Sumario

V閍se D [CANTABRIA] 19/2010, 18 marzo, por el que se aprueba el reglamento de la Ley 17/2006 de 11 de diciembre de Control Ambiental Integrado (獴.O.C.� 31 marzo).

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUT覰OMA DE CANTABRIA

Con髗case que el Parlamento de Cantabria ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el art韈ulo 15.2� del Estatuto de Autonom韆 para Cantabria, promulgo la siguiente:

LEY DE CANTABRIA 17/2006, DE 11 DE DICIEMBRE, DE CONTROL AMBIENTAL INTEGRADO

PRE罬BULO

I

Desde hace ya bastantes a駉s la preocupaci髇 por el medio ambiente se ha colocado en el centro de la atenci髇 ciudadana y, por ello, entre las prioridades de la acci髇 pol韙ica. Una acci髇 ambiental que halla su fundamento en numerosos textos normativos de car醕ter interno, pero que acab� por adquirir decidido protagonismo a partir del impulso derivado de las pol韙icas comunitarias.

En efecto, los textos originarios de los Tratados fundacionales de las Comunidades Europeas no conten韆n previsiones espec韋icas sobre el medio ambiente, no obstante lo cual, la Comunidad empez� a gestar una pol韙ica ambiental en la d閏ada de los a駉s setenta del pasado siglo; pol韙ica basada, fundamentalmente, en la idea de los llamados 玴oderes impl韈itos�, seg鷑 la cual cuando una acci髇 de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado com鷑, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el Tratado haya previsto los poderes de acci髇 necesarios, el Consejo adoptar� las disposiciones pertinentes. Esta idea, que sigue presente en la versi髇 actual del art韈ulo 308 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, estuvo en la base del Primer Programa de acci髇 de la Comunidad en materia de medio ambiente, que se remonta al a駉 1973. Con todo, la pol韙ica ambiental de la Comunidad deb韆 vincularse a la pol韙ica econ髆ica y del mercado para poder legitimarse, lo cual supon韆 un cierto freno a la adopci髇 de decisiones aut髇omas. No es hasta el Acta 趎ica, de 1986, cuando la pol韙ica medioambiental adquiere cierta vida propia; autonom韆 que se logra definitivamente en las reformas llevadas a cabo en el Tratado de Maastricht, de 1992, del que trae causa el T韙ulo XIX de la Tercera Parte del Tratado de Roma (actuales art韈ulos 174 a 176), que plasman y definen t韙ulos competenciales espec韋icos para una pol韙ica medioambiental m醩 ambiciosa.

Las normas comunitarias que plasman esa pol韙ica ambiental, contemplada ahora como una finalidad esencial de la Uni髇, se imponen a los Estados miembros a trav閟 de las normas de resultado que son las Directivas; normas que aquellos deber醤 trasponer e integrar en su propio ordenamiento conforme a sus respectivas reglas de distribuci髇 interna de competencias.

La pol韙ica ambiental comunitaria ha quedado plasmada, en efecto, en numerosas Directivas fundadas en el objetivo de lograr un desarrollo econ髆ico sostenible basado en un alto nivel de protecci髇 de la calidad del medio ambiente e inspiradas en principios ambientales ampliamente aceptados, por los que se dirigen e inspiran, como gu韆s de acci髇, la propia normativa comunitaria y aun la pol韙ica interna de los Estados miembros. Entre esos principios, que no procede ahora enumerar, pero que han ido adquiriendo perfiles propios al cabo de los a駉s, se encuentra el principio de prevenci髇, del que se deduce la idea de que es preferible la acci髇 y el control anticipados que la reparaci髇, y que se articula mediante t閏nicas como las evaluaciones ambientales previas a las autorizaciones de proyectos o actividades, la imposici髇 de condiciones o restricciones para su desarrollo o incluso la soluci髇 鷏tima de las actividades prohibidas.

As� pues, sobre la base de estos antecedentes, la actual Uni髇 Europea fue aprobando, como se ha dicho, numerosas Directivas entre las que cabe citar, por lo que ahora interesa, la Directiva 85/337, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluaci髇 de las repercusiones de determinados proyectos p鷅licos y privados sobre el medio ambiente (modificada de manera importante por la posterior Directiva 97/11, de 3 de marzo de 1997, y de manera menos destacada por la Directiva 2003/35, de 26 de mayo de 2003); la Directiva 96/61, del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevenci髇 y control integrado de la contaminaci髇; o la Directiva 2001/42, del Parlamento y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluaci髇 de los efectos de ciertos planes y programas en el medio ambiente. Directivas todas ellas que, como normas de resultado que son, seg鷑 ya se ha dicho, ten韆n y tienen que ser traspuestas al ordenamiento interno por quien, en cada caso, posea las competencias.

II

Desde el punto de vista interno hay que atender, en primer lugar, a los postulados constitucionales. La Constituci髇 Espa駉la, en efecto, contempla ya la protecci髇 del medio ambiente como un principio rector esencial de la pol韙ica social y econ髆ica. As�, en su art韈ulo 45 se refiere al derecho a disfrutar del medio ambiente y a la obligaci髇 de todos los poderes p鷅licos de velar por su protecci髇, mejora y, en su caso, restauraci髇.

El principio de descentralizaci髇 en que se basa el sistema pol韙ico espa駉l supone, tambi閚 aqu�, que la referencia a los poderes p鷅licos del art韈ulo 45 de la Constituci髇 deba incorporar la 髉tica competencial, puesto que las Comunidades Aut髇omas han asumido estatutariamente competencias en esta materia. El criterio de principio se halla en el art韈ulo 149.1.23� de la Constituci髇, seg鷑 el cual corresponde al Estado la legislaci髇 b醩ica sobre protecci髇 del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Aut髇omas de establecer normas adicionales de protecci髇. As� pues, las Comunidades Aut髇omas pueden desarrollar la normativa b醩ica estatal si han asumido competencias para ello en sus Estatutos.

Eso es lo que exactamente sucede en el caso de Cantabria, como por lo dem醩 en todas las otras Comunidades Aut髇omas. Conforme al art韈ulo 25.7 del Estatuto de Autonom韆 para Cantabria, la Comunidad asume competencias para el desarrollo legislativo y ejecuci髇 de la protecci髇 del medio ambiente y de los ecosistemas, en el marco de la legislaci髇 b醩ica del Estado y en los t閞minos que la misma establezca.

La legislaci髇 b醩ica estatal en el concreto 醡bito que nos ocupa est� configurada por algunas destacadas normas de rango legal.

As�, en primer lugar, la antes citada Directiva 85/337, de 27 de junio de 1985, fue objeto de una inicial trasposici髇 por el Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, Evaluaci髇 del impacto ambiental, en el contexto del conjunto de normas que adaptaron el Derecho espa駉l a la entonces reciente entrada de Espa馻 a la Comunidad. La modificaci髇 de la Directiva 85/337 por la posterior 97/11, de 3 de marzo de 1997, oblig� a la sustancial modificaci髇 de dicho texto legal para adaptarlo, justamente, a los cambios operados en la Directiva de la que tra韆 causa, primero por Real Decreto-ley 9/2000, de 6 de octubre, transformado luego en la Ley 6/2001, de 8 de mayo. El texto vigente del citado Real Decreto Legislativo 1302/1986, es, pues, el resultante de la integraci髇 en 閘 de las modificaciones operadas en 2001.

La Directiva 96/61, de 24 de septiembre de 1996, fue traspuesta al Derecho interno por la importante Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevenci髇 y control integrados de la contaminaci髇; integraci髇 que, como la propia Ley especifica, se lleva a cabo con car醕ter b醩ico y m韓imo, esto es, como norma com鷑 y sin perjuicio de la potestad legislativa de las Comunidades Aut髇omas, que podr醤, efectivamente, no s髄o desarrollar las previsiones de la Ley sino tambi閚, si as� lo desean, establecer normas adicionales de protecci髇 (art韈ulo 2 y disposici髇 final quinta de la Ley 16/2002).

Finalmente, la Directiva 2001/42, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluaci髇 de los efectos de ciertos planes y programas en el medio ambiente, ha sido traspuesta recientemente por el Estado, dictando la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluaci髇 de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, aunque sin embargo algunas Comunidades Aut髇omas hab韆n dictado normas auton髆icas, en uso de una conocida jurisprudencia constitucional, incorporando a su 醡bito territorial el contenido de dicha Directiva.

III

En Cantabria el desarrollo de la normativa estatal en la materia ha sido escaso. S髄o cabe mencionar una norma relacionada con la evaluaci髇 de impacto ambiental. Una norma, adem醩, de car醕ter reglamentario: el Decreto 50/1991, de 29 de abril, de evaluaci髇 de impacto ambiental para Cantabria; modificado luego por los Decretos 77/1996, de 8 de agosto, y 38/1999, de 12 de abril, para cambiar parcialmente el anexo de proyectos e instalaciones sujetos a evaluaci髇 ambiental. Pero el Decreto 50/1991 fue objeto de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria que anul� algunas de sus previsiones. En efecto, la sentencia de 4 de abril de 2002 anul� las previsiones del Decreto 50/1991 en cuanto por 閘 se ampliaba el elenco de actividades que, conforme a la normativa b醩ica estatal, hab韆n de someterse a evaluaci髇 ambiental. En particular, los planes de urbanismo. La anulaci髇 se produjo no tanto por haberse ampliado dicho elenco cuanto por haberse llevado a cabo por una norma de rango insuficiente, violando as� el principio de reserva de ley que, con cita de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 24 de octubre de 1996), la mencionada sentencia considera que cabe deducir con car醕ter general del art韈ulo 9.3 de la Constituci髇 para las materias que, como 閟ta, afecten a la libertad o a la propiedad. La inmediatamente posterior Ley de Cantabria 5/2002, de 24 de julio, de medidas cautelares urban韘ticas en el 醡bito del litoral, de sometimiento de los instrumentos de planificaci髇 territorial y urban韘tica a evaluaci髇 ambiental y de r間imen urban韘tico de los cementerios, previ� ya de forma expresa lo que de manera impl韈ita se deduc韆 tambi閚, desde un a駉 antes, de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de ordenaci髇 territorial y r間imen urban韘tico del suelo: que los planes territoriales y urban韘ticos deb韆n someterse a evaluaci髇 ambiental, cubriendo as� el posible vac韔 normativo producido tras la citada sentencia de 4 de abril de 2002. La mencionada Ley de Cantabria 5/2002 adelant� as� el parcial cumplimiento de la antes citada Directiva 2001/42, de 27 de junio, relativa a la evaluaci髇 ambiental de los efectos de determinados planes y programas, en cuya virtud deben ser objeto de an醠isis ambiental todos los planes que afecten al territorio y uso del suelo.

Esta es, en s韓tesis, la situaci髇 actual en la Comunidad Aut髇oma. Una situaci髇 de la que se deriva la vigencia y aplicaci髇 de una 鷑ica norma auton髆ica en desarrollo de la legislaci髇 estatal (el Decreto 50/1991, de evaluaci髇 de impacto ambiental, modificado, en particular, por la Ley de Cantabria 5/2002) y la aplicaci髇 directa, en ausencia de Derecho auton髆ico, de la legislaci髇 estatal constituida por la ya mencionada Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevenci髇 y control integrados de la contaminaci髇, pero tambi閚 por el viejo Reglamento de Actividades Clasificadas (el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas) que previ� hace ya m醩 de cuarenta a駉s cierto control supramunicipal de un conjunto heterog閚eo de actividades, en las que la necesaria licencia de apertura de establecimientos se somet韆 a prescripciones y tr醡ites adicionales a los de la normativa general de r間imen local.

IV

La presente Ley tiene por objeto rellenar los vac韔s existentes y ejercitar decididamente las competencias que en materia de medio ambiente le atribuye a la Comunidad Aut髇oma de Cantabria su Estatuto de Autonom韆, sobre la base del principio de prevenci髇 antes mencionado.

Se regulan, pues, de manera conjunta e integrada las t閏nicas que permiten evaluar, estimar y considerar, con car醕ter previo a su implantaci髇, las actividades e instalaciones con potencial incidencia en el medio ambiente y que puedan afectar, en consecuencia, a la calidad de vida de los ciudadanos.

Las t閏nicas de control ambiental que la Ley contempla son tres y, junto con el registro de actividades ambientales, forman el sistema de control ambiental integrado. Un sistema que constituye la pormenorizaci髇 t閏nica de una preocupaci髇 general por el entorno que, como ya se ha indicado, trasciende las fronteras nacionales para inscribirse decididamente en un marco supranacional y se plasma en la idea com鷑mente aceptada del desarrollo sostenible.

Tres son, como se ha dejado dicho, las t閏nicas de control ambiental que esta Ley contempla y regula: la autorizaci髇 ambiental integrada, la evaluaci髇 ambiental, y la comprobaci髇 ambiental.

Las dos primeras son de obligada inclusi髇 en la medida en que suponen el desarrollo de una normativa estatal b醩ica ya citada: la de evaluaci髇 de impacto ambiental, vigente desde 1986, y la de la llamada autorizaci髇 ambiental integrada, que la Ley estatal 16/2002 traspone, igualmente con car醕ter b醩ico, al Derecho espa駉l.

La tercera, que esta Ley denomina comprobaci髇 ambiental, supone una especie de cl醬sula de cierre mediante la cual aquellas actividades que no hubieran quedado absorbidas por las dos t閏nicas anteriores y puedan eventualmente afectar, siquiera sea de manera indirecta, al medio ambiente se someter醤 a una previa comprobaci髇 y evaluaci髇 de su incidencia ambiental que ser� competencia de una comisi髇 y que completa la tarea de sustituci髇 del viejo Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas de 1961.

V

El t韙ulo I contempla el llamado sistema de control ambiental integrado, donde se especifican y describen las t閏nicas citadas, el 醡bito de la Ley, las competencias administrativas y se especifican algunas previsiones indispensables para el buen fin de la norma como la ilegalidad de las instalaciones, actividades u obras llevadas a cabo en contravenci髇 de las exigencias medioambientales previstas y la posibilidad de su suspensi髇 inmediata. Asimismo, se contemplan en este t韙ulo disposiciones de car醕ter instrumental como el registro ambiental y otras contempladas en aras del principio de transparencia y de participaci髇 ciudadana.

El t韙ulo II se dedica a la primera de las t閏nicas enunciadas: la autorizaci髇 ambiental integrada, que supone un procedimiento unificado, desde la perspectiva ambiental, para la explotaci髇 de las instalaciones y actividades a que se refiere el anexo A de la presente Ley. Se regula, en particular, y sin perjuicio de su necesario desarrollo reglamentario, el procedimiento de la autorizaci髇 ambiental, la vigencia y revisi髇 de la autorizaci髇 y las obligaciones del titular de la instalaci髇 de que se trate.

El t韙ulo III regula la evaluaci髇 ambiental entendida como el conjunto de estudios e informes necesarios para formular una declaraci髇 de impacto ambiental en la que se fijen y determinen las condiciones de protecci髇 requeridas para la aprobaci髇 de los proyectos y actividades contemplados en el anexo B de esta Ley. Se sigue aqu� de cerca el criterio anterior, aunque incidiendo en el procedimiento que pretende ser sencillo y clarificador. La declaraci髇 de impacto ambiental ha de venir precedida de un estudio de tal naturaleza elaborado por t閏nicos cualificados a cuyo efecto la Ley prev� la creaci髇 de un registro p鷅lico.

Dentro de este t韙ulo la Ley incorpora previsiones en relaci髇 con la evaluaci髇 de planes y programas, de acuerdo con la Directiva 2001/42, de 27 de junio, cuyas determinaciones han sido incorporadas a la legislaci髇 estatal b醩ica mediante la Ley 9/2006, de 28 de abril. La evaluaci髇 de este tipo de planes tiene un car醕ter menos r韌ido que el de otros proyectos. Se trata m醩 bien de un informe de sostenibilidad que puede, sin embargo, condicionar la aprobaci髇 del plan en los t閞minos de la legislaci髇 territorial y urban韘tica. De ah� que la singularidad m醩 destacable que esta Ley ha considerado oportuno incorporar, sea la de llevar a cabo dicho informe de sostenibilidad de los instrumentos de planeamiento territorial y urban韘tico tan pronto como sean conocidas las previsiones y directrices que pretenda incorporar el plan, esto es, con anterioridad a la aprobaci髇 inicial del correspondiente instrumento. Una previsi髇 que pretende impedir que se consoliden, con un coste adicional, previsiones insostenibles desde el punto de vista ambiental y que, de esa manera, da respuesta apropiada a la peculiaridad del planeamiento, cuya incidencia en el ambiente ha de valorarse desde par醡etros y presupuestos diferentes a los que debe inspirar la de otro tipo de proyectos y actividades.

El t韙ulo IV, bajo la r鷅rica 獵omprobaci髇 ambiental�, regula la tercera de las t閏nicas de control ambiental previstas en la Ley. La idea motriz es que los Ayuntamientos incorporen a la licencia de apertura, exigida a toda actividad o instalaci髇 que no deba someterse al 醡bito de aplicaci髇 de la autorizaci髇 ambiental integrada o la evaluaci髇 de impacto ambiental, una comprobaci髇 que valore la incidencia en el ambiente de las actividades que se pretenden autorizar. En principio, ser� objeto de comprobaci髇 toda actividad que potencialmente afecte al medio ambiente. No obstante, y con finalidad aclaratoria, la Ley enumera en un anexo C la lista de aquellas actividades sujetas a licencia que, en todo caso, ser醤 objeto de comprobaci髇. La Ley permite que las ordenanzas municipales establezcan normas adicionales de protecci髇 y autoriza igualmente a la Comunidad Aut髇oma a aprobar una ordenanza general de protecci髇 ambiental que ser� de aplicaci髇 subsidiaria en todos los municipios que carezcan de una ordenanza espec韋ica.

Finalmente, la Ley contempla un t韙ulo V dedicado al control y disciplina ambientales.

La efectividad de las t閏nicas de control ambiental a que esta Ley se refiere pivota sobre un principio b醩ico, el de la invalidez de cualesquiera autorizaciones o licencias expedidas sin que previamente se haya efectuado la preceptiva autorizaci髇 ambiental integrada, evaluaci髇 de impacto ambiental o comprobaci髇 ambiental. Tal es el criterio general que articula el r間imen de protecci髇 de la legalidad ambiental, que, junto con la indispensable tipificaci髇 de infracciones y sanciones, completa el cuadro de las medidas dise馻das para dotar de la mayor eficacia el entramado protector previsto en la Ley.

A este prop髎ito, se prev閚 t閏nicas de control e inspecci髇 y un r間imen sancionador en el que la Ley opta por no atribuir en exclusiva a los 髍ganos de la Comunidad Aut髇oma el ejercicio de la potestad sancionadora, sino que, en aras del principio de descentralizaci髇 y m醲ima participaci髇 de las entidades locales, se permite, de un lado, que en el marco de los criterios de antijuridicidad establecidos en la propia norma, las ordenanzas municipales puedan tipificar nuevas infracciones de acuerdo con sus competencias sustantivas en la materia; y, de otro, que los Ayuntamientos tengan competencia para sancionar las infracciones leves, si bien de manera indistinta con la Comunidad Aut髇oma y con sujeci髇, en todo caso, a los indispensables mecanismos de coordinaci髇.

Varias disposiciones adicionales, transitorias y finales, se unen a la disposici髇 que deroga cuantas disposiciones se opongan a lo previsto en esta Ley, que se completa, finalmente, con los tres anexos que especifican su 醡bito de aplicaci髇.