Sumario

Véase D [CANTABRIA] 19/2010, 18 marzo, por el que se aprueba el reglamento de la Ley 17/2006 de 11 de diciembre de Control Ambiental Integrado («B.O.C.» 31 marzo).

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA

Conózcase que el Parlamento de Cantabria ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.2º del Estatuto de Autonomía para Cantabria, promulgo la siguiente:

LEY DE CANTABRIA 17/2006, DE 11 DE DICIEMBRE, DE CONTROL AMBIENTAL INTEGRADO

PREÁMBULO

I

Desde hace ya bastantes años la preocupación por el medio ambiente se ha colocado en el centro de la atención ciudadana y, por ello, entre las prioridades de la acción política. Una acción ambiental que halla su fundamento en numerosos textos normativos de carácter interno, pero que acabó por adquirir decidido protagonismo a partir del impulso derivado de las políticas comunitarias.

En efecto, los textos originarios de los Tratados fundacionales de las Comunidades Europeas no contenían previsiones específicas sobre el medio ambiente, no obstante lo cual, la Comunidad empezó a gestar una política ambiental en la década de los años setenta del pasado siglo; política basada, fundamentalmente, en la idea de los llamados «poderes implícitos», según la cual cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios, el Consejo adoptará las disposiciones pertinentes. Esta idea, que sigue presente en la versión actual del artículo 308 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, estuvo en la base del Primer Programa de acción de la Comunidad en materia de medio ambiente, que se remonta al año 1973. Con todo, la política ambiental de la Comunidad debía vincularse a la política económica y del mercado para poder legitimarse, lo cual suponía un cierto freno a la adopción de decisiones autónomas. No es hasta el Acta Única, de 1986, cuando la política medioambiental adquiere cierta vida propia; autonomía que se logra definitivamente en las reformas llevadas a cabo en el Tratado de Maastricht, de 1992, del que trae causa el Título XIX de la Tercera Parte del Tratado de Roma (actuales artículos 174 a 176), que plasman y definen títulos competenciales específicos para una política medioambiental más ambiciosa.

Las normas comunitarias que plasman esa política ambiental, contemplada ahora como una finalidad esencial de la Unión, se imponen a los Estados miembros a través de las normas de resultado que son las Directivas; normas que aquellos deberán trasponer e integrar en su propio ordenamiento conforme a sus respectivas reglas de distribución interna de competencias.

La política ambiental comunitaria ha quedado plasmada, en efecto, en numerosas Directivas fundadas en el objetivo de lograr un desarrollo económico sostenible basado en un alto nivel de protección de la calidad del medio ambiente e inspiradas en principios ambientales ampliamente aceptados, por los que se dirigen e inspiran, como guías de acción, la propia normativa comunitaria y aun la política interna de los Estados miembros. Entre esos principios, que no procede ahora enumerar, pero que han ido adquiriendo perfiles propios al cabo de los años, se encuentra el principio de prevención, del que se deduce la idea de que es preferible la acción y el control anticipados que la reparación, y que se articula mediante técnicas como las evaluaciones ambientales previas a las autorizaciones de proyectos o actividades, la imposición de condiciones o restricciones para su desarrollo o incluso la solución última de las actividades prohibidas.

Así pues, sobre la base de estos antecedentes, la actual Unión Europea fue aprobando, como se ha dicho, numerosas Directivas entre las que cabe citar, por lo que ahora interesa, la Directiva 85/337, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (modificada de manera importante por la posterior Directiva 97/11, de 3 de marzo de 1997, y de manera menos destacada por la Directiva 2003/35, de 26 de mayo de 2003); la Directiva 96/61, del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y control integrado de la contaminación; o la Directiva 2001/42, del Parlamento y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de ciertos planes y programas en el medio ambiente. Directivas todas ellas que, como normas de resultado que son, según ya se ha dicho, tenían y tienen que ser traspuestas al ordenamiento interno por quien, en cada caso, posea las competencias.

II

Desde el punto de vista interno hay que atender, en primer lugar, a los postulados constitucionales. La Constitución Española, en efecto, contempla ya la protección del medio ambiente como un principio rector esencial de la política social y económica. Así, en su artículo 45 se refiere al derecho a disfrutar del medio ambiente y a la obligación de todos los poderes públicos de velar por su protección, mejora y, en su caso, restauración.

El principio de descentralización en que se basa el sistema político español supone, también aquí, que la referencia a los poderes públicos del artículo 45 de la Constitución deba incorporar la óptica competencial, puesto que las Comunidades Autónomas han asumido estatutariamente competencias en esta materia. El criterio de principio se halla en el artículo 149.1.23ª de la Constitución, según el cual corresponde al Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. Así pues, las Comunidades Autónomas pueden desarrollar la normativa básica estatal si han asumido competencias para ello en sus Estatutos.

Eso es lo que exactamente sucede en el caso de Cantabria, como por lo demás en todas las otras Comunidades Autónomas. Conforme al artículo 25.7 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, la Comunidad asume competencias para el desarrollo legislativo y ejecución de la protección del medio ambiente y de los ecosistemas, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos que la misma establezca.

La legislación básica estatal en el concreto ámbito que nos ocupa está configurada por algunas destacadas normas de rango legal.

Así, en primer lugar, la antes citada Directiva 85/337, de 27 de junio de 1985, fue objeto de una inicial trasposición por el Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, Evaluación del impacto ambiental, en el contexto del conjunto de normas que adaptaron el Derecho español a la entonces reciente entrada de España a la Comunidad. La modificación de la Directiva 85/337 por la posterior 97/11, de 3 de marzo de 1997, obligó a la sustancial modificación de dicho texto legal para adaptarlo, justamente, a los cambios operados en la Directiva de la que traía causa, primero por Real Decreto-ley 9/2000, de 6 de octubre, transformado luego en la Ley 6/2001, de 8 de mayo. El texto vigente del citado Real Decreto Legislativo 1302/1986, es, pues, el resultante de la integración en él de las modificaciones operadas en 2001.

La Directiva 96/61, de 24 de septiembre de 1996, fue traspuesta al Derecho interno por la importante Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación; integración que, como la propia Ley especifica, se lleva a cabo con carácter básico y mínimo, esto es, como norma común y sin perjuicio de la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas, que podrán, efectivamente, no sólo desarrollar las previsiones de la Ley sino también, si así lo desean, establecer normas adicionales de protección (artículo 2 y disposición final quinta de la Ley 16/2002).

Finalmente, la Directiva 2001/42, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de ciertos planes y programas en el medio ambiente, ha sido traspuesta recientemente por el Estado, dictando la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, aunque sin embargo algunas Comunidades Autónomas habían dictado normas autonómicas, en uso de una conocida jurisprudencia constitucional, incorporando a su ámbito territorial el contenido de dicha Directiva.

III

En Cantabria el desarrollo de la normativa estatal en la materia ha sido escaso. Sólo cabe mencionar una norma relacionada con la evaluación de impacto ambiental. Una norma, además, de carácter reglamentario: el Decreto 50/1991, de 29 de abril, de evaluación de impacto ambiental para Cantabria; modificado luego por los Decretos 77/1996, de 8 de agosto, y 38/1999, de 12 de abril, para cambiar parcialmente el anexo de proyectos e instalaciones sujetos a evaluación ambiental. Pero el Decreto 50/1991 fue objeto de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria que anuló algunas de sus previsiones. En efecto, la sentencia de 4 de abril de 2002 anuló las previsiones del Decreto 50/1991 en cuanto por él se ampliaba el elenco de actividades que, conforme a la normativa básica estatal, habían de someterse a evaluación ambiental. En particular, los planes de urbanismo. La anulación se produjo no tanto por haberse ampliado dicho elenco cuanto por haberse llevado a cabo por una norma de rango insuficiente, violando así el principio de reserva de ley que, con cita de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 24 de octubre de 1996), la mencionada sentencia considera que cabe deducir con carácter general del artículo 9.3 de la Constitución para las materias que, como ésta, afecten a la libertad o a la propiedad. La inmediatamente posterior Ley de Cantabria 5/2002, de 24 de julio, de medidas cautelares urbanísticas en el ámbito del litoral, de sometimiento de los instrumentos de planificación territorial y urbanística a evaluación ambiental y de régimen urbanístico de los cementerios, previó ya de forma expresa lo que de manera implícita se deducía también, desde un año antes, de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo: que los planes territoriales y urbanísticos debían someterse a evaluación ambiental, cubriendo así el posible vacío normativo producido tras la citada sentencia de 4 de abril de 2002. La mencionada Ley de Cantabria 5/2002 adelantó así el parcial cumplimiento de la antes citada Directiva 2001/42, de 27 de junio, relativa a la evaluación ambiental de los efectos de determinados planes y programas, en cuya virtud deben ser objeto de análisis ambiental todos los planes que afecten al territorio y uso del suelo.

Esta es, en síntesis, la situación actual en la Comunidad Autónoma. Una situación de la que se deriva la vigencia y aplicación de una única norma autonómica en desarrollo de la legislación estatal (el Decreto 50/1991, de evaluación de impacto ambiental, modificado, en particular, por la Ley de Cantabria 5/2002) y la aplicación directa, en ausencia de Derecho autonómico, de la legislación estatal constituida por la ya mencionada Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, pero también por el viejo Reglamento de Actividades Clasificadas (el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas) que previó hace ya más de cuarenta años cierto control supramunicipal de un conjunto heterogéneo de actividades, en las que la necesaria licencia de apertura de establecimientos se sometía a prescripciones y trámites adicionales a los de la normativa general de régimen local.

IV

La presente Ley tiene por objeto rellenar los vacíos existentes y ejercitar decididamente las competencias que en materia de medio ambiente le atribuye a la Comunidad Autónoma de Cantabria su Estatuto de Autonomía, sobre la base del principio de prevención antes mencionado.

Se regulan, pues, de manera conjunta e integrada las técnicas que permiten evaluar, estimar y considerar, con carácter previo a su implantación, las actividades e instalaciones con potencial incidencia en el medio ambiente y que puedan afectar, en consecuencia, a la calidad de vida de los ciudadanos.

Las técnicas de control ambiental que la Ley contempla son tres y, junto con el registro de actividades ambientales, forman el sistema de control ambiental integrado. Un sistema que constituye la pormenorización técnica de una preocupación general por el entorno que, como ya se ha indicado, trasciende las fronteras nacionales para inscribirse decididamente en un marco supranacional y se plasma en la idea comúnmente aceptada del desarrollo sostenible.

Tres son, como se ha dejado dicho, las técnicas de control ambiental que esta Ley contempla y regula: la autorización ambiental integrada, la evaluación ambiental, y la comprobación ambiental.

Las dos primeras son de obligada inclusión en la medida en que suponen el desarrollo de una normativa estatal básica ya citada: la de evaluación de impacto ambiental, vigente desde 1986, y la de la llamada autorización ambiental integrada, que la Ley estatal 16/2002 traspone, igualmente con carácter básico, al Derecho español.

La tercera, que esta Ley denomina comprobación ambiental, supone una especie de cláusula de cierre mediante la cual aquellas actividades que no hubieran quedado absorbidas por las dos técnicas anteriores y puedan eventualmente afectar, siquiera sea de manera indirecta, al medio ambiente se someterán a una previa comprobación y evaluación de su incidencia ambiental que será competencia de una comisión y que completa la tarea de sustitución del viejo Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas de 1961.

V

El título I contempla el llamado sistema de control ambiental integrado, donde se especifican y describen las técnicas citadas, el ámbito de la Ley, las competencias administrativas y se especifican algunas previsiones indispensables para el buen fin de la norma como la ilegalidad de las instalaciones, actividades u obras llevadas a cabo en contravención de las exigencias medioambientales previstas y la posibilidad de su suspensión inmediata. Asimismo, se contemplan en este título disposiciones de carácter instrumental como el registro ambiental y otras contempladas en aras del principio de transparencia y de participación ciudadana.

El título II se dedica a la primera de las técnicas enunciadas: la autorización ambiental integrada, que supone un procedimiento unificado, desde la perspectiva ambiental, para la explotación de las instalaciones y actividades a que se refiere el anexo A de la presente Ley. Se regula, en particular, y sin perjuicio de su necesario desarrollo reglamentario, el procedimiento de la autorización ambiental, la vigencia y revisión de la autorización y las obligaciones del titular de la instalación de que se trate.

El título III regula la evaluación ambiental entendida como el conjunto de estudios e informes necesarios para formular una declaración de impacto ambiental en la que se fijen y determinen las condiciones de protección requeridas para la aprobación de los proyectos y actividades contemplados en el anexo B de esta Ley. Se sigue aquí de cerca el criterio anterior, aunque incidiendo en el procedimiento que pretende ser sencillo y clarificador. La declaración de impacto ambiental ha de venir precedida de un estudio de tal naturaleza elaborado por técnicos cualificados a cuyo efecto la Ley prevé la creación de un registro público.

Dentro de este título la Ley incorpora previsiones en relación con la evaluación de planes y programas, de acuerdo con la Directiva 2001/42, de 27 de junio, cuyas determinaciones han sido incorporadas a la legislación estatal básica mediante la Ley 9/2006, de 28 de abril. La evaluación de este tipo de planes tiene un carácter menos rígido que el de otros proyectos. Se trata más bien de un informe de sostenibilidad que puede, sin embargo, condicionar la aprobación del plan en los términos de la legislación territorial y urbanística. De ahí que la singularidad más destacable que esta Ley ha considerado oportuno incorporar, sea la de llevar a cabo dicho informe de sostenibilidad de los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico tan pronto como sean conocidas las previsiones y directrices que pretenda incorporar el plan, esto es, con anterioridad a la aprobación inicial del correspondiente instrumento. Una previsión que pretende impedir que se consoliden, con un coste adicional, previsiones insostenibles desde el punto de vista ambiental y que, de esa manera, da respuesta apropiada a la peculiaridad del planeamiento, cuya incidencia en el ambiente ha de valorarse desde parámetros y presupuestos diferentes a los que debe inspirar la de otro tipo de proyectos y actividades.

El título IV, bajo la rúbrica «Comprobación ambiental», regula la tercera de las técnicas de control ambiental previstas en la Ley. La idea motriz es que los Ayuntamientos incorporen a la licencia de apertura, exigida a toda actividad o instalación que no deba someterse al ámbito de aplicación de la autorización ambiental integrada o la evaluación de impacto ambiental, una comprobación que valore la incidencia en el ambiente de las actividades que se pretenden autorizar. En principio, será objeto de comprobación toda actividad que potencialmente afecte al medio ambiente. No obstante, y con finalidad aclaratoria, la Ley enumera en un anexo C la lista de aquellas actividades sujetas a licencia que, en todo caso, serán objeto de comprobación. La Ley permite que las ordenanzas municipales establezcan normas adicionales de protección y autoriza igualmente a la Comunidad Autónoma a aprobar una ordenanza general de protección ambiental que será de aplicación subsidiaria en todos los municipios que carezcan de una ordenanza específica.

Finalmente, la Ley contempla un título V dedicado al control y disciplina ambientales.

La efectividad de las técnicas de control ambiental a que esta Ley se refiere pivota sobre un principio básico, el de la invalidez de cualesquiera autorizaciones o licencias expedidas sin que previamente se haya efectuado la preceptiva autorización ambiental integrada, evaluación de impacto ambiental o comprobación ambiental. Tal es el criterio general que articula el régimen de protección de la legalidad ambiental, que, junto con la indispensable tipificación de infracciones y sanciones, completa el cuadro de las medidas diseñadas para dotar de la mayor eficacia el entramado protector previsto en la Ley.

A este propósito, se prevén técnicas de control e inspección y un régimen sancionador en el que la Ley opta por no atribuir en exclusiva a los órganos de la Comunidad Autónoma el ejercicio de la potestad sancionadora, sino que, en aras del principio de descentralización y máxima participación de las entidades locales, se permite, de un lado, que en el marco de los criterios de antijuridicidad establecidos en la propia norma, las ordenanzas municipales puedan tipificar nuevas infracciones de acuerdo con sus competencias sustantivas en la materia; y, de otro, que los Ayuntamientos tengan competencia para sancionar las infracciones leves, si bien de manera indistinta con la Comunidad Autónoma y con sujeción, en todo caso, a los indispensables mecanismos de coordinación.

Varias disposiciones adicionales, transitorias y finales, se unen a la disposición que deroga cuantas disposiciones se opongan a lo previsto en esta Ley, que se completa, finalmente, con los tres anexos que especifican su ámbito de aplicación.