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Ley 13/2005, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas en materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios de la Comunidad Autónoma de Aragón. | |
En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el Boletín Oficial de Aragón y en el Boletín Oficial del Estado, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20.1 del Estatuto de Autonomía.
PREÁMBULO
La presente Ley de Medidas Fiscales y Administrativas en Materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios de la Comunidad Autónoma de Aragón tiene dos elementos esenciales íntimamente ligados y que constituyen la clave interna de comprensión global de las medidas adoptadas: por un lado, el alivio de la carga impositiva que determinados colectivos -familia numerosa, jóvenes, mayores, discapacitados- soportan en distintas figuras impositivas y, por otro, el uso de la política tributaria para la protección del medio natural y territorial, vía deducciones en la imposición personal, establecimiento de impuestos medioambientales, tasas de carácter ecológico en defensa del medio natural, forestal, agrícola, de los montes y de las vías pecuarias, así como medidas actualizadoras del canon para el saneamiento y depuración de las aguas.
Estos dos objetivos, que constituyen un claro ejemplo de decisiones propias de la actividad política, tienen también un significado financiero que, habiendo sido programado y publicitado en ejercicios anteriores, debe materializarse ahora a través del instrumento legal adecuado. En consecuencia, el diseño de las medidas garantiza, desde una perspectiva general, que la carga tributaria soportada por los ciudadanos aragoneses siga manteniéndose en términos similares respecto de años anteriores e, incluso, en supuestos concretos, en niveles sensiblemente inferiores.
I
MEDIDAS FISCALES EN MATERIA DE TRIBUTOS CEDIDOS
El nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, de aplicación desde el 1 de enero de 2002, supuso una notable ampliación de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos. Así, el artículo 19.2 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, en su vigente redacción dada por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, incluyó, por lo que respecta a determinados impuestos -sobre la renta de las personas físicas, sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, y tributos sobre el juego-, amplias competencias para regular y modular aspectos concretos de los elementos esenciales de dichos tributos. La Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, estableció, para cada impuesto, el alcance de dichas competencias normativas. Por su parte, la Ley 25/2002, de 1 de julio, del Régimen de Cesión de Tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón, mantiene la referencia que hacían sus predecesoras sobre la atribución a la comunidad aragonesa de la facultad de dictar para sí misma normas legislativas, en los casos y en las condiciones de la citada Ley de medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, en cuyo artículo 19 se establece cuál es la normativa aplicable a los tributos cedidos, incluyendo las normas emanadas de la Comunidad Autónoma competente, según el alcance y los puntos de conexión establecidos en la propia Ley.
A. Impuesto sobre la renta de las personas físicas.
De conformidad con la letra b, apartado 1, del artículo 38 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias normativas sobre deducciones por circunstancias personales y familiares en relación con el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Estas competencias ya han sido ejercidas por nuestra comunidad en ejercicios anteriores a través de diversas medidas tributarias que hoy se integran en el texto refundido de las disposiciones dictadas por la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de tributos cedidos, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de septiembre, del Gobierno de Aragón, como son las deducciones por nacimiento o adopción del tercer hijo o sucesivos y en atención al grado de discapacidad del segundo.
Así, continuando en la política de beneficios fiscales dirigidos a la protección de la familia, y en consideración a los programas prioritarios de acción social que tienen como protagonistas a las personas mayores o discapacitadas, la presente Ley incorpora al citado texto refundido una deducción en la cuota íntegra autonómica del impuesto sobre la renta de las personas físicas a favor de los contribuyentes con quienes convivan personas dependientes, ascendientes mayores de 75 años o ascendientes o descendientes con un grado de minusvalía igual o superior al 65 %, cualquiera que sea su edad.
Por otro lado, y siempre conforme al artículo citado anteriormente, la Comunidad Autónoma puede ejercer competencias normativas también para establecer deducciones en el impuesto sobre la renta de las personas físicas en atención a la realización de inversiones no empresariales. Con esta habilitación y con la finalidad de reforzar los objetivos medioambientales que persigue la presente Ley, se incorpora asimismo al citado texto refundido una deducción por donaciones dinerarias, puras y simples, a favor de cualquier ente público de la Administración autonómica o de las entidades sin fines lucrativos que cuentan con un régimen fiscal especial, siempre que los mismos tengan como finalidad principal la defensa y conservación del medio ambiente.
B. Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.
Según la letra a, apartado 1, del artículo 41 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias normativas sobre tipos de gravamen en la transmisión de bienes inmuebles, en relación con la modalidad transmisiones patrimoniales onerosas, y de los documentos notariales en relación con la modalidad actos jurídicos documentados. Así, la Ley recoge la aplicación de sendos tipos reducidos del 3 % y del 0,3 %, respectivamente, en los conceptos transmisiones patrimoniales onerosas y actos jurídicos documentados del impuesto, respectivamente, tratando de favorecer el acceso a viviendas de mayor superficie útil, adaptadas a sus nuevas necesidades, por parte de las familias numerosas.
Tras el tiempo de vigencia transcurrido, se ha constatado que alguno de los requisitos exigidos para la aplicación de los tipos reducidos, como el plazo para comprar la vivienda, ha motivado que sólo un escaso número de familias numerosas haya podido acogerse al citado beneficio fiscal, ya que la necesidad de una nueva vivienda se plantea generalmente con posterioridad a los tres años del nacimiento del hijo, por lo que parece conveniente desligar el plazo para la adquisición de la nueva vivienda de la fecha de nacimiento o adopción de cada hijo. Por otra parte, el requisito de obligación de vender la vivienda anterior ha de tener una excepción cuando se adquiera una vivienda contigua para ampliar aquélla. Por último, el requisito de ingresos ha de actualizarse y establecer una ponderación en función del tamaño de la familia numerosa, al tiempo que se precisa el alcance de la magnitud fiscal a considerar en relación con el requisito de ingresos para evitar dudas de interpretación.
C. Impuesto sobre sucesiones y donaciones.
Conforme a la letra a, apartado 1, del artículo 40 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, las Comunidades Autónomas podrán ejercer competencias normativas sobre reducciones, tanto para las transmisiones mortis causa como para las ínter vivos, en el impuesto sobre sucesiones y donaciones que respondan a circunstancias de carácter económico o social propias de la Comunidad Autónoma. Estas competencias ya han sido ejercidas por nuestra comunidad en ejercicios anteriores a través de diversas medidas tributarias que hoy se integran en el texto refundido de las disposiciones dictadas por la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de tributos cedidos, como son, entre otras, las reducciones del 100 % previstas para las adquisiciones hereditarias por hijos del causante menores de edad o personas con un grado de discapacidad igual o superior al 65 %.
Desde siempre, el impuesto que grava las sucesiones por causa de muerte ha sido una de las figuras tributarias que mayor debate ha suscitado en el mundo del Derecho. En la actualidad, el debate se ha centrado en la manipulación de diversas hipótesis sobre su incremento, mantenimiento, atenuación, supresión e, incluso, sobre su sustitución por otros impuestos alternativos sobre las transmisiones gratuitas de riqueza en forma de herencia o donación. Pero, para ello, no deben manejarse solamente argumentos de oportunidad de la política tributaria, sino que deben tenerse muy presentes los efectos presupuestarios de cualquier medida. Así, dado que este impuesto se encuentra cedido a las Comunidades Autónomas y que son éstas las competentes para establecer diferencias territoriales en su tratamiento, cualquier modificación del mismo debe hacerse con una perspectiva global que permita conjugar la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas con el principio de igualdad de los ciudadanos y con la construcción de un ordenamiento tributario respetuoso de los principios constitucionales de progresividad y de consideración a la capacidad contributiva de cada contribuyente.
Dadas las implicaciones personales, familiares y emocionales que presenta este singular impuesto, tan ligado a un hecho trascendental como es el fallecimiento de una persona y que, por lo general, provoca una transmisión entre familiares con vínculos de proximidad y cercanía, el legislador autonómico ya estableció las reducciones anteriormente citadas en consideración a determinadas causas y limitaciones de edad o capacidad. Ahora, continuando progresivamente con el objetivo de modificar el impuesto y adaptarlo a las nuevas circunstancias de índole social que rigen nuestro sistema tributario, la Ley contempla una reducción del 100 % de la base imponible en la adquisición mortis causa por el cónyuge y los hijos del causante. Si bien la reducción no podrá exceder de 125.000 euros, la bondad de este límite permitirá liberar a la gran mayoría de los viudos o viudas y de los descendientes del pago del impuesto.
La otra reducción prevista en esta Ley se refiere a la transmisión ínter vivos mediante la donación a hijos y descendientes de dinero destinado a la adquisición de su primera vivienda habitual, la cual, con el límite de 50.000 euros, o de 100.000 euros para los contribuyentes discapacitados, otorga al donatario el derecho a una reducción del 95 % de la base imponible del impuesto. Una vez más, como en el caso anterior, el legislador contempla una situación habitual entre familiares cercanos, asumiendo simultáneamente la dificultad de acceso al mercado inmobiliario para los jóvenes menores de 35 años, en el marco de aquella acción social, a la que ninguna política tributaria puede renunciar entre sus objetivos, que tiene como última finalidad salvaguardar los intereses económicos en el seno de la familia aragonesa.
II
MEDIDAS FISCALES EN MATERIA DE TRIBUTOS PROPIOS: IMPUESTOS MEDIOAMBIENTALES.
La presente Ley es, en buena medida, una Ley reguladora de una nueva figura tributaria como son los impuestos medioambientales, pues tiene por objeto la creación de los citados tributos autonómicos, propios de la comunidad aragonesa, de carácter real, finalidad extrafiscal y afectados al medio ambiente, así como la regulación de todos sus elementos esenciales o sustanciales, cuyo efecto principal es el de gravar el daño medioambiental causado en los recursos naturales y territoriales de la Comunidad Autónoma por determinadas actividades contaminantes como son las instalaciones de transporte por cable, la emisión de sustancias contaminantes a la atmósfera o el establecimiento comercial con grandes áreas de venta, las cuales producen, de forma mediata o inmediata, pero efectivamente, el menoscabo o deterioro del medio ambiente en términos de explotación selectiva, lesiva, degradatoria, abusiva y expoliadora de sus recursos, y cuyo coste genera una carga desproporcionada para la sociedad e hipoteca el futuro desarrollo, sostenido y equilibrado, de la comunidad.
Para ello, la Comunidad Autónoma de Aragón dispone de su propia potestad tributaria, reconocida constitucional y estatutariamente (artículos 133.2 y 157.1.b CE; 4.1.b, 6 y 9, LOFCA; 16.l, 45, 47.1 y 58.1.a EAA), por un lado, y de competencia compartida con el Estado para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente, así como de una competencia adicional dotada de plena capacidad normativa para establecer disposiciones protectoras más intensas o rigurosas (artículo 37.3 EAA). Sobre el juego de ambos títulos competenciales se superpone la doctrina constitucional sobre la transversalidad de las competencias medioambientales, pues las mismas se despliegan o afectan a las más diversas actividades humanas y a los más variados sectores del ordenamiento jurídico, provocando, por tanto, una relativa complejidad en el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cuya solución, no obstante, se solventa con la posibilidad de actuación concurrente de las Administraciones implicadas en la necesidad de defensa medioambiental en un mismo espacio físico, natural o territorial.
Resulta, pues, evidente la intencionalidad de los llamados tributos ecológicos, categoría en la que seguramente la doctrina encuadrará estos impuestos medioambientales, en orden a la protección, conservación, restauración y, en general, mejora del medio ambiente. En definitiva, se busca la corrección de las deseconomías externas o externalidades, puesto que los costes sociales y ambientales que los individuos o las empresas que ejercen determinadas actividades contaminantes imponen o trasladan a la sociedad en general no son internalizados por sus causantes ni por el normal funcionamiento del mercado.
En efecto, el Tribunal Constitucional ha admitido que las Comunidades Autónomas establezcan impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica o de pago, respondan principalmente a criterios económicos o sociales orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la Constitución preconiza o garantiza. Y es manifiesto que el medio ambiente es uno de esos intereses públicos protegibles. Basta, además, que dicha capacidad económica exista, como riqueza real o potencial, bien entendido que tal capacidad contributiva obliga a buscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentra.
Pues bien, los impuestos medioambientales responden a este principio de capacidad contributiva, y ello es así en un doble sentido: en primer lugar, porque en las conductas contaminantes hay una efectiva capacidad económica, que se refleja en los ahorros que provocan los déficits de capitalización necesaria para atenuar la producción cuando el bien público perturbado no se repone a su estado natural, con el agravante de que ese reflejo de capacidad de pago añadida no puede ser bien captado por los impuestos generales sobre la renta, que sólo apreciarán los menores costes de producción industrial o de servicios, pero no los mayores gastos necesarios para la provisión de ciertos bienes públicos que provocan las externalidades derivadas de las conductas perturbadoras del medio natural, y en segundo lugar, porque la dimensión económica del hecho imponible en estas categorías tributarias se alcanza, únicamente, mediante la combinación de postulados propios del principio de capacidad contributiva con la máxima, de inspiración y tradición eurocomunitaria, del conocido quien contamina, paga, lo cual conduce hacia la equivalencia fiscal para someter a tributación sólo a quienes, como postula el Tribunal Constitucional, muestran capacidad de afectar como modalidad de capacidad de pago mediante conductas que lesionan el medio natural.
Pero es que, al mismo tiempo, los impuestos medioambientales gozan de una naturaleza híbrida que, además de compartir los principios constitucionales del ordenamiento tributario, tales como los de capacidad económica, igualdad, generalidad, progresividad, equidad distributiva y no confiscatoriedad, los configura como un tributo autonómico con finalidad extrafiscal y afectado al cumplimiento de los deberes públicos inherentes a toda política ambiental, caracteres que le otorgan una tipicidad diferencial no justificada en postulados fundamentalmente recaudatorios.
Es precisamente en esta dimensión en la que los impuestos medioambientales aparecen como un instrumento motivador de conductas. El tributo exterioriza y manifiesta constantemente los elementos suasorios persuasivos o disuasorios que refuerzan sus fines ecológicos y no predominantemente fiscales. Tanto su estructura externa su justificación última como interna su articulación extrafiscal y afectación medioambiental persiguen, por un lado, motivar conductas acordes con la protección del medio natural, estimulando la cesación o disminución de la actividad contaminante y, por otro, contemplar el obligado destino de los recursos generados por la recaudación en la adopción de medidas preventivas, correctoras o restauradoras del medio ambiente contaminado, degradado o lesionado. De ahí que el propio Tribunal Constitucional mantenga que constitucionalmente, nada cabe objetar a que, en general, a los tributos pueda asignárseles una finalidad extrafiscal y a que, ya más en particular, las Comunidades Autónomas puedan establecer impuestos con ese carácter.
En este incipiente ordenamiento tributario con fines ecológicos que las Comunidades Autónomas comienzan a construir, actúan, no obstante, los límites de los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, de cuya interpretación constitucional se deduce, sintéticamente, que los tributos autonómicos no pueden coincidir, por un lado, sobre hechos imponibles gravados por el Estado -se prohíbe estrictamente la duplicidad de hechos imponibles- ni, por otro, recaer sobre las materias imponibles reservadas a las Corporaciones Locales -se prohíbe aquí cualquier solapamiento entre la fuente de riqueza gravada por un tributo local y por un nuevo impuesto autonómico-. Límites que no exceden ni invaden los nuevos impuestos, cuyo hecho imponible, en general, es el daño medioambiental causado por diversas actividades contaminantes que no asumen ni internalizan en sus procesos productivos los costes derivados de su necesaria corrección o reparación, pero que no grava el ejercicio de la propia actividad ni la titularidad o el uso de los elementos o activos patrimoniales afectos a dicha actividad, ni tampoco sujeta a gravamen otras magnitudes fiscales como la producción, el consumo o los beneficios obtenidos por aquéllas.
Esta singular naturaleza de los impuestos medioambientales tiene su correspondiente manifestación en la virtud -de la que extrae, desde luego, y entre otras causas, su legitimidad- para vincular el hecho con la base imponible, esto es, en su capacidad para aportar la medida del daño medioambiental sujeto a gravamen. En efecto, ya nadie cuestiona que la base imponible debe cumplir no sólo la función de determinar el importe de la cuota tributaria del impuesto, sino también la trascendental misión de medición de los elementos del hecho imponible que lo definen y que exteriorizan, al mismo tiempo, la capacidad contributiva del sujeto pasivo. Y esto es lo que los impuestos medioambientales encarnan con la novedosa regulación de las unidades contaminantes de determinación y medida del daño medioambiental, cuyo objetivo es la cuantificación básica por referencia a los valores, magnitudes o elementos en general que integran el volumen o carga contaminante de la actividad.
Precisamente, por esos fines explicitados por la norma en orden a la defensa pública del interés medioambiental, así como por la debida coherencia de su finalidad con la articulación interna de los impuestos, la Ley ha contemplado, sin duda, de una manera ejemplar y protagonista, la importante posibilidad de deducción, respecto a la cuota tributaria, de todas aquellas inversiones efectuadas por los sujetos pasivos y destinadas a la cesación, disminución o reparación de sus efectos contaminantes. El impuesto grava el daño medioambiental en función de la cantidad o volumen de la carga contaminante; en congruencia, por tanto, el tributo también prescinde de su relativizado objetivo recaudatorio cuando el contribuyente aparece voluntariamente como agente colaborador de la Administración pública, coadyuvando con la misma a la financiación de la política autonómica medioambiental y, en consecuencia, a la minoración del daño medioambiental provocado por él mismo.
A. Impuesto sobre el daño medioambiental causado por las instalaciones de transporte por cable.
El objeto imponible de este impuesto responde a la necesaria asunción de un coste por parte de las empresas que, al emplear en su actividad transportes mediante líneas o tendidos de cable, dañan el medio ambiente. Es, en primer lugar, un elemento perturbador del paisaje, y, por esa misma artificialidad, incide negativamente tanto en la flora como en la fauna del territorio aragonés. Además, esas instalaciones pueden originar situaciones de riesgo para la salud humana o suponen, tanto en el caso de teleféricos como de instalaciones en el medio forestal, un impacto negativo sobre un medio (la montaña y el bosque aragoneses) objeto de especial tutela y atención.
El sujeto pasivo del impuesto no es el consumidor o usuario, en el caso de las pistas de esquí, sino el titular de la explotación de la correspondiente estación alpina. Esto es, que no se grava la práctica del esquí ni la actividad que la propicia, sino el perjuicio en el medio ambiente y en otros valores superiores (territorio, paisaje, flora, fauna) que deben ser protegidos y, en su caso, restaurados. En consecuencia, junto a su intencionalidad extrafiscal, se da una presencia clara de capacidad contributiva en los sujetos pasivos. El empleo de las instalaciones que suponen el elemento objetivo del hecho imponible pone de manifiesto una capacidad de intervención en el mercado de producción o distribución de servicios.
Por todo ello, el impuesto grava el daño medioambiental causado por las instalaciones de transporte por cable, sean éstas en su modalidad de transporte de personas en las instalaciones de funiculares, teleféricos y remonta-pendientes de las estaciones de esquí (que pueden ser telecabinas, telesillas y telesquí) o sean de transporte de mercancías o materiales en las instalaciones de remonte utilizadas en el medio forestal. Y, en consecuencia, el hecho imponible se configura por referencia a ese daño ambiental causado por dichas instalaciones, agravado, en el supuesto de instalaciones de estaciones alpinas, por la utilización de las pistas con otros fines tolerados y permitidos (turísticos, deportivos), pero que implican mayores concentraciones humanas, desplazamientos masivos de automóviles o deforestación, entre otros efectos contaminantes o degradantes negativos. Y dicho daño se entiende producido aun cuando dichas instalaciones se encontraran en desuso o no hubieran entrado en funcionamiento.
El hecho imponible se ajusta al objeto de gravamen, pero cuando la instalación del transporte por cable esté afecta a la utilización de pistas de esquí alpino, el núcleo central del hecho imponible -la existencia de un daño medioambiental- se ve incrementado. Por eso mismo, se adapta la estructura de la deuda tributaria a un más intenso daño medioambiental: las estaciones de esquí afectan al medio forestal, atraen masivamente la presencia de personas, perturban el ecosistema y la fauna propia e inciden sobre la calidad del agua que atesoran las montañas en invierno. Es, pues, el sentido extrafiscal del impuesto -a un cualitativamente mayor daño ambiental, mayor gravamen- el que exige un incremento de la deuda tributaria en este concreto supuesto.
Finalmente, se ha utilizado una unidad contaminante de medida del daño medioambiental acorde y coherente con ese perjuicio, como son el número y la longitud de las instalaciones de transporte por cable, incrementada por unos coeficientes en el caso de las pistas de esquí -por ese impacto añadido, que no concurre en el supuesto de los remontes forestales- en atención al uso turístico y deportivo de las pistas para la práctica del esquí alpino, que agravan el efecto degradante y contaminante.
B. Impuesto sobre el daño medioambiental causado por la emisión de contaminantes a la atmósfera.
El impuesto tiene por objeto gravar la concreta capacidad económica que se manifiesta en la realización de determinadas actividades que producen graves situaciones de contaminación atmosférica, como consecuencia de su incidencia negativa en el medio natural, humano, animal y vegetal de la Comunidad Autónoma.
Las consecuencias de la contaminación atmosférica tienen un campo de aplicación muy vasto, pues afectan tanto al elemento humano como a la fauna, a la flora e, incluso, al equilibrio climático. En cuanto a los efectos de la contaminación atmosférica sobre la salud humana, hoy sabemos los efectos perniciosos, a veces incluso mortales, de ciertos contaminantes, que provocan la aparición de enfermedades o la complicación y agravación de otras. En el mundo animal y el vegetal, la contaminación afecta directamente, como a los humanos, a través de la inhalación de gases o de partículas contaminantes, o indirectamente, por ingestión de agua o plantas contaminadas, alterando todo el equilibrio del ecosistema, por no mencionar también la incidencia de los contaminantes del aire en la conservación de edificios singulares de valor histórico o artístico, en este caso afectados por la proximidad de los grandes centros industriales. Finalmente, los compuestos químicos más contaminantes (carbono, azufre y nitrógeno), derivados, principalmente, de combustiones, fundiciones, refinados y otros procesos industriales, provocan unas complejas reacciones de la atmósfera y causan, entre otros, fenómenos como las precipitaciones por vía seca o húmeda -la conocida lluvia ácida- de estos ácidos en el agua y en los distintos ecosistemas.
Así pues, el hecho imponible de este concepto impositivo se refiere al daño medioambiental causado por la emisión a la atmósfera de las sustancias más contaminantes que se encuentren clasificadas como tales por la legislación sobre protección atmosférica. Los sujetos pasivos del impuesto serán los titulares de las actividades que causan el daño medioambiental, y las instalaciones en que se desarrollan estas actividades, principalmente de carácter industrial o energético, tendrán la consideración de focos emisores de sustancias contaminantes a la atmósfera.
Por su parte, la base imponible se constituye por la suma de las cantidades emitidas sistemáticamente a la atmósfera de cada una de las sustancias contaminantes y por cada foco emisor durante todo el período impositivo. Por ello, la base imponible debe tener en cuenta magnitudes ecológicas y, concretamente, unidades de contaminación, de modo que la reducción del daño medioambiental por el sujeto pasivo redunde en una disminución de su carga tributaria. Es, por tanto, un gravamen que presenta la distinción de permitir cumplir una finalidad extrafiscal adicional. En efecto, mediante el gravamen de las actividades que contaminan la atmósfera, se está propiciando el desincentivar determinados usos o procedimientos industriales y la búsqueda de una operatoria empresarial más armónica con el medio ambiente.
Por tanto, la base imponible debe medir el daño medioambiental causado mediante la cuantificación de las sustancias degradantes emitidas que constituyen el objeto del impuesto y que aparecen recogidas en la definición del hecho imponible. Naturalmente, la configuración de la base imponible como la suma de las cantidades emitidas de cada una de las sustancias contaminantes por un mismo foco emisor se encuentra en perfecta correspondencia con el hecho imponible que el legislador quiere gravar para atender a su finalidad medioambiental.
C. Impuesto sobre el daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta.
El hecho imponible de este impuesto no se construye por referencia a la instalación del establecimiento comercial ni a la actividad económica ejercida en el mismo ni a su titularidad patrimonial ni a la mera utilización del mismo, sino al daño medioambiental que produce la actividad y el tráfico comercial desarrollado en estos establecimientos, que, por contar con grandes áreas de venta al público, ejercen una especial atracción al consumo y provocan un desplazamiento masivo de vehículos particulares, con la negativa incidencia que ello tiene para el medio ambiente y la ordenación del territorio. Para ello, la Ley considera grandes áreas de venta aquellas que superan los 500 m2, definición en la que entran establecimientos de muy diverso tipo y consideración, pero cuya sujeción al gravamen se modulará no sólo con un comprensivo mínimo exento, sino también en atención a las superficies dedicadas a aparcamiento y a otros usos.
Los supuestos de no sujeción al impuesto no reúnen los elementos definidos en el hecho imponible o, mejor, definen o delimitan negativamente el hecho imponible. En consecuencia, la Ley incluye como supuestos no sujetos a los establecimientos cuya actividad comercial principal y habitual tenga carácter mayorista, que se trate de mercados o establecimientos equivalentes dedicados a la alimentación o cooperativas de consumidores o usuarios, siempre que su oferta no vaya dirigida al público en general. La Ley entiende que no nos encontramos ante una afluencia masiva de consumidores por no tratarse de consumidores finales o estar limitada a socios cooperativistas, o bien porque responde a una evidente necesidad social de abastecimiento de bienes o necesidades primarias como son los alimentos, que, además, es función propia de las Corporaciones Locales. El daño medioambiental, razón primordial de la existencia del tributo, no existe en estos casos.
El impuesto grava, como sujetos pasivos en calidad de contribuyentes, a los titulares de la actividad y el tráfico comercial que causa el daño medioambiental a través de su desarrollo económico en grandes áreas de venta. No queda gravado directamente, pues, el titular de la instalación o de los elementos afectos, sino el explotador, en régimen de propiedad o arrendamiento, lo cual es indiferente al impuesto, de la actividad que genera el impacto negativo en el medio natural y territorial. No persigue gravar la titularidad de los bienes, sino el daño medioambiental que conlleva implícito su utilización y el desarrollo de la actividad comercial, y que, en último término, se dirige a la internalización de los costes derivados de esa actividad contaminante o degradatoria de los bienes jurídicos protegidos.
La base imponible constituye la medida del hecho imponible o de alguno de sus elementos y, por esa cualidad de medida, la base imponible constituye la concreción o cuantificación -en distinto grado o con distinta intensidad- de la capacidad económica que denota el presupuesto de hecho del tributo. Por ello, la base imponible había de configurarse en función de un parámetro que sea lo más representativo posible del objeto del tributo, como, a su vez, también ha de ser una dimensión de algún componente material del hecho imponible. En este sentido, la superficie (esto es, los metros cuadrados del establecimiento comercial) no sólo constituye una dimensión de un componente material del hecho imponible, implícita en la objetivación del gravamen, sino también el parámetro más idóneo y el más transparente de los posibles para poder inferir objetivamente ese beneficio impropio que se obtiene al no asumir los costes medioambientales y territoriales ocasionados. Pero debe retenerse que la utilización de esta referencia para medir la magnitud del daño medioambiental está orientada a gravar el impacto que produce una determinada forma de ejercer la actividad comercial, pero que no va dirigida a gravar los propios bienes inmuebles empleados para tal fin.
En síntesis, la medición del impacto lesivo en función de las magnitudes referidas a las distintas superficies involucradas en el proceso y en la actividad comercial no se ha configurado de forma aleatoria, sino premeditada: la superficie de venta revela una mayor capacidad de oferta de productos (cualitativa y cuantitativa) y, por tanto, una mayor capacidad y afluencia de consumidores; la superficie destinada a otros usos (por ejemplo, para almacenamiento) revela también unas mayores posibilidades de reposición de los productos y de inmediatez para ponerlos a la venta al público, y la superficie de aparcamiento denota, en fin, la capacidad del establecimiento para atraer y acoger el tráfico automovilístico que, en la práctica, genera el principal efecto contaminante. Esta es la verdadera razón de inclusión de la superficie de aparcamiento en la base imponible: a mayor capacidad o número de plazas de aparcamiento, mayores estímulos y posibilidades de afluencia masiva de consumidores y usuarios, pues la inexistencia de aparcamiento o su escasa capacidad operan en la práctica como un elemento disuasorio para el ciudadano, que, finalmente, optaría por acudir a otros establecimientos donde este problema se encuentre solucionado de forma óptima y cómoda para el mismo.
Por su parte, la Ley no distingue entre la superficie de venta construida en una extensión horizontal o edificada por plantas, al objeto de no vulnerar la neutralidad del impuesto ni condicionar la forma de instalarse de estos establecimientos comerciales. El cómputo de la superficie es uniforme, cualquiera que sea el tipo de construcción o edificación, pues el impacto ecológico es homologable en ambos casos.
Finalmente, el impacto añadido sobre el medio urbanístico y territorial, que agrava considerablemente el daño producido, es considerado por la Ley atendiendo a la mayor variación en la tipología territorial en que estas actividades comerciales pueden llevarse a cabo. La Ley Urbanística de Aragón ofrece diferentes clases y tipologías de suelo en función de su finalidad y su propensión a la transformación y desarrollo urbanizador que se considera necesario preservar. A la vista de esta clasificación, parece claro que la incidencia sobre el medio ambiente, desde un punto de vista territorial, será considerablemente diferente en función de que la actividad a desarrollar se ubique en un suelo perfectamente integrado en el proceso urbanizador o se ubique en un tipo de suelo en el que concurran ciertos valores que es necesario proteger. Un gran establecimiento comercial ubicado en suelo urbano, asimilado en su entorno y su paisaje urbanístico, en el que existe posibilidad de acceso peatonal, que se encuentra integrado en el área operativa de la red de transportes públicos y que, en fin, vertebra una determinada zona comercial, de ocio y de servicios en la ciudad, no produce el mismo impacto ambiental y territorial que otro establecimiento instalado en otro tipo de suelo, ubicado en la periferia de los contornos urbanos y fuera del alcance de los transportes públicos. En atención a estas consideraciones, el impuesto ha previsto la aplicación de unos coeficientes correctores sobre la cuota tributaria, distinguiendo si se trata de suelo urbano, urbanizable, delimitado y no delimitado, con anterioridad o posterioridad a la aprobación del Plan Parcial, no urbanizable genérico y no urbanizable especial.
III
MEDIDAS FISCALES EN MATERIA DE TRIBUTOS PROPIOS: TASAS.
A. Modificación de tasas.
La presente Ley opera diversas modificaciones del Texto Refundido de las Tasas de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 27 de julio, del Gobierno de Aragón. Así, se modifica la Tasa 17, por servicios facultativos en materia de montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias, distinguiendo entre el sistema de liquidación por la Administración y el de autoliquidación por los sujetos pasivos en función de las tarifas. También se modifican las escalas de gravamen de algunas tarifas de la tasa y se amplían los supuestos de exención.
Por otro lado, se modifica la Tasa 28, por servicios administrativos en materia de protección del medio ambiente, introduciendo en su hecho imponible una enumeración exhaustiva de los distintos conceptos que integran la materia imponible objeto de gravamen y que constituyen auténticos supuestos del ámbito tradicional reservado a las tasas, tales como autorizaciones, inscripciones, certificaciones y diligenciados.
Finalmente, la Ley incorpora la Tasa 28, por servicios administrativos en materia de protección del medio ambiente; la Tasa 29, por servicios administrativos en materia de conservación de la biodiversidad; la Tasa 30, por inscripciones en el Registro de organismos modificados genéticamente; y la Tasa 31, por servicios prestados por el Comité Aragonés de Agricultura Ecológica, creadas por la Ley 12/2004, de 29 de diciembre, de Medidas Tributarias y Administrativas, a su norma natural de encuadramiento, el Texto Refundido de las Tasas de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprovechando para introducir pequeñas precisiones.
B. Creación de tasas.
En primer lugar, se crea la Tasa 32, por actuaciones administrativas relativas al servicio de radiodifusión sonora y televisión digital, cuyo hecho imponible es la realización por la Administración de diversas actuaciones administrativas en el ámbito de los servicios públicos de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia, de radiodifusión digital terrestre y de televisión digital terrestre, de gestión indirecta.
En segundo lugar, se crea la Tasa 33, por ocupación temporal de vías pecuarias y montes de titularidad de la Comunidad Autónoma de Aragón. Se trata de una tasa específica que contempla supuestos muy heterogéneos (tendidos aéreos eléctricos o telefónicos, parques eólicos, antenas, carteles y señales, balsas de regulación de agua, depósitos de construcción, estacionamiento de maquinaria, usos recreativos privativos, cultivos agrícolas, canteras y préstamos), pero que tienen en común la ocupación temporal de bienes de dominio público, como son los montes de titularidad autonómica y las vías pecuarias -a cuya protección, conservación y mejora se afecta la recaudación que se obtenga-, así como la protección de los valores medioambientales.
IV
MEDIDAS FISCALES Y ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE TRIBUTOS PROPIOS: CANON DE SANEAMIENTO
La Ley 6/2001, de 17 de mayo, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en Aragón, establece, entre las funciones a desarrollar por el Instituto Aragonés del Agua, la de ejecutar las obras de saneamiento y depuración que la Administración de la Comunidad Autónoma determine, así como aquellas otras que le puedan encomendar las Entidades Locales u otros organismos derivadas de convenios con los mismos. Ante la proliferación de nuevos desarrollos urbanísticos, se da la circunstancia de numerosas solicitudes que viene recibiendo el Instituto Aragonés del Agua, por parte de los agentes urbanizadores y ayuntamientos, para conectar a los sistemas públicos de saneamiento y depuración con el fin de dotar a sus actuaciones urbanísticas del preceptivo tratamiento de aguas residuales, lo cual implica para el Instituto Aragonés del Agua la ampliación y refuerzo de las redes e infraestructuras, con el correspondiente coste económico. Ello ha motivado la modificación del actual artículo 30 de la citada Ley, para el establecimiento de un sistema de cargas urbanísticas que determine la asunción de tales obligaciones por parte de los propietarios del suelo.
Asimismo, se introducen modificaciones en la exención prevista en el artículo 51.2.d y en la bonificación prevista en el apartado 2 de la disposición transitoria primera. En ambos casos se trata de simplificar el régimen vigente, vinculando ambos beneficios fiscales únicamente a la situación de disponer o carecer de estación depuradora de aguas residuales, con distinción entre depuradoras en funcionamiento y depuradoras respecto de las que se hayan iniciado las actuaciones administrativas preparatorias para la contratación de su construcción.
Por otra parte, se modifica el artículo 60 de la Ley de referencia para adaptarlo a la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en dos aspectos fundamentales: por un lado, se tipifican como infracción diversas conductas que tienen un encaje difícil en el conjunto de las conductas tipificadas como infracciones en la Ley tributaria, lo que hacía imposible sancionar determinados incumplimientos de los obligados tributarios; por otro, se separa el ejercicio de la potestad sancionadora que deriva de un procedimiento de gestión tributaria -que corresponderá a los órganos de gestión, es decir, al Instituto Aragonés del Agua- del que deriva de un procedimiento de inspección tributaria -que corresponderá a los órganos de inspección de la Dirección General de Tributos-.
En cuanto a la inspección en materia de vertidos, se refuerzan las facultades de actuación del personal del Instituto Aragonés del Agua que deba desempeñar estas funciones (artículo 68.2 de la citada Ley). Y en cuanto al régimen sancionador, se mejora sensiblemente un aspecto básico, como es el de la tipificación de las infracciones (artículo 70 de la citada Ley). La modificación que se propone pretende completar el conjunto de conductas que deben ser calificadas como infracciones.
V
MEDIDAS DE TÉCNICA LEGISLATIVA.
Por último, la presente Ley se enmarca en un proceso normativo singular que significa un intento de racionalización y tecnificación de la actividad legislativa en el ámbito tributario. En plena era de la descodificación legislativa, en la que la propia complejidad y dinamicidad de la producción normativa impulsa la proliferación y la dispersión de las disposiciones legislativas, que son rápidamente modificadas o sustituidas, todo intento de refundir o codificar, con el ánimo de otorgar durabilidad a las leyes y cristalizar así un determinado sector jurídico, se convierte en una tarea inasequible para el legislador. Y ello se hace especialmente patente en un sector como el tributario, condicionado por los constantes cambios propiciados por las políticas fiscales, sociales o medioambientales, a los que tiene que adaptarse necesariamente, utilizando para ello instrumentos legales cuya permanencia en el tiempo se encuentra gravemente hipotecada por la sucesión de leyes especiales y sectoriales que se modifican, se suprimen y se superponen, en un difícil juego de vigencias y derogaciones que hacen inútil cualquier interpretación lógica y jurídica de cuál deba ser el derecho positivo aplicable en cada momento.
Por todo ello, y para paliar, en la medida de lo posible, estos efectos desestabilizadores del ordenamiento jurídico-tributario aragonés, la presente Ley inaugura una medida de técnica legislativa, inédita en nuestra comunidad, que consiste en incorporar como Anexo I una versión íntegra y actualizada, incluyendo las nuevas modificaciones operadas en esta Ley, respecto del texto refundido de las disposiciones dictadas por la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de tributos cedidos, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de septiembre, del Gobierno de Aragón. Asimismo, y con la misma finalidad, se incluye en otro Anexo II una nueva versión íntegra y actualizada del Texto Refundido de las Tasas de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 27 de julio, del Gobierno de Aragón. Dichas versiones actualizadas, que se incorporan como anexos a la presente Ley, carecen de carácter normativo, desplegando exclusivamente unos efectos informativos que pretenden garantizar la seguridad jurídica de los operadores en el ordenamiento tributario.
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