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Ley 3/1997, de 9 de junio, gallega de la Familia, la Infancia y la Adolescencia. (Vigente hasta el 13 de septiembre de 2011) | |
I
El derecho de familia tradicionalmente ha ido conformándose como un conjunto de leyes civiles determinantes de los derechos y obligaciones que pueden exigirse cada uno de los miembros de la familia entre sí en virtud de las relaciones jurídicas paterno-filiales y parentales (obligaciones entre cónyuges, derechos de alimentos, patria potestad...), configuración en la que late en todo caso la convicción del legislador de que las relaciones familiares tienen un contenido esencialmente ético, de difícil sanción jurídica, de forma que la familia se convierte en un ámbito amparado por la privacidad y en el cual los poderes públicos carecen de legitimación interventora. En efecto, integrado el derecho de familia por un conjunto de instituciones inspiradas en una idea principal de privacidad, es lógico que la escasa legislación familiar de carácter público se hubiese limitado a ciertas familias que se salían del patrón normal y precisaban de una especial tutela pública (familias numerosas, familias monoparentales), ignorando, por tanto, la dimensión social del derecho aplicable al ámbito familiar. En este contexto histórico, es lógico que el derecho familiar y el derecho social resultasen ser antitéticos.
Es obvio, sin embargo, que una nueva conciencia social reclama un cambio de óptica que haga posible la consideración de la familia como una de las estructuras básicas de integración social. Proceso éste que el legislador estatal ha acometido en ámbitos como el de la tutela, el de la adopción, el régimen económico matrimonial, pero del que ha quedado descolgada la institución de la familia, como unidad básica de la estructura social, que sin embargo es objeto de una protección integral en el artículo 39 de la Constitución española, el cual impone la obligación a los poderes públicos de dispensar una protección jurídica, económica y social a las familias, precepto que supone un doble cambio cualitativo: Legitima una actuación pública de protección familiar comprensiva de un conjunto de políticas de contenido plural -dada su conexión con los campos del trabajo, la cultura, la vivienda, la sanidad, etc.- y, al mismo tiempo, superadora de la antítesis público-privada en el ámbito del derecho de la familia; y se refiere a familias en general, sin constreñir la protección pública a un determinado modelo familiar ni a aquellas familias que se separen de dicho modelo.
Tomando todo ello en cuenta, el Parlamento de Galicia adopta la iniciativa de legislar sobre la familia, para lo cual debe superar un doble obstáculo: De una parte, la identificación establecida entre derecho de familia y derecho civil, concepción tradicional y reduccionista que supone privar a la Comunidad gallega de su propia legislación familiar; y, de otra parte, la identificación del derecho de familia como derecho privado sin ninguna conexión con el derecho público, en un contexto histórico en el que, como ya se ha puesto de manifiesto, derecho familiar y derecho social resultaron ser antitéticos.
II
Asimismo, constituye un fenómeno innegable de nuestros días, incluso en las sociedades más modernas y desarrolladas, que los niños y las niñas y los adolescentes y las adolescentes requieren unos cuidados y asistencia especiales en lo que se refiere a su salud y a su desarrollo físico, mental, moral y social. Esta especial tutela y amparo de los mismos, como ya había recordado la Declaración de derechos de la ONU en 1959, encuentra su fundamento en el hecho de constituir la infancia uno de los colectivos más vulnerables de la sociedad.
Resulta, por otra parte, evidente que cualquier política pública de protección y asistencia a los niños y a las niñas y a los adolescentes y a las adolescentes perderá una gran parte de su eficacia si las autoridades e instituciones no toman como referente básico inspirador y dinamizador de su acción tutelar a la familia, como núcleo natural vertebrador de la sociedad, y no pretenden, correlativamente, la plena integración de aquéllos en la misma; pues no puede dejar de reconocerse que el niño y la niña y el adolescente y la adolescente, para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad, deben crecer en el seno de una familia y arropados por unas condiciones mínimas de estabilidad y de equilibrio afectivo y material que les permitan prepararse adecuadamente para una vida independiente y responsable.
Es notorio también que esa necesidad de proporcionar a los niños y a las niñas y a los adolescentes y a las adolescentes los medios para un desarrollo armónico y equilibrado reclama la adopción de políticas múltiples en los campos educativo, sanitario y socioasistencial, y que todas ellas habrán de estar puestas en conexión y adecuadamente coordinadas. Pero no puede dejar de considerarse, dentro de las denominadas políticas de bienestar favorecedoras de un desarrollo integral del niño y de la niña y del adolescente y de la adolescente, como más prioritaria y urgente la de promover en favor de los mismos los medios adecuados de amparo ante circunstancias de grave riesgo para su integridad física y moral, como son el abandono, la mendicidad y venta en la calle, la marginación, el absentismo escolar o incluso los malos tratos o la explotación sexual, ofertándoles un tipo de asistencia pública básica o primaria orientada a proporcionarles los cuidados y la ayuda material necesaria para apartarlos de las situaciones de desamparo y su reintegración familiar, cuando ésta sea posible.
III
La Constitución española, principalmente en su artículo 39, contempla una doble protección: A la familia, en los aspectos social, económico y jurídico, y a los niños y a las niñas y a los adolescentes y a las adolescentes, en cuanto a los derechos que les son reconocidos por las normas convencionales y acuerdos internacionales, presididas todas ellas por las orientaciones de la Convención de los derechos del niño de la ONU, de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España.
Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Galicia legitima la actuación legislativa de la Comunidad Autónoma en el campo de la protección de la familia, la infancia y la adolescencia en los títulos competenciales genéricos de asistencia social y de promoción del desarrollo comunitario (artículo 27, apartados 23 y 24), de los cuales el primero de ellos dio lugar a las transferencias a la misma de funciones en las materias de servicios y asistencia sociales (Real Decreto 2411/1982, de 24 de julio) y de instituciones de protección y tutela de menores (Real Decreto 1108/1984, de 29 de febrero).
La Junta de Galicia se anticipó a la presente Ley con la aprobación del Decreto 196/1988, de 28 de julio, por el que se desarrolla en el ámbito de la Comunidad Autónoma gallega la Ley estatal 21/1987, de 11 de noviembre, y del Decreto 112/1995, de 31 de marzo, que establece un régimen integral de medidas de protección y asistencia a los menores.
Con fundamento en todas estas premisas y antecedentes normativos, la Comunidad Autónoma de Galicia dispone de competencia legislativa propia para proceder a la ordenación de un marco normativo general en el que se inscriban y tengan referencia el conjunto de actuaciones públicas en materia de protección y asistencia a la familia, la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de los planes y programas políticos de protección integral que pueda aprobar el Gobierno gallego con fundamento o en desarrollo de las genéricas orientaciones legales. Todo ello sin olvidar la aplicación necesaria de la legislación del Estado en todos aquellos aspectos institucionales que sean de su exclusiva competencia en la materia.
Sistemáticamente, la Ley se estructura en un título preliminar y cinco títulos más, cuatro disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.
En el Título Preliminar, después de determinar el objeto de la Ley y su ámbito de aplicación, se articulan disposiciones comunes sobre la planificación de actuaciones y la programación de recursos, así como sobre los principios rectores de la actuación de los poderes públicos de Galicia en materia de asistencia y protección de la familia, la infancia y la adolescencia, para concluir con una necesaria referencia a las competencias autonómicas y locales, así como a las funciones de colaboración y coordinación con otras entidades públicas y privadas.
El Título I se destina a determinar y enumerar los derechos de la familia, la infancia y la adolescencia reconocidos y tutelados por los poderes públicos de Galicia, los cuales guardan correspondencia plena con los que les garantizan la Constitución y las leyes estatales, así como a ordenar la forma de su ejercicio, haciendo responsables a todos los poderes públicos de Galicia de su efectiva tutela.
En la delimitación positiva de los derechos del menor se ha querido incluir una referencia expresa a aquéllos especialmente protegidos, siguiendo las orientaciones de las cartas internacionales sobre protección de los derechos humanos, para poner de manifiesto que la defensa de los derechos y libertades de la infancia y de la adolescencia constituye una tendencia común y una orientación política prioritaria en todos los países civilizados. Y es en este contexto constitucional e internacional en el que ha de insertarse la nueva conciencia social de las políticas de protección a la familia, la infancia y la adolescencia, demandando acciones particulares en el campo legislativo que enmarquen las políticas públicas de tutela y protección de estos colectivos, relegada hasta ahora al campo de las instituciones civiles.
Pero esta tutela de los derechos de la infancia, especialmente en casos de posible desamparo o marginación, no puede quedar reducida a la que ofrezcan los poderes públicos sino que ha de articularse como una actuación múltiple y coordinada en la que tengan principal protagonismo la iniciativa familiar y la colaboración de las entidades de iniciativa social, interviniendo aquéllos subsidiariamente sin perjuicio de una actuación inmediata y directa en los casos en que la familia o el menor lo requieran.
El Título II desarrolla las medidas de prevención y protección de la familia, estableciendo acciones singulares tanto preventivas como asistenciales e integradoras orientadas a evitar toda discriminación que pueda difi cultar la integración familiar, para lo que se hace necesaria la coordinación permanente de las políticas sociales, educativas y sanitarias.
La mención especial que en este Título se hace a las familias rurales responde a la específica estructura territorial y demográfico-social de la Comunidad gallega. La despoblación del interior aconseja adoptar medidas específicas para aquellas familias ubicadas en zonas rurales de economía esencialmente primaria y en donde la familia desempeña un esencial papel de integración y cohesión.
El Título III está dedicado a la regulación de las medidas de protección a la infancia y a la adolescencia. En ella se han tenido en cuenta los propios antecedentes normativos existentes en la Comunidad Autónoma en esta materia, así como las principales innovaciones aportadas por la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, a nuestro ordenamiento jurídico.
En este sentido, se abunda en el concepto de desamparo y se describen de manera sistemática todas y cada una de las actuaciones protectoras, como son la tutela administrativa, su suspensión y ejecución, la guarda y las distintas modalidades de acogimiento familiar y residencial, así como la figura de la adopción, tanto nacional como internacional. Cierra este título el Capítulo IV, dedicado a las instituciones y entidades de atención a menores, así como a aquellas que realicen funciones de medición en adopción internacional, estableciendo los requisitos mínimos que todas ellas deben reunir para su funcionamiento.
En el Título IV, bajo el epígrafe de menores en conflicto social, se contempla de forma claramente novedosa el marco competencial que, según la Ley 4/1992, de 5 de junio, reguladora de la competencia y el procedimiento de los Juzgados de Menores, en su disposición adicional tercera, tienen atribuidas las Comunidades Autónomas para la ejecución de las medidas judiciales por parte de los menores infractores no sujetos a responsabilidad penal.
La finalidad fundamental de la actuación de la Administración autonómica respecto a estos menores en conflicto social es conseguir su integración a través de un tratamiento educativo individualizado y, preferentemente, en su entorno sociocomunitario, impulsando al mismo tiempo actuaciones preventivas en la materia.
Por su especial trascendencia se dedica un capítulo a la regulación de las medidas de internamiento en centros de reeducación, de sus distintos regímenes, así como a la tipificación de las conductas que puedan ser objeto de medidas de corrección.
Finalmente, en el Título V se incorpora un régimen básico específico de infracciones y sanciones; la introducción de éstas en el texto legal parece justificada a fin de que la protección que la Ley ofrece no se vea burlada impunemente por aquellas personas o entidades que promuevan actuaciones que atenten contra los derechos en la misma reconocidos.
Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Junta y de su Presidente, promulgo en nombre del Rey la Ley gallega de la familia, la infancia y la adolescencia.
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