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Ley 6/1987, de 4 de abril, de la organización comarcal de Cataluña. | |
EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA
Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 33.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley de la organización comarcal de Cataluña.
Con la presente Ley se introduce una importante innovación en nuestra Administración Local al institucionalizar la Comarca como una entidad territorial dotada de autonomía y personalidad jurídica propia. Se trata, por lo tanto, de dar cumplimiento al mandato estatutario que atribuye a la comarca el carácter de pieza necesaria de la organización territorial de Cataluña, junto con el municipio.
La Comarca ha sido un elemento permanentemente ligado a la historia reciente de Cataluña, cuyos antecedentes mas relevantes podemos encontrarlos en las bases de Manresa y en la división decretada en el año 1936, fruto del Decreto de octubre de 1931 del presidente Francesc Macia, que creó la Comisión presidida por un Consejero que elaboró la división territorial y de la que formaron parte, entre otros, Pau Vila como Vicepresidente y Jose Iglesies como Secretario. Ello no obstante, el concepto administrativo de la Comarca no ha sido, en todo caso, suficientemente definido. Así, si en las bases de manresa se apunta hacia la naturaleza local del nuevo ente, este no es el caso de la división decretada por la Generalidad republicana, en la cual la Comarca es tratada como una simple división administrativa.
El Estatuto de Autonomía es explícito sobre esta cuestión y se inclina claramente con la Comarca como ente local. Esta precisión es importante, ya que solo con la naturaleza local es posible que la Comarca sirva de elemento modernizador de nuestra Administración Local, en la medida en que ha de servir de elemento potenciador de la capacidad de gestión de los municipios.
La Comarca se presenta, así, como un elemento indirecto de reforma de la estructura municipal de nuestro país. Ello hace que la comarcalización constituya un proceso de estrecha relación entre los municipios y los nuevos entes comarcales, proceso que deberá articularse especialmente en la determinación del sistema de organización y de competencias de las futuras Comarcas.
En la determinación de las competencias comarcales deberá ser decisiva la vertiente municipal. Este era, sin duda, uno de los aspectos mas complejos de la preparación de la Ley, ya que, según la fórmula que se hubiera adoptado, habría podido caerse en el riesgo de condicionar fuertemente la autonomía municipal. La solución mas prudente y al mismo tiempo respetuosa con dicha autonomía debe partir necesariamente de un proceso de transferencia basado en los principios de voluntariedad y colaboración entre los municipios y sus respectiva comarca. De esta forma, la Ley opta claramente por las técnicas de delegación y de convenio como mecanismos ordinarios de asunción por la Comarca de la gestión de competencias municipales. Sólo de forma excepcional y con el fin de garantizar el interés de la mayoría de los municipios de la Comarca y de su población, se establece la conversión obligatoria de las competencias municipales en comarcales, exceptuadas siempre las competencias mínimas que la legislación de régimen local garantiza.
Ahora bien, en la medida en que la Comarca debe tener unos intereses propios, la Ley determina también los ámbitos materiales respecto a los cuales la legislación que dicte la Generalidad en los diferentes ámbitos de la actuación pública debe reconocerle competencias. Desde esta perspectiva, la institucionalización de la Comarca significará una profundización del principio de descentralización, y posibilitará la atribución a este nuevo nivel de competencias que normalmente se habrían asignado a las administraciones territoriales superiores.
Estrechamente relacionada con esta cuestión se encuentra la relación provincia-comarca. La creación de la Comarca repercutirá forzosamente sobre el actual contenido de competencias de las diputaciones independientemente de la definitiva constitución uniprovincial de Cataluña. Los aspectos mas relevantes son la necesidad de replantear las funciones de asistencia a los municipios y de cooperación con estos, ya que es evidente que la Comarca, en razón de su mayor proximidad debe constituir la primera plataforma de acceso que deben tener los municipios, y la descentralización en la Comarca de servicios que hasta el presente eran de titularidad de las diputaciones, fruto de las modificaciones de competencias que sean adoptadas de conformidad con la Ley que establece el régimen provisional de competencias de las diputaciones provinciales.
En cuanto al gobierno de la Comarca, son dos los aspectos clave de la Ley: la definición del sistema de elección de los Consejos comarcales y la organización interna que habrán de tener. La naturaleza de ente territorial que tiene la Comarca no concuerda con una formula de elección que se base exclusivamente en una relación fiduciaria con los municipios, que la asimilaría a una mancomunidad intermunicipal. La Ley ha optado, pues, por una formula indirecta de elección, en la cual el criterio seguido para la provisión de los escaños combina la representatividad política de los ayuntamientos agrupados en la Comarca y la de la población global.
Respecto a la organización interna del gobierno de la Comarca, al Pleno y al Presidente, como órganos básicos de la Comarca, se añade la figura del Gerente, con funciones ejecutivas. De esta forma se trata de introducir un modelo adoptado en otros países europeos que permite liberar al elemento representantivo de la carga de la estricta gestión. La designación y separación del Gerente por el Pleno del Consejo Comarcal y la supeditación de aquel a las directrices e instrucciones dictadas por los órganos políticos, garantizan, en todo momento, la primacía del principio representativo.
El establecimiento del mapa comarcal tiene dos aspectos principales, que son la adecuación de los ámbitos territoriales resultantes a las funciones que debe desarrollar el nuevo ente y el proceso que hay que seguir para determinarlo.
El primero de estos aspectos conduce a una de las cuestiones mas polémicas de la organización territorial. Sobre la división comarcal se han hecho propuesta diversas y contrapuestas. Se trata, además, de una materia respecto a la cual el éxito y viabilidad de una propuesta solo podrá constatarse con la experiencia. Tampoco podemos olvidar la incidencia de factores históricos, culturales y sociales que obligan a considerar el fenómeno mas allá de perspectivas exclusivamente funcionales. El segundo de los aspectos antes señalados plantea la disyuntiva entre una iniciativa comarcalizadora de origen netamente municipal o, por el contrario, adoptada por el Parlamento de forma general para todo el territorio de Cataluña.
La definición que hace el Estatuto de la Comarca como ente local territorial y básico, obliga a establecer un proceso que garantice íntegramente la vertebración comarcal de Cataluña. Sin embargo, ello no debe significar la ausencia del protagonismo municipal en la determinación del mapa comarcal. De esta forma la Ley propone una solución equilibrada, ya que, reservando a decisión final al Parlamento, obliga a someter a consulta municipal el establecimiento de mapa comarcal y reconoce a los municipios la iniciativa para modificarlo.
Para la determinación del mapa comarcal podían utilizarse, esencialmente, dos alternativas: o iniciar un proceso de estudio previo para obtener una propuesta de organización comarcal, o adoptar el antecedente que constituye la división decretada en el año 1936. Las dos alternativas ofrecían ventajas e inconvenientes que era preciso valorar cuidadosamente. La primera permitiría el estudio actualizado del territorio, pero podría significar, en cambio, un largo proceso de estudios sin garantía de obtener propuestas unitarias; tampoco podría descartarse un rechazo popular por falta de identificación con la nueva división propuesta.
La división de la Generalidad republicana, que es la opción adoptada por la Ley, permite por lo menos superar en gran parte estos inconvenientes, aunque en algunos casos puede comportar una falta de adecuación a la realidad actual. Ello no obstante, este último inconveniente es superable con mecanismos ágiles que permitan proceder a las reformas necesarias a corto plazo. A tal fin, la Ley establece, mediante una disposición transitoria, un procedimiento especial de reforma que permitirá las modificaciones necesarias a iniciativa de los municipios interesados y con la participación calificada de la comisión de delimitación territorial y de la comisión jurídica asesora, como órganos de propuesta y consulta.
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