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Ley 7/1995, de 21 de marzo, de guarda y protección de los menores desamparados. (Vigente hasta el 8 de diciembre de 2006) | |
EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE LAS ISLAS BALEARES
Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Islas Baleares ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 27.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley.
I
La Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias, en su artículo 5.1.a, transfirió a esta Comunidad Autónoma, sobre el patrón del previamente existente artículo 16.1.e del Estatuto de Autonomía, la competencia exclusiva sobre las instituciones públicas de protección y tutela de menores. Sobre este título competencial, sobre los contenidos del Real Decreto 2170/1993 de traspaso de funciones y servicios en materia de protección de menores a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, y sobre las exigencias que la Constitución impone a esta Comunidad Autónoma en tanto que poder público, se asienta la presente Ley.
Las referidas exigencias constitucionales, hasta ahora en gran parte inactuadas en nuestra Comunidad por la carencia de base competencial, deben ser brevemente expuestas. De entrada, hay que señalar que la figura del menor de edad y su protección no es aludida expresa y directamente en la Constitución Española, que, sin embargo, la menciona reiteradamente bajo otras denominaciones e incluso en ocasiones implícitamente. Tal es el caso del artículo 20.4 de la Constitución, que establece como límite a la libertad de creación, expresión, información y de cátedra, la protección de la juventud y de la infancia. O el del artículo 27.3 de la Constitución, al configurar el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. O la exigencia a los poderes públicos de que promuevan las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural, recogido en el artículo 48 de la Constitución Española.
Especialmente importante es, por lo que aquí interesa, el triple enfoque contenido en el artículo 39 de la Constitución. En primer lugar, el artículo 39.2 establece como principio rector de la política social y económica el que los poderes públicos aseguran la protección integral de los hijos. Esta configuración constitucional general de la protección de los menores (hijos) como un principio rector de la política social y económica tiene como corolario, artículo 53.3 de la Constitución Española, que su reconocimiento, respeto y protección informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos.
A continuación, el artículo 39.3 de la Constitución manifiesta que los padres deben prestar asistencia de todo orden a los hijos habidos... durante su minoría de edad y en los demás casos en que legalmente proceda. Lo que significa que uno de los contenidos de la patria potestad (la guarda) se eleva a deber de rango constitucional, e incluso se independiza de la propia institución (patria potestad) quedando indisolublemente unido a la condición de progenitor, ya sea titular, o no, de la patria potestad.
Y por último, el artículo 39.4: Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos. La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989, ratificada por el Estado español por instrumento de 30 de noviembre de 1990, establece en su artículo 3.2, el compromiso de los estados partes de asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas.
Por lo anterior, reiteramos que esta Ley nace con la pretensión de insertarse en este marco de medidas legislativas protectoras y que su contenido esencial está compuesto por la legitimación -y, en su caso, el deber- de la Administración de la Comunidad Autónoma para que adopte medidas administrativas en esa dirección. De esta manera, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares no sólo sigue siendo titular de la llamada tutela automática o administrativa sobre los menores desamparados en base a las competencias de las que ya goza sobre gestión de esta materia, sino que es titular de competencias normativas tendentes a determinar su posible ámbito de actuación en cuanto a protección de menores.
II
La referencia a las instituciones públicas del citado artículo 5.1.a de la Ley Orgánica 9/1992, que sirve de apoyo competencial a esta Ley, podría inducir a creer que la competencia va referida exclusivamente a los centros de acogida, atención o tratamiento de menores. Sin embargo esta interpretación restrictiva no es la adecuada dado que el término instituciones puede ir referido también a las figuras o mecanismos legales de protección de menores (tutela, guarda, acogida, adopción). De esta forma, hay que entender que la competencia se extiende a la regulación de esas figuras o, lo que es lo mismo, a la determinación del régimen jurídico al que quedarán sometidos los menores necesitados de protección.
Siendo cierto lo anterior, también lo es que la competencia sobre instituciones de protección y tutela de menores no es genérica, sino que se adjetiva con el requisito de públicas. Esa restricción implica que la guarda, la tutela, la acogida y la adopción sólo son reguladas por esta Ley en su vertiente administrativa o pública, sobre el marco de derecho privado previamente establecido por la Ley estatal 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modificaron determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Es por ello que la presente Ley no incide en los aspectos de la materia propios del Derecho civil, como el contenido de la patria potestad o los efectos de la acogida o de la adopción, que tampoco pueden quedar cubiertos por la competencia sobre conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil propio de las Islas Baleares recogida en el artículo 10.22 de nuestro Estatuto. Ello no sería factible ni siquiera aplicando la teoría de las materias o instituciones conexas de que se ha servido el Tribunal Constitucional en su sentencia 88/1993, de 12 de marzo, para declarar constitucional una ley reguladora de algunos aspectos parciales de la adopción y que reitera para Baleares en la sentencia del Tribunal Constitucional 156/1993, de 6 de mayo. Porque en nuestro caso resulta imposible hallar una conexión de las instituciones de guarda, acogida o adopción con la legislación civil balear actualmente vigente. Y, por otra parte, la sentencia del Tribunal Constitucional 49/1988, de 2 de marzo, manifiesta claramente que, cuando una figura es subsumible en dos o más títulos competenciales, debe primar el que sea más específico sobre el más genérico. En consecuencia, es sólo desde la perspectiva pública de la protección de menores y no desde la privada del Derecho civil propio que se promulga el presente texto legal.
En esa actuación desde la perspectiva pública de la protección de menores, existe el límite de la legislación civil del Estado que hace inviable, para el legislador autonómico, el modificar el contenido y efectos de la patria potestad o la adopción, figuras de derecho privado, aunque hoy en día con no pocas parcelas de intervención pública. Distinto es, y por ende no vedado, el que -como también señala la citada sentencia 156/1993- sea factible ocasionalmente, por razones de sistemática de la presente Ley de protección de menores de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, reiterar en ella lo establecido en la legislación civil del Estado, o sea en el Código Civil.
III
En consecuencia, a la hora de hablar del contenido de esta Ley, es preciso referirse como punto de partida explicativo a una serie de previsiones legales actualmente existentes en la legislación del Estado. En concreto, hay que referirse a dos fundamentales. Primeramente, la del artículo 172.1 del Código Civil al prever que la entidad pública a la que, en el respectivo territorio, esté encomendada la protección de menores, tiene por ministerio de la ley la tutela de los que se encuentren en situación de desamparo. Esta inicial previsión se complementa con el tenor de la disposición adicional primera de la citada Ley 21/1987, de 11 de noviembre, ya citada, en la que se afirma que las entidades públicas mencionadas en el nuevo artículo 172 del Código Civil son los organismos del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales a las que, con arreglo a las leyes, corresponda, en el territorio respectivo, la protección de menores.
El texto articulado de la Ley se divide en tres títulos. El primero tiene carácter preliminar, fijándose en él su objeto, competencia orgánica, ámbito de protección y los criterios de actuación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en esta sede, así como los de interpretación de la propia Ley. El título II se dedica al supuesto básico del que parte toda la normativa: el desamparo de un menor. Ante el laconismo de la legislación estatal, se intenta dotar de contenido jurídico al supuesto de desamparo, estableciéndose en beneficio del menor un deber sobre los ciudadanos de comunicación de tales situaciones, y los efectos que esta situación comporta así como el contenido de la llamada tutela automática. Se regula igualmente el expediente tendente a obtener la resolución administrativa de desamparo y sus efectos, cuidando siempre de mantener el equilibrio entre la necesidad de rápida intervención por parte del organismo competente de la Administración autonómica para proteger los intereses del menor (principio capital de la Ley, como reiteraremos más adelante) y el control judicial sobre los actos de privación o menoscabo de derechos de los sujetos afectados. El título III contiene el núcleo regulador de la Ley: las medidas de protección de los menores desamparados, en manos de la Comunidad Autónoma. Se divide en tres capítulos. En el primero, general, se enuncian las clases de medidas protectoras, su duración y las causas de extinción de las mismas. En el capítulo II, se contempla una medida protectora específica de gran importancia: la acogida, en cuanto a las normas comunes sobre su constitución y régimen. A continuación se abordan los dos tipos de acogida. La acogida familiar, estableciéndose los supuestos en que procede, su contenido, causas específicas de extinción, acogida preadoptiva y propuesta previa de adopción. Y la acogida institucional, determinándose también los supuestos en que procede y su contenido. Toda esta normativa expuesta sintéticamente se asienta sobre un gran principio motor: el de protección de los intereses del menor del que son manifestación todos sus preceptos, expresados directamente en algunos artículos, como el 4 y el 11.2. De forma que, en caso de conflicto de intereses, deben primar los del menor por encima de cualesquiera otros. Para hacer factible este deseo de política legislativa, la Ley instaura otros principios concretos de actuación, como el de territorialidad (artículo 1), el de respeto a los derechos constitucionales del menor y especialmente de su intimidad, que nos lleva al principio de reserva (artículo 3.3), y el de agotamiento de la posibilidad de mantener al menor en su ámbito familiar o parental (artículo 14.1.a).
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