Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística. (Vigente hasta el 8 de febrero de 2005)

I. Desde la asunción de la competencia plena en materia de ordenación territorial y urbanística, tras su constitución, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha venido formulando y ejecutando una política propia en dicha materia, bien es verdad que sobre la base y con arreglo a la legislación general sobre régimen del suelo y ordenación urbana. Ello era posible por las características del sistema de ordenación territorial y urbanística por ésta establecido, basado en una muy amplia remisión a los instrumentos de planeamiento y de ejecución de éste, y también porque el propio marco legal no contenía disposiciones que resultaran condicionantes, en forma contraproducente, de las decisiones a adoptar en función de las características de la Comunidad Autónoma.

La situación así sucintamente descrita, en la que no se hizo sentir la necesidad de una legislación propia y específica, ni siquiera tras la última de las reformas iniciada con la Ley 8/1990, de 25 de julio, y culminada con la aprobación por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, se ha visto radicalmente alterada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, ya que este pronunciamiento del Alto Tribunal, no sólo ha afirmado la competencia legislativa autonómica en la materia, como era de todo punto lógico, sino que, además de precisar los límites de dicha competencia por relación a las posibilidades y los confines de intervención legislativa cruzada, es decir, desde títulos competenciales distintos, por parte de legislador general, ha negado a éste toda posibilidad de acción normativa en la materia y, en particular, la que pretenda basarse en la cláusula de supletoriedad del Derecho General o del Estado que contempla el artículo 149.3 de la Constitución.

Las consecuencias directas e inmediatas de la aludida sentencia, derivadas de las declaraciones de inconstitucionalidad por ella efectuadas y la recuperación, sólo parcial, de la vigencia del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, ya fueron inmediatamente abordadas en esta Comunidad Autónoma mediante la elaboración, tramitación y aprobación de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 5/1997, de 10 de julio. Pero las consecuencias van más allá y tienen una trascendencia estructural mucho mayor, toda vez que la Sentencia del Tribunal Constitucional, además de retrotraer el ordenamiento urbanístico general supletorio básicamente al del estado normativo de 1976, deja clara la imposibilidad de su evolución y, por tanto, actualización.

La nueva situación creada por la Sentencia comentada coloca, pues, la gestión de los intereses propios de la Comunidad Autónoma en la materia en un contexto determinante de la caducidad del planeamiento ejecutivo que se había venido manteniendo, que obliga, como ya se avanzó con ocasión de la promulgación de la mencionada Ley autonómica 5/1997, de 10 de julio, al diseño de la política territorial y urbanística propia, comprendiendo también la legislación como pieza capital programadora de la entera acción a desarrollar. Este es el objetivo central, pues, de esta Ley: la dotación a la aludida política de su base y marco legales formales, al propio tiempo, necesarios, suficientes y completos, en ejercicio pleno de la competencia que corresponde desde luego a la Comunidad Autónoma. Su formulación se produce en momento adecuado, toda vez que, paralelamente, se encuentra recién promulgada una nueva Ley sobre régimen del suelo y valoraciones, planteada -según ella misma afirma desde la perspectiva impuesta por la Sentencia del Tribunal Constitucional, es decir, la de las condiciones básicas garantizadoras de la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; cuyas líneas esenciales, en todo caso, no pueden apartarse ni exceder de los criterios claramente establecidos por el citado Tribunal Constitucional, que son así los verdaderamente determinantes para el legislador autonómico.

El sistema que diseña y establece el texto legal responde a las siguientes coordenadas:

Pleno ejercicio de la competencia legislativa de la Comunidad Autónoma conforme al bloque de la constitucionalidad determinado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, y, por tanto, teniendo en cuenta la regulación básica que pretende establecerse mediante la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones.
La Ley aborda, consecuentemente, todas las cuestiones que son de la competencia autonómica, pero sólo éstas. Se explica, así, que no contenga sino disposiciones secundarias y en algunos casos sólo referencias accesorias en extremos importantes, tales como la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Y también que dé por supuesta la regulación general del régimen jurídico de éstas y el procedimiento administrativo común.
Articulación de un conjunto coherente y trabado de institutos, mecanismos y técnicas, dotado de las siguientes características:

Inspirado en y al servicio del orden constitucional pertinente, en particular de los artículos 45, 46 y 47 de la norma fundamental; interpretados en el contexto de ésta como unidad.
La Ley concede por ello especial relevancia a los valores medioambientales, desde una concepción amplia del medio ambiente (comprensiva del natural desde luego, pero también del cultural y, por tanto, urbano) para su compatibilización con el también imprescindible desarrollo económico-social, en la línea del que ya se ha acuñado internacionalmente y en el Derecho comunitario-europeo como desarrollo sostenible. Concibe y maneja, por ello, la ordenación territorial y urbanística como instrumento básico y fundamental de realización de tal modelo y, en particular, de obtención de una mejor calidad de vida.
En este contexto, la Ley realiza un especial esfuerzo para que la acción de los poderes públicos pueda crear las condiciones en las que no sólo sea posible un medio urbano y natural de calidad, sino que también sea realidad el derecho de todos a una vivienda digna y adecuada. Y en este sentido, y teniendo en cuenta las características de las principales ciudades de la Comunidad se explica la importancia concedida a la rehabilitación del patrimonio arquitectónico existente.
Adecuado a las características de la Comunidad Autónoma: del territorio y sus recursos naturales; de la estructura socio-económica; la organización del asentamiento poblacional y las tendencias del desarrollo urbano; y la construcción institucional, con especial atención a la capacidad de gestión de los municipios, en modo alguno homogénea. La Ley procura la dotación del contenido que le es propio a la autonomía municipal, salvaguardando no obstante la funcionalidad de la política territorial. De ahí la modulación de los mecanismos, especialmente de los instrumentos de planeamiento, en función de la realidad municipal.
Decididamente innovador, pero limitado a lo realmente necesario e inspirado en las experiencias recientes ya acreditadas, con simultánea conservación de los elementos que forman ya el acervo común de la cultura urbanística española que han demostrado su funcionalidad y utilidad.

Las innovaciones son muchas e importantes, como tendrá oportunidad de constatarse más adelante.

Ilustrativa es, en todo caso, la disposición preliminar, indicativa del significado y alcance de los conceptos básicos utilizados en el texto legal, con la que se intenta tanto facilitar la comprensión e interpretación de éste, como también lograr la mayor homogeneidad y, por tanto, previsibilidad y seguridad en su aplicación.

II La Ley tiene por objeto la regulación de la ordenación del territorio y de la ordenación de la actividad urbanística (la referida a la utilización del suelo para su aprovechamiento con tal finalidad), desde el entendimiento de ambas como una única y no dos materias distintas (aunque lo sean a los exclusivos efectos de la determinación constitucional de títulos competenciales). Como tiene declarado el Tribunal Constitucional, el gobierno del territorio exige una política, con entera independencia de la pluralidad de competencias que deban contribuir a hacer ésta posible. El gobierno del territorio se traduce, pues y desde la perspectiva de la dinámica de los poderes públicos, en una única función, por más que el desarrollo de ésta exija intervenciones desde perspectivas distintas, más estratégicas y organizativas unas y más concretas y de directa y detallada regulación e intervención otras.

De ahí que el texto legal establezca y defina, de manera diferenciada, el conjunto de instrumentos, de ordenación territorial y de ordenación de la actividad urbanística, a través de los cuales debe desarrollarse la aludida función y producirse, en definitiva, el gobierno del territorio, asignando paralelamente las competencias para su empleo y actuación bien a la Administración de la Junta de Comunidades, bien a los municipios, conforme a la correspondiente ponderación de los intereses de las respectivas colectividades a las que una y otros sirven y asegurando en todo caso el contenido de la autonomía de estos últimos.

La actividad desarrollada por dichas Administraciones Públicas, en sus respectivas esferas competenciales, para el cumplimiento de la repetida función es, pues y así se califica por el texto legal, una verdadera función pública; calificación ésta, de otro lado, que constituye uno de los elementos de nuestra cultura urbanística establecida desde 1956 al menos. Esta actividad comprende, como es también ya tradición en nuestro Derecho urbanístico, todas las potestades y competencias que son necesarias para el cumplimiento de la expresada función y, en definitiva, para la entera sumisión del gobierno del territorio al Derecho.

Por ello mismo, la actividad administrativa aparece determinada por relación tanto a los bienes de rango constitucional, cuya tutela efectiva debe procurar, cuanto a los fines que de tales bienes cabe derivar, desde el punto de vista de la calidad de vida y la racional utilización del territorio, en particular del suelo. Ahora bien, por la índole misma de estos bienes y fines, los mismos se imponen más allá de la esfera urbanística a la total, incluso de naturaleza sectorial, de cualesquiera Administraciones, siempre que tenga relevancia e impactos territoriales.

La gestión de la actividad pública urbanística, teniendo por objeto ésta una función de características singulares, debe contar con mecanismos y procedimientos propios, que efectivamente establece la Ley, sin perjuicio de la supletoriedad de las formas de gestión aplicables con carácter general, por razón de su legislación reguladora, a las distintas Administraciones.

La participación es nota esencial de esa actividad pública. En este punto de la intervención de los ciudadanos, por el hecho de serlo, en la gestión de la entera ordenación territorial y urbanística hace especial hincapié el texto legal. Ello no significa en modo alguno desconocer los derechos de los propietarios de suelo, que se reconocen igualmente de forma diferenciada, con un planteamiento acorde con el respeto a las condiciones básicas garantizadoras de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones constitucionales.

III. Como ha venido proclamando la doctrina del Tribunal Constitucional la diversificación y separación de las competencias en que se traduce el pluralismo territorial del Estado definido por la Constitución debe tener como correlato, en la vertiente dinámica de su ejercicio, en la colaboración, cooperación y coordinación de todas ellas, sin renuncia a su independencia, cara a la producción de un resultado satisfactorio común. La exigencia que afecta al funcionamiento del Estado es especialmente importante en materia de ordenación territorial y urbanística. Pues no por consistir el Estado autonómico en una pluralidad de gobiernos sobre el territorio, el gobierno de su territorio puede dejar de ser único. La reducción a unidad de este gobierno del territorio sólo es posible a través de la confluencia de las diferentes competencias en una sola política territorial. A su vez esa reducción a unidad es estrictamente indispensable para la resolución adecuada de la dialéctica entre el interés público y los intereses privados, que obviamente se hacen presentes también en la utilización del territorio.

Este imperativo inherente al Estado autonómico en su conjunto vale para el interior de la Comunidad Autónoma, en cuanto construida ella también sobre la base de dos instancias territoriales autónomas entre sí: la propiamente autonómica y la local. En este sentido la Ley procede a redistribuir el actual marco competencial entre la Junta de Comunidades y los municipios, reforzando el ámbito de decisión correspondiente a los Ayuntamientos sobre la base de un nuevo modelo de Plan de Ordenación. Con ello, no solo se establece un favorable marco de concertación interadministrativa, sino que permite conferir un alto grado de agilización y de desburocratización a los vigentes procedimientos de tramitación urbanística.

En ausencia de un marco general definitorio del o de los mecanismos productores de la política territorial común del Estado autonómico, la Ley define el marco y los instrumentos -de orden principalmente procedimental- del gobierno del territorio por la interacción de las dos instancias específicas de gobierno y administración sobre aquél existentes. La finalidad es justamente el logro de la definición concertada del interés público territorial, y el medio es la consulta interadministrativa con obligación de justificación de la propia posición (venga esta determinada por el ejercicio de competencias de ordenación territorial o sectoriales con relevancia de este carácter) y la ponderación de todos los planteamientos de las que se hagan presentes de acuerdo con reglas derivadas del orden constitucional y análogas a las que rigen el conflicto y la colisión entre derechos constitucionales. La concertación interadministrativa no puede afectar, por su sola virtualidad, a la Administración General del Estado. Pero contando ésta con competencias importantes de gran relevancia e impacto territoriales, se contempla al menos su invitación a participar en ella voluntariamente.

En el mismo contexto ha de situarse la regulación general de la figura de los convenios urbanísticos. Esta se inspira en precedentes que se han revelado adecuados y define un régimen jurídico-marco basado en los siguientes principios:

Posibilidad de la suscripción de convenios urbanísticos por todas las personas públicas y privadas, pudiendo aquéllos ser tanto interadministrativos como ordinarios.
Sujeción de la negociación, formalización y cumplimiento a las reglas de la transparencia, la publicidad y, en su caso, la concurrencia. Debiendo destacarse la exigencia, de la sumisión en todo caso del proyecto de convenio a información pública como requisito para su firma y perfeccionamiento.
Salvaguardia de la integridad de la potestad de planeamiento, mediante la precisión de los efectos limitados que pueden desplegar los convenios que pretendan una alteración o innovación de la ordenación territorial y urbanística, hasta la ultimación del procedimiento legal de aprobación del correspondiente planeamiento, y la imposición de la sujeción del texto del convenio a información pública en el mismo trámite que el propio planeamiento.
Establecimiento de garantías para asegurar la regularidad de los que tengan por objeto la concreción de los términos del cumplimiento del deber de cesión del aprovechamiento, no susceptible de apropiación, mediante pago en metálico.
Concreción de los límites de los acuerdos ínter partes mediante la determinación, conforme a la cual, los supuestos de infracción de la legalidad en general y de la ordenación territorial y urbanística en particular serán causantes de vicio de nulidad radical o insubsanable.
Fijación del procedimiento para su celebración y los términos de su perfeccionamiento.

IV. Tradicionalmente el esquema de la ordenación territorial y urbanística ha descansado en dos piezas: la integrada por el que cabría denominar el bloque de la legalidad (la propia Ley y sus Reglamentos de desarrollo) y la integrada por los instrumentos de planeamiento o planes.

Esta sustancial descarga del peso de la tarea de ordenación en la figura singular que son los planes ha determinado una progresiva complejización de estos instrumentos, en los que se viene entendiendo necesario introducir y dejar establecido todo lo que no dice el bloque de la legalidad. A ello ha contribuido también la indefinición de la relación entre las normas urbanísticas del planeamiento y las ordinarias Ordenanzas Municipales, de las que aquéllas traen causa. No puede sorprender, por ello, que actualmente se vea en el planeamiento un instrumento difícil de emplear, gestionar y ejecutar.

La Ley opta, de un lado, por un reparto más diversificado de la descarga inevitable de lo sustancial de la ordenación en instrumentos subordinados, con la simultánea reducción de la presión funcional que viene recayendo sobre el planeamiento. Se mantiene desde luego, como no podía ser de otra forma, el bloque de la legalidad, de suerte que el texto legal tiene su complemento reglamentario normal. Pero a este complemento se añaden, en virtud del mecanismo de remisión que al efecto se establece, dos nuevos instrumentos legales: las Normas y las Instrucciones Técnicas del Planeamiento. Las primeras están llamadas a contribuir a la actualización y modulación permanentes de los contenidos sustantivos y documentales precisamente de los planes, como también de los estándares de cumplimiento obligatorio por ellos y la concreción de conceptos tradicionalmente muy indeterminados, tales como la urbanización y la edificación. Las segundas están llamadas a precisar los objetivos y prioridades de los planes, a establecer soluciones-tipo que faciliten la formulación de éstos conforme a la experiencia práctica y diseños-guía para la concepción y la ejecución de las obras de urbanización, pero sobre todo a definir modelos de regulación de las diferentes zonas de ordenación urbanística más usuales en la práctica, con la finalidad precisa de descargar al planeamiento de la tarea de intervención en la elaboración de las ordenanzas de zona.

De otro lado, la Ley desagrega el contenido de las determinaciones de alcance normativo de los planes en dos niveles funcionales: el de la ordenación estructura y el de la detallada. La finalidad perseguida es doble.

De una parte, se trata de reformular el contenido del plan, identificando las determinaciones integrantes de la estructura fundamental, con mayor vocación de continuidad, frente a las de ámbito más urbano-concreto, sujetas a la dinámica evolutiva de la ciudad. Y, de otra parte, se busca conseguir la redistribución competencial de las decisiones de ordenación entre la Junta de Comunidades y los municipios; aspecto éste al que ya se ha hecho mención.

En la misma línea, al propio tiempo flexibilizadora y diversificadora, las Ordenanzas de la Edificación y de la Urbanización recuperan también su propia sustantividad. Aunque con un contenido diferente, determinado por su propio objeto, tienen la común finalidad de facilitar un marco estable regulador de las correspondientes actividades, al margen y como complemento del contenido contingente y estratégico de la planificación.

La planificación ve, de esta forma, aclarada su función dentro del sistema de ordenación territorial y urbanística.

La Ley opta por la imbricación de las políticas de ordenación del territorio y la urbanística, mediante un sistema común de planificación en el que se integren el mayor número de intereses relativos al uso del espacio territorial. La integración resultante de esta amplia consideración se obtiene mediante la utilización de dos tipos de instrumentos: la planificación horizontal del espacio, encargada de la cohonestación de los distintos intereses en la utilización del mismo, y la vertical y sectorial, encargada de organizar y reflejar las concretas operaciones de transformación y uso del territorio. La interacción de estos dos tipos de planificación se encarna en un sistema de planeamiento caracterizado por:

El reconocimiento de un nivel de planificación supramunicipal constituido por los Planes de Ordenación del Territorio, encargado de velar por una ordenación y organización racional del territorio y los denominados Proyectos de Singular Interés. Estos últimos son instrumentos operativos que amparan la ejecución de actuaciones con una evidente proyección, física o funcional, supramunicipal.
La conservación de la impronta, fundamentalmente municipal, de la ordenación urbanística a través de Planes de Ordenación Municipal y los correspondientes instrumentos de desarrollo y complementarios. Este sistema se complementa con los Planes especiales.

En este orden de cosas, la Ley dedica una atención especial a los pequeños municipios con escasa capacidad de gestión. Se prevé para ellos una figura de planeamiento más sencilla: los Planes de Delimitación de Suelo Urbano, complementada con la introducción de mecanismos de gestión simplificados, acordes con la capacidad gestora de aquéllos.

De otro lado, el régimen jurídico se encuentra presidido por un especial compromiso con la calidad sustancial -urbanística y documental de esta planificación.

Al servicio de tales objetivos se regula pormenorizadamente el procedimiento de elaboración y aprobación de los distintos instrumentos -haciendo hincapié en los mecanismos de participación como instrumento de integración de los distintos intereses de uso del territorio-, y el diseño de la eficacia de los mismos. Dentro de este último aspecto, la Ley declara y especifica los efectos de los planes así como su suspensión y establece un régimen más claro y seguro, a la vez que flexible, de la alteración, por modificación o revisión, de dicho planeamiento.

V. Una de las principales consecuencias de la aprobación del planeamiento es la determinación de un estatuto jurídico objetivo, propio y peculiar del suelo, concretado en su clasificación. La regulación autonómica en esta materia se enfrenta con la dificultad de que a pesar de que dicho estatuto quede configurado, su concreción como contenido propio del derecho de propiedad, vía la función social de la misma, implica la concurrencia en esta materia de la competencia estatal de definición de regulación de las condiciones básicas garantizadoras de la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes derivados del derecho de propiedad del suelo previsto en el artículo 149.1.1 de la Constitución Española y confirmado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo.

La Ley establece una regulación plenamente compatible con el régimen estatal adoptado en el marco de dicha competencia, si bien se alcanza un mayor detalle debido a que la competencia autonómica no está sujeta a las limitaciones que caracterizan, según la propia doctrina del Tribunal Constitucional, al título contenido en el artículo 149.1.1 de la Constitución Española.

La propiedad del suelo, de acuerdo con la presente Ley, queda delimitada por las determinaciones contenidas en la ordenación territorial y urbanística. Esta operación implica su descomposición en un haz de derechos y deberes, que concretan su estatuto, y que constituye la plasmación del debido equilibrio entre el derecho particular de explotación económica de los propios bienes, y los deberes que se derivan precisamente de dichos derechos. Tal estatuto tiene un contenido común, pero también diferenciado por razón de su clasificación -en sus tres especies tradicionales de suelo urbano, suelo urbanizable y suelo rústico y su calificación, por su relación, en ambos casos, con la función urbanística de los distintos terrenos dentro del sistema de ordenación territorial y urbanística. La definición de este contenido es desarrollada de forma muy pormenorizada en la Ley dada su importancia para el desarrollo de las funciones públicas de gestión del territorio y para los intereses de los particulares, persiguiendo la creación de un marco claro y preciso en el que se puedan desarrollar dichas funciones y derechos.

Es objeto de una especial atención en la presente Ley el suelo rústico, dada la creciente revalorización urbanística de este tipo de suelo y la necesidad de prever un régimen equilibrado entre los valores y bienes considerados para su clasificación como tal y los intereses de utilización de sus propietarios. En los suelos urbanos y urbanizables se definen los derechos de los titulares del suelo en relación con el proceso de urbanización, así como el régimen del aprovechamiento tipo como mecanismo específico al servicio de la distribución equitativa de los beneficios y cargas urbanísticas de los propietarios de tales terrenos en el ámbito territorial que, con arreglo a los criterios contenidos en la misma Ley, se definan.

La Ley prevé el régimen jurídico de la parcelación y reparcelación. La disciplina de un régimen condicionante del derecho de disposición del propietario se encuentra justificado por su incidencia en relación con el propio cumplimiento de las determinaciones del planeamiento, y por su función de fórmula de materialización del proceso de distribución de beneficios y cargas.

Ahora bien, junto con estos mecanismos de intervención limitadora de la propiedad, la Ley facilita otros instrumentos de intervención que, operando en el mercado inmobiliario, se encuentran destinados a facilitar el cumplimiento de las previsiones que se establezcan en el planeamiento. Tales son los Patrimonios Públicos del Suelo, cuya existencia la presente Ley ensancha a niveles de administración y gestión supramunicipales, a la vez que facilita y refuerza su régimen de incorporación de bienes y de gestión; del derecho de superficie y los derechos de tanteo y retracto.

VI. La Ley dedica una especial atención al régimen de gestión como pieza clave para cabal y plena satisfacción de los objetivos públicos perseguidos por la planificación.

Constituye un principio tradicional en nuestra legislación urbanística la incorporación de la iniciativa privada a estas labores. Ahora bien, dicha colaboración no supone la posibilidad de sustitución de la actividad pública constitutiva de la función urbanística. Es por ello por lo que la Ley aborda la separación entre las esferas de actuación pública y privada con la finalidad de determinar el ámbito y los límites de la colaboración y participación de los particulares, garantizando la dirección, inspección y control público del conjunto de las actividades con relevancia territorial.

Sin perjuicio de los sistemas de ejecución simplificados apoyados en instrumentos más tradicionales (proyectos de obras ordinarias, contribuciones especiales, etc...) que se diseñan para los municipios de dinámica urbanizadora y capacidad de gestión escasos, en el resto de los municipios la ejecución se realiza conforme a la organización funcional establecida en el correspondiente planeamiento y precisa de la existencia de los instrumentos de planificación, programación -mediante el correspondiente Programa de Actuación Urbanística y urbanización que en cada caso sea preciso.

Siendo la actividad de ejecución de carácter claramente operativo la Ley establece tipos fundamentales de operaciones: la realización de actuaciones urbanizadoras, consistentes en la realización material de las obras públicas para la dotación de los servicios previstos en la Ley a una o más parcelas -con dos variantes, la ejecución de actuaciones urbanísticas en sentido estricto y la urbanización mediante obras públicas ordinarias-; la ejecución de sistemas generales; y las actuaciones edificatorias.

Las actuaciones urbanizadoras en sentido estricto, se desarrollan mediante unidades de actuación definidas por el planeamiento. Los gastos de ejecución, incluidos los de promoción y el beneficio industrial del urbanizador, son de cuenta de los propietarios afectados. Estas actuaciones pueden realizarse bien por la propia Administración actuante, o bien de forma indirecta mediante un agente urbanizador privado. Esta figura ensayada con éxito en otras legislaciones autonómicas, constituye una de las principales innovaciones que se introduce en la presente Ley. Cumple la función principal de garantizar la ejecución del planeamiento eliminando la necesaria y tradicional dependencia de esta actividad respecto de los propietarios del suelo, con la falta de operatividad de estos, tal y como la experiencia ha demostrado. Con la figura del urbanizador no se impide la ejecución por los propietarios -de hecho se les reconoce un régimen especial de adjudicación preferente ni presupone la eliminación de los mismos, en cuanto que estos pueden permanecer y apropiarse de las plusvalías derivadas de la legítima transformación del suelo. Por el contrario, el agente urbanizador desarrolla un papel propio y diferenciado por asumir la ejecución material de la obra urbanizadora y recibir una retribución por ello.

Diferenciada así la ejecución de la urbanización, la selección del agente, que ya no es necesariamente el propietario, debe sujetarse a un procedimiento en el que se garantice la mejor realización del interés público perseguido; y ello mediante el examen, en competencia, de las cualidades tanto del propio urbanizador, como de la propuesta de actuación que presenta. Por ello, la Ley establece una especial atención al régimen de selección de estos agentes, así como de la ejecución de los correspondientes programas, y de las relaciones de estos con los particulares. En este punto la Ley establece un régimen equilibrado en el que facilitándose el fin público de la ejecución urbanística, no se produzca una lesión jurídica o patrimonial para los intereses de propietarios y urbanizadores: los primeros, en cuanto titulares de un derecho patrimonial constitucionalmente garantizado, y los segundos, como colaboradores de la actividad pública de ejecución urbanística. Por lo demás, esta forma de ejecución resulta sumamente flexible ya que ofrece una amplia posibilidad de configuración de las relaciones entre los tres sujetos implicados: Administración actuante, agente urbanizador y propietario.

Junto con la ejecución mediante unidades de actuación, la Ley, prevé regímenes específicos para la ejecución de sistemas generales -dirigida, principalmente a la previsión de las formas de obtención del suelo destinado a su realización-, ejecución mediante obra pública ordinaria, prevista para la realización de actuaciones aisladas o de complemento de la urbanización existente, y de edificación.

Respecto de esta última materia, se define un régimen específico de intervención en esta actividad cuya más importante novedad es la posibilidad de sustituir al propietario incumplidor de los plazos de edificación por otro sujeto que se comprometa a la materialización de acuerdo con el correspondiente Programa de Actuación Edificadora, régimen sustitutivo del tradicional de edificación forzosa. El procedimiento a seguir guarda gran analogía con el de los Programas de Actuación Urbanizadora. Se trata, al fin y al cabo, de introducir elementos de competencia bajo control público en la fase final de ejecución de la ciudad, propiciándose, de esta forma, la finalidad social y el cumplimiento del planeamiento mediante la institucionalización de procedimientos tradicionales, como el denominado de aportación y sin tener que acudir a acciones públicas difícilmente asumibles, como es la expropiación forzosa.

VII. La tutela de intereses públicos territoriales y urbanísticos no cesa con la ejecución de la obra urbanizadora.

Originalmente la preocupación por la conservación de la obra urbanizadora y de construcción estuvo basada en aspectos de seguridad o de protección de valores arquitectónicos de especial relevancia. Con posterioridad se ha ido incorporando, junto con la progresiva percepción de la existencia de un patrimonio cultural inmobiliario que debe preservarse, otras perspectivas como es la necesidad de guardar una creciente atención a la preservación de estas obras; preocupación en la que están adquiriendo, en tiempos recientes, un peso decisivo consideraciones relativas a la preservación de la calidad de vida y el mantenimiento de ciudades sostenibles.

La conservación de las obras de urbanización corresponde hasta su recepción definitiva al urbanizador o agente encargado de su ejecución, siendo a partir de este momento por cuenta y cargo de la Administración competente.

Por su parte, es el propietario el sujeto al que corresponde la conservación de los edificios de su titularidad, que se extiende a la rehabilitación en los términos previstos en la Ley. Para garantizar el cumplimiento de este deber se habilita de forma específica a la Administración la realización de actuaciones inspectoras y la posibilidad de adoptar, en consecuencia, órdenes de ejecución de acuerdo con el estado de las edificaciones y construcciones. Para el caso de incumplimiento se define un sistema de ejecución sustitutoria basado en los Programas de Actuación Rehabilitadora y, cuando se trate de actuaciones dirigidas a la recuperación y revitalización social y económica del patrimonio inmobiliario, en las Áreas de Rehabilitación Preferente.

VIII. La Ley acomete una regulación especial del régimen de expropiación forzosa por razones urbanísticas dentro del estrecho margen de competencias que le permite la reserva que el artículo 149.1.18 de la Constitución Española reconoce al Estado sobre esta materia. Por ello, se establecen los supuestos de aplicación de la expropiación, la determinación de beneficiarios y propietarios, el régimen de los bienes de dominio público afectados por tales actuaciones, las modalidades de pago y algunas especialidades de su régimen de tramitación. A destacar, dentro de ese régimen, la previsión de una serie de bonificaciones para los propietarios que se avengan al justiprecio fijado y el establecimiento de un Jurado Regional de Valoraciones que sustituya a los obsoletos Jurados Provinciales de Expropiación, garantizando una más adecuada fijación de las indemnizaciones expropiatorias.

IX. La Ley también contiene un régimen propio de garantía y protección de la ordenación territorial y urbanística.

La regulación prevista en el presente texto legal es consciente de la importancia de esta materia en la efectiva consecución de los fines y objetivos establecidos por la ordenación territorial y urbanística, a la vez que considera que las medidas de garantía y protección prevista no deben perder de vista su carácter instrumental al servicio de la satisfacción de tales fines y objetivos. Por ello la regulación de esta actividad debe ser eficaz sin que ello determine un desconocimiento de los derechos e intereses en presencia, ni un incremento injustificado de mecanismos de control que a la postre impliquen una obstaculización de la propia actividad.

Para ello, la Ley resalta el carácter de función pública de estas actividades de lo que se sigue su naturaleza pública y el carácter obligatorio de su ejercicio. Las medidas que componen este haz de funciones se agrupan en actividades de control, protección y disciplina.

Dentro de las primeras se ha tratado de definir un régimen adecuado, flexible y ágil pero completo. En este sentido todo acto con relevancia territorial está sujeto a comunicación previa. La licencia sólo es obligatoria en los casos previstos en la presente Ley. Por su parte, en aquéllas actuaciones en las que por su complejidad o por su carácter supramunicipal están exceptuadas de licencia, ésta queda sustituida por un informe emitido en el procedimiento mismo de elaboración y aprobación del instrumento que legitime su ejecución, asegurándose, así, un adecuado equilibrio entre el respeto de la legalidad urbanística con los intereses que justifican tan excepcional forma de intervención. El control también se extiende a la ejecución de operaciones con relevancia territorial y a las obras y construcciones surgidas de las mismas. Por ello, se contienen una detallada regulación de los instrumentos y procedimientos de inspección, así como de las potestades asociadas a la misma.

La apreciación de situaciones irregulares habilita a la Administración competente a la adopción de una serie de medidas tendentes, en lo posible, a evitar su continuación, y a restaurar el orden conculcado. A este respecto se regulan en su aspecto procedimental y de eficacia las diferentes órdenes de ejecución que puede dictar la Administración competente para detener y reparar el desorden producido por la irregularidad apreciada. En lo que se refiere a las operaciones de restauración, la Ley se inspira en los principios de preferencia de la recuperación física sobre la económica.

Un aspecto especialmente regulado, por su trascendencia jurídica y social, es el sancionador. La Ley prevé un sistema sancionador plenamente adecuado al régimen constitucional de garantías y a los principios básicos fijados por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, superándose así uno de los aspectos más negativos de la legislación vigente hasta la fecha. Se prevé, además, un régimen detallado de las infracciones urbanísticas, distinguiendo los tipos genéricos de los concretos, una clasificación concreta de éstas en función de su gravedad, y la determinación concreta de las sanciones a aplicar. Se establece un régimen disciplinario específico, así como los preceptivos mecanismos de modulación y extinción de la responsabilidad.

X. La Ley prevé, en fin, el correspondiente régimen transitorio, en el que se ha pretendido minimizar el posible impacto de sus innovaciones, estableciendo, al efecto, un generoso régimen de derecho intertemporal.

Disposición Preliminar. El significado y alcance de los conceptos urbanísticos básicos utilizados en la Ley.

Los conceptos utilizados por esta Ley que a continuación se enumeran deben ser utilizados, en la interpretación y aplicación de ésta, con el significado y el alcance siguientes:

Suelo: el recurso natural, tierra o terreno utilizado y el artificial, construido para la materialización del aprovechamiento urbanístico. En cuanto objeto de ordenación y aprovechamiento, el suelo comprende siempre, junto con la superficie, el suelo y el subsuelo precisos para realizar dicho aprovechamiento o proceder a su uso. Cuando la ordenación territorial y urbanística no atribuya aprovechamiento urbanístico al subsuelo, éste se presume público.
Unidades de suelo:

Unidad rústica apta para la edificación: el suelo, perteneciente a la clase de suelo rústico, de dimensiones y características mínimas determinadas por la ordenación territorial y urbanística vinculado a todos los efectos a la edificación, construcción o instalación permitida, conforme, en todo caso, a la legislación administrativa reguladora de la actividad a que se vaya a destinar la edificación, construcción o instalación.
Parcela: el suelo, perteneciente a las clases de suelo urbanizable o urbano, de dimensiones mínimas y características típicas, susceptible de ser soporte de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano y urbanizable y vinculado dicho aprovechamiento a todos los efectos, conforme a la ordenación territorial y urbanística.
Solar: la parcela ya dotada con los servicios que determine la ordenación territorial y urbanística y, como mínimo, los siguientes:

Acceso por vía pavimentada, debiendo estar abiertas al uso público, en condiciones adecuadas, todas las vías que lo circunden.
No pueden considerarse vías a los efectos de la dotación de este servicio ni las vías perimetrales de los núcleos urbanos, respecto de las superficies de suelo colindantes con sus márgenes exteriores, ni las vías de comunicación de los núcleos entre si o las carreteras, salvo los tramos de travesía y a partir del primer cruce de ésta con calle propia del núcleo urbano.
Suministro de agua potable y energía eléctrica con caudal y potencia suficientes para la edificación, construcción o instalación prevista.
Evacuación de aguas residuales a la red de alcantarillado o a un sistema de tratamiento con suficiente capacidad de servicio. Excepcionalmente, previa autorización del planeamiento, se permitirá la disposición de fosas sépticas por unidades constructivas o conjuntos de muy baja densidad de edificación.
Acceso peatonal, encintado de aceras y alumbrado público en, al menos, una de las vías que lo circunden.

Unidad final de aprovechamiento: categoría genérica comprensiva de las de unidad rústica apta para la edificación, parcela y solar.
Finca: la unidad de suelo a los exclusivos efectos jurídico-privados y del Registro de la Propiedad, referible, en su caso, a un solar, una parcela o una unidad rústica apta para la edificación.

Clases de aprovechamiento urbanístico:

Aprovechamiento urbanístico objetivo (o aprovechamiento real): la cantidad de metros cuadrados de construcción no destinada a dotaciones públicas, cuya materialización permite o exige el planeamiento en una superficie dada o, en su caso, un solar, una parcela o una unidad rústica apta para la edificación.
Aprovechamiento privativo (o aprovechamiento susceptible de apropiación): la cantidad de metros cuadrados edificables que expresa el contenido urbanístico lucrativo a que tiene derecho el propietario de un solar, una parcela o una unidad rústica apta para la edificación, cumpliendo los deberes legales y sufragando el coste de las obras de urbanización que correspondan. El aprovechamiento privativo es el porcentaje del aprovechamiento tipo que, para cada caso, determina esta Ley.
Aprovechamiento tipo: la edificabilidad unitaria que el planeamiento establece para todos los terrenos comprendidos en una misma área de reparto o ámbito espacial de referencia.
Aprovechamiento preexistente: la edificabilidad realmente materializada sobre una parcela o solar en el momento de la ejecución urbanística.

Excedente de aprovechamiento: la diferencia positiva que resulta al restar del aprovechamiento urbanístico objetivo el aprovechamiento privativo y el correspondiente a la Administración actuante.
Adquisición de un excedente de aprovechamiento: la operación juridico-económica, de gestión urbanística, por la que un particular adquiere onerosamente el derecho al excedente de aprovechamiento que presenta el terreno objeto de la actuación para construirlo. Los excedentes de aprovechamiento, en suelo urbano, se adquieren mediante transferencias de aprovechamiento entre propietarios o bien cediendo terrenos equivalentes, libres de cargas, a la Administración o abonándole su valor en metálico, en los términos dispuestos por esta Ley. En suelo urbanizable la adquisición se ajustará a lo establecido para los patrimonios públicos de suelo y demás disposiciones específicas de esta Ley. Los particulares no pueden realizar un excedente de aprovechamiento sin haberlo adquirido previamente. Los ingresos públicos por este concepto quedarán afectos al patrimonio municipal de suelo.
Área de reparto: el área de suelo delimitado por el planeamiento para una justa distribución de cargas y beneficios y una racional gestión de la ejecución del mismo. El planeamiento determina su superficie y localización conforme a criterios objetivos que permitan configurar unidades urbanas constituidas por ámbitos funcionales, urbanísticos o, incluso, derivados de la propia clasificación, calificación o sectorización del suelo.
Unidad de actuación urbanizadora: superficie acotada de terrenos que delimitan el ámbito de una actuación urbanizadora o de una de sus fases, con la finalidad de obtener las reservas de suelo dotacional por el procedimiento de equidistribución que corresponda y ejecutar nuevas infraestructuras viarias o espacios libres que den como resultado la generación de dos o más solares edificables.
Unidad de actuación edificatoria: son superficies acotadas los terrenos que delimitan unidades de suelo tal como se definen en el punto 2 anterior cuya finalidad es la edificación, construcción o instalación permitida por la ordenación territorial y urbanística a través de los procedimientos de ejecución de las actuaciones aisladas.
Calificación del suelo: la definición por la ordenación urbanística del destino y la utilización concretos del suelo.
Suelo dotacional: el suelo que, por su calificación, deba servir de soporte a usos y servicios públicos, colectivos o comunitarios, tales como infraestructuras y viales, plazas y espacios libres, parques y jardines o centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad.
Sistema general: dotación integrante de la ordenación estructural establecida por el planeamiento, compuesta por los elementos determinantes para el desarrollo urbanístico y, en particular, las dotaciones básicas de comunicaciones, espacios libres y equipamientos comunitarios, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de una actuación urbanizadora o ámbito equivalente.
Tienen siempre la condición de bienes de dominio público.
Sistema local: dotación complementaria de las definidas como generales e integrante de la ordenación detallada establecida en el planeamiento, que tiene igualmente la condición de bien de dominio público.
Niveles de densidad residencial:

Densidad muy baja: las unidades de actuación en las que dicha densidad sea inferior a diez viviendas por hectárea.
Densidad baja: las unidades de actuación en las que dicha densidad se sitúe entre las diez y las veinticinco viviendas.
Densidad media: las unidades de actuación en las que dicha densidad esté comprendida entre las veinticinco y las cuarenta y cinco viviendas por hectárea.
Densidad alta: las unidades de actuación en las que dicha densidad se sitúe entre las cuarenta y cinco y las setenta viviendas.
Densidad muy alta: las unidades de actuación en las que dicha densidad supera las setenta viviendas por hectárea.

Clases de usos:

Uso global: el correspondiente a las actividades y sectores económicos básicos: Residencial, Terciario, Industrial y Dotacional.
Uso pormenorizado: el correspondiente a las diferentes tipologías en que pueden desagregarse los usos globales (plurifamiliar o unifamiliar, vivienda Libre o protegida, comercial, hotelero, oficinas, etc....) y que reglamentariamente deberán definirse.
Uso mayoritario: en una actuación urbanizadora, el que dispone de mayor superficie edificable.
Uso compatible: el que el planeamiento considera que puede disponerse conjuntamente con el mayoritario de la actuación.

Zona de ordenación urbanística: Se define como Zona de ordenación urbanística (ZOU) aquella área de suelo que presenta un tejido urbano característico y diferenciado, por disponer de usos globales y tipologías edificatorias homogéneas que permitan identificarla con respecto a otras zonas complementarias de la ordenación urbana.

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