Sumario

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Constitución Española, en su artículo 31.1, establece que: «Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio».

Como ha señalado el Tribunal Constitucional, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas constituye uno de los pilares estructurales de nuestro sistema tributario. Se trata de un tributo en el que el principio de capacidad económica y su correlato, el de igualdad y progresividad tributaria, encuentran su más adecuada proyección. Es por ello que este impuesto es el instrumento más idóneo para alcanzar los objetivos de redistribución de la renta y de solidaridad que la Constitución propugna y que dotan de contenido al Estado social y democrático de Derecho, dada su generalidad, como demuestra el hecho de que en sus declaraciones anuales resultan afectados 31 millones de españoles, y su capacidad recaudatoria.

El modelo actual del impuesto que se implantó en España con la reforma tributaria iniciada en 1977 ha sufrido múltiples modificaciones a lo largo de su historia, pues ningún tributo, y menos de la importancia de éste, puede permanecer al margen de los cambios sociales, económicos, incluso tecnológicos, en los que se inscribe.

En particular, la última modificación legislativa importante del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se produjo con la Ley 18/1991, de 6 de junio, que pretendió dar respuesta a los problemas planteados por la sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de febrero adaptando el impuesto a las exigencias constitucionales.

Ahora bien, el tiempo transcurrido desde la modificación realizada en 1991 ha agravado los problemas que presentaba la anterior regulación. La excesiva complejidad del impuesto con los costes indirectos de gestión que ello entraña; la dispersión, su poca coherencia y la falta de sistematización de su normativa, debida, en parte, a los repetidos ajustes, cambios y modificaciones que el impuesto ha sufrido desde su entrada en vigor; su inusitada carga gestora, que lo ha convertido en un tributo centrado en las devoluciones y pagos anticipados y, en suma, las deficiencias funcionales que dificultan la lucha contra el fraude fiscal, han ocasionado una significativa pérdida de su elasticidad recaudatoria.

En los momentos actuales, resulta imprescindible la adaptación del impuesto al modelo vigente en los países de nuestro entorno y, en especial, a determinadas figuras consustanciales al mismo, como el establecimiento de un mínimo personal y familiar exento de tributación. España se mueve en el contexto de un mercado único en el que las decisiones de política fiscal pueden determinar consecuencias no deseables si se alejan de los criterios seguidos por el resto de los países occidentales en esta materia de política fiscal. En tal marco de actuación, el impuesto ha de ser un instrumento eficaz para la creación de empleo, de fomento del ahorro y, en suma, del crecimiento económico que exige el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Empleo y la Unión Económica y Monetaria Europea.

Por último, el cumplimiento del compromiso político del Gobierno de introducir mayor equidad en el reparto de los tributos, y mejorar el tratamiento fiscal de las rentas del trabajo y de las personas con mayores cargas familiares, hace de todo punto necesaria la reforma del Impuesto.

II

Al comienzo de esta legislatura, el Gobierno inició inmediatamente las modificaciones precisas para impulsar la actividad económica, favorecer la neutralidad del impuesto e impulsar el ahorro, por medio del Real Decreto-ley 7/1996, de 7 de junio, que sometió a gravamen las ganancias de capital, que con arreglo a la Ley del año 1991 quedaban exentas de tributación si el capital se inmovilizaba en un período de tiempo determinado, lo que menoscababa el principio de justicia tributaria y entorpecía al mismo tiempo el crecimiento económico. Posteriormente, se estableció un nuevo régimen de tributación para las pequeñas y medianas empresas, las cuales constituyen el núcleo de nuestra actividad económica y de empleo. A la vez, se realizaron reformas parciales en aspectos decisivos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas como la tarifa, cuyos parámetros se alejaban claramente de los correspondientes a un impuesto moderno; también se adoptaron medidas de apoyo a las familias, con un incremento sustancial de las deducciones familiares, y se potenció la gestión del impuesto.

Desde otro punto de vista, el desarrollo del Estado de las Autonomías se ha visto consolidado con el nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas aprobado en el año 1996, que se fundamenta en el principio de corresponsabilidad fiscal. Para hacer efectivo este principio, se introdujo en la estructura del impuesto un gravamen complementario, cuyo producto se destina a la financiación de las Comunidades Autónomas y que puede ser modificado por las mismas.

Sin embargo, todas estas modificaciones eran un paso previo al proyecto de revisión global del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que es el que incorpora la presente Ley.

III

La reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en un contexto de globalización económica, y tras el éxito logrado por la sociedad española con nuestro ingreso en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, requería un estudio detallado de sus consecuencias económicas y sociales. Asimismo, la incidencia del impuesto y su generalidad necesitan de un apoyo social indudable; de ahí que en su reforma se deba implicar el mayor número posible de interlocutores sociales.

Por ello, la elaboración de esta Ley ha sido objeto de un proceso de reflexión y estudio amplio, iniciado desde el comienzo de la legislatura, que tiene su manifestación más importante en la creación por Resolución del Secretario de Estado de Hacienda de 17 de febrero de 1997, de la «Comisión para el estudio y propuesta de medidas para la reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas».

Los trabajos de esta Comisión, presentados el 13 de febrero de 1998, supusieron un refrendo a la necesidad de la reforma del impuesto, a la vez que aportan sólidos argumentos en favor de la misma, y se señalan sus objetivos y características generales. En este sentido, la alta calidad técnica de los trabajos de la Comisión se ha visto favorecida tanto por el perfil técnico de sus componentes (procedentes de la Administración pública, Universidad, expertos en Hacienda Pública, Catedráticos de Derecho Financiero y Tributario, etc.) como por las valiosas opiniones externas, realizadas desde distintos ámbitos y recibidas durante sus sesiones de trabajo.

Los resultados de este laborioso proceso de información pública, los estudios económicos llevados a cabo a lo largo del mismo, los informes y análisis recibidos y las opiniones contrastadas se condensan en la Ley, en la cual el Gobierno ha tenido también en cuenta las corrientes de opinión de distintos ámbitos sociales ante los trabajos de la Comisión, así como los informes elaborados por otros órganos, y del Consejo Económico y Social.

IV

La Ley está estructurada en un Título preliminar, once Títulos y 90 artículos, junto con las correspondientes disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales.

En el Título preliminar se define como objeto del impuesto la renta disponible y considera como tal la renta que puede utilizar el contribuyente tras atender a sus necesidades y las de los sujetos que de él dependen. Para plasmar este principio se declara la exención de un mínimo de renta que varía según las circunstancias personales y familiares del contribuyente: es éste uno de los aspectos más importantes de la reforma.

Debe destacarse que la Ley sólo regula el supuesto de obligación personal de contribuir. La regulación de la tributación de los no residentes se remite a una ley posterior.

La estructura general del impuesto se diseña a partir del Título I, con el análisis del hecho imponible y de las rentas exentas, considerando como contribuyente a la persona física, tal y como exige la doctrina del Tribunal Constitucional. Sin embargo, la ley tiene muy en cuenta que el contribuyente forma parte de una familia cuya protección merece un tratamiento fiscal favorable para lo que, además de la configuración del mínimo familiar antes referido, se articulan otras medidas tendentes a este fin (declaración conjunta, exención de pensiones por alimentos, deducción por inversión en la vivienda habitual, tributación favorable de las pensiones en favor de los hijos). Igualmente, el legislador ha tenido en cuenta los gastos de enfermedad y los de cuidado o atención que puedan afectar al contribuyente, a cuyo efecto se establece un mínimo personal y familiar especial para aquellas personas que se encuentran afectadas por una discapacidad de grado elevado o un estado carencial que implique la ayuda de terceras personas.

La Ley define las rentas gravables y su forma de integración y compensación.

El tratamiento de los rendimientos del trabajo mejora en grado sumo respecto a la situación anterior mediante la fijación de nuevas reducciones y, en particular, con la creación de una reducción específica para estos rendimientos que hace perder peso a la aportación de los asalariados respecto a las demás fuentes de renta.

En los rendimientos del capital inmobiliario, se suprime el rendimiento estimado de la vivienda habitual. En los rendimientos del capital mobiliario, se introduce una notable mejora en la tributación del ahorro, procurando un tratamiento neutral de las distintas formas de ahorro: se aclara la fiscalidad de los sistemas alternativos a los planes de pensiones, se mejora su regulación actual al servicio de la neutralidad y se da un tratamiento sencillo y unitario, favorable al ahorro a largo plazo, a los rendimientos derivados de contratos de seguros. En este terreno se ha optado por un esquema de máxima simplicidad en la calificación, evitando las injustificadas discriminaciones actuales entre las diferentes modalidades de contratación.

La determinación del rendimiento de las actividades económicas mantiene las reglas incorporadas al impuesto en 1998, en cuya capacidad impulsora de la inversión y el empleo tiene puesta su confianza este Gobierno.

En el capítulo de ganancias y pérdidas patrimoniales se producen algunas modificaciones respecto de la normativa vigente. Destaca en este sentido la incorporación a tal concepto de las derivadas de elementos afectos a actividades económicas, con la finalidad de no introducir diferenciaciones con el resto de personas físicas.

Por su parte, la tarifa del impuesto incorpora dos novedades dignas de ser subrayadas: la minoración de la carga tributaria, con una rebaja general de los tipos, incluidos el mínimo y el máximo, y la reducción y redefinición de los tramos, quedando perfectamente homologada con las que rigen en la mayoría de los países europeos, que se inclinan por la simplificación también en este terreno.

Junto a ello y respecto a las deducciones de la cuota, se mantienen e incluso se mejoran aquellas que, o bien responden a un mandato constitucional, como es el caso de la adquisición de vivienda habitual, o bien favorecen el interés general, supuesto de los donativos, o resultan necesarias por razones de equilibrio territorial, como ocurre con la deducción por rentas obtenidas en Ceuta y Melilla.

Dado que la reforma no pretende alterar el modelo de financiación autonómica del quinquenio 1997-2001, se mantiene la estructura del gravamen autonómico o complementario del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas diseñado en la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y de Medidas Fiscales Complementarias, con lo que se garantiza la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas y la suficiencia de recursos.

Por último, se incorporan a la presente Ley, por razones de coordinación legislativa, las reglas sobre regímenes especiales, la mayoría regulados hasta ahora al margen de la ley del impuesto, como son los de imputación de rentas y de instituciones de inversión colectiva. Por otro lado, se modifica la normativa reguladora de la gestión del tributo; en tal línea se introducen las medidas necesarias para mejorarla y agilizarla, se reducen de manera significativa el número de declarantes, y se evita el exceso de los pagos a cuenta sobre la cuota diferencial del impuesto. Por fin, se refuerzan las exigencias del principio de reserva de ley, a cuyo fin se establecen las condiciones y los límites correspondientes a cada modalidad integrante del sistema de ingresos a cuenta.