la actual Unión Europea exigiera escasas modificaciones, que tuvieron lugar por el Real Decreto Legislativo 1255/1986, de 6 de junio, por el que se modifican determinados artículos de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, para adaptarla a los compromisos derivados del Tratado de Adhesión de España a la Comunidad Económica Europea.

En cuanto a la ordenación del mercado de seguros en general, la Ley 33/1984, de 2 de agosto, se fijó los siguientes objetivos:

• a) Normalizar el mercado, dando a todas las entidades aseguradoras la posibilidad de participar en el mismo régimen de absoluta concurrencia y sin tratamientos legales discriminatorios. En este sentido, incluyó en su regulación las mutualidades de previsión social, en su día acogidas a la Ley de 6 de diciembre de 1941, con el fin de someterlas a control de solvencia, al igual que las restantes entidades aseguradoras.
• b) Fomentar la concentración de entidades aseguradoras y, consiguientemente, la reestructuración del sector, para dar paso a grupos y entidades aseguradoras más competitivos, nacional e internacionalmente, y con menores costes de gestión.
• c) Potenciar el mercado nacional de reaseguros, a través del cual se aprovechase al máximo el pleno nacional de retención.
• d) Lograr una mayor especialización de las entidades aseguradoras, sobre todo en el ramo de vida, de acuerdo con las exigencias de la Unión Europea y las tendencias internacionales sobre la materia.
• e) Clarificar el régimen de formas jurídicas que pueden adoptar las entidades aseguradoras, ordenando la estructura de las insuficientemente reguladas mutualidades de previsión social y dando entrada a las cooperativas de seguro.

Para lograr todos estos fines, y al amparo del artículo 149.1.6.ª, 11.ª y 13.ª de la Constitución, la Ley 33/1984, de 2 de agosto, dictó las bases de la ordenación de los seguros, dotadas de la necesaria amplitud para que la actividad aseguradora se desarrollase cumpliendo la ley de los grandes números y atendiese a su perspectiva internacional. Ello exigió en el momento de dictar dicha ley --y se mantiene hoy en todo su vigor-- cierta uniformidad de las normas reguladoras de la ordenación y supervisión de la actividad aseguradora, para facilitar la relación de unas entidades aseguradoras españolas con otras, de todas ellas con las radicadas en la Unión Europea --en este sentido, el sector de seguros es uno de los más armonizados del derecho comunitario europeo a través del sistema de directivas-- y en el Espacio Económico Europeo, y de todas ellas con los mercados internacionales, cuyas prácticas resulta indispensable respetar. Además, dada la importancia financiera del sector de seguros dentro de la economía nacional y por su carácter primordialmente mercantil, que debe considerar la unidad de mercado, las competencias de las comunidades autónomas han de respetar la competencia exclusiva estatal en la legislación mercantil y, aun en el supuesto de asunción de competencias, incluso exclusivas en materia de mutualidades de previsión social, deben quedar sometidas al alto control financiero del Estado, para lograr la necesaria coordinación de la planificación general de la actividad económica a que se refiere el artículo 149.1.13.ª de la Constitución.

En cuanto al segundo de los aspectos, referido al concreto control administrativo de las entidades aseguradoras, la Ley 33/1984, de 2 de agosto, se basó fundamentalmente en las siguientes líneas directrices:

• 1.ª Regular las condiciones de acceso y ejercicio de la actividad aseguradora, potenciando las garantías financieras previas de las entidades aseguradoras y consagrando el principio de solvencia, acentuado y especialmente proyectado a sus aspectos técnico y financiero.
• 2.ª Sanear el sector, evitando, en la medida de lo posible, la insolvencia de las entidades aseguradoras. En supuestos de dificultad para éstas, adoptar las medidas correctoras que produzcan el mínimo perjuicio para sus empleados y los asegurados.
• 3.ª Protección al máximo de los intereses de los asegurados y beneficiarios amparados por el seguro, no solo mediante el control administrativo genérico de las entidades aseguradoras, sino mediante la regulación de medidas específicas de tutela, entre las que destacan la preferencia de sus créditos frente a la entidad aseguradora y la protección de la libertad de los asegurados para decidir la contratación de los seguros y para elegir asegurador; asimismo, a través de la adopción de medidas, incluso sancionadoras, en los supuestos en los que los asegurados y los beneficiarios comunicasen a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones las prácticas de las aseguradoras contrarias a la ley o que afectasen a sus derechos.

Este esquema básico de principios rectores y líneas directrices, que inauguró la Ley 33/1984, de 2 de agosto, permanece en las ulteriores reformas y su esencia se mantuvo viva y en plena actualidad en la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de ordenación y supervisión de los seguros privados. Las modificaciones que introdujo respecto de la regulación de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, respondían al doble fundamento de adaptación de directivas de la Unión Europea e incorporación al Espacio Económico Europeo y de la línea de convergencia que se habían trazado los países miembros de ambos, que exigía que la ordenación y supervisión pública de la actividad aseguradora fuese paralela a su dinámica, una de las más avanzadas de nuestro sistema financiero.

Fueron, por tanto, estos dos aspectos los que exigieron una nueva Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, que sustituyera a la Ley 33/1984, de 2 de agosto, ya que la variedad e intensidad de las modificaciones que se operaban hacían necesario y aconsejable regular la materia en una nueva ley.

II

En el orden concreto de la adaptación de directivas de la Unión Europea, la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de ordenación y supervisión de los seguros privados, incorporó al derecho español, por lo que se refiere al control y la supervisión de las entidades aseguradoras, las normas contenidas en las siguientes:

• a) Directiva 92/96/CEE del Consejo, de 10 de noviembre de 1992 (Tercera Directiva de seguros de vida). Su adaptación al derecho español supuso la recepción del concepto de «autorización administrativa única» en los seguros de vida. Ello significaba que las entidades aseguradoras españolas podrían operar en todo el ámbito del Espacio Económico Europeo en régimen de derecho de establecimiento o en régimen de libre prestación de servicios sometidas, exclusivamente, al control financiero de las autoridades españolas. Lo mismo resultaba aplicable a las entidades aseguradoras domiciliadas en cualquier Estado miembro del Espacio Económico Europeo, que podrían operar en el resto de éste --y, por tanto, también en España-- en régimen de derecho de establecimiento y en régimen de libre prestación de servicios sujetas al control financiero del Estado de origen.
• b) Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992 (Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida). Constituyó idéntica innovación que la directiva anterior, pero referida al seguro directo distinto al seguro de vida.
• c) Directiva 90/619/CEE del Consejo, de 8 de noviembre de 1990 (Segunda Directiva de seguros de vida). Su introducción en nuestro ordenamiento jurídico implicó, en lo concerniente al seguro de vida, recoger las normas de derecho internacional privado aplicables a los contratos de seguro y el derecho del tomador a resolver unilateralmente el contrato, y exigió que debieran determinarse las normas aplicables a las sociedades dominadas por entidades sometidas al derecho de un Estado no miembro de la Unión Europea y a la adquisición de participaciones significativas por parte de tales sociedades dominantes, todo ello en materia de seguros directos de vida.
• d) Directiva 91/674/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1991, relativa a las cuentas anuales y a las cuentas consolidadas de las empresas de seguro. Su incorporación al derecho español clarifica la regulación de la contabilidad de las entidades aseguradoras y admite, sin lugar a dudas, la especialidad de algunas normas reguladoras de la ordenación contable de tales entidades exigida por el derecho comunitario europeo.
• e) Directiva 95/26/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 junio de 1995, por la que se modifican, entre otras, las Directivas 73/239/CEE y 92/49/CEE, relativas al seguro directo distinto del seguro de vida, y las Directivas 79/267/CEE y 92/96/CEE, relativas al seguro directo de vida. Esta directiva, en lo concerniente a las entidades aseguradoras, introduce el concepto de «vínculos estrechos» como instrumento de ordenación y supervisión, precisa el de domicilio social y el alcance del deber de secreto profesional y, finalmente, concreta la obligación de los auditores de cuentas de colaborar con las autoridades supervisoras.

Pero la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, introdujo respecto a la Ley 33/1984, de 2 de agosto, un segundo bloque de modificaciones normativas exigido, no por la adaptación o incorporación de directivas de la Unión Europea, sino, en mayor o menor medida, por la línea de convergencia que se habían trazado los países miembros del Espacio Económico Europeo. Estas modificaciones que se incorporaron a la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, afectan, básicamente, a las siguientes materias:

• a) Requisitos de la autorización administrativa de entidades aseguradoras españolas y de la adquisición en éstas de participaciones significativas.
• b) La protección del asegurado. La experiencia adquirida permitió depurar las instituciones que tienden a su protección, y se amplió tal protección a los terceros perjudicados en el ámbito del seguro de responsabilidad civil, por corresponder ambas protecciones a idéntico fundamento; se perfeccionaron los mecanismos de protección, tanto en el crédito singularmente privilegiado a que se refiere el artículo 59, como en la adecuación de los mecanismos de solución de conflictos que configura el artículo 61, teniendo muy presente la nueva regulación del arbitraje; y, finalmente, se introdujo, aunque con carácter potestativo, la figura del «defensor del asegurado» en su artículo 63.
• c) Los procedimientos administrativos de ordenación y supervisión. Se consideró necesario fijar con claridad la regulación que había de presidir la tramitación de las distintas actividades y mecanismos de ordenación y supervisión que a la Administración se encomiendan en la ley respecto de las entidades aseguradoras. A estos efectos, el principio básico que orientó la regulación procedimental fue que las actividades de ordenación y supervisión sean ejercidas con la máxima agilidad posible, pero sin olvidar, en ningún caso, el respeto de todas las garantías de las entidades aseguradoras, y se concedió una importancia singular al trámite de audiencia de dichas entidades.

Consideración separada merecen los regímenes de revocación de la autorización administrativa, de disolución y liquidación de entidades aseguradoras y de adopción de medidas de control especial. La finalidad que persiguen todos ellos es adecuar las causas y el procedimiento de revocación y disolución, así como el régimen de liquidación, al general de sociedades mercantiles --inspirándose en la Ley de Sociedades Anónimas-- de modo que sólo se recojan las que han de ser especialidades del propio sector asegurador. Por lo que al procedimiento de disolución administrativa se refiere, coordina las garantías a la propia entidad aseguradora --a través de la imposición de la obligación a los administradores, junto con el derecho de los socios, de instar la disolución-- con una eficaz actuación de la Administración cuando ni uno ni otro hayan tenido lugar. Y en cuanto a la liquidación de la entidad aseguradora, afecta, aclara y especifica el régimen de ordenación y supervisión sobre la entidad en liquidación y sobre sus liquidadores en particular, y regula, en los supuestos de liquidación administrativa, la actuación del Consorcio de Compensación de Seguros, con carácter potestativo, permitiendo también la designación de otros liquidadores por el Ministro de Economía y Hacienda.

En lo que concierne a las medidas de control especial introducidas por la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, que vinieron a sustituir a las hasta entonces denominadas medidas cautelares, se precisan y especifican aquellas y se establece una correlación entre los supuestos de hecho determinantes de su adopción y las medidas que se deben adoptar, como exigen la seguridad jurídica y las directivas comunitarias.

Junto a las líneas directrices básicas anteriormente apuntadas, también la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, introdujo otras modificaciones de muy diversa índole, de entre las que no puede dejar de destacarse, en el ámbito de la supervisión, la referente a la modificación en el régimen jurídico de las mutualidades de previsión social.

III

Los dos aspectos básicos que motivaron la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, la exigencia de adopción en derecho interno de la nueva normativa comunitaria, así como la constante evolución de la actividad aseguradora y la necesidad de adaptar su regulación, se volvieron a repetir durante su vigencia, lo que originó tras su aprobación diversas reformas y modificaciones. Entre ellas destacan, por su alcance, las que se mencionan a continuación.

La Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, introdujo diversas modificaciones en la Ley 30/1995, de 8 de noviembre. Por un lado, por la necesidad de transponer al derecho interno normativa comunitaria como la Directiva 2000/26/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de mayo de 2000 (Cuarta Directiva sobre el seguro de automóviles), y la Directiva 2000/64/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de noviembre de 2000, sobre intercambio de información con terceros países. Por otro, para fomentar la eficiencia del mercado de seguros, como la desaparición de la Comisión Liquidadora de Entidades Aseguradoras y la asunción de sus funciones por el Consorcio de Compensación de Seguros.

Además, se introdujeron novedades relevantes en relación con la protección de los clientes de servicios financieros, mediante el establecimiento de la obligación para las entidades financieras de atender las quejas y reclamaciones de los clientes, para lo cual deben contar con un departamento o servicio de atención al cliente; asimismo, se crean y regulan de manera común para todo el sistema financiero los Comisionados para la defensa del cliente de servicios financieros, órganos específicos de defensa de los usuarios de servicios financieros. También hay que destacar la tipificación de las infracciones por deficiencias de organización administrativa y control interno de las entidades aseguradoras, y la actualización de sanciones por la comisión de infracciones en materia de seguros.

Por su parte, la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, ha introducido modificaciones en la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de ordenación y supervisión de los seguros privados, para adaptar la redacción de algunos de sus preceptos a la nueva regulación en materia concursal. Esta adaptación se ha extendido también al Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros que, igualmente, ha sido modificado por la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal.

Ello con independencia de que, conforme a su disposición adicional segunda, en los concursos de entidades aseguradoras se apliquen las especialidades que para las situaciones concursales se hallen establecidas en su legislación específica, excepto las relativas a la administración concursal. A estos efectos, la citada disposición adicional considera legislación especial, por lo que a las entidades aseguradoras se refiere, la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de ordenación y supervisión de los seguros privados (artículos 25 a 28, 35 a 39 y 59), y la Ley 21/1990, de 19 de diciembre, para adaptar el derecho español a la Directiva 88/357/CEE, sobre la libertad de servicios en seguros distintos al de vida y de actualización de la legislación de seguros privados (artículo 4).

Recientemente, la Ley 34/2003, de 4 de noviembre, de modificación y adaptación a la normativa comunitaria de la legislación de seguros privados, ha introducido importantes modificaciones en la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, motivadas por la necesidad de adaptarla a las más recientes directivas comunitarias aprobadas en el ámbito del sector de seguros: la Directiva 2001/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001, relativa al saneamiento y a la liquidación de las compañías de seguros; la Directiva 2002/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de marzo de 2002, por la que se modifica la Directiva 73/239/CEE del Consejo en lo que respecta a los requisitos del margen de solvencia de las empresas de seguros distintos del seguro de vida, y, finalmente, la Directiva 2002/83/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, sobre el seguro de vida. Esta última directiva refunde la normativa comunitaria sobre el seguro de vida, incluida la Directiva 2002/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de marzo de 2002, por la que se modifica la Directiva 79/267/CEE del Consejo en lo que respecta a los requisitos del margen de solvencia de las empresas de seguros de vida.

La incorporación al ordenamiento jurídico español del contenido de la directiva sobre saneamiento y liquidación supuso la modificación de la normativa que se destina a regular la liquidación de las entidades aseguradoras, así como determinados aspectos de las medidas de control especial que respecto a tales entidades pueden adoptarse, al objeto de establecer normas coordinadas de reconocimiento mutuo y de cooperación a escala comunitaria, tanto para los procedimientos de liquidación como para las medidas de saneamiento, para conseguir un correcto funcionamiento del mercado interior y mejorar la protección de los acreedores.

En relación con este último aspecto de protección en los supuestos de liquidación de entidades aseguradoras, tiene una especial importancia el reconocimiento expreso a los créditos de los asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados de prioridad absoluta sobre todos los demás créditos contra la entidad aseguradora respecto de los activos que representan las provisiones técnicas.

En el ámbito del control de solvencia, las modificaciones introducidas por la Ley 34/2003, de 4 de noviembre, tuvieron como objetivo reforzar las garantías para los asegurados mediante el fortalecimiento de los requerimientos de margen de solvencia; en concreto, respecto al fondo de garantía, tanto en lo que hace al incremento de su importe como a la actualización periódica y automática de éste, como a las medidas de control preventivo que se deben adoptar para garantizar la solvencia futura de las entidades aseguradoras que presenten dificultades, entre otros aspectos.

Ha de tenerse presente que con estas directivas sobre margen de solvencia se cerró, en su actual concepción, la regulación de un elemento básico de la supervisión de las entidades aseguradoras, que fue introducido en la normativa española, con carácter general, por el Real Decreto 3051/1982, de 15 de octubre, y consagrado por la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de ordenación de los seguros privados, y sus normas de desarrollo. La regulación del margen de solvencia y del fondo de garantía ha constituido desde entonces un elemento eficaz para garantizar y vigilar la solvencia de las entidades, sin perjuicio de que su configuración actual esté siendo objeto de una profunda reconsideración en el ámbito comunitario para adecuar más precisamente las necesidades de capital a los riesgos realmente asumidos por las entidades.

Por otra parte, la Directiva 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2002, relativa a la comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los consumidores, introdujo una modificación en la Directiva 90/619/CEE del Consejo, de 8 de noviembre de 1990, sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de vida (Segunda Directiva de seguros de vida), que igualmente resultaba necesario recoger en el derecho interno.

Junto a las reformas introducidas por los textos legales citados, cabe destacar que a través de diversas leyes se han modificado preceptos concretos de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, con un alcance más limitado. De entre ellas destacan las Leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social que han introducido también modificaciones en la Ley 30/1995, de 8 de noviembre; así, la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, modificó el artículo 13 y la disposición transitoria tercera; la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, modificó los artículos 29 y 30 y la disposición adicional decimoquinta; la Ley 14/2000, de 28 de diciembre, modificó los artículos 62 y 63; la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, modificó el artículo 65; y, finalmente, la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, creó un nuevo articulo 20 bis.

La recepción ordenada y armonizada en un único texto de estas reformas y modificaciones constituye el objeto de este texto refundido, en cumplimiento del mandato legal para su elaboración.

TÍTULO I

Disposiciones generales