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Ley 9/1987, de 11 de febrero, de Acción Social. (Vigente hasta el 18 de agosto de 2009) | |
I. Problemática actual de la acción social.
Estamos asistiendo en la sociedad de nuestros días a un período de transición en el área del bienestar social; se ha pasado de una concepción anclada en la idea de la beneficencia a otra mas dinámica y progresista de acción social, mediante la implantación y el desarrollo de prestaciones técnicas (servicios sociales) y prestaciones económicas (de corte asistencial), y se pone cada vez mas el acento en aquellas y acercando estas a la idea que les es mas próxima la de Seguridad Social.
La asunción formal de competencias y obligaciones en materia de servicios sociales y asistencia social por parte de las administraciones públicas, es un fenómeno relativamente reciente en nuestro país, en el que los poderes públicos van interviniendo gradualmente en la atención reglada a colectivos sociales, cuyas características de mayor debilidad económica y social, o su marginación, imponen que por estos poderes se desarrollen acciones para su atención. No obstante, el lamentable desajuste entre los recursos disponibles y las necesidades a atender determinan que muchos aspectos de la protección a la vejez, a la infancia, a los minusválidos, a la mujer y a los marginados, estén aun insuficientemente atendidos.
Por otra parte, nos encontramos ante un panorama muy diverso y heterogeneo de disposiciones, competencias, concepciones y realizaciones que constituyen hoy por hoy una de las mayores dificultades con que se tropieza a la hora de conseguir una mayor eficacia en la aplicación de los recursos escasos que la sociedad cuenta para hacer frente a las necesidades referidas, y que determinan, a su vez, la necesidad, cada día mas intensamente sentida, de ordenar y regular, en todo lo posible, tan compleja situación. Existe un auténtico laberinto de competencias, que frecuentemente se solapan y duplican, entre diversos organismos del sector público, lo que propicia el confusionismo, la desorganización y la ineficacia en la gestión de la política de servicios sociales y asistencia social. En este panorama hay que destacar la inexistencia a nivel estatal de una legislación que regule la totalidad de los servicios sociales y asistencia social de una forma coordinada y eficaz.
La acción social depende hoy de muy diferentes organismos, teniendo competencias muy importantes en su ordenación y desarrollo la Administración Central, y dentro de ella varios Departamentos Ministeriales (Trabajo y Seguridad Social, Sanidad y Consumo, Cultura, Educación y Ciencia y Justicia, principalmente), la Administración Institucional, la Seguridad Social (especialmente a través del Instituto Nacional de Servicios Sociales), la Administración Local, y a ello ha venido a añadirse la administración de las Comunidades Autónomas, sobre todo por la asunción de competencias en la materia de asistencia social. Esta multiplicidad de organismos, con distinta normativa y organización, que gestionan acciones públicas en pro del bienestar social, lejos de haber permitido una mejor atención, ha provocado en muchos casos evidente insatisfacción.
Son numerosos los organismos públicos, dotados cada uno con sus propios fondos presupuestarios, que prestan, en diversos grados y bajo aspectos diferentes, una serie de servicios y atenciones a los ciudadanos que cabe englobar bajo el calificativo de sociales, y que precisan ante todo una labor de coordinación de sus actuaciones.
A la vista de tal dispersión normativa, organizativa, presupuestaria, y ante la falta de coordinación existente, se impone como tarea prioritaria la de preparar una adecuada planificación y coordinación de estas acciones, al objeto de rellenar vacíos y evitar duplicidades.
Como consecuencia de ello, la situación en nuestra Comunidad Autónoma se caracteriza también por unas actuaciones ejecutadas al margen de toda planificación, sin la previa determinación de necesidades y recursos, de notables diferencias y desequilibrios en la cantidad, calidad y coste de los servicios sociales y asistencia social creados para atender estas necesidades de la sociedad balear, motivando, a su vez, que la iniciativa privada sin fin de lucro, sobre todo, acudiera a cubrir las insuficiencias del sector público, y actuase también sin las suficientes garantías que una ordenación adecuada habría impuesto, pues la acción de asociaciones e instituciones privadas, si bien es deseable, que una sociedad democrática y vertebrada ha de contar en todo caso con ellas, deben de ajustarse y contar con un marco normativo en el que sus actuaciones puedan articularse armónicamente con las de los individuos y las de la administración en beneficio de toda la sociedad.
Es necesario poner orden en esta situación y, además, avanzar de modo similar tal como han evolucionado los servicios sociales y la asistencia social en el entorno europeo al que pertenecemos, hasta llegar a una fase de integración de desarrollo de las prestaciones técnicas en que consisten, fundamentalmente.
II. La acción social en la Constitución Española y en el Estatuto de Autonomía de Baleares.
En la Constitución española se sientan las bases para llevar a efecto una reforma de la situación descrita, para superar la dispersión legislativa y organizativa de los servicios sociales y asistencia social y desarrollar los principios básicos que deben de inspirar una administración y ordenación moderna de los mismos, superando su concepción benéfica e impulsando su universalización como un derecho subjetivo de los ciudadanos.
El texto constitucional establece entre los principios rectores de la política social y económica una amplia gama de compromisos, a los que los poderes públicos habrán de atenerse, que recogen muy diversas acciones propias de lo que hoy constituye la acción social, y mas concretamente los servicios sociales y asistencia social, principios inspiradores de la acción de gobierno de todos los poderes públicos. Así, se prevé la protección de los niños (artículo 39.4), la promoción de la juventud (artículo 48), la prevención, tratamiento, rehabilitación e integración de los minusválidos (artículo 49), la promoción del bienestar social de la tercera edad (artículo 50), de la asistencia y prestaciones sociales en el ámbito de un régimen público de la Seguridad Social (artículo 41), y, en definitiva, la promoción de las condiciones que permitan la mayor libertad, igualdad y participación de los individuos y de los grupos en que se integran (artículo 9.2), cuyas acciones se deberán desarrollar por los poderes públicos en el ámbito de la política social, con medidas tanto de creación, mantenimiento y gestión de servicios sociales y asistencia social, como de coordinación y ordenación de la iniciativa privada, en especial la que carece de ánimo de lucro y colaboración el sector público, en línea con los criterios que en la carta social europea se sientan al respecto.
Por otra parte, la Constitución a la hora de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, asigna a estas, de un modo claro, las relativas a la asistencia social (artículo 148.1.20), sin que mencione a los servicios sociales en absoluto, ni en este artículo, ni en el artículo 149, cuando prevé las competencias exclusivas del Estado, salvo para el supuesto de los servicios propios de la Seguridad Social (artículo 149.1.17), por lo que es evidente que en el concepto de asistencia social se integra también, para los constituyentes, el concepto moderno de servicios sociales.
El Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares atribuye a nuestra Comunidad Autónoma la competencia en materia de asistencia social (en su artículo 10.12), por lo que resulta oportuno ejercitar la competencia legislativa para tratar de ordenar, coordinar, impulsar y mejorar las acciones que se llevan a efecto en estas áreas sociales en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, procurando la implantación de un sistema integrado de acción social que permita a nuestros ciudadanos alcanzar las mayores cotas de bienestar social posibles.
III. Asunción de competencias en acción social.
La Ley no puede dejar de tener en cuenta la situación de partida, marcada no solamente por la dispersión legislativa, organizativa,administrativa y de gestión, antes analizada, como por el ritmo de las transferencias de competencias y medios que el Estado ha de realizar a nuestra Comunidad Autónoma, que en una primera etapa alcanzan casi exclusivamente a las competencias del Estado en materia de asistencia social, fundamentalmente las prestaciones económicas del desaparecido fondo nacional de asistencia social y las prestaciones técnicas a cargo del también extinguido Instituto Nacional de Asistencia Social, quedando aun pendiente, las transferencias de competencias tan fundamentales como las relativas a la ejecución de los servicios sociales de la Seguridad Social a través del Instituto Nacional de Servicios Sociales, las de protección de menores y sus fuentes de financiación, del Ministerio de Justicia, y las de educación especial, que gestiona el Ministerio de Educación y Ciencia, entre otras de menor entidad.
IV. La Ley como marco de la ordenación básica del sistema de acción social.
La presente Ley pretende ser la ordenación básica que permita avanzar en los aspectos organizativos, y en los de financiación, para que constituyan el marco de ordenación y distribución de las competencias y responsabilidades entre los diversos poderes públicos de nuestra Comunidad Autónoma, que deben intervenir de modo primordial en la realización de la política de acción social.
Al propio tiempo, esta Ley sienta el marco normativo de un sistema de acción social integrado, en el que se conjugan todos los medios necesarios para su desarrollo, tanto públicos como privados, por lo que prevé la necesaria planificación, a la que las acciones pública y privadas deben atenerse.
Por todo ello, la Ley se propone fundamentalmente procurar la integración y coordinación de todo el sector público, articulando todo ello a través de órganos de encuentro de las distintas Administraciones Públicas con competencias en la materia, como la Comisión de Coordinación de Acción Social, que se crea, así como la participación y colaboración del sector privado, sin ánimo de lucro que tiene su reflejo en los Consejos de Acción Social.
V. Distribución de competencias dentro del sistema de acción social.
La presente Ley hace del principio de descentralización, uno de sus pilares básicos, y pone el acento en la potenciación de las competencias en la gestión de los Consejos Insulares y de los Ayuntamientos. Se facilita así el acceso de los ciudadanos al sistema de acción social, sin perjuicio de la necesaria unidad en la planificación, que en suma, favorece la máxima centralización en los consejos insulares y ayuntamientos, definiendo, con la mayor precisión jurídica y técnica posible la distribución de competencias y responsabilidades entre dichos órganos del sector público. Es, quizás, esta distribución uno de los aspectos mas difíciles de articular y regular con precisión, para evitar duplicidades y concurrencias competenciales perturbadoras. En definitiva, el Gobierno de la Comunidad Autónoma ha de planificar, coordinar y controlar todo el sistema de acción social. Los Consejos Insulares y los Ayuntamientos han de colaborar con aquel y responsabilizarse en la ejecución para gestionarla con la mayor eficacia, y proximidad a los beneficios. El esquema organizativo se completa con la actuación de las instituciones privadas colaboradoras.
VI. Principios que informan la Ley.
La Ley sienta, además de los principios de planificación, coordinación, descentralización y racionalización, de carácter organizativo, una serie de principios inspiradores que informan cualquier sistema de servicios sociales y asistencia social en nuestros días: responsabilidad política, prevención, solidaridad, normalización, participación ciudadana, colaboración y fomento.
Sin ellos no cabe pensar en una auténtica política de acción social, considerando también que la eficacia en la gestión determina la necesidad y conveniencia de la utilización de todos los servicios disponibles, públicos y privados, para lograr la finalidad propuesta: el incremento del bienestar social de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.
VII. Financiación del sistema de acción social.
Finalmente, la Ley prevé la financiación del sistema de acción social, en este aspecto la Ley supone un avance fundamental, en cuanto implica un compromiso del sector público al dedicar una parte importante de sus presupuestos anuales ordinarios para la atención de los servicios sociales y la asistencia social, comprometiendo en estas medidas también a los Ayuntamientos, y a los propios usuarios en la creación y mantenimiento de los servicios.
Al propio tiempo pretende sustituir el sistema de subvenciones a la iniciativa privada sin fin de lucro mediante política de subvenciones por una política de conciertos que permitan una colaboración estable de la iniciativa privada sin fin de lucro con el sector público, lo que significa el reconocimiento del derecho, y también del deber, de los usuarios y de las instituciones privadas sin ánimo de lucro a contribuir en la prestación de los servicios sociales y asistencia social. En definitiva, sin tener en cuenta las implicaciones económicas del desarrollo del sistema de acción social que se propone, y atender a su cobertura, dificilmente se llegará a satisfacer suficientemente las necesidades que nuestra sociedad demanda.
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