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Real Decreto 324/1986, de 10 de febrero, por el que se implanta en la Administración del Estado un nuevo Sistema de Información Contable y se reestructura la función de ordenación de pagos. (Vigente hasta el 23 de junio de 2001) | |
Los métodos contables vigente en la Administración del Estado, que encuentran su origen en las antiguas Leyes de administración y contabilidad de mediados del siglo pasado, responden a una concepción tradicional de la Hacienda Pública; su estructura responde básicamente a la consecución de un solo objetivo: el de seguimiento y control de la ejecución y liquidación del presupuesto, siendo instrumento adecuado para el control de legalidad. Esta concepción tradicional de la contabilidad pública ha llevado a identificarla con la contabilidad del presupuesto o contabilidad presupuestaria.
Estos métodos contables han funcionado correctamente y satisfecho los fines para los que fueron concebidos mientras se mantuvo el concepto de la Hacienda Pública neutral; pero al evolucionar la Hacienda Pública los métodos contables que se venían aplicando no lo hicieron igualmente. Los cambios en la Hacienda Pública han sido tan profundos que han traído como consecuencia, entre otras, que la contabilidad presupuestaria resulte insuficiente para el cumplimiento de los fines que actualmente se demanda, imponiéndose la reforma de la misma.
La ya derogada Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, de 1 de julio de 1911, en su artículo 75 establecía que: la contabilidad del Estado se llevará por el sistema de partida doble. Todos los intentos que desde entonces se han realizado para poner en práctica este planteamiento teórico no han llegado a cuajar siguiéndose, dentro de la Administración del Estado, un complejo sistema basado en un conjunto de libros auxiliares y de registro en que se asientan las operaciones efectuadas, indicando sus características deudoras o acreedoras pero sin conseguir los adecuados enlaces y contrapartidas que impone el método de partida doble.
Por su parte, el Decreto 6/1962, de 18 de enero, sobre Mecanización de la Contabilidad de Gastos Públicos indicaba en su preámbulo que era urgente el reorganizar la contabilidad del Estado, ayudándose de las posibilidades que en ese momento brindaban las máquinas de contabilidad, y ello, con el fin de proporcionar una rápida información con absoluta garantía de exactitud, prescindir de trámites innecesarios y facilitar el análisis estadístico económico que debe hoy seguir a todo sistema de contabilidad.
Dicho Decreto dejaba fuera de su alcance, aunque sí lo preveía para etapas sucesivas, la contabilidad del presupuesto de ingresos, patrimonio y demás sectores de la contabilidad pública, abarcando su reorganización exclusivamente la contabilidad de los gastos públicos.
Ninguno de los dos textos se han llegado a desarrollar en su totalidad por lo que se refiere al sistema de llevar y desarrollar la contabilidad, con respecto al primero, y en cuanto a su extensión en etapas sucesivas, en el segundo.
La Ley General Presupuestaria, de 4 de enero de 1977, sienta la base jurídica suficiente para llevar a cabo la reforma de la contabilidad pública.
Sin entrar a definir en concreto los sistemas y medios para llevar y desarrollar la misma, indica, en su Exposición de motivos, que la contabilidad pública: sigue siendo el insustituible soporte de la buena administración y del eficaz control de las actividades todas de la Hacienda. A modo de principio general, establece, en su artículo 19, que la finalidad de la contabilidad pública es la de reflejar toda clase de operaciones y de resultados de la actividad de la Hacienda Pública, como facilitar datos e información en general que sean necesarios para el desarrollo de sus funciones. En su afán de modernizar la contabilidad pública, la citada Ley General Presupuestaria, la subordina a las necesidades de gestión, control e información que en ese momento siente la Hacienda Pública, y no solo, como indica en su exposición de motivos, desde la perspectiva de la técnica jurídica, sino también desde la dinámica económica en que de modo tan relevante participa el Estado en nuestros días.
De ahí que, desde el tradicional de hacer posible el control de legalidad, se amplían los fines de la contabilidad pública a fines de gestión, mediante la determinación de resultados presupuestarios, económicos y analíticos; de control, permitiendo llevar a cabo también los más actuales controles de eficacia y eficiencia; de información, cubriendo las necesidades sentidas cada día con mayor intensidad por los gestores públicos, a la hora de tomar decisiones y de analizar los efectos económicos de su gestión. Esto solo, de por sí, justifica la necesidad de reformar el sistema contable.
Tal como ya ha quedado indicado, si bien la derogada Ley de Administración y Contabilidad de 1911, imponía como sistema contable el de la partida doble, quizás por ser el más metódico y práctico, nunca ha llegado a utilizarse en la contabilidad de la Administración del Estado, que también ha permanecido ajena a los procesos normalizadores y planificadores sufridos por la contabilidad en general, de vital importancia para la economía de la nación al permitir comparar y agregar la información contable ofrecida.
El gran avance tecnológico experimentado en los últimos años por los equipos de proceso de datos, permite contar en la actualidad con instrumentos para el tratamiento masivo de datos, más eficaces que los citados en el preámbulo del Decreto 6/1962, de 18 de enero, y que permiten abordar sistemas más complejos y sofisticados que los actuales, pudiéndose enfocar la reforma de la contabilidad pública de la Administración del Estado mediante la implantación de un Sistema de Información Contable.
El Sistema de Información Contable que por este Real Decreto se implanta en la Administración del Estado, se puede definir como un sistema que intenta abarcar todas las operaciones de naturaleza económico-financiera que se den en el ámbito de las competencias de la Administración del Estado.
Se configura como una contabilidad para la gerencia, ya que presenta como objetivo esencial el permitir gestionar de la manera más eficiente, sirviéndose para ello fundamentalmente de la contabilidad analítica.
El Sistema que se implanta es un sistema integrado, ya que toda la información que en el mismo se recoge no permanece de una forma inconexa, sino que autorregula todas las interrelaciones que sobre ella existan.
Otro de los principios en que se basa es en el de la descentralización de las funciones de gestión contable en cada centro contable, los cuales se establecen lo más cerca posible de cada centro responsable de la gestión económica, de manera que en los mismos se mantenga y disponga de la información contable precisa para su gestión, sin que por ello se pierda la garantía de la centralización y consolidación de los datos contables para obtener información a nivel nacional.
Se basa también en el método de la partida doble mediante la aplicación del Plan General de Contabilidad Pública, consiguiendo de esta forma que las corrientes planificadoras y normalizadoras que imperan en la contabilidad privada se hagan realidad en la contabilidad de la Administración del Estado al utilizar como modelo contable el establecido por el citado Plan Contable, el cual tiene, a su vez, como modelo, el Plan General de Contabilidad, aprobado por el decreto 530/1973, permitiendo así la comparación de la información contable ofrecida por el sistema.
El Sistema está soportado informáticamente, haciendo uso de los avances tecnológicos, tanto físicos como lógicos, a que antes se hacía referencia. A su vez, está basado en el automatismo, es decir, los datos que ha de recoger el Sistema son registrados una única vez, produciendo efectos en todos los lugares en que afecten los mismos.
Otros de los principios, quizás ya más operativo que los anteriores, es el de obtener la simplificación de los procedimientos contable-administrativos mediante el registro y proceso de los datos objeto de contabilización en el punto más cercano posible a su generación, eliminando, en la mayoría de los casos, el movimiento físico de los documentos por envío de la información a través de medios informaticos y organizando archivos para la conservación de la documentación contable.
Otro principio que se ha tenido presente en el momento del diseño del nuevo Sistema contable ha sido el de la seguridad de su funcionamiento, lo cual se ha conseguido mediante la unicidad de los criterios contables, el tratamiento informático homogéneo en todos los centros contables y la comunicación y coordinación entre los mismos, con lo cual se garantiza la coherencia de la información obtenida y se evitan desfases que provoquen deficiencias en la información consolidada.
Por último, la implantación del nuevo Sistema contable va a suponer la concentración de la función de ordenador de pagos, en el Director general del Tesoro y Política Financiera, establecido en el artículo 75 de la Ley General Presupuestaria.
El citado artículo 75 de la Ley General Presupuestaria vino a suponer la asunción con carácter único de la función de ordenador de pagos por el Director general del Tesoro y Política Financiera, si bien previo la posibilidad de la existencia de ordenadores de pagos secundarios para facilitar el servicio correspondiente. Esta disposición supuso la derogación de todas las normas relativas a ordenaciones de pagos secundarios hasta tanto no fuera desarrollada reglamentariamente la Ley General Presupuestaria, desarrollo que no se ha producido hasta el momento. Esta ausencia no ha sido, sin embargo, obstáculo para que las ordenaciones secundarias de pagos por obligaciones de los departamentos militares y los delegados de Hacienda, en el ámbito de sus respectivas competencias, hayan seguido ejerciendo las funciones de ordenación de pagos que tenían atribuidas por normas que ahora se derogan con carácter expreso.
En su virtud, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, oído el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 7 de febrero de 1986, dispongo:
La Administración del Estado esta sometida al régimen de contabilidad pública en los términos previos en la Ley General Presupuestaria y en el presente Real Decreto.
Para el cumplimiento de los fines que la Ley General Presupuestaria asigna a la Contabilidad pública, se implanta en la Administración del Estado el Sistema de Información Contable, cuyos principios y asignación de competencias se desarrollarán por el Ministerio de Economía y Hacienda, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, de acuerdo con lo establecido en el presente Real Decreto.
1. El Sistema de Información Contable de la Administración del Estado ha de ajustarse a los siguientes objetivos principales:
Implantación del Plan General de Contabilidad Pública.
Implantación de la contabilidad analítica.
Aplicación de un modelo contable descentralizado.
Simplificación de los procedimientos contable-administrativos.
Seguridad de funcionamiento del Sistema.
2. La implantación descentralizada del Plan General de Contabilidad Pública y de Contabilidad Analítica supondrá la sustitución de los tradicionales métodos contables vigentes, por otro en el que queden integradas las contabilidades financiera o externa, presupuestaria y analítica, configurando un único sistema de información adecuado a los siguientes puntos:
Establecer el balance integral del Estado, poniendo de manifiesto la composición y situación de su patrimonio así como sus variaciones.
Determinar los resultados desde el punto de vista económico patrimonial.
Determinar los resultados analíticos, poniendo de manifiesto el coste y rendimiento de los servicios públicos.
Registrar la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, poniendo de manifiesto los resultados presupuestarios.
Registrar las operaciones de administración de los recursos de otros entes públicos gestionados por la Hacienda Pública.
Registrar los movimientos y la situación del Tesoro Público.
Proporcionar los datos necesarios para la formación y rendición de la cuenta de la Administración del Estado, así como de las cuentas, estados y documentos que deben elaborarse o remitirse al Tribunal de Cuentas.
Facilitar los datos y demás antecedentes que sean precisos para la confección de las cuentas económicas del sector público y las nacionales de España.
Rendir la información económica y financiera que sea necesaria para la toma de decisiones, tanto en el orden político como en el de gestión.
Posibilitar el ejercicio de los controles de legalidad, financiero y de eficacia.
Suministrar información para posibilitar el análisis de los efectos económicos de la actividad desarrollada por la Administración de Estado.
Posibilitar el inventario y control del inmovilizado material, inmaterial y financiero, el control del endeudamiento y el seguimiento individualizado de la situación acreedora o deudora de los interesados que se relacionen con la Administración del Estado.
3. La organización contable descentralizada en que se basa el Sistema de Información Contable responde a los siguientes principios:
Descentralización de las funciones de gestión contable en los centros contables que se establecen en el artículo 4.
Centralización en la Intervención General de la Administración del Estado de la información suministrada por los distintos centros contables a los efectos de su agregación y consolidación.
4. La simplificación de los procedimientos contable-administrativos consistirá preferentemente en:
Registro y tratamiento de los datos objeto de contabilización mediante equipos de procesos de datos y en el lugar más cercano posible a su generación.
Sustitución del movimiento físico de documentos por envío de la información a través de medios informáticos.
Implantación de servicios de archivo y conservación de la documentación contable.
5. La seguridad de funcionamiento del Sistema se garantizará mediante:
La coherencia de la información obtenida a través de la unicidad de criterios contables.
La homogeneidad en el tratamiento de la información en todos los centros contables.
La comunicación y coordinación entre los centros contables evitando desfases que provoquen deficiencias en la información consolidada.
Las oficinas que integran la organización contable descentralizada son las siguientes:
Intervención General de la Administración del Estado a través de la Subdirección General de Gestión Contable, que actuará como central contable.
Oficinas de contabilidad de las Intervenciones delegadas en los departamentos ministeriales de carácter civil.
Ordenación general de pagos del Ministerio de Defensa.
Oficinas presupuestarias de los departamentos ministeriales.
Oficina de contabilidad de la Intervención delegada en la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.
Intervenciones territoriales de las Delegaciones de Hacienda.
1. De conformidad con el artículo 126 de la Ley General Presupuestaria, y al objeto de alcanzar los fines que por este Real Decreto se le encomienda, corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado, a través de la Subdirección General de Gestión Contable, en su calidad de central contable del sistema, el ejercicio de las siguientes funciones:
Examinar, formular, en su caso, observaciones y preparar las cuentas que hayan de rendirse al Tribunal de Cuentas.
Recabar la presentación de las cuentas, estados y demás documentos sujetos a su examen crítico.
Centralizar la información deducida de la contabilidad de las oficinas a que se refiere el artículo 4.
Elaborar la cuenta de la Administración del Estado que forma parte de la cuenta general del Estado.
Elaborar la documentación estadística-contable que emita el Centro.
Contabilizar todas aquellas operaciones que, dada la naturaleza específica de las mismas, no proceda su registro en alguna de las oficinas contables que se citan en el artículo 4.
2. Asimismo corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado la inspección de la contabilidad financiera o externa, de la presupuestaria y de la analítica de la Administración del Estado en orden a garantizar el adecuado cumplimiento del control financiero y de eficacia contemplados en los artículos 17 y 18 de la Ley General Presupuestaria.
A las Oficinas contables de las Intervenciones delegadas en los departamentos ministeriales de carácter civil y a la Ordenación general de pagos de Defensa les corresponde llevar y desarrollar la contabilidad financiera o externa del departamento y el seguimiento, en términos financieros, de la ejecución de los créditos del presupuesto de gastos que se gestionen en el mismo hasta la fase del reconocimiento de la obligación contraída en nombre del Estado.
La gestión de la contabilidad analítica de los departamentos ministeriales, debidamente integrada en el Sistema de Información Contable a que se refiere el artículo 2 del presente Real Decreto, es competencia de las oficinas presupuestarias de los mismos.
A la oficina de contabilidad de la Intervención delegada en la Dirección General del Tesoro y Política financiera le compete llevar y desarrollar:
La contabilidad financiera o externa del centro.
La contabilidad especial de la deuda pública del Estado, en sus distintas modalidades, así como el seguimiento, en términos financieros, de la ejecución de la sección presupuestaria de la misma de los Presupuestos Generales del Estado.
La contabilidad especial de la Ordenación general de pagos del Estado.
La Contabilidad especial de la Caja General de Depósitos.
A las Intervenciones territoriales de las Delegaciones de Hacienda les corresponde llevar y desarrollar la contabilidad financiera o externa por las operaciones de naturaleza económico-financiera que se produzca en el ámbito de sus respectivas competencias territoriales.
1. Las facultades que actualmente tienen atribuidas la Ordenación general de pagos de Defensa y los Delegados de Hacienda de ordenar pagos con cargo a los créditos del presupuesto de gastos del Estado, de anticipos de tesorería concedidos al amparo del artículo 65 de la Ley General Presupuestaria o de presupuestos cerrados, serán ejercidas por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.
2. Una vez reconocidas las obligaciones contraídas en nombre del Estado por las autoridades competentes de los respectivos departamentos ministeriales, éstas procederán a expedir las correspondientes propuestas de pago que pondrán en conocimiento de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, la cual ordenará el pago, de acuerdo con la normativa vigente.
Dichas propuestas de pago podrán emitirse simultáneamente al reconocimiento de la obligación.
3. Los altos órganos constitucionales una vez reconocidas las obligaciones contraídas en nombre del Estado, remitirán a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera las correspondientes propuestas de pago para que se cumplimenten por ésta.
4. Los datos relativos a las propuestas de pago a que se refieren los puntos anteriores se podrán poner en conocimiento de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera a través de medios informaticos.
5. Las órdenes de pago que emita la Dirección General del Tesoro y Política Financiera con base en las propuestas recibidas podrán ser comunicadas a las respectivas Cajas pagadoras, en las que el pago deba efectuarse, a través de medios informaticos que permitan obtener los documentos contables destinados a hacer efectivo el mismo.
Corresponde a los Delegados de Hacienda autorizar y tramitar los documentos de gestión contable relativos a las fases de obligación y propuestas de pagos de los gastos que se reconozcan con cargo a los créditos de los presupuestos de gastos del Estado y que respecto de los mismos tenían reconocida la facultad de ordenar pagos.
Las contabilidades relativas al seguimiento de la ejecución de los presupuestos de gastos de los altos órganos constitucionales del Estado serán llevadas y desarrolladas en la oficina de contabilidad de la Intervención delegada en el Ministerio de Economía y Hacienda.
Quedan derogadas las disposiciones que se citan a continuación y cuantas se opongan a lo establecido en el presente Real Decreto:
Real Decreto, de 24 de mayo de 1891, aprobando el Reglamento de la Ordenación de Pagos, en lo que se oponga al presente Real Decreto.
Decreto 6/1962, de 18 de enero, sobre Mecanización de la Contabilidad de Gastos Públicos, en lo que se oponga al presente Real Decreto.
Decreto 482/1966, de 17 de febrero, sobre Facultades de los Delegados de Hacienda en materia de Ordenación de pagos por obligaciones civiles del Estado.
Decreto 275/1973, de 15 de febrero, por el que se amplían las facultades de los Delegados de Hacienda en relación a la Ordenación de pagos en materia de personal.
Real Decreto 449/1978, de 2 de marzo, ampliando las facultades de los Delegados de Hacienda en materia de Ordenación de pagos de los Ministerios civiles del Estado.
Primera. El Ministerio de Economía y Hacienda, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, desarrollará las normas contenidas en el presente Real Decreto.
Segunda. Por el Ministerio de Defensa se procederá, en el plazo de seis meses, previo informe de los Ministerios de la Presidencia y de Economía y Hacienda, a aprobar o, en su caso, proponer las modificaciones orgánicas precisas en orden a la creación de un órgano central que asuma las funciones que por este Real Decreto se atribuye a dicho departamento ministerial y que coordine las que actualmente desarrollan las direcciones económicas de contabilidad de los cuarteles generales.
Tercera. El Ministro de Economía y Hacienda, a propuesta de los altos órganos constitucionales del Estado, podrá acordar el traspaso de las competencias reguladas en la disposición transitoria a las oficinas descentralizadas de contabilidad que se creen en los citados altos órganos.
Cuarta. Se autoriza al Ministerio de Economía y Hacienda para que, mediante Orden, determine la fecha de entrada en funcionamiento del Sistema de Información Contable que por este Real Decreto se implanta en la Administración del Estado.
Quinta. El presente Real Decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Dado en Madrid a 10 de febrero de 1986.
- Juan Carlos R. -
El Ministro de Economía y Hacienda,
Carlos Solchaga Catalán.
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