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Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral. | |
EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA
Conózcase que el Parlamento ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.2 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, promulgo la siguiente Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral.
PREÁMBULO.
I
La Carta Europea de Ordenación del Territorio, adoptada en Torremolinos en 1983 por la Conferencia Europea de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT), define la ordenación del territorio como la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad y la considera una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como enfoque interdisciplinar y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.
Como objetivos fundamentales de la ordenación del territorio, la Carta Europea establece los siguientes: el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. Lógicamente el logro de los precitados fines únicamente es posible alcanzarlo con base en una coordinación y articulación no sólo a nivel nacional sino europeo.
El Plan de Ordenación del Litoral (POL) tiene como marco de referencia el documento de la Estrategia Territorial Europea (ETE), suscrito en Postdam en mayo de 1999 en el cual se establece que los instrumentos de ordenación del territorio de la Unión Europea deben promover entre sus objetivos el fomento de la cohesión económica y social, el desarrollo sostenible y el equilibrio entre las zonas urbanas y rurales para así obtener un territorio más competitivo a escala europea.
Cantabria se encuentra entre las regiones con estructura urbana policéntrica, con una elevada densidad de población rural y debe, conforme a la ETE, establecer un modelo territorial basado en una malla de poblaciones de distinto carácter en el que el territorio rural colabore de forma activa.
El modelo territorial del POL se apoya también en los distintos documentos de Gestión Integrada de las Zonas Costeras en los que se manifiesta la importancia de preservar los ecosistemas y territorios litorales y mantenerlos libres de las presiones urbanísticas que han venido padeciendo en épocas precedentes.
Como señaló el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991, de 4 de julio, por la que se resolvieron los recursos de inconstitucionalidad promovidos frente a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, el concepto de territorio incluye al litoral y, por tanto, la ordenación del litoral forma parte del contenido de la competencia de ordenación del territorio.
Tal y como se ha señalado, la ordenación del territorio se puede definir como la expresión espacial de la política económica, social y ambiental de toda sociedad, suponiendo a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio. La Sentencia del Tribunal Constitucional 77/1984, de 3 de julio, señala que la ordenación del territorio: tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial.
Los objetivos específicos de la Ordenación del Territorio son fundamentales y, pretenden alcanzar la articulación territorial de la Comunidad Autónoma y la distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, armonizada con el desarrollo económico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza; todo ello con el fin de conseguir la plena cohesión e integración de la Comunidad Autónoma, su desarrollo equilibrado y, en definitiva, la mejora de las condiciones de bienestar y calidad de vida de sus habitantes.
A modo de conclusión se puede señalar que la ordenación del territorio como título competencial constituye fundamentalmente una competencia de coordinación, que corresponde a las Comunidades Autónomas, si bien tiene como límite el respeto a las competencias estatales y a la autonomía local constitucionalmente garantizada. La coordinación que pretende se proyecta sobre una cuádruple vertiente: las diferentes políticas sectoriales de la propia Comunidad Autónoma, las políticas del Estado con incidencia territorial y los objetivos autonómicos de ordenación del territorio, la ordenación del territorio de la propia Comunidad y la correspondiente a otras limítrofes y, entre la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico municipal.
La Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo, como su propio nombre indica optó por regular conjuntamente y en un único texto las materias de ordenación del territorio y urbanismo, al tratarse de políticas y regímenes del suelo íntimamente conectados entre sí.
La Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, contempla el planeamiento territorial con un carácter muy flexible en cuanto al ámbito considerado -autonómico o comarcal- y en cuanto a los contenidos -sin apenas exigencias formales o determinaciones precisas-, pero incidiendo, por el contrario, en el procedimiento de elaboración, en el que se da expresamente entrada a la participación de otras Administraciones, como expresión de la doctrina constitucional acerca de la coordinación y colaboración competencial. Así, lo más importante de la ordenación territorial no es tanto el resultado del Plan correspondiente sino, como se ha dicho con acierto, el procedimiento de su elaboración para aunar en él y coordinar las políticas territoriales de las distintas Administraciones Públicas presentes en el territorio.
De conformidad con la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, la ordenación del territorio se plasmará fundamentalmente en tres instrumentos denominados Plan Regional de Ordenación Territorial, Normas Urbanísticas Regionales y Proyectos Singulares de Interés Regional. A ellos se debe añadir los Planes Especiales de desarrollo de los dos primeros y el Plan de Ordenación del Litoral previsto en la Disposición Adicional Cuarta equiparado al Plan Regional de Ordenación Territorial. Éste último tiene como función identificar las pautas generales del desarrollo de la Comunidad Autónoma, fijar las directrices para la ordenación del territorio, establecer las prioridades de la acción económica gubernamental en el ámbito de las infraestructuras y definir el modelo territorial deseable a proporcionar a las demás Administraciones públicas para el ejercicio de sus competencias. Su ámbito puede ser el de todo el territorio de la Comunidad Autónoma, no obstante, se podrán aprobar con la misma finalidad y procedimiento de elaboración planes comarcales de ordenación territorial.
El segundo instrumento de planificación territorial lo constituyen las Normas Urbanísticas Regionales (NUR), las cuales tienen por objeto fijar pautas normativas en relación al uso del suelo y la edificación estableciendo tipologías constructivas, volúmenes, alturas, distancias, revestidos, materiales y demás circunstancias de diseño, así como medidas de conservación del medio ambiente.
El tercer instrumento de ordenación territorial viene configurado por los Proyectos Singulares de Interés Regional que tienen por objeto regular la implantación de instalaciones industriales, grandes equipamientos y servicios de especial importancia que hayan de ubicarse en más de un término municipal o que asentándose en uno sólo trasciendan de dicho ámbito por su incidencia económica, su magnitud o sus especiales características.
En desarrollo del PROT o de las NUR el Gobierno puede aprobar Planes Especiales con la finalidad de concretar: el desarrollo de las infraestructuras básicas, la protección de zonas del litoral y de montaña, el abastecimiento y saneamiento de aguas, la ordenación de residuos, el suministro de energía y comunicaciones por cable, la protección del subsuelo, del paisaje, la riqueza etnográfica, los recursos naturales y el medio rural.
El último instrumento de ordenación territorial es el denominado Plan de Ordenación del Litoral que tiene por objeto la ordenación de la zona costera de la Comunidad de Cantabria con la finalidad principal de establecer y fijar los criterios y normas concretas para la protección de los elementos naturales, de las playas y del paisaje litoral. El citado instrumento no aparece en el Título I de la Ley sino en la disposición adicional cuarta lo que es plenamente coherente, dado que se pretendió destacar un régimen jurídico especial en un determinado ámbito territorial.
La Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, equipara el Plan de Ordenación del Litoral a todos los efectos al Plan de Ordenación Territorial que puede aprobarse en ausencia de éste y que, por tanto, puede ser también desarrollado por Planes especiales. Se concreta en la disposición adicional cuarta el ámbito del citado Plan, que será el de los municipios costeros excluyendo del mismo los suelos clasificados como urbanos o urbanizables con Plan Parcial aprobado definitivamente y aquellos otros que gocen ya de algún instrumento especial de protección, precisándose también los fines y contenidos de dicho Plan, que, en general, coinciden con los del Plan Regional de Ordenación Territorial al que, como se dice, suplen en una zona que por sus especiales características y problemas comunes debe ser contemplada de inmediato con criterios homogéneos y singulares.
Por todo lo anterior, el Gobierno de Cantabria en cumplimiento del mandato previsto en la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, ha decidido acometer la elaboración del Plan de Ordenación del Litoral con la finalidad primordial de garantizar una protección efectiva e integral de la costa, pero junto a la citada protección y, dado el carácter coordinador de la materia de ordenación territorial, la presente Ley contempla una serie de disposiciones en ámbitos sectoriales de marcada incidencia supramunicipal esencialmente en las materias de política industrial y de política de vivienda sometida a algún régimen de protección pública.
De este modo, el presente Plan contempla en primer lugar la protección efectiva e integral de la costa de Cantabria previendo para ello, una denominada Área de Protección conformada por distintas categorías de protección: costera, de riberas, intermareal, ecológica, de interés paisajístico y litoral. En la citada Área, el POL se comporta con todo su rigor normativo como norma imperativa, señalando el estricto régimen jurídico de usos en cada categoría, los cuales se superponen al planeamiento urbanístico municipal desde el primer momento. Todo ello, sin perjuicio de otras limitaciones impuestas desde la legislación sectorial o el planeamiento urbanístico municipal.
Junto a lo anterior, el presente Plan prevé una serie de criterios o directrices en la denominada Área de Ordenación formada por las categorías de periurbana, modelo tradicional, ordenación ecológico forestal y área no litoral. Ahora bien, el Plan exige en este Área la intermediación del correspondiente Plan General de Ordenación Urbana de cada municipio que será el instrumento que fije, de forma específica, la ordenación integral del territorio correspondiente a cada término municipal contribuyendo a resolver las necesidades de suelo residencial, dotacional e industrial, regulando, delimitando u orientando, según los casos, las zonas de crecimiento, la utilización del suelo y, clasificando el suelo de todo su ámbito de aplicación para, en definitiva, establecer el régimen jurídico correspondiente y definir los elementos fundamentales de la estructura general del territorio municipal.
De esta forma, el presente Plan es plenamente respetuoso con la garantía institucional de la autonomía local, entendida como el derecho de la comunidad local a participar en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales.
El POL en el Área de Ordenación, respetando sus criterios genéricos, deja plena libertad a los Ayuntamientos para que sean éstos, a través del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico, los que establezcan de forma definitiva el concreto régimen de desarrollo de los asentamientos humanos que en un futuro pretendan contemplar. De esta forma, el presente Plan plasma de forma genérica un modelo de litoral que refleja la visión supramunicipal del territorio costero y que es fiel reflejo del objeto en que consiste el contenido planificador de la ordenación del territorio, tal y como lo ha consagrado la jurisprudencia constitucional, es decir, la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio. Basándose para ello en dos aspectos esenciales: uno, el de sostenibilidad del territorio y, en segundo lugar, la denominada por esta Ley capacidad de carga, entendida como la aptitud de un territorio para soportar un nivel de intensidad de usos sin que, en ningún caso, se produzca un proceso de deterioro ambiental, social o cultural. Efectivamente, la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que principalmente corresponde a los municipios y, la intervención de la Administración Autonómica se justifica en el supuesto en que concurran intereses de carácter supramunicipal. En el presente Plan concurren intereses de carácter supramunicipal sobre los que la Comunidad Autónoma de Cantabria ha asumido competencias en materia medioambiental, de protección de la naturaleza, de carácter industrial o productivo, de planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo y de vivienda, lo que supone la fijación de un modelo territorial litoral a suministrar a los treinta y siete municipios costeros respetando, en todo caso, su plena autonomía local.
Específicamente en el ámbito de la vivienda se contemplan una serie de reglas con el fin de garantizar el cumplimiento del principio rector de la política, social y económica consistente en el derecho de todos los ciudadanos de acceder a una vivienda digna y adecuada consagrado en el artículo 47 de la Constitución Española, incumbiendo a los poderes públicos promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para su efectividad. El mencionado principio, de conformidad con el artículo 53 de la Constitución, debe informar la legislación positiva. Igualmente políticas activas en el ámbito productivo y de la economía, a través de la figura de las denominadas Actuaciones Estratégicas Integrales, delimitando reservas de suelo estratégico aptas para un futuro desarrollo industrial dado su emplazamiento y su fácil adecuación a la citada finalidad y, con base, en una visión supramunicipal del territorio de la Comunidad Autónoma. Actuaciones contempladas a lo largo del territorio de la Comunidad Autónoma y que indudablemente mejorarán el tejido productivo de la misma.
II
La sistemática general de la Ley es convencional y se articula en torno a la cuestión fundamental como es el establecimiento de un modelo territorial en el que se contemplan normas de protección, criterios de ordenación, actuaciones estratégicas y propuestas de actuación concretas.
Así, la Ley se divide en nueve Títulos, parte final y tres Anexos. Un Título Preliminar, dedicado al objeto, ámbito de aplicación y funciones, y otros ocho Títulos en los que se aborda, respectivamente, el modelo territorial, las normas de protección, los criterios de ordenación, las actuaciones integrales estratégicas, los sistemas generales territoriales, el patrimonio público litoral, el régimen jurídico sancionador y las propuestas de actuación.
En cuanto al Título Preliminar, además de precisar el objeto de la Ley, delimita el ámbito de aplicación del Plan, en línea con lo que ya establecía el apartado 5 de la disposición adicional cuarta de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, si bien, teniendo en cuenta que dicho ámbito de aplicación depende de las previsiones de instrumentos ajenos de planificación medioambiental o urbanística, ha sido necesario introducir previsiones referidas a supuestos en los que, como consecuencia de la aprobación de aquellos instrumentos, el ámbito de aplicación del Plan puede variar. Al mismo tiempo se articula un procedimiento para la actualización del ámbito.
Del mismo modo, se especifican las funciones del Plan de Ordenación del Litoral, de modo tributario a lo ordenado en la mencionada disposición adicional cuarta, si bien que, dada la equiparación de este instrumento con el Plan Regional de Ordenación del Territorio, se ha estimado oportuno introducir una serie de previsiones que cumplen funciones propias de este instrumento de ordenación territorial.
Asimismo, se recuerda que las limitaciones de uso impuestas en el presente Plan se dirigen a la protección y ordenación del litoral, dejando a salvo las que pudieran venir impuestas por la legislación sectorial para la protección del dominio público o el planeamiento municipal.
Por último, y teniendo en cuenta que en el territorio costero confluyen distintos títulos competenciales correspondientes a diversas administraciones, y dada la íntima relación entre el urbanismo –competencia sustancialmente municipal- y la ordenación del territorio –competencia estrictamente autonómica- se articulan instrumentos de coordinación administrativa.
El Título I recoge el modelo territorial que se promueve desde el presente Plan. Con él se pretende una adecuada ordenación de los usos sobre el territorio a fin de alcanzar el necesario equilibrio entre la localización de las poblaciones y actividades en el territorio y su efectiva protección, con el fin de lograr un desarrollo sostenible. Tres son los pilares sobre los que, de manera primordial, se asienta el modelo territorial propuesto: el primer pilar lo constituye el Área de Protección, que comprende los espacios que, en atención a sus singularidades o características físicas y ambientales, relacionadas con los procesos y paisajes litorales, se consideran merecedores de una especial protección. En la citada Área se impone una regulación restrictiva, en la que los usos y actuaciones autorizables tienen carácter excepcional y tasado, sin que puedan transformar la naturaleza y vocación del suelo, ni lesionar de manera importante o sustancial el valor que fundamentó su inclusión dentro del Área de Protección. Constituye el núcleo duro de la Ley a través del cual la Comunidad Autónoma pretende preservar las bellezas naturales de los espacios de gran valor ambiental.
Dentro del Área de Protección se distingue a su vez entre la Protección Ambiental, que recoge aquellos espacios cuyos valores intrínsecos exigen una adecuada protección y que a su vez comprende las categorías de Protección Costera (PC), Protección Intermareal (PI), Protección de Riberas (PR), Protección Ecológica (PE) y las Áreas de Interés Paisajístico (AIP). Junto a la Protección Ambiental, la categoría de Protección Litoral, engloba las rasas marinas y el espacio rural más directamente asociado con la presencia del mar y que también exige una limitación de usos para garantizar la integridad del borde costero.
El segundo pilar lo constituyen las directrices de ordenación, cuyo desenvolvimiento exige la intermediación municipal a través del instrumento de ordenación urbanística por excelencia, esto es, el Plan General de Ordenación Urbana, y cuyo ámbito espacial está constituido por el Área de Ordenación. Éste comprende ámbitos de organización del modelo territorial en el que se hace compatible la protección de los valores litorales con el crecimiento mediante la adecuada identificación de aquellos valores y la gradación y zonificación de las figuras de ordenación. Del mismo modo, y en atención a las afecciones existentes desde el punto de vista de la dinámica litoral, dentro de este Área se distingue un Área Litoral de un Área No Litoral.
El Área Litoral abarca la franja de terreno existente entre el Área de Protección y los relieves que delimitan el área de influencia marina así como los territorios asociados a la dinámica litoral y a la presencia del mar y de las rías, en la que se propone una ordenación que trata de compatibilizar el desarrollo social y económico con la protección ambiental y la preservación de las áreas que presentan riesgos o que no reúnen las condiciones necesarias para la ocupación. A tal fin se atiende al concepto de capacidad de carga del territorio, que se define como la aptitud de un área determinada para soportar un nivel de intensidad de usos sin que se produzca un proceso de deterioro ambiental, social o cultural.
Pues bien, en atención a la capacidad de carga del territorio, dentro del Área Litoral se distinguen a su vez tres categorías: Área Perirubana (AP), Área de Modelo Tradicional (MT), y Área de Ordenación Ecológico-Forestal (OEF). Los desarrollos finales en las citadas Áreas apelan al ejercicio de la competencia urbanística por los respectivos Ayuntamientos a través de su potestad de planeamiento urbanístico municipal. Serán los Ayuntamientos los que planifiquen el dónde, cómo y cuándo de sus futuros desarrollos respetando los criterios y directrices generales que el POL prevé en virtud de la existencia de intereses supramunicipales.
Finalmente, el Área No Litoral comprende el territorio de los municipios costeros no afectado por los fenómenos físicos relacionados con la dinámica litoral.
Junto al Área de Protección y al Área de Ordenación, el tercer pilar del modelo territorial que recoge el presente Plan está constituido por las Actuaciones Integrales Estratégicas, concebidas estas como ámbitos adecuados para el desarrollo de políticas sectoriales estratégicas de carácter territorial.
El Capítulo II recoge un concepto fundamental para la planificación urbanística, cual es el de la capacidad de acogida, que es el máximo crecimiento urbanístico que un territorio puede soportar atendiendo a las dinámicas de población, actividad económica, disponibilidad de recursos, infraestructuras y equipamientos, todo ello conforme al modelo territorial propuesto, y que determina el umbral de crecimiento urbanístico para cada núcleo de población de acuerdo con los parámetros que se señalan. Por último, el capítulo se cierra introduciendo un trámite para comprobar la adecuación de los instrumentos de planeamiento urbanístico al modelo territorial que recoge la Ley, que se sitúa en momentos iniciales de la elaboración de aquellos, solapándose en el tiempo con otros informes sectoriales de carácter preceptivo, a fin de no entorpecer la ya de por sí compleja tramitación de tales instrumentos de planeamiento, y que permitirá subsanar en los momentos de gestación del plan, en su caso, aquellas contradicciones existentes con el modelo territorial propuesto. El citado trámite denominado informe de impacto territorial en modo alguno constituye un control de oportunidad.
En el Capítulo III se recogen una serie de criterios generales aplicables a todo el término municipal, algunos de ellos de gran importancia urbanística, como las normas que se dictan en relación con los espacios libres y dotaciones, y otros que son consecuencia de la equiparación del presente instrumento al Plan Regional de Ordenación del Territorio.
Bajo la rúbrica Normas de Protección, el Título II contiene las prescripciones de directa aplicación que se dictan para la preservación de los suelos más sensibles desde un punto de vista medioambiental. Tales normas se dictan dejando a salvo, como no puede ser menos, las normas dictadas por el Estado para la protección del demanio marítimo-terrestre, y sin perjuicio de las mayores restricciones que el planeamiento municipal pudiera establecer.
No obstante, resulta primordial destacar la posibilidad que la Ley ofrece de incluir esos suelos en los procesos urbanísticos mediante la ubicación de los espacios libres, tanto generales como locales, que por su naturaleza sean compatibles con los valores de la categoría de protección donde se pretendan implantar, o equipamientos deportivos descubiertos, si bien que éstos últimos sólo para las categorías de protección de Riberas y Litoral, en las que tales instalaciones se consideran compatibles con los valores a preservar. De esta manera, la Ley opta por un sistema de protección que no se limita a una mera clasificación de suelo, sino que, restringiendo los usos que pueden admitirse en esos espacios, permite que sus propietarios puedan incorporarse a los procesos de equidistribución, de modo que no tenga por qué ser una carga que ellos solos deban soportar la protección que pesa sobre sus terrenos.
Asimismo, ha de recalcarse como manifestación de la coordinación administrativa la unificación de autorizaciones que se refieran a usos, instalaciones y actividades que pretenden llevarse a cabo en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, unificándose la autorización que, con carácter previo a la licencia municipal, venía exigida en los artículos 112 y 113 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, con la que era preciso obtener para comprobar el respeto a los usos y limitaciones establecidas para la protección del dominio público marítimo-terrestre. En estos casos, la competencia corresponde siempre al órgano autonómico, pues es la Comunidad Autónoma la que tiene estatutariamente atribuida la competencia, tal y como ha recordado el Tribunal Constitucional al enjuiciar la adecuación constitucional de la Ley de Costas.
La técnica legislativa utilizada ha permitido distinguir unos usos que para el Plan son permitidos, sin perjuicio, claro es, de las autorizaciones que otras leyes pudieran exigir para aquellos; los usos autorizables con carácter general en el Área de Protección; y, finalmente, los usos que pueden autorizarse en cada categoría de protección.
El Título II se completa con una serie de disposiciones específicas para las playas, que parten de la clasificación de las mismas en playas urbanas, periurbanas, semirrurales y rurales, atendiendo al entorno en el que se ubican, su accesibilidad y la intensidad de uso, y que pretende una mejor ordenación del entorno, de los accesos y de las instalaciones y servicios con que cada una de ellas debe contar.
El Título III ofrece los criterios de ordenación para el Área de Ordenación, cuya aplicabilidad requiere, en principio y con ciertas matizaciones, la adaptación del planeamiento urbanístico al Plan de Ordenación del Litoral.
Al mismo tiempo se introducen criterios para la mejor articulación de políticas sectoriales, como sustancialmente es la vivienda, con el propósito de dar contenido concreto a uno de los principios rectores de la política social y económica que consagra nuestra Constitución, y que, tal y como la Ley de Leyes ordena, debe inspirar la legislación positiva y la actuación de los poderes públicos, cual es la de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna, mediante la imposición de un porcentaje mínimo del total de viviendas previstas en el planeamiento urbanístico, que habrá de destinarse a vivienda sujeta a algún régimen de protección pública, y con el que se considera que es posible dar satisfacción a tan perentoria necesidad, si bien que abriendo la posibilidad de que en atención a las peculiaridades del municipio, se reduzca ese porcentaje total por bastar un porcentaje inferior. No obstante, este porcentaje se eleva al 35 % con carácter obligatorio para los sectores de suelo urbanizable que se delimiten en las Áreas Periurbanas.
En cuanto a la ordenación prevista para el Área de Modelo Tradicional, se establecen unas directrices de crecimiento urbanístico que permiten un más eficiente y racional uso del suelo, debiendo resaltarse la posibilidad, suprimida cautelarmente hasta ahora por la disposición transitoria novena de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de autorizar la vivienda unifamiliar aislada, con el fin de canalizar las necesidades de crecimiento de los pequeños núcleos de población tradicionales preservando la ordenación tradicional, si bien que con una serie de requisitos de obligada observancia.
El Título concluye con normas para el Área de Ordenación Ecológico-Forestal y para el Área No Litoral. En este último, será el Plan General de Ordenación Urbana el que, de acuerdo con los criterios y metodología expuestos en esta Ley, y en atención a la capacidad de carga del territorio, establezca una zonificación y adecuada ordenación de los usos del suelo.
El Título IV está dedicado al tercer pilar del modelo territorial que recoge el presente Plan de Ordenación, y que se concreta en las Actuaciones Integrales Estratégicas, concebidas como actuaciones a desarrollar en los ámbitos delimitados en los anexos que, por el interés de su desarrollo en el marco de políticas sectoriales de la Comunidad Autónoma de Cantabria, vinculan al planeamiento municipal desde la entrada en vigor de la Ley. El carácter predominante de las actuaciones puede ser productivo, de reordenación o ambiental, si bien se contempla la posibilidad de llevar a cabo otras actuaciones integrales estratégicas de carácter turístico, deportivo o cultural.
Los Proyectos Singulares de Interés Regional y los Planes Especiales se configuran como los instrumentos más adecuados para el desarrollo de las Actuaciones Integrales Estratégicas, si bien con una serie de particularidades respecto del régimen general establecido en la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, para estos instrumentos de ordenación territorial, que los hacen más ágiles en su tramitación y pueden servir de manera más eficaz a la política sectorial en la que se incardinan.
No puede faltar en este instrumento de ordenación territorial una referencia, aunque sea de remisión, a las grandes infraestructuras que articulan el territorio litoral, cuales son los sistemas generales territoriales, a los que se alude en el Título V.
El Título VI contiene las previsiones necesarias para constitución de un patrimonio público litoral al servicio de todos los ciudadanos, que permite cumplir una doble función: por un lado, incorporar al patrimonio colectivo los terrenos litorales más frágiles, lo que garantiza una más adecuada conservación; por otro, compensar a los propietarios de esos suelos sujetos a un régimen de limitaciones de uso tales que les puede impedir su incorporación a los procesos de crecimiento urbanístico.
A tal fin se articulan varias posibilidades para incorporar los suelos litorales al patrimonio público: en primer lugar, a través de la normal adquisición de esos suelos por el procedimiento expropiatorio o a través del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto. En segundo lugar, a través de las distintas técnicas de gestión urbanística, que permiten la obtención de esos suelos a través de la cesión obligatoria y gratuita de los mismos, en cumplimiento de los normales deberes urbanísticos que conforman el régimen de la propiedad.
El Título VII recoge el régimen jurídico sancionador, tipificando como infracciones muy graves los actos de uso del suelo y la edificación en el Área de Protección Ambiental sin los requisitos y autorizaciones exigidos legalmente, siendo graves tales infracciones si se cometen en los suelos de Protección Litoral salvo que, por la clasificación de suelo, merezcan calificarse como muy graves. Al mismo tiempo se precisa la Administración competente para la persecución de esas infracciones, recogiendo la particularidad de que se trate de infracciones en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.
El Título VIII agrupa las distintas propuestas de actuación que se articulan en el Plan, con el fin de conseguir un mejor conocimiento y disfrute del litoral, y que se concretan en una red de sendas y caminos, en la elaboración de estudios complementarios sobre el medio que permitan una mejor planificación, en la puesta en práctica de una estrategia de educación ambiental para la divulgación de la información sobre el litoral y, finalmente, se prevé la creación de una red de custodia del territorio para una mejor conservación del mismo sobre la base de convenios con la propiedad.
La Ley se completa con tres disposiciones adicionales, en las que se contempla la situación de los propietarios de suelo que como consecuencia de la aprobación del Plan no puedan materializar los aprovechamientos que se les reconocía en el planeamiento urbanístico, permitiendo que los ayuntamientos puedan reconocerlos en otros ámbitos; también se prevé un Plan Especial de Infraestructuras del corredor Santander-Torrelavega, en atención a las peculiaridades de este espacio; y por último se habilita a la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo para aprobar criterios interpretativos para el cálculo de la capacidad de acogida.
Las disposiciones transitorias tratan de compatibilizar la necesaria e inmediata protección de los espacios más sensibles de la costa con la intervención municipal en la decisión de su desarrollo urbanístico de acuerdo con las directrices establecidas en la Ley.
También se prevé un régimen transitorio en la adaptación del planeamiento urbanístico que busca compatibilizar las exigencias que, para la adaptación del planeamiento urbanístico al Plan Regional de Ordenación del Territorio ya recoge la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, con los plazos que se establecen para adaptación a la citada Ley de la que trae causa.
Pero no está entre los objetivos de la presente Ley la paralización de la ejecución de los instrumentos de planeamiento urbanístico, máxime cuando existe un gravísimo problema de carestía de vivienda que es preciso atender de manera perentoria. Es por eso que se prevén posibilidades de desarrollo urbanístico en municipios con planeamiento no adaptado al Plan de Ordenación del Litoral, siempre que no se distorsionen los criterios que en él se recogen, y al mismo tiempo se admite la modificación puntual de los planeamientos urbanísticos siempre con el condicionante de contemplar la construcción de viviendas de protección pública.
Del mismo modo, se desplaza la competencia para la concesión de autorizaciones en el Área de Protección y para la persecución y sanción de las infracciones en esos suelos a la Administración autonómica hasta que los ayuntamientos procedan a adaptar el planeamiento urbanístico a la presente Ley. A ese momento también se posterga el levantamiento de las medidas cautelares establecidas en la disposición transitoria novena de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio.
La Ley finaliza con las necesarias disposiciones derogatorias y finales. Éstas últimas no sólo precisan el momento de la entrada en vigor de esta norma, sino que imponen el plazo de un año para iniciar la planificación de la reordenación del entorno de la Bahía de Santander, como medida para evitar la congelación del destino urbanístico de los suelos afectados por la Actuación Integral Estratégica propuesta.
III
La Comunidad Autónoma basa sus títulos competenciales de esta Ley en los artículos 24.3, 24.14 y 25.7 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, aprobado por Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre (modificada por Leyes Orgánicas 7/1991, de 13 de marzo, 2/1994, de 24 de marzo y 11/1998, de 30 de diciembre), según los cuales la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva en la ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, en la planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo de Cantabria; y de desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente y de los ecosistemas, competencias que serán ejercidas en los términos dispuestos en la Constitución Española.
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