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Ley 1/1990, de 22 de febrero, sobre Cajas de Ahorros. (Vigente hasta el 29 de julio de 1997)

Sumario:

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos, que las Cortes Valencianas han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley:

Preámbulo.

I.

La ordenación normativa de las Cajas de Ahorro valencianas sitúa la actividad legislativa de las cortes ante unas instituciones cuya significación económica y social es en estos momentos muy notoria. Esta labor legislativa debe aunar el pasado histórico, en cuyo marco nacen las Cajas de Ahorro, con las exigencias que hoy deben satisfacer. Y ello, además, debe realizarse no de una forma meramente escolástica, sino teniendo bien presente cuales son los caracteres estructurales de la sociedad en que aquellas deben desarrollar su actividad.

Por vez primera en nuestra historia nos encontramos ante una regulación de entidades financieras valencianas, nacida de una institución que encarna legítimamente la representación del pueblo valenciano y que, sin olvido de las bases establecidas por el Estado, atiende a las concretas exigencias que tiene hoy planteadas la realidad valenciana. Y tales caracteres no se han dado nunca en una historia que, como la nuestra, esta repleta de intentos por dar vida a instituciones financieras autóctonas que, las mas de las veces, han resultado fallidas, precisamente por los recelos suscitados en instancias centralizadas, cuyas querencias en defensa de sus competencias son bien conocidas.

De todos es sabido que el sistema financiero valenciano del pasado siglo se ve prácticamente reducido a la actuación de determinadas entidades como meras sociedades de crédito, como consecuencia del rechazo del Banco de España y del Ministerio de hacienda a los proyectos de creación en Valencia de bancos emisores o hipotecarios. A este respecto, es significativo constatar como arraiga la sucursal del Banco de España y de la Caja de Ahorros la denominada caja-banco , creada en 1842, a instancia de la sociedad económica de amigos del país, receptora del espíritu dieciochesco de la ilustración, y no cuaja, por el contrario, unos años mas tarde, en 1845, el primer intento de creación de un banco de emisión valenciano, que acaba por convertirse en la sociedad valenciana de fomento.

Se repetía así, con la tozudez que solo tienen los hechos históricos, la experiencia de una taula de canvis que, creada en 1407, y dependiente de la administración municipal, constituyo un claro ejemplo de banco público que, sin efectuar prestamos a particulares y actuando de consumo con banqueros y cambistas privados, sirvio para que la hacienda municipal paliará las dificultades derivadas de la ruina de muchos cambistas causada por la crisis económica de finales del XIV. La taula, tras una vida muy irregular, se trunco definitivamente en 1719, en medio del torbellino centralizador que termino con nuestros fueros.

Si las cortes valencianas pueden hoy legislar sobre instituciones tan significativas como las Cajas de Ahorros, deben hacerlo, en consecuencia, tomando buena nota de cuales son sus orígenes históricos, cuales han sido las pautas a través de las que han venido evolucionando y de cuales son, en definitiva, las exigencias cuya satisfacción les demanda la sociedad.

Es en la segunda mitad del pasado siglo la época en que nuestra geografía va poblándose de Cajas de Ahorro. Sagunto (1842), Alcoy (1875), Alicante (1877), Valencia (1878), Orihuela (1879), Sueca (1880), Xátiva (1881), Ontinyent (1884), Segorbe (1885), Elche (1886) y Castellón y Gandía (1900) constituyen los capitulos iniciales de una ya centenaria serie. Años mas tarde, en 1933, el decreto de 14 de marzo, recogiendo la tipología que de estas entidades había realizado el Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1929 cajas generales de ahorro popular y entidades particulares de ahorro , acentúa su carácter benéfico-social, en coherencia con la dependencia administrativa que impulso su regulación el Ministerio de trabajo y previsión social, a la sazón ocupado por largo caballero, dando así vida al Estatuto de Cajas de Ahorro que durante largos años se ha erigido en piedra angular sobre la que ha reposado su actividad.

II.

Con el transcurso de tiempo, las Cajas de Ahorro van experimentando profundas transformaciones, de forma que, aun permaneciendo fieles a su originaria finalidad combatir la usura y polularizar el ahorro , sirven los objetivos fundacionales de conformidad con pautas muy diferentes de aquellas que acompañaron sus primeros pasos. Es así como, paulatinamente, las cajas van adquiriendo la fisonomía propia de las entidades financieras y, coetaneamente, van difuminandose otros caracteres que en su nacimiento fueron santo y seña de la institución, como ocurre de forma paradigmatica con la función atribuida a los otrora emplematicos montes de piedad.

Esta transformación, cuya realidad ha tenido bien presente esta cámara, ha tenido importantes consecuencias. De una parte, las cajas han adquirido un marcado protagonismo en el sistema financiero español, al punto que ya se ha convertido en un lugar común en la jurisprudencia española el reconocimiento de la naturaleza dual de tales instituciones, de forma que, junto a su actividad estrictamente benéfico-social concretada en la política de concesión de ayudas y becas de estudio, fomento de las artes y de la cultura en general, etc. , se delimita y reconoce con nitidez su actividad como entidades financieras. La Ley de ordenación del crédito y la banca de 1962 puso el acento en una nota que el tiempo no ha hecho sino confirmar: la conversión de unas entidades, marcadas originariamente por sus finalidades benéfico-sociales, en unos mecanismos mas con las singularidades que se quiera del sistema financiero. Testimonio elocuente de esta evolución lo encontramos en el trasvase de competencias desde su progenitor natural el Ministerio de trabajo y previsión a su actual tutor el Ministerio de Economía y Hacienda. En este caminar sin pausa, la ordenación de 1977 constituye el punto de llegada de la equiparación de las cajas con los modos de actuar propios de la banca.

Este reconocimiento de la doble función realizada por las cajas tiene notorias consecuencias practicas, concretadas, entre otros extremos, en el tratamiento fiscal dispensado a las actividades que lleva a cabo en ambos sectores de su actividad. De otra parte, debe reconocerse que la coherencia de la actividad de las cajas con los postulados que rigen la actuación de las entidades financieras se convierte en requisito insoslayable para que se puedan atender convenientemente las finalidades benéfico-sociales a que deben hacer frente por prescripción estatutaria. Sólo cuando se haya saneado el activo, cuando se haya atendido el pago de los tributos debidos a la hacienda pública y se hayan cubierto las necesarias dotaciones a reservas podrá atenderse debidamente al cumplimiento de las finalidades de carácter benéfico-social. Es así como la obtención de excedentes se convierte en exigencia insoslayable para poder atender a las funciones cuya satisfacción constituyo razón de ser importante en su nacimiento.

III.

La profunda mutación experimentada por las Cajas de Ahorro como consecuencia de su propia adecuación a las técnicas propias de las entidades financieras típicas ha venido acompañada también de la necesidad de responder satisfactoriamente a los cambios derivados de la nueva estructura territorial del Estado y de la adhesión de España a la comunidad económica europea.

La nueva estructura territorial del Estado y el consiguiente reparto de competencias ha introducido en nuestro derecho público conceptos que carecen de tradición entre nosotros y cuyo caminar no puede aun sino ser balbuciente. Y ello es lógico.

La delimitación de lo que es o no básico y la determinación de las materias que se integran o no en el bloque de la denominada Constitución económica constituyen cuestiones que solo el transcurso del tiempo permitirá decantar, como consecuencia, sobre todo, de la jurisprudencia emanada del Tribunal constitucional y de la doctrina en que aquella se asiente. Y ello es lo que, a marchas forzadas, esta ocurriendo. Desde las sentencias de 28 de enero de 1982, 27 de marzo y 9 de octubre de 1984 hasta las mas recientes de 22 de marzo de 1988, la labor de decantación realizada por el Tribunal constitucional ha ido depurando los criterios de atribución de competencias en puntos básicos fijación de coefientes de fondos públicos y órganos rectores especialmente , labor de la que legisladores posteriores pueden beneficiarse, al tener mejor delimitados jurídicamente los puntos de partida. Así, las cortes valencianas, de acuerdo con la competencia exclusiva que les atribuye el artículo 34 del Estatuto de Autonomía, pueden regular normativamente los criterios de actuación de las Cajas de Ahorro, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado. Al haberlo así no solo se da satisfacción a una previsión estatutaria, sino que, al propio tiempo, se entronca y se hace legítimamente y con no disimulada complacencia la gobernación de los asuntos públicos del presente con lo que en tiempo pasado constituyo timbre de honor de un pueblo que dio probadas muestras de su aptitud en los asuntos financieros, al formalizar por vez primera 19 de febrero de 1376 un documento tan esencial a esos efectos como la letra de cambio impresa en papel elaborado también por vez primera en Occidente en Xátiva y recoger en el Llibre del Consolat de Mar la primera recopilación de normas reguladoras del comercio marítimo.

Con ser importantes los cambios exigidos por la distribución competencial en el ordenamiento interno, no lo son menos los derivados de la integración española en la CEE. La exigencia de libre circulación de capitales, prevista en el artículo 67 del Tratado de Roma, corolario lógico de la libre prestación de servicios financieros, ha permanecido durante muchos años aletargada, tanto por la necesidad de dar respuesta a exigencias mas apremiantes básicamente la integración comercial de los estados miembros , como por el hecho de que la crisis económica de la década de los setenta dificulto sensiblemente la construcción europea, postergada para mejor ocasión.

Superada aquella y aprovechando la nueva savia aportada por los nuevos estados miembros, en 1985 se aprueba el libro blanco, en el que se concretan los pasos a dar para la consecución de un mercado único a finales de 1992, modificándose un año mas tarde el propio tratado fundacional mediante la denominada acta única, ratifica por los parlamentos de los estados miembros en el primer semestre de 1987. Es así como la liberalización de los movimientos de capitales y la libre prestación de servicios financieros en el ámbito territorial de la CEE deja de ser una mera aspiración programática, formulada las mas de las veces ad pompam vel ostentationem. Para convertirse en una realidad cercana y tangible, cuyas consecuencias en la ordenación de las entidades financieras van a tener un efecto decisivo.

La existencia inmediata de un ordenamiento jurídico supranacional y la consiguiente apertura a entidades extranjeras de espacios tradicionalmente tenidos como feudos inviolables constituye un emplazamiento a la actividad normativa de estas cortes al que no pueden hurtarse los legítimos representantes de un pueblo que nunca permanecio encastillado en sus tierras.

IV.

El panorama se caracteriza así por su heterogeneidad, sin duda efecto de su distinto grado de evolución; junto a cajas muy poderosas económicamente, parangonables a los grandes bancos comerciales, pueden encontrarse cajas de escasa potencialidad proyectadas sobre territorios muy localizados.

Esta realidad comporta un grave problema a la hora de inquerir cual es la esencia de las Cajas de Ahorros o, si se quiere, cuales son las razones que justifican ahora y en lo sucesivo la existencia de unas entidades financieras diferenciadas, máxime cuando el primer condicionante del legislador al regularlas no puede ser otro que el de definir y preservar su identidad institucional.

En realidad, las notas esenciales que caracterizan a las Cajas de Ahorros no se hallan en la organización o sistema de funcionamiento, sino en su origen de carácter fundacional y, sobre todo, en su función social orientada a la consecución de intereses públicos.

Por ello, al elaborar su Ley reguladora no es necesario participar en el debate de si su pervivencia exige su asimilación, a todos los efectos, con las otras entidades financieras o, por el contrario, han de basarse en una funcionalidad y un espacio específicos y limitados. El legislador no puede interferir su propia dinámica ni olvidar que se encuentra ante entidades aunque benéficas de carácter privado. Por tal razón su objetivo no ha de ser otro que el de crear un marco cauce de actuación amplio y flexible en el que las cajas puedan cumplir sus fines altruistas y desarrollar espontanea y pacíficamente su propio proceso vital.

Es indudable la importancia que las Cajas de Ahorros han alcanzado en la Comunidad Valenciana, el protagonismo en su vida económica y su arraigo popular. La presente Ley las considera como destinatarias de sus normas y pretende regularlas con carácter general, abordando su Constitución, organización y actividad y estableciendo los instrumentos para garantizar en todo momento su adecuación a la legalidad vigente.

V.

El Título primero, disposiciones generales, contiene la normativa de carácter básico. Se define la naturaleza jurídica de las cajas partiendo de su carácter fundacional y de la necesaria orientación a la satisfacción de intereses generales. Se establecen los requisitos para su creación, fusión y liquidación, así como para al modificación de los estatutos, reconociendo la dualidad de ordenamientos jurídicos estatal y autonómico confluyentes y fijando, con la mayor nitidez posible, sus respectivos alcances.

El Título segundo esta dedicado a los órganos de Gobierno y en el se contiene una regulación similar a la prevista en la normativa estatal sin perjuicio de adaptarse a las peculiaridades valencianas en los puntos en que aquella no tiene carácter básico. Además de las disposiciones relativas a los órganos de Gobierno propiamente dichos, se establecen normas propias para el Director General y para el registro de altos cargos, cuyo funcionamiento compete a la administración autonómica.

El Título tercero, régimen de actuación y control, comprende, en términos generales, la regulación del régimen de actividad de las cajas, sin perjuicio de disposiciones concretas sobre la obra benéfico-social, medidas cautelares, deber de información y secreto profesional. Se dedica un capítulo especifico al sistema de inspección y potestad sancionadora, procurando mantener, en la medida de lo posible, el paralelismo con la 2. Se parte aquí de la responsabilidad específica de las Cajas de Ahorros en cuanto entidades con personalidad jurídica propia destinatarias de la Ley, sin perjuicio de la responsabilidad que, en su caso, pudiera corresponder a las personas individuales que ostenten cargos de administración o dirección en ellas.

El Título cuarto, por fin, esta dedicado en su totalidad a regular la federación valenciana de Cajas de Ahorros desde sus aspectos básicos e institucionales.


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