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Ley 3/1985, de 12 de abril, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma Gallega. (Vigente hasta el 24 de noviembre de 2011) | |
En desarrollo de las previsiones del artículo 43 del vigente Estatuto de Autonomía para Galicia, es precisa la regulación, por norma con rango formal de Ley, del patrimonio de la comunidad autónoma, su administración y defensa y conservación.
La problemática jurídica que plantea la normación del sector patrimonial de la comunidad autónoma se puede sintetizar en las siguientes cuestiones:
El ámbito objetivo de la regulación, en el que, por otra parte, debe distinguirse:
La dicotomía demanio-patrimonio y su alcance.
La diversificación o clasificación de los criterios de integración demanial, con el problema conexo de las categorías de demanio que pueden ser atribuidas a la titularidad de la comunidad autónoma.
Delimitación de los bienes o titularidades que pueden ostentar naturaleza demanial.
Determinación de las formas de utilización o explotación de los bienes, títulos habilitantes y principios inspiradores.
Conexión de la legislación patrimonial con otra normativa sectorial específica.
Criterios sistemáticos o estructurales a observar en la ordenación de la materia.
La dicotomía demanio-patrimonio, lejos de representar un contraste esencial con diversificación de regímenes jurídicos concebidos como compartimentos estancos, debe ser objeto de una contemplación unitaria, sin perjuicio de los matices sustantivos y procedimentales, bien patentes en la regulación legal, exigidos en atención al destino específico a que se sujetan los bienes y titularidades en un determinado momento de su tráfico o dinámica.
El criterio unitario en la regulación se fundamente no solo en el concepto de patrimonio personal como centro de unificación de todas aquellas titularidades que, ostentando un valor económico, se atribuyen a un sujeto de derecho para el cumplimiento de sus fines, sino también en la necesaria y constante interrelación de ambas esferas cuando se observa el funcionamiento práctico del tráfico y uso de los bienes. En efecto, el patrimonio es demanio en potencia a través de las diversas formas de afectación, y por su parte, el demanio se degrada cuando sobreviene un acto de desafectación. Pues bien, tales mutaciones en la calificación jurídica de los bienes se fundamentan, simplemente, en la jerarquización de los fines a los que sirven, en su diverso valor y trascendencia en relación con la mayor o menor conexión que guarden con la prestación de funciones y servicios públicos a la comunidad.
La regulación normativa se intensifica, con arreglo a un criterio de proporcionalidad, para adecuarse a la mayor relevancia de fin específico a que sirvan los bienes, es decir, escala gradual de mayor o menor protección en cuanto al régimen jurídico, según sea requerido por el valor del fin a que se destinan los bienes.
Desde este punto de vista, la Ley se fundamenta en los siguientes principios:
Primero. El demanio se define teniendo en cuenta la directa vinculación de los bienes o titularidades a una función o servicio público propio, o bien a otros fines cuya relevancia haya sido tipificada por norma con rango de Ley.
Segundo. La directa vinculación o conexión del bien con el fin específico se constituye a través de un acto de afectación, ya concreto, ya genéricamente determinado por la Ley, teniendo en cuenta características ostensibles o aparentes.
Tercero. De la afectación específica o genérica se deriva un régimen jurídico especial de utilización y protección, cuyas características pueden sintetizarse como sigue:
Toda utilización que comporte una restricción de uso, requiere un título habilitante o legitimador; así, las reservas demaniales (uso privativo de la administración), concesiones (uso privativo de los particulares), licencias y permisos.
Potestad de recuperación de oficio en cualquier tiempo, en supuestos de usurpación o detentación ilegal, y de recuperación posesoria en la vía administrativa a través de un procedimiento específico cuando se hubiesen extinguido los derechos constituidos sobre los mismos.
Su carácter indisponible mediante negocios iusprivatistas, sin perjuicio de las peculiares modalidades de tráfico administrativo: afectación, desafectación, mutación demanial, cesión, adscripción, concesión, licencia, permiso, etc.
Cuarto. Los bienes patrimoniales o propiedad privada de la administración, como demanio en potencia, sin perjuicio de reglas comunes de protección con este, aunque menos intensas (alienabilidad limitada, deslinde, recuperación posesoria, inembargabilidad ejecutiva, inventario, etc.), solo pueden enajenarse si su explotación rentable o afectación demanial no se juzgasen previsibles. Estas circunstancias se constatan a través de la declaración de alienabilidad, como antecedente ineludible de todo acuerdo de enajenación.
En definitiva, unidad de régimen jurídico, que simplemente se intensifica cuando existe una vinculación directa del bien o una función, servicio o finalidad legal relevante.
La regulación del demanio se inspira en los tradicionales principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, que constitucionaliza el artículo 132 de la Ley de leyes.
La administración, defensa y conservación de los bienes patrimoniales que regula de conformidad con los criterios básicos que contiene la vigente Ley del Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964, prescindiéndose, no obstante, de la atribución a la comunidad autónoma de los bienes inmuebles retenidos o disfrutados sin título válido (mostrencos o vacantes) así como los abintestatos, por cuanto tal atribución patrimonial, heredera de una regalía de la Corona, se integra en la soberanía del Estado; en efecto, el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 27 de julio de 1982, sienta la doctrina de que en cuanto que la titularidad de la soberanía le corresponde al Estado en su conjunto y no a ninguna de sus instituciones en concreto, los bienes vacantes podrían, en principio, ser admitidos a entes distintos de la Administración Central, pero solo el órgano que puede decidir en nombre de todo el Estado y no una de sus partes puede modificar tal atribución.
Por otra parte, si la Ley del Estado modificase el ancestral criterio, que data del Decreto de Carlos III, de 27 de noviembre de 1785 (Novísima Recopilación, 10, 22, 6), la atribución de la titularidad a la comunidad autónoma se operaría en virtud del número 3 de los artículos 43 del Estatuto de Autonomía, 609 del Código Civil y 1 de la presente Ley patrimonial. La Ley es, desde luego, la forma de adquirir el dominio y título jurídico válido, pudiendo sostenerse el propio de la herencia intestada.
El problema de las categorías o sectores demaniales que pueden ser atribuidos a la titularidad de la comunidad autónoma es en extremo complejo, si se analiza el ordenamiento constitucional y estatutario.
En efecto, las cuestiones que aparecen resueltas con claridad pueden resumirse como sigue:
Bienes demaniales atribuidos a la titularidad de la comunidad autónoma.
Los afectos a servicios traspasados, sin perjuicio de la temática que plantean su desafectación y mutuación demaniales: artículo 43.2 del Estatuto.
Los que, siendo propiedad de la comunidad autónoma, ya en el momento de aprobarse el Estatuto (artículo 43.1.1), ya adquiridos con posterioridad, sean afectados a la prestación de servicios o funciones públicas atribuidas a su competencia.
Las obras públicas de interés de la comunidad autónoma, que se afecten al uso general o a la prestación de servicios o funciones públicas, siempre que afecten exclusivamente al territorio autonómico y no tengan la calificación de interés general del Estado: artículo 148.1.4 y 149.1.24 de la Constitución; artículo 27.7 del Estatuto de Autonomía.
Ferrocarriles y carreteras con un itinerario comprendido íntegramente en el territorio de la comunidad autónoma, siempre que no estén incorporados a la red del Estado: artículos 148.1.5 y 149.1.2 de la Constitución; artículo 27.8 del Estatuto de Autonomía.
Los puertos, aeropuertos y helipuertos no calificados de interés general por el Estado y los puertos de refugio y puertos y aeropuertos deportivos: artículos 148.6 y 149.1.20 de la Constitución; artículo 27, número 9 del Estatuto de Autonomía.
Si bien el artículo 148.1.6 de la Constitución exige para su asunción autonómica, en cuanto a los puertos de refugio, puertos y aeropuertos deportivos, que no desarrollen actividades comerciales, es necesario tener presente sobre tal requisito:
Que este sector del demanio marítimo es transferible por Ley, al no estar incluido dentro de las excepciones del artículo 132.2 de la Constitución.
Que el estatuto, como norma institucional básica aprobada por Ley Orgánica, ofrece la cobertura legal suficiente para la asunción de titularidad independientemente del desarrollo o no de una actividad comercial: artículos 147.2.d) y 150.2 de la Constitución.
En efecto, el Estatuto, como Ley Orgánica, puede transferir una titularidad estatal, que, por su naturaleza, sea transferible o delegable.
El Estatuto, por otra parte, es título jurídico válido para la asunción autonómica de un sector demanial transferible o delegable: artículo 43.1.3.
La materia relativa a los puertos de refugio, puertos y aeropuertos deportivos, que desarrollan actividades comerciales no se encuentra atribuida a la competencia exclusiva del Estado por el artículo 149.2.20 de la Constitución, que exige, para tal consecuencia, un interés general, concepto jurídico no coincidente, necesariamente, con el desarrollo de actividades comerciales, que, por otra parte, según prevé la propia Ley de Puertos, pueden tener simple trascendencia local o regional, con evidente subsunción en tal supuesto dentro de la dimensión de interés comunitario.
Las vías pecuarias, sin perjuicio de la observancia de la legislación básica del Estado: artículo 27.10 del Estatuto y 149.1.23 de la Constitución.
Las aguas minerales y termales, como recursos de la sección B de la legislación general de minas, según el artículo 27, número 14 del Estatuto y 148.1.10 de la Constitución.
Las aguas subterráneas, cuando merezcan consideración demanial según la legislación y con arreglo a los siguientes requisitos (artículos 27, número 7 y 14 del Estatuto y artículo 149.1.22 de la Constitución):
Que radiquen en el territorio de la comunidad autónoma.
Que las obras relativas a su captación no tengan la calificación de interés general del Estado.
Que la ejecución de tales obras o su explotación no afecte a territorio extracomunitario.
Dentro de la expresión aguas subterráneas, no deben entenderse comprendidas las aguas subválveas, como accesorias o dependientes de corrientes superficiales (la legislación actual califica como tales las existentes a menos de 100 metros de un río, arroyo u otras aguas superficiales demaniales).
Bienes demaniales que, en todo caso, son de dominio público estatal: la zona marítima-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y plataforma continental: artículo 132.2 de la Constitución.
La titularidad dominical de tales bienes es intransferible a la comunidad autónoma, que, sin embargo, ejerce sobre los mismos ciertas competencias de ordenación y gestión; así, artículo 27 del Estatuto de Autonomía número 3 (ordenación del litoral) y 15 (pesca en las rías, marisqueo y acuicultura).
Bienes demaniales cuya titularidad es, en principio, transferible a las comunidades autónomas y cuya atribución debe determinarse por Ley estatal.
El sector demanial relativo a las aguas terrestres (se incluyen las subterráneas no incluidas en la competencia autonómica y las subválveas).
En efecto, las competencias que atribuye el Estatuto de Autonomía (artículo 27, número 12) son de mera gestión y lo propio se deriva del análisis del artículo 148.1.10 de la Constitución.
Proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, siempre que tales obras sean de interés de la comunidad autónoma y las aguas, por su parte, discurran íntegramente dentro del territorio de la comunidad.
El demanio minero, con exclusión de los recursos de la sección b en lo relativo a aguas minerales y termales.
En este sector, las competencias de gestión, relativas al otorgamiento de permisos y concesiones, tampoco conllevan una transferencia de la titularidad del recurso, que permanece en la esfera estatal al amparo del número 3 del artículo 149 de la Constitución.
El sector demanial relativo a los hidrocarburos.
La comunidad autónoma puede asumir los tres citados sectores demaniales, en cuanto a su titularidad, en virtud de un título jurídico válido (artículo 43.1.3 del Estatuto), cabiendo, en principio, a tales efectos tres alternativas:
Ley sustantiva estatal de regulación del sector demanial, que tenga tal atribución de titularidad autonómica: artículos 132.1 y 2 de la Constitución.
Ley Orgánica de transferencias: artículo 150.2 de la Constitución, en cuanto tales sectores demaniales son transferibles por su naturaleza, sin prejuicio de las formas de control que se reserve el Estado (también el número 32 del artículo 27 del Estatuto de Autonomía).
Reforma estatutaria que contenga tal atribución de competencias, a través de los trámites previstos al efecto.
Las ventajas de tal asunción autonómica de titularidad serían evidentes, al superarse el constrasentido que supone la existencia de unas potestades de gestión (concesiones, permisos, autorizaciones, proyectos de obras, etc.) y de intervención policial (pesca, acuicultura) comunitarias, sobre unos bienes ajenos a su titularidad. Es más, desde el punto de vista doctrinal de la regulación del demanio, la gestión e intervención policial para su plena eficacia, utilidad y nítido deslinde competencial, debe ser consecuencia de la previa asunción de una plena titularidad del bien o sector sobre el que recaen: solamente con tal consecución podría sostener una eficaz y real competencia autonómica sobre la materia.
Por otra parte, desde el punto de vista del fomento y planificación de la actividad económica, de acuerdo con las bases de la legislación estatal, la titularidad autonómica de los tres sectores, constitucionalmente viables, favorecería la técnica de las reservas demaniales, que en la presente Ley se apunta como mera posibilidad (artículo 48, números 2, 3 y 4) sobre la base de una eventual asunción de titularidad (artículo 5, número 3 de esta Ley).
Especialmente, la asunción de la titularidad de que se trata potenciaría la aplicación del número 4 del artículo 28 del Estatuto de Autonomía, verdadero correlato del 128 de la Constitución, con el objeto de promover la deficiente explotación de los recursos mineros e hidráulicos y relanzar así sectores en crisis.
Por todo lo expuesto, la regulación legal sienta unos principios comunes aplicables a todos los sectores demaniales, sin perjuicio de la aplicación y subsistencia de la legislación específica, teniendo siempre el alcance material, de la misma. Del mismo modo, y ante la especialidad de la materia, debe reputarse plenamente aplicable la legislación sobre propiedad intelectual e industrial, competencia exclusiva del Estado, según el artículo 149.1.9 de la Constitución, sin perjuicio de la atribución de titularidad que el propio bloque normativo pueda efectuar en favor de la comunidad autónoma, con carácter demanial o patrimonial según las reglas comunes de afectación. Igualmente, la Ley se remite a la legislación vigente sobre montes y aprovechamientos forestales, aplicable a la comunidad autónoma en cuanto a sus principios y normas básicas, de conformidad con el artículo 149.1.23 de la Constitución y 27, número 10 del Estatuto de Autonomía, lo que ha de entenderse sin perjuicio de que la competencia sobre catálogo de montes de utilidad pública corresponde a la Xunta de Galicia, según el precepto últimamente citado y el criterio de la sentencia del Tribunal Constitucional número 71/1983, de 29 de julio, recaída en conflicto positivo de competencia número 179/1982: la llevanza o titularidad del catálogo de montes en el ámbito autonómico corresponde a la Xunta de Galicia, sin perjuicio de que la legislación básica estatal establezca normas para coordinarla con la debida información al Estado sobre sus datos, determinar sus formalidades y, en general, establecer otros principios que presenten carácter básico y sirvan a los fines de "coordinación y cooperación", postulados, sobre todo, "por la necesidad de que el Estado pueda disponer de los datos necesarios en la materia para hacer posibles las funciones que le reserva la Constitución en relación con la actividad económica.
La delimitación de los bienes o titularidades que puedan ostentar carácter demanial exige superar el tradicional criterio que consistia en fundamentar toda la regulación sobre la base del derecho real de dominio sobre bienes inmuebles, concibiendo el dominio público como una relación de propiedades.
En realidad, la esencia de la regulación demanial radica en su especial régimen jurídico de utilización y protección que se impone como consecuencia de la directa conexión (afectación) de un bien a una función o servicio de relevancia legalmente definida.
Pues bien, idéntica vinculación o conexión con la idea de función o servicio público pueden guardar las titularidades de carácter real, por reunir desde los puntos de vista estructural y objetivo las mismas características que la plena titularidad dominical (objeto específico y determinado, inherencia, ergaomnialidad, reipersecutoriedad, etc.).
En efecto, piénsese en la creciente operatividad de los derechos reales de superficie, vuelo, con sus vertientes urbana y rústica (repoblación forestal, consorcios forestales, etc.), uso, como consecuencia de transferencias de bienes afectos a servicios o funciones de competencia autonómica en que el Estado reserve para si la titularidad dominical o de las adscripciones o cesiones efectuadas en favor de entidades locales u otras de carácter público, en los términos de la presente Ley, e incluso en las servidumbres u otras cargas de carácter real impuestas sobre bienes privados por motivos de la utilidad pública, ya consistan en la protección e intangibilidad del demanio (por ejemplo, servidumbre en materia de carreteras u otras vías de comunicación), o bien garantice, por modo directo, la prestación regular de un servicio público.
A ello no puede objetarse la nota de temporalidad insita en la naturaleza de ciertos derechos reales de goce (superficie, vuelo, uso, etc.), si se tiene presente que la propia característica, en cuanto a su integración en el régimen jurídico demanial, a través de los actos de afectación o desafectación determinados por el tráfico o dinámica de los bienes, puede predicarse de la plena titularidad dominical, y que, por otra parte, el carácter temporal de la titularidad, lejos de afectar a los fines propios de integración demanial, significa, simplemente, desafectación, por consumación de los efectos o cumplimiento de aquellos fines, lo que por otra parte, no obsta al principio básico de inalienabilidad: cuando el gravamen o carga real de naturaleza demanial se consolida con el pleno dominio, han desaparecido las causas justificativas de la afectación y, por lo mismo, de la aplicación del régimen jurídico específico.
Además de esto, las titularidades reales pueden ser objeto de la especial protección y defensa que se regula en el Título III de la Ley, al ostentar carácter registrable, inventariable, e incluir en su contenido el ius possidendi o posesión real legitimadora de las potestades de deslinde y recuperación de la posesión.
Por los propios argumentos, pueden ostentar carácter demanial los bienes muebles inventariables en atención a sus apreciables valores y los derechos inmateriales o de exclusiva, sin que para ello obsten las reglas especiales de protección aplicables a su naturaleza, de conformidad con la legislación específica, ante la inutilidad o no aplicabilidad de algunos aspectos del Título III de la Ley (deslinde, recuperación de oficio, etc.). Del régimen jurídico demanial se excluyen, sin embargo, los derechos de arrendamiento, de notoria importancia en la actualidad ante el creciente número de contratados por la comunidad autónoma para la debida atención de sus funciones y servicios.
Los fundamentos de esta exclusión radican en la circunstancia de que la titularidad arrendaticia, sin perjuicio de que puedan representar desde el punto de vista económico una limitación del demanio equiparable, en cuanto a sus efectos, a un gravamen o carga real, no ofrece, sin embargo, el necesario soporte objetivo ni las características estructurales propias de un derecho real.
Ello no obsta a la aplicación de un especial régimen jurídico administrativo a los contratos de arrendamiento cuando estén directamente vinculados a la prestación o regular desarrollo de un servicio público.
El carácter administrativo del arrendamiento en tales supuestos, y su consecuente exclusión de la legislación civil, con aplicación de los principios propios de los contratos de obras y servicios y, supletoriamente, del derecho privado, son características admitidas por la Ley de contratos del Estado y su reglamento general de contratación.
Del propio modo, se observa la legislación especial sobre arrendamientos urbanos por modo directo, de conformidad con el artículo 149.1.18 de la Constitución, cuando los contratos deban revestir naturaleza civil, al no estar directamente vinculados a la prestación o regular desarrollo de un servicio público o función.
Las formas de utilización y explotación de los bienes, así como los modos de su adquisición, basandose, asimismo, en los principios basicos de la legislación estatal, deducidos de sus diversos sectores: legislación sobre aguas, minas, costas, patrimonio del Estado y bienes de las corporaciones locales.
La regulación total se fundamenta en los siguientes principios:
Intangibilidad de los bienes y máxima economía en su explotación y uso.
Publicidad y concurrencia.
Necesidad de un título de legitimación (contrato, concesión, licencia, etc.) para la intervención de los particulares o empresas, cuyo ejercicio resulta obligatorio en aras del principio constitucional de subordinación al interés general de todas las formas de riqueza (artículo 128.1 de la Constitución).
Prevalencia del servicio, función o actividad a que se afectan los bienes, sobre los aspectos relativos al uso de los mismos meramente instrumental.
Finalmente, el tráfico y uso de los bienes se conecta también con la legislación especial protectora de valores específicos de cualquier orden a través del informe preceptivo de la consellería o departamento que resulte competente en la materia, con la posible avocación de competencias al Consello de la Xunta si existiera divergencia de criterios.
En especial, en la materia relativa al patrimonio histórico-artístico, tal coordinación es consecuencia obligada de los mandados constitucionales, relativos a su conservación y enriquecimiento ... cualquiera que sea su régimen jurídico y titularidad (artículo 46 de la Constitución española) y al carácter esencial del servicio de la cultura (artículo 149.2 de la Constitución española).
Desde el punto de vista sistemático o estructural, sin perjuicio de la variedad de soluciones posibles, la ordenación de la materia se fundamenta en criterios comunes derivados de la propia esencia o naturaleza de la institución.
Primero. Criterios esenciales de distinción en la dicotomía demanio-patrimonio, y su proyección básica en cuanto al régimen jurídico: título preliminar, disposiciones generales.
Segundo. Consideración de los aspectos relativos a la dinámica patrimonial con la distinción funcional relativa al tráfico de los bienes demaniales y tráfico de los bienes patrimoniales.
Estos aspectos de la regulación se contienen en el Título I de la Ley, relativo al tráfico jurídico del patrimonio, subdividido en dos capítulos referidos, respectivamente, a las formas de tráfico administrativo de los bienes demaniales y requisitos especiales del tráfico de los bienes patrimoniales.
Tercero. Como derivación del tráfico o dinámica patrimonial, contemplación de las reglas relativas al uso y aprovechamiento de los bienes, ámbitos en estrecha interrelación, que se contemplan en el Título II de la Ley, relativo a la utilización y aprovechamiento del patrimonio, en que se distinguen las formas de utilización de los bienes demaniales (capítulo I), justamente con la explotación de los bienes patrimoniales (capítulo II).
Cuarto. Finalmente, y en concordancia con las reglas sustantivas sobre tráfico y uso, las normas adjetivas de protección y defensa (Título III) y sobre responsabilidades y sanciones (Título IV), concebidas como indispensable garantía de la dinámica patrimonial y sus derivaciones en orden al uso o explotación de los bienes.
Por dichas razones, el Parlamento de Galicia, aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Galicia y con artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidente, vengo en promulgar, en nombre del Rey, la Ley del Patrimonio de la Comunidad Autónoma Gallega.
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