Sumario

Pre醡bulo

La extensi髇 de la educaci髇 b醩ica, hasta alcanzar a todos y cada uno de los ciudadanos, constituye, sin duda, un hito hist髍ico en el progreso de las sociedades modernas. En efecto, el desarrollo de la educaci髇, fundamento del progreso de la ciencia y de la t閏nica, es condici髇 de bienestar social y prosperidad material, y soporte de las libertades individuales en las sociedades democr醫icas. No es de extra馻r, por ello, que el derecho a la educaci髇 se haya ido configurando progresivamente como un derecho b醩ico, y que los estados hayan asumido su provisi髇 como un servicio p鷅lico prioritario.

Por las insuficiencias de su desarrollo econ髆ico y los avatares de su desarrollo pol韙ico, en diversas 閜ocas, el Estado hizo dejaci髇 de sus responsabilidades en este 醡bito, abandon醤dolas en manos de particulares o de instituciones privadas, en aras del llamado principio de subsidiariedad. As� hasta tiempos recientes, la educaci髇 fue m醩 privilegio de pocos que derecho de todos.

En el 鷏timo cuarto de siglo y tras un sostenido retroceso de la ense馻nza p鷅lica, las necesidades del desarrollo econ髆ico y las transformaciones sociales inducidas por 閟te elevaron de modo considerable la demanda social de educaci髇. El incremento consiguiente fue atendido primordialmente por la oferta p鷅lica con la consiguiente alteraci髇 de las proporciones hasta entonces prevalentes entre el sector p鷅lico y el privado. De este modo, acabaron de configurarse los contornos caracter韘ticos del actual sistema educativo en Espa馻: Un sistema de car醕ter mixto o dual, con un componente p鷅lico mayoritario y uno privado de magnitud considerable.

La Ley General de Educaci髇 de 1970 estableci� la obligatoriedad y gratuidad de una educaci髇 b醩ica unificada. Conceb韆 閟ta como servicio p鷅lico, y responsabilizada prioritariamente al Estado de su provisi髇. Ello no obstante, reconociendo y consagrando el car醕ter mixto de nuestro sistema educativo, abr韆 la posibilidad de que centros no estatales pudieran participar en la oferta de puestos escolares gratuitos en los niveles obligatorios, obteniendo en contrapartida un apoyo econ髆ico del Estado.

A pesar de que el proyectado r間imen de conciertos nunca fue objeto del necesario desarrollo reglamentario, diversas disposiciones fueron regulando en a駉s sucesivos la concesi髇 de subvenciones a centros docentes privados, en cuant韆 r醦idamente creciente, que contrastaba con el ritmo mucho m醩 parsimonioso de incremento de las inversiones p鷅licas. En ausencia de la adecuada normativa, lo que hab韆 nacido como provisional se perpetu�, dando lugar a una situaci髇 irregular, falta del exigible control, sujeta a incertidumbre y arbitrariedad, y en ocasiones sin observancia de las propias disposiciones legales que la regulaban. A pesar de ello, la cobertura con fondos p鷅licos de la ense馻nza obligatoria no ces� de extenderse, hasta abarcar la pr醕tica totalidad de la misma, pese al estancamiento relativo del sector p鷅lico.

No es de extra馻r que ante tan confusa e insatisfactoria evoluci髇 fueran consolid醤dose opciones educativas alternativas, cuando no contrapuestas, que prolongaban de hecho las facturas ideol骻icas que secularmente hab韆n escindido a la sociedad espa駉la en torno a la educaci髇.

Este trasfondo hist髍ico explica la complejidad de elementos que configuran el marco educativo establecido por la Constituci髇 Espa駉la, un marco de compromiso y concordia que, al tiempo que reconoce impl韈itamente el sistema mixto heredado, proporciona el espacio normativo integrador en el que pueden convivir las diversas opciones educativas. As�, tras el derecho a la educaci髇 (art韈ulo 27.1 a) se afirma la libertad de ense馻nza (art韈ulo 27.1 b); al lado del derecho de los padres a elegir la formaci髇 religiosa y moral que estimen m醩 oportuna para sus hijos (art韈ulo 27.3), figuran el derecho a la libertad de c醫edra (art韈ulo 20.1) y la libertad de conciencia (art韈ulos 14, 16, 20, 23). Y si se garantiza la libertad de creaci髇 de centros docentes (art韈ulo 27.6), tambi閚 se responsabiliza a los poderes p鷅licos de una programaci髇 general de la ense馻nza (art韈ulo 27.5) orientada a asegurar un puesto escolar a todos los ciudadanos. Finalmente, la ayuda a los centros docentes (art韈ulo 27.9) tiene que compaginarse con la intervenci髇 de profesores, padres y alumnos en el control y gesti髇 de esos centros sostenidos con fondos p鷅licos (art韈ulo 27.7). Corresponde al legislador el desarrollo de estos preceptos, de modo que resulten modelados equilibradamente en su ulterior desarrollo normativo.

Sin embargo, el desarrollo que del art韈ulo 27 de la Constituci髇 hizo la Ley Org醤ica del Estatuto de centros escolares, ha supuesto un desarrollo parcial y escasamente fiel al esp韗itu constitucional, al soslayar, por un lado, aspectos capitales de la regulaci髇 constitucional de la ense馻nza como son los relativos a la ayuda de los poderes p鷅licos a los centros privados y a la programaci髇 general de la ense馻nza y, por otro, al privilegiar desequilibradamente los derechos del titular del centro privado sobre los de la comunidad escolar, supeditando la libertad de c醫edra al ideario e interpretando restrictivamente el derecho de padres, profesores y alumnos a la intervenci髇 en la gesti髇 y control de los centros sostenidos con fondos p鷅licos.

Se impone, pues, una nueva norma que desarrolle cabal y arm髇icamente los principios que, en materia de educaci髇, contiene la Constituci髇 espa駉la, respetando tanto su tenor literal como el esp韗itu que presidi� su redacci髇, y que garantice al mismo tiempo el pluralismo educativo y la equidad. A satisfacer esta necesidad se orienta la Ley Org醤ica reguladora del derecho a la educaci髇.

En estos principios debe inspirarse el tratamiento de la libertad de ense馻nza, que ha de entenderse en un sentido amplio y no restrictivo, como el concepto que abarca todo el conjunto de libertades y derechos en el terreno de la educaci髇. Incluye, sin duda, la libertad de crear centros docentes y de dotarlos de un car醕ter o proyecto educativo propio, que se halla recogida y amparada en el Cap韙ulo III del T韙ulo I. Incluye, asimismo, la capacidad de los padres de poder elegir para sus hijos centros docentes distintos de los creados por los poderes p鷅licos, as� como la formaci髇 religiosa y moral que est� de acuerdo con sus convicciones, tal como se recoge en el art韈ulo 4.� Pero la libertad de ense馻nza se extiende tambi閚 a los propios profesores, cuya libertad de c醫edra est� amparada por la Constituci髇 por cuanto constituye principio b醩ico de toda sociedad democr醫ica en el campo de la educaci髇. Y abarca muy fundamentalmente, a los propios alumnos, respecto de los cuales la protecci髇 de la libertad de conciencia constituye un principio irrenunciable que no puede supeditarse a ning鷑 otro.

Tras la definici髇 de los grandes fines de la actividad educativa y de los derechos y libertades de todos y cada uno de los integrantes de la comunidad escolar, la Ley clasifica los centros docentes atendiendo conjuntamente a los criterios de titularidad jur韉ica y origen y car醕ter de los recursos que aseguran su sostenimiento. Distingue as� los centros privados que funcionan en r間imen de mercado, mediante precio, y los centros sostenidos con fondos p鷅licos, y dentro de 閟tos los privados concertados y los de titularidad p鷅lica.

A la red dual integrada por estos dos 鷏timos tipos de centros encomienda la Ley la provisi髇 de la educaci髇 obligatoria en r間imen de gratuidad. La regulaci髇 de 閟ta se asienta en dos principios de importancia capital en el sistema educativo dise馻do por la Constituci髇, programaci髇 y participaci髇, cuyo juego hace posible la cohonestaci髇 equilibrada del derecho a la educaci髇 y de la libertad de ense馻nza.

Al Estado y a las Comunidades Aut髇omas, por medio de la programaci髇 general de la ense馻nza, corresponde asegurar la cobertura de las necesidades educativas, proporcionando una oferta adecuada de puestos escolares, dignificando una ense馻nza p鷅lica insuficientemente atendida durante muchos a駉s y promoviendo la igualdad de oportunidades. El mecanismo de la programaci髇 general de la ense馻nza, que debe permitir la racionalizaci髇 del uso de los recursos p鷅licos destinados a educaci髇, se halla regulado en el T韙ulo II.

Tal programaci髇 debe asegurar simult醤eamente el derecho a la educaci髇 y la posibilidad de escoger centro docente dentro de la oferta de puestos escolares gratuitos, pues tal libertad no existe verdaderamente si no est� asegurado aquel derecho para todos.

El T韙ulo III se ocupa de los 髍ganos de gobierno de los centros p鷅licos, y el T韙ulo IV hace lo propio con los concertados. La estructura y el funcionamiento de unos y otros se inspiran, en coherencia con lo prescrito por el art韈ulo 27.7 de la Constituci髇 en una concepci髇 participativa de la actividad escolar. En uno y otro caso, y con las peculiaridades que su distinta naturaleza demandan, la participaci髇 de la comunidad escolar se vehicula a trav閟 del consejo escolar del centro. Adem醩 de constituir medio para el control y gesti髇 de fondos p鷅licos, la participaci髇 es mecanismo id髇eo para atender adecuadamente los derechos y libertades de los padres, los profesores y, en definitiva, los alumnos, respetando siempre los derechos del titular. La participaci髇 ampl韆, adem醩, la libertad de ense馻nza, al prolongar el acto de elegir centro en el proceso activo de dar vida a un aut閚tico proyecto educativo y asegurar su permanencia. Finalmente, la opci髇 por la participaci髇 contenida en la Constituci髇 es una opci髇 por un sistema educativo moderno, en el que una comunidad escolar activa y responsable es coprotagonista de su propia acci髇 educativa.

El T韙ulo IV regula, asimismo, el r間imen de conciertos a trav閟 del cual se materializa el sostenimiento p鷅lico de los centros privados concertados que, junto con los p鷅licos, contribuyen a hacer eficaz el derecho a la educaci髇 gratuita, y, de acuerdo con el art韈ulo 27.9 de la Constituci髇, establece los requisitos que deben reunir tales centros.

Sobre la base de la regulaci髇 conjunta de los derechos y libertades que en materia educativa contiene la Constituci髇, los postulados de programaci髇 de la ense馻nza y participaci髇 son principios correlativos y cooperantes de ayuda a los centros docentes que se contempla en el art韈ulo 27.9, pues contribuyen a satisfacer las exigencias que del texto constitucional se derivan para el gasto p鷅lico: Por un lado, que por su distribuci髇 sea equitativa y que se oriente a financiar la gratuidad -y a ello se dirige la programaci髇-; por otro, optimizar el rendimiento educativo del gasto y velar por la transparencia de la Administraci髇 y calidad de la educaci髇, lo que se asegura a trav閟 de la participaci髇. En el 醡bito educativo, ese control social y esa exigencia de transparencia han sido encomendados, m醩 directamente que a los poderes p鷅licos, a padres, profesores y alumnos, lo que constituye una preferencia por la intervenci髇 social frente a la intervenci髇 estatal.

En suma, la Ley Org醤ica reguladora del Derecho a la Educaci髇, se orienta a la modernizaci髇 y racionalizaci髇 de los tramos b醩icos del sistema educativo espa駉l, de acuerdo con lo establecido en el mandato constitucional en todos sus extremos. Es por ello una ley de programaci髇 de la ense馻nza, orientada a la racionalizaci髇 de la oferta de puestos escolares gratuitos, que a la vez que busca la asignaci髇 racional de los recursos p鷅licos permite la cohonestaci髇 de libertad e igualdad. Es tambi閚 una ley que desarrolla el principio de participaci髇 establecido en el art韈ulo 27.7, como salvaguarda de las libertades individuales y de los derechos del titular y de la comunidad escolar. Es, adem醩, una ley de regulaci髇 de los centros escolares y de sostenimiento de los concertados. Es, por fin, una norma de convivencia basada en los principios de libertad, tolerancia y pluralismo, y que se ofrece como fiel prolongaci髇 de la letra y el esp韗itu del acuerdo alcanzado en la redacci髇 de la Constituci髇 para el 醡bito de la educaci髇.