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Real Decreto 2111/1994, de 28 de octubre, por el que se regula la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad de productos petrolíferos y se constituye la Corporación de Reservas Estratégicas. (Vigente hasta el 27 de agosto de 2004) | |
El mercado petrolero se caracteriza por una oferta de crudo de petróleo altamente imperfecta, geográficamente concentrada en países políticamente fuera de la órbita de las economías occidentales, y que genera fuertes incertidumbres respecto a la seguridad de suministro en naciones, que, como España, son altamente dependientes de importaciones por ausencia de reservas propias suficientes. Es responsabilidad del Estado, sobre la base de las competencias contenidas en la Constitución relativas al régimen energético y a la planificación económica en general, establecer las medidas regulatorias oportunas que, con el fin de aumentar la seguridad del abastecimiento nacional de crudo y productos petrolíferos, puedan suplir los canales habituales de suministro ante una eventual interrupción, de los mismos.
Las medidas relacionadas con el afianzamiento y aseguramiento del abastecimiento de crudo no son nuevas en el ámbito de la planificación energética. Desde 1972, España ha adoptado medidas específicas dirigidas a la constitución y mantenimiento de un nivel de existencias mínimas de seguridad suficiente, en el marco del Monopolio de Petróleos (Decreto 3691/1972 por el que se refunden y complementan las disposiciones vigentes sobre existencias mínimas obligatorias de productos petrolíferos). Asimismo, España es miembro signatario de la Carta de la Agencia Internacional de la Energía, organismo multilateral de carácter consultivo en el seno de la OCDE que incorpora un sistema homogéneo de corresponsabilidad, para todos los países signatarios, de obligación de mantenimiento y disponibilidad de existencias mínimas de seguridad de crudo y productos petrolíferos. A la vez, como miembro de la Unión Europea, España está obligada a cumplir la normativa que sobre la materia establece la legislación comunitaria (Directivas 68/414/CEE y 72/425/CEE). Ambas obligaciones consisten en el mantenimiento de un nivel mínimo de noventa días de consumo o de importaciones netas de productos petrolíferos.
La incorporación a la Comunidad Económica Europea el 1 de enero de 1986 supuso la necesidad de adaptar el sector de la distribución de productos petrolíferos, que en España había estado sometido a Monopolio del Estado desde 1927. Hasta 1986 el rígido marco del Monopolio de Petróleos permitió una gestión centralizada de las existencias mínimas de seguridad en la Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos, único distribuidor de productos petrolíferos monopolizados autorizado por el Monopolio de Petróleos. A partir de esta fecha, el proceso de adaptación del Monopolio de Petróleos a la normativa comunitaria sobre competencia, iniciado con el Real Decreto-ley 5/1985, de 12 de diciembre, supuso la entrada de nuevos agentes en el mercado en virtud del Real Decreto 2401/1985, de 27 de diciembre, modificado por el Real Decreto 106/1988, de 12 de febrero, por los que se autorizó la distribución de productos petrolíferos importados de la CEE, y cuyo artículo 10 extendió a los operadores autorizados la obligación de mantener existencias mínimas de seguridad de noventa días de su demanda media diaria.
A pesar de estas disposiciones, el anterior control se dificultó sensiblemente, por cuanto la asignación de responsabilidades establecida en la normativa aplicable a los nuevos operadores y en la aplicable a CAMPSA y las compañías de refino no era estrictamente homogénea.
La extinción del Monopolio de Petróleos establecida en la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de Ordenación del Sector Petrolero, culminó el proceso de desmonopolización del Sector, iniciado con el Real Decreto-ley 4/1991, de 29 de noviembre, posteriormente convalidado como Ley 15/1992, de 5 de junio, sobre medidas urgentes para la progresiva adaptación del sector petrolero al marco comunitario, y constituyó el marco jurídico más adecuado para el establecimiento de un nuevo sistema normativo sobre las existencias mínimas de seguridad en un mercado liberalizado, sistema que permitirá asegurar el mantenimiento de las existencias mínimas, garantizando su disponibilidad en caso de crisis, armonizando las condiciones de competencia en el mercado en relación con estas obligaciones y asegurando la transparencia de costes del sistema de mantenimiento de existencias y la actualización permanente de la calidad de los productos almacenados.
Dados los objetivos cuyo cumplimiento había de perseguir el sistema y las dificultades que la Administración encontraba para la consecución de los mismos, la Ley 34/1992 procedió en sus artículos 11 y 12 al establecimiento de un sistema centralizado y único de gestión y mantenimiento de existencias mínimas de seguridad, apoyado en la creación de una entidad dirigida a estos fines e inspirada en instituciones semejantes por las que habían optado con notable éxito la mayoría de los países desarrollados en el ámbito de la OCDE.
El artículo 11 de la Ley de Ordenación del Sector Petrolero establece que todo operador autorizado a distribuir productos petrolíferos y toda empresa que desarrolle una actividad de comercialización con carburantes y combustibles petrolíferos no adquiridos a los operadores deberá mantener en todo momento existencias mínimas de seguridad para los productos, en la cantidad, forma y localización geográfica que el Gobierno determine reglamentariamente, hasta un máximo de ciento veinte días de sus ventas anuales. La obligación se extiende además a los consumidores, hasta un máximo de ciento veinte días de su consumo anual, respecto a la parte del producto no adquirido a los operadores regulados en la ley. Por otro lado el mismo artículo solo prescribe, en cuanto al mecanismo para el cómputo de las existencias mínimas de seguridad, la necesidad de considerar como tales, la totalidad de las existencias almacenadas por los operadores y empresas a que se refiere en el conjunto del territorio nacional. Por último el artículo 11 de la Ley delega en el Gobierno la capacidad para dictaminar qué parte del total de las existencias mínimas de seguridad se califica como existencias estratégicas.
Por otra parte, el artículo 12 de la Ley dispone la creación de una entidad para la constitución, mantenimiento y gestión de las existencias estratégicas y el control de las existencias mínimas de seguridad, entidad que se inspira en los sistemas existentes, adaptándolos al sector petrolífero español.
El Título I del presente Real Decreto tiene por objeto desarrollar el contenido del artículo 11 de la Ley 34/1992 ofreciendo por un lado, una clara asignación de las responsabilidades de la obligación que se impone y por otro, un mecanismo concreto de cómputo de las existencias mínimas basado fundamentalmente en la normativa comunitaria.
El artículo 12 de la Ley 34/1992 se desarrolla en el Título II, íntegramente dedicado a regular la Corporación de Reservas Estratégicas tal y como se define en la norma legal, delimitando tanto la naturaleza y régimen jurídico de la misma como su régimen económico y su objeto. Para el cumplimiento de éste último se configuran los procedimientos para la adquisición y el mantenimiento de las existencias estratégicas, así como las condiciones para su enajenación y los poderes de inspección necesarios a los mismos. Todas las actividades de la Corporación vendrán determinadas por esta normativa y por los Estatutos que se aprueban como anexo del Real Decreto, que la dotan de la organización más económica y eficaz posible.
La presente norma, en cuanto que asigna las responsabilidades subjetivas respecto a la obligación de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad y responde en esta medida al mandato legal, necesariamente adquiere carácter básico, por cuanto que el artículo 149.1.25 de la Constitución, que atribuye al Estado competencias exclusivas sobre las bases del régimen energético, constituye la referencia expresa de la regulación de la Ley 34/1992 sobre esta materia. Asimismo, el artículo 149.1.13 de la Constitución es base suficiente para la competencia del Estado en cuanto a la regulación de la obligación del mantenimiento de existencias mínimas de seguridad, tal y como dispone la disposición final tercera de la Ley 34/1992.
En consecuencia, a propuesta del Ministro de Industria y Energía, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día de 28 de octubre de 1994, dispongo:
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