Sumario

T閚gase en cuenta que la Ley [BALEARES] 8/1987, 1 abril, ha sido derogada por la Ley [BALEARES] 14/2000, 21 diciembre, de Ordenaci髇 Territorial (獴.O.I.B.� 27 diciembre); v閍se el Cap韙ulo I 獿as Directrices de Ordenaci髇 Territorial� del T韙ulo II de la citada norma.

Exposici髇 de Motivos

I

Es un deber de los poderes p鷅licos en el Estado social y democr醫ico de derecho promover aquellas condiciones que permitan a los individuos un desarrollo personal libre, y en este sentido, facilitarles los medios a su alcance para el desarrollo social y econ髆ico, sin que ello suponga una carga para las generaciones futuras. En esta tarea, no puede olvidarse el territorio, el elemento que sirve de soporte f韘ico a casi toda actividad humana y que es un recurso susceptible de ser transformado por la acci髇 del hombre, como objeto del tr醘ico econ髆ico y como conjunto de valores naturales de los cuales no podemos prescindir. En este contexto surge, en nuestra tradici髇 jur韉ica, el derecho sobre la ordenaci髇 del territorio, del cual es un puntal b醩ico la Ley 8/1987, de 1 de abril, de ordenaci髇 territorial de las Illes Balears.

No obstante, este reflejo jur韉ico no es sino un aspecto m醩 de la pol韙ica de ordenaci髇 territorial, entendida como el conjunto de disposiciones y actuaciones destinadas a un uso racional del suelo y de los recursos naturales que conduzca a un desarrollo socioecon髆ico equilibrado de los diferentes 醡bitos territoriales y a una mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos. Esta pol韙ica territorial debe ser capaz de desarrollar sus objetivos atendiendo a los principios de participaci髇 ciudadana, de coordinaci髇 de las distintas pol韙icas sectoriales y de respeto a los valores e intereses de los distintos 醡bitos territoriales, sin perder de vista la perspectiva del largo plazo en la toma de decisiones. Esta ley de las Directrices de Ordenaci髇 Territorial de las Illes Balears y de medidas tributarias es sobre todo el fruto del esfuerzo de muchos ciudadanos y ciudadanas de estas islas que, durante un largo proceso de elaboraci髇 y participaci髇 de todos los sectores sociales, han ido configurando el modelo territorial futuro de nuestra tierra.

Las Illes Balears disponen, de conformidad con el art韈ulo 10.3 del Estatuto de Autonom韆, de la competencia exclusiva sobre la ordenaci髇 del territorio, incluido el litoral, urbanismo y vivienda, por lo cual en materia de ordenaci髇 territorial la potestad legislativa corresponde al Parlamento de las Illes Balears, mientras que la potestad reglamentaria y la funci髇 ejecutiva corresponden al Gobierno de las Illes Balears, todo ello complementado por la jurisprudencia que el supremo int閞prete de la Constituci髇 ha dictado sobre el concepto de ordenaci髇 del territorio, la competencia de las comunidades aut髇omas y los planes de ordenaci髇 territorial, valga para todas, la doctrina fijada en la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1998, de 2 de julio, fundamento jur韉ico tercero, en la que proclama:

獷s necesario determinar el alcance de la competencia auton髆ica en materia de ordenaci髇 del territorio en relaci髇 con las competencias que al Estado reserva el art. 149.1 CE.

3. Este Tribunal ha elaborado al respecto una consolidada doctrina jurisprudencial cuyo recordatorio resulta, por tanto, oportuno y conveniente. En una primera aproximaci髇 global al concepto de ordenaci髇 del territorio, ha destacado que el referido t韙ulo competencial 玹iene por objeto la actividad consistente en la delimitaci髇 de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio f韘ico territorial [SSTC 77/1984, fundamento jur韉ico 2; 149/1991, fundamento jur韉ico 1� B]. Concretamente, dejando al margen otros aspectos normativos y de gesti髇, su n鷆leo fundamental "est� constituido por un conjunto de actuaciones p鷅licas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijaci髇 de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio del mismo" [SSTC 36/1994, fundamento jur韉ico 3�; 28/1997, fundamento jur韉ico 5篯. Sin embargo, tambi閚 ha advertido, desde la perspectiva competencial, que dentro del 醡bito material de dicho t韙ulo, de enorme amplitud, no se incluyen todas las actuaciones de los poderes p鷅licos que tienen incidencia territorial y afectan a la pol韙ica de ordenaci髇 del territorio, puesto que ello supondr韆 atribuirle un alcance tan amplio que desconocer韆 el contenido espec韋ico de otros t韙ulos competenciales, no s髄o del Estado, m醲ime si se tiene en cuenta que la mayor parte de las pol韙icas sectoriales tienen una incidencia o dimensi髇 espacial [SSTC 36/1994, fundamento jur韉ico 3�; 61/1997, fundamento jur韉ico 16; 40/1998, fundamento jur韉ico 30]. Aunque hemos precisado igualmente que la ordenaci髇 del territorio es en nuestro sistema constitucional un t韙ulo competencial espec韋ico que tampoco puede ser ignorado, reduci閚dolo a simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, actuaciones por otros t韙ulos; ordenaci髇 del territorio que ha de llevar a cabo el ente titular de tal competencia, sin que de 閟ta no se derive consecuencia alguna para la actuaci髇 de otros entes p鷅licos sobre el mismo territorio [SSTC 149/1991, fundamento jur韉ico 1� B; 40/1998, fundamento jur韉ico 30]".

A partir de aqu� y de la ya citada Ley de ordenaci髇 territorial, se plante� la necesidad de elaborar unas directrices de ordenaci髇 territorial como instrumento para la ordenaci髇 conjunta de la totalidad del 醡bito territorial de las Illes Balears, y de fijar la normativa necesaria para conseguir los objetivos definidos en la Ley, con car醕ter vinculante para los diferentes planes de ordenaci髇 territorial y urban韘tica. El rango legal que tiene este importante instrumento refuerza su car醕ter vinculante y lo reafirma como principal expresi髇 de la pol韙ica territorial de las Illes Balears. No obstante, no hay que olvidar su naturaleza planificadora y de ordenaci髇. Las directrices son tambi閚 una apuesta de futuro y el inicio de una nueva visi髇 m醩 integrada y conjunta del desarrollo social y econ髆ico de las Illes, en perfecta armon韆 con la protecci髇 de los recursos naturales de que disfrutamos. V閞tice de un conjunto de instrumentos de ordenaci髇 que abarcar醤 todos los 醡bitos y sectores de nuestra comunidad, lo que se pretende es la regulaci髇 de todos aquellos elementos comunes o con un car醕ter claramente supramunicipal, de manera que se consiga una utilizaci髇 racional del territorio, con los diferentes usos asignados y las adecuadas redes de infraestructuras y equipamientos, que permita un equilibrio econ髆ico y social de cada uno de los diferentes 醡bitos territoriales, respetando sus peculiaridades.

II

La elaboraci髇 de las Directrices de Ordenaci髇 Territorial ha sido impulsada, desde su inicio, por el Gobierno de las Illes Balears, siguiendo el procedimiento fijado por la Ley de ordenaci髇 territorial. De acuerdo con su art韈ulo 14, se redact� un primer texto, conocido como Avance de las Directrices, que tuvo una amplia difusi髇 en el p鷅lico en general. El texto del Avance fue sometido a informaci髇 p鷅lica y remitido a todos los organismos afectados, as� como tambi閚 a la Comisi髇 de Coordinaci髇 de Pol韙ica Territorial, que emiti� su informe el 19 de marzo de 1998.

A partir de aqu�, empez� un largo proceso de clasificaci髇, de an醠isis y de estudio de las diferentes alegaciones e informes recibidos en el per韔do de exposici髇 p鷅lica del Avance. Como fruto de este esfuerzo sintetizador e integrador de la voluntad manifestada por parte de la sociedad civil balear surgi� un instrumento 鷗il y funcional para todas las personas e instituciones que deber醤 regirse por su contenido. Trat醤dose de una norma program醫ica y de car醕ter eminentemente positivo, se hace necesaria una redacci髇 m醩 imperativa, para garantizar el principio de seguridad jur韉ica y la efectividad de los principios de las Directrices, asegur醤doles una aplicaci髇 eficaz a largo plazo.

III

Las peculiaridades de este texto condicionan, como no podr韆 ser de otra manera, su contenido y su estructura formal. Por ello, las Directrices de Ordenaci髇 Territorial, atendiendo a lo que se establece en el art韈ulo 11 de la Ley 8/1987, de 1 de abril, de ordenaci髇 territorial de las Illes Balears, parten de unos antecedentes y de un diagn髎tico sobre los problemas existentes, y est醤 formadas por un texto normativo que recoge el texto articulado, vinculante para los instrumentos de ordenaci髇 territorial y para el Plan Hidrol骻ico de las Illes Balears, adem醩 de un bloque de disposiciones de aplicaci髇 inmediata y directa.

Es en el texto normativo donde se definen los rasgos b醩icos de las Directrices, as� como aquellas disposiciones que, por su importancia y mayor efectividad, deben aplicarse de manera inmediata y directa. No es superfluo remarcar el car醕ter normativo y el rango de ley que nuestro ordenamiento jur韉ico otorga a las Directrices, lo cual supone la vinculaci髇 directa de todas las personas y colectivos, incluidas las administraciones p鷅licas. Este car醕ter normativo es imprescindible para poder garantizar una ordenaci髇 homog閚ea de aquellos elementos que, por su naturaleza, tienen una vocaci髇 supramunicipal y, por tanto, han de ser tratados con una visi髇 m醩 general por encima de intereses particulares o localistas.

El articulado se inicia con un t韙ulo preliminar donde se define el objeto y el 醡bito de las Directrices, as� como la configuraci髇 de los elementos b醩icos del territorio que determinar醤, a su vez, la estructura del texto. La determinaci髇 del objetivo de las Directrices es la exigencia irrenunciable de un equilibrio entre el desarrollo social y econ髆ico y la preservaci髇 de los recursos y de la calidad ambiental. Se trata en definitiva de un esfuerzo para que las Directrices sean el v閞tice de la estrategia territorial global de las Illes Balears.

Dos grandes ejes determinan el modelo territorial que se define a continuaci髇. Por una parte, las 醨eas homog閚eas de car醕ter supramunicipal que coinciden con las islas de Mallorca, Menorca y las Pitiusas y que determinan los tres planes territoriales parciales que se prev閚. Por otra, el sistema de infraestructuras y equipamientos que se ordena por los distintos planes directores sectoriales de forma general para todas las 醨eas homog閚eas.

Para los planes territoriales parciales se establecen las determinaciones para la ordenaci髇 tanto de aquellas 醨eas que permanecen sustra韉as al desarrollo urbano, como de las destinadas al mismo. Respecto de las primeras, se hace un especial 閚fasis en los aspectos proteccionistas y en el desarrollo de actividades del sector primario. El mundo agrario recibe un apoyo expreso por parte de las Directrices, apoyo que no s髄o se manifiesta como principios o criterios program醫icos para los instrumentos de ordenaci髇 posteriores, sino que supone el establecimiento de medidas concretas que permitan una mejora de las rentas rurales, conciliando la actividad tradicional con otras complementarias compatibles con la protecci髇 de los recursos naturales. Por otra parte, donde estos planes lo determinen, las 醨eas naturales protegidas ser醤 ordenadas por planes de ordenaci髇 del medio natural.

Respecto de las 醨eas de desarrollo urbano, se limita su crecimiento imponiendo un porcentaje m醲imo para cada isla, dejando que el plan territorial parcial lo asigne a cada municipio de acuerdo con el modelo territorial de las Directrices. Estos l韒ites al crecimiento tienen un horizonte temporal de 10 a駉s y se expresan en porcentajes de superficie de suelo destinado a uso residencial o tur韘tico. Esta limitaci髇 supone, de forma directa, la aparici髇 de suelo urbanizable o apto para la urbanizaci髇 excedente, por lo cual se hace necesario un proceso de reclasificaci髇 del mismo, proceso que se produce a la entrada en vigor de esta ley en aquellos casos que, de una manera clara, se oponen al modelo y en los otros se determina que sean las administraciones locales las que, en el ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo, indiquen los suelos para el futuro desarrollo urbano, de acuerdo con lo que determine el plan territorial parcial de cada isla.

Asimismo, se definen las reglas para una distribuci髇 de equipamientos y servicios m醩 racional y equilibrada, sin una especial incidencia en el sector tur韘tico, dada la coincidencia temporal en la redacci髇 de su legislaci髇 sectorial espec韋ica. Por lo que se refiere a las infraestructuras y a los equipamientos, las Directrices prev閚, en el t韙ulo II, las determinaciones para los diferentes planes directores sectoriales que, juntamente con los ya existentes en la entrada en vigor de esta ley, suponen una ordenaci髇 suprainsular de aqu閘los que se superpone a los planes territoriales de cada una de las 醨eas y los complementa. Esta ordenaci髇 pretende, de una manera equilibrada y equitativa, el bienestar social que se otorga mediante las dotaciones, los equipamientos y las infraestructuras.

Al margen de estos instrumentos, ya definidos por la Ley de ordenaci髇 territorial, la necesidad de mejorar y dedicar grandes esfuerzos a una mayor eficiencia del uso del suelo y para otorgar una mayor calidad a los asentamientos, se crean las 醨eas de reconversi髇 territorial (ART) con unos instrumentos espec韋icos, como son los planes de reconversi髇 territorial (PRT) y los proyectos de mejora territorial (PMT).

Un tercer t韙ulo, sobre gesti髇 territorial, establece las normas y los procedimientos para posibilitar la elaboraci髇 de todos estos planes, as� como la adaptaci髇 de los planes directores sectoriales ya existentes y de los instrumentos de planeamiento general. Adem醩 de estas determinaciones y de la normativa m醩 propiamente planificadora, como se ha dicho, existe un bloque, disperso en el texto seg鷑 la materia tratada, de disposiciones de inmediata y directa aplicaci髇 que facilitan esta futura planificaci髇 territorial, impidiendo actuaciones que puedan alterar la realidad existente y hagan imposible el cumplimiento de los objetivos fijados por el modelo territorial.

Buena parte de estas normas se encuentran en las disposiciones adicionales y transitorias, y establecen medidas de car醕ter jur韉ico, a fin de fijar un r間imen transitorio de aplicaci髇 del texto articulado, hasta que los diferentes instrumentos de ordenaci髇 territorial se aprueben. As�, empieza a configurarse el r間imen jur韉ico de las diferentes categor韆s de suelo r鷖tico, espec韋icamente por lo que se refiere al protegido, y se determinan, con car醕ter de m韓imo, los usos y las actividades permitidos, condicionados o prohibidos, seg鷑 la Matriz de Ordenaci髇 del Suelo R鷖tico del anexo I de esta ley. Por otra parte, se fijan unos l韒ites provisionales respecto del crecimiento del suelo urbanizable, y se da la posibilidad a los ayuntamientos para que, en el 醡bito de su competencia urban韘tica, puedan decidir los suelos a desarrollar sin poner en peligro el l韒ite m醲imo de crecimiento que pretende el modelo territorial y que perfilar� el plan territorial parcial.

Es evidente que las Directrices, a la hora de definir su modelo territorial no pueden olvidar la realidad econ髆ica, social, cultural y medioambiental del territorio y, por este motivo, se hace necesario establecer aquellas medidas destinadas a corregir los desequilibrios interterritoriales m醩 evidentes, ya sea apoyando determinadas actuaciones promovidas por los poderes p鷅licos, por su importancia a nivel supramunicipal, ya sea estableciendo medidas singulares para algunos municipios. Este es el caso de Campos, donde el abandono forzado de las actividades agrarias m醩 tradicionales y la ausencia de una actividad econ髆ica terciaria han conducido a este municipio hacia una situaci髇 de crisis econ髆ica y social, ante la cual los poderes p鷅licos no pueden permanecer indiferentes. El principio de solidaridad interterritorial recogido en el art韈ulo 9 de nuestro Estatuto, justifica de forma clara la adopci髇 de medidas singulares que, por la gravedad de la situaci髇, no pueden esperar al desarrollo de los distintos instrumentos de ordenaci髇. En cualquier caso, estas medidas no suponen otra cosa que la correcci髇 de unos desequilibrios que, a largo plazo, podr韆n poner en peligro el propio modelo territorial definido en estas Directrices de Ordenaci髇 Territorial de las Illes Balears.

La introducci髇 en esta ley de una serie de medidas que impliquen limitaciones en lo que podr韆mos denominar valor residencial del suelo y, de alguna manera tambi閚, limitaciones a la facultad de disponer, proporciona un cierto agravio a los propietarios de fincas situadas en suelo r鷖tico protegido en relaci髇 a los de fincas de suelo r鷖tico com鷑, agravio que se considera que debe ser paliado con determinados beneficios fiscales. Con esta finalidad, se han adoptado unas medidas en la disposici髇 adicional decimotercera, que otorgan un tratamiento fiscal diferenciado a la transmisi髇 mortis causa de estas fincas, creando una reducci髇 en la base imponible del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

Por otra parte, no debemos olvidar que la contribuci髇 social al paisaje que el suelo r鷖tico protegido significar� para el territorio de las Illes Balears depender�, en buena medida, de los gastos que se realicen en la conservaci髇 y mejora de las propiedades integradas en este suelo. Estos gastos, que no est醤 enfocados a un retorno econ髆ico ni a una productividad futura, deben considerarse susceptibles de integrar una deducci髇 de la cuota l韖uida auton髆ica del Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas, que de esta manera paliar� los gastos de estas iniciativas.