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Resolución de 28 de enero de 2004, de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se aprueban las Directrices Generales del Plan General de Control Tributario de 2004. | |
La Agencia Tributaria, como organización administrativa responsable, en nombre y por cuenta del Estado, de la aplicación efectiva del sistema tributario estatal y del aduanero, asume el compromiso con el ciudadano de garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, y por tanto, la equidad y la generalidad en la contribución a las cargas públicas. Cumplir con este compromiso exige, además de la ampliación y mejora de los servicios de información y asistencia que ofrece la Agencia, el desarrollo de una actividad de control del cumplimiento tributario que garantice la más eficaz respuesta al fraude, así como una presión fiscal homogénea en todo el territorio nacional.
La actividad de control tributario y aduanero se sustenta en una planificación mediante la que se establecen sus objetivos y las principales líneas de acción a seguir. El Plan General de Control Tributario es el instrumento básico de planificación anual en el que se concretan, desde un punto de vista cualitativo y cuantitativo, las actuaciones que en el ámbito del control tributario y aduanero es preciso desarrollar para alcanzar los fines previstos, de acuerdo con las líneas estratégicas de medio y largo plazo definidas previamente.
El documento estratégico Agencia Tributaria 2005 define las principales líneas de trabajo que habrán de seguirse en los próximos años en materia de control tributario y aduanero, y en las que deben enmarcarse los planes de actuación que se elaboran anualmente. En dicho documento se señalan, entre otras, cuatro actuaciones estratégicas que determinan proyectos básicos a desarrollar durante 2004.
En primer lugar, debe completarse la modernización de la estructura organizativa de control. En 2004 culminará el proceso de implantación de un modelo de control plenamente regionalizado. La nueva estructura ofrece una mayor capacidad de reacción ante la realidad cambiante y, por tanto, de respuesta ante la evolución de los censos de contribuyentes y ante las nuevas formas de fraude. El modelo permite una mayor flexibilidad en la asignación de recursos -no constreñida al ámbito provincial-; un mejor aprovechamiento de las posibilidades de las nuevas tecnologías -que facilitan la gestión de expedientes desde cualquier oficina-; y la creación de economías de escala derivadas de la concentración de personal y tareas con criterios de eficiencia, especialmente en el ámbito de la investigación, de la selección de contribuyentes y de formulación de actos de liquidación, así como en determinados procedimientos gestores y en ciertas tareas de gestión recaudatoria. La nueva estructura también facilita la especialización del personal, la potenciación de la investigación en el ámbito regional mediante unidades especializadas y la mejora de la coordinación de tareas entre áreas.
Una segunda actuación estratégica supone la adecuación del control a los niveles de riesgo fiscal, de forma que el esfuerzo siga concentrándose donde el fraude es mayor. Para ello es imprescindible contar, como hoy cuenta la Agencia Tributaria, con un sistema de información integrado que acumula datos de fuentes muy diversas y de todo el Estado español. Entre las medidas que contribuyen a aquel objetivo destaca el refuerzo del control de las tramas de fraude organizado, en particular en el caso del IVA en operaciones intracomunitarias, con la puesta en marcha de medidas de gestión y control censal, la continuidad de los programas inspectores dirigidos contra estas tramas y la especial atención a la comprobación de las devoluciones del Impuesto sobre el Valor Añadido solicitadas por empresas cuya vinculación a tramas organizadas se investigue.
La tercera actuación estratégica consiste en la utilización intensiva de las nuevas tecnologías aplicadas a los procedimientos de comprobación, que aumente su agilidad, eficacia y profundidad, facilite la homogeneización y normalización de las actuaciones en lo que de común deben tener, fomente el trabajo en equipo y, en general, contribuya a realizar un trabajo de mayor calidad. Para ello es imprescindible la generalización de las pruebas inspectoras basadas en el llamado Método de Ayuda a la Comprobación (MAC), que permite practicar, en las áreas de Inspección Financiera y Tributaria y de Aduanas e Impuestos Especiales, auténtica auditoría fiscal informatizada, basada en hojas de cálculo que aprovechan toda la información disponible en las bases de datos de la Administración tributaria. Asimismo se pondrán en explotación nuevas herramientas informáticas que faciliten y agilicen el ejercicio de la función recaudatoria, en este caso, dentro del procedimiento denominado RENO (por Recaudación Normalizada).
En cuarto lugar, se continuará impulsando la colaboración con otras Administraciones Públicas e instituciones, incluyendo la cooperación internacional, tanto en el ámbito de la captación e intercambio de información como en el de realización de comprobaciones. La aprobación, entre otras, de disposiciones normativas como el nuevo Reglamento (CE) nº 1798/2003, del Consejo, de 7 de octubre de 2003, relativo a la cooperación administrativa en el ámbito del Impuesto sobre el Valor Añadido, y de la Directiva 2003/93/CE del Consejo, de 7 de octubre de 2003, por la que se modifica la Directiva 77/799/CEE relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos e indirectos, impulsarán la adopción de medidas que faciliten el intercambio de información en el ámbito internacional.
Pero además de las cuatro líneas de trabajo anteriores, el Plan estratégico Agencia Tributaria 2005 hace especial hincapié en el principio de participación de las Comunidades y Ciudades Autónomas en la Agencia Tributaria, que se traduce en la colaboración y participación efectiva de aquéllas en la toma de decisiones de la Agencia, especialmente en las áreas que afectan a la gestión de sus recursos. La participación autonómica en la Agencia Tributaria se produce a través del Consejo Superior de Dirección de la Agencia Tributaria, creado en 2002, que cuenta con importantes funciones de informe, propuesta y asesoramiento definidas en la Ley 21/2001. Esta participación también se hace efectiva mediante la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria y de los Consejos Territoriales de Dirección para la Gestión Tributaria. Precisamente, el Consejo Superior de Dirección de la Agencia Tributaria cuenta entre sus competencias la de informar el Plan General de Control de la Agencia Tributaria.
Por todo ello y por segundo año consecutivo, el Plan de Control para 2004 plasma en su apartado Tercero la colaboración de la Agencia Tributaria con las Administraciones tributarias autonómicas en el proceso planificador en materia de tributos cedidos, mediante la delimitación de las áreas de riesgo que concretan en este ámbito específico las operaciones o sectores de mayor riesgo fiscal, la definición de supuestos concretos de colaboración en materia de comprobación, y el impulso de actuaciones de intercambio de información.
También merece una mención muy especial la entrada en vigor el próximo 1 de julio de 2004, de la nueva Ley General Tributaria, Ley 58/2003, de 17 de diciembre, que cuenta entre sus objetivos con el establecimiento de mecanismos que refuercen la lucha contra el fraude, el control tributario y el cobro de las deudas tributarias, así como con la utilización de las nuevas tecnologías y la modernización de los procedimientos tributarios. Las actuaciones de control de la Agencia Tributaria se adaptarán desde tal fecha a los preceptos de la nueva Ley -y de su desarrollo reglamentario- que, entre otras importantes novedades e instrumentos, introduce la figura del conflicto en la aplicación de la norma tributaria, regula expresamente la responsabilidad de los administradores de hecho y establece un nuevo supuesto de responsabilidad subsidiaria de contratistas y subcontratistas; distingue y define, entre otros, el procedimiento de verificación de datos y el procedimiento de comprobación limitada; contempla una nueva modalidad de actas de inspección con acuerdo; y regula un nuevo régimen de infracciones y sanciones tributarias.
El Plan General de Control Tributario es general por integrar las actividades que se planifican para las distintas áreas que tienen asociadas funciones en el ámbito de la lucha contra el fraude. Por otra parte, el término control tributario debe entenderse en su sentido más amplio, comprendiendo tanto la actividad de verificación de los incumplimientos menos complejos, como la actividad de investigación, descubrimiento y represión de las formas más sofisticadas de fraude, la colaboración en la represión de determinados delitos -como el delito fiscal y los delitos de contrabando- y la que tiene por finalidad el cobro de las deudas tributarias no ingresadas de forma voluntaria. Y ello tanto en el ámbito de los tributos de titularidad estatal como en el de la gestión aduanera y la represión del contrabando.
El Plan establece los programas y líneas de actuación que deben desarrollarse en cada nivel orgánico y territorial. Sin embargo, su carácter flexible permite que los servicios territoriales puedan adaptar dichos programas y las actuaciones previstas en los mismos a las peculiaridades propias de cada territorio, a través de la configuración de programas autónomos de carácter territorial, y del reconocimiento de las iniciativas de los órganos territoriales como parte esencial del desenvolvimiento del Plan.
El Plan General de Control Tributario para 2004 se estructura, de acuerdo con lo establecido en la Resolución de 27 de octubre de 1998 de la Presidencia de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en tres apartados:
Directrices generales, que describen las áreas de riesgo fiscal de atención prioritaria y explican la estructura y líneas básicas del Plan.
Planes Parciales de control para cada una de las áreas que tienen asociadas funciones de control y lucha contra el fraude -Inspección Financiera y Tributaria, Gestión Tributaria, Aduanas e Impuestos Especiales, y Recaudación-. Estos Planes Parciales se estructuran, en cada área, en programas y subsistemas de control, que se distribuyen orgánica y territorialmente.
Normas de integración, que comprenden las medidas y procedimientos de coordinación e integración de las actuaciones de control previstas en los distintos Planes Parciales. Las normas de integración aseguran el carácter general del Plan.
Entre las áreas de riesgo fiscal para 2004 pueden destacarse como más relevantes o novedosas las siguientes:
En el área de Inspección Financiera:
Se mantiene el sector inmobiliario, entendido en su concepto más amplio, como sector prioritario de actuación inspectora.
Se acentúa la comprobación y vigilancia de las tramas de fraude organizado en el IVA, vinculadas a operaciones de comercio exterior e intracomunitario, con mayor utilización de la información procedente de otros países, muy especialmente de la Unión Europea, y con la comprobación de la situación censal de los operadores intracomunitarios, con actuaciones de control previas o inmediatas a la concesión del Número de Operador Intracomunitario.
Se potencia el control de no residentes y muy especialmente el uso de sociedades domiciliadas en paraísos fiscales para dirigir inversiones evitando la identificación de los inversores reales.
Continúan, con carácter preferente, los programas sobre profesionales, transacciones comerciales y financieras con el exterior, sobre la actividad financiera, sobre verificación de obligaciones tributarias y contables, los programas de comprobación sectorial, y los programas de investigación planificados y coordinados por la Oficina Nacional de Investigación del Fraude.
En el área de Aduanas e Impuestos Especiales:
Se actualizan los programas sectoriales de actuación preferente en el control del comercio exterior y del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. Pueden citarse como novedades la orientación a nuevos productos del programa de derechos antidumping; la comprobación del origen de determinados productos importados al amparo de acuerdos preferenciales; o la pérdida del carácter preferente del control del régimen de perfeccionamiento activo de determinados productos agrícolas y químicos. En cuanto al control de los Impuestos Especiales destacan las modificaciones en el programa del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, que se orienta hacia nuevos sectores de actividad. En los demás Impuestos Especiales las áreas de riesgo sobre los que se fundamentará la actuación inspectora son las operaciones intracomunitarias, los productos de la tarifa 2ª del Impuesto Especial sobre Hidrocarburos y los usuarios de alcohol.
En gestión aduanera se establece como actuación prioritaria el control sobre los establecimientos aduaneros; además, se incorpora la planificación de actuaciones en el ámbito de la gestión e intervención de los Impuestos Especiales, señalándose como prioritarios los recuentos de existencias en los establecimientos sometidos a intervención.
En el área operativa, se mantienen como preferentes los programas de lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes y de lucha contra el blanqueo de capitales.
En el área de Gestión, se potencian la actuaciones para la formación y el mantenimiento del censo de contribuyentes y de obligados tributarios, como consecuencia de la aprobación del nuevo Reglamento censal aprobado por el Real Decreto 1041/2003, y de la supresión parcial del Impuesto sobre Actividades Económicas. De igual forma, se intensifican los controles para el acceso al Registro de Operadores Intracomunitarios, y se refuerzan las comprobaciones de las fuentes de renta no sometidas a retención y, en particular, de los rendimientos derivados de actividades económicas.
En el área de Recaudación, el plan mantiene las líneas esenciales de actuación del ejercicio anterior, con una estructura en dos bloques que distingue entre las actuaciones prioritarias de gestión recaudatoria (control de embargos de activos financieros y derechos de crédito; control de entidades colaboradoras; control de embargos de sueldos y salarios; revisión de fallidos; control específico de la gestión recaudatoria; y expedientes de derivación y declaración de responsabilidad) y el seguimiento de las áreas de actividad de atención preferente (área de aplazamientos; área de embargos; y área de deuda pendiente).
En el capítulo dedicado a las normas de integración se actualizan los procedimientos de coordinación y colaboración entre áreas, en materias como traslado de expedientes, tratamiento a contribuyentes de riesgo recaudatorio, colaboración en actuaciones de investigación, o transmisión de información, medidas cuya implantación es esencial para mantener la coherencia y solidez de la lucha contra el fraude.
En el ámbito de la planificación de los tributos cedidos, se potenciará en 2004 el intercambio de información con las Administraciones tributarias autonómicas, especialmente en materia del Impuesto sobre el Valor Añadido, se implementará un nuevo sistema de suministro y explotación de la información contenida en las declaraciones por el Impuesto sobre el Patrimonio, incluidas las presentadas por vía telemática y con código PDF (Portable Data File o fichero transportable de datos), que permitirá disponer de una información más completa y mejorar los procedimientos de detección de errores o inconsistencias, y se desarrollarán nuevas herramientas en los procedimientos de selección y análisis de la información, especialmente en el tratamiento del patrimonio de los contribuyentes. Además, como en años anteriores, los Planes Parciales de control dan cabida a las propuestas concretas de las Comunidades Autónomas sobre programas de control a desarrollar en colaboración con la Agencia.
Las directrices generales del Plan General de Control Tributario son objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado, con lo que se da cumplimiento a la obligación establecida por la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, de hacer públicos los criterios que informan cada año el Plan Nacional de Inspección.
Se exponen a continuación la estructura y principales áreas de riesgo fiscal para cada uno de los Planes Parciales que integran el Plan General de Control, las medidas esenciales de coordinación e integración entre dichos Planes Parciales, y las áreas de riesgo en las que se enmarca la planificación coordinada con las Comunidades Autónomas en materia de tributos cedidos.
Primero. Planes parciales de control tributario.
1. Plan parcial de control de Inspección Financiera y Tributaria.
1.1 Líneas de actuación prioritaria. El Plan Parcial de Inspección comprende las actuaciones de inspección tributaria, salvo las de tributos o derechos encomendadas a otras áreas, así como las de gestión tributaria de grandes empresas, realizadas por los órganos del área de Inspección Financiera y Tributaria. Es el documento por medio del cual se establecen los programas de actuación que determinan los sectores económicos y mecánicas de elusión fiscal sobre las que se centra la actuación de control de la Inspección Financiera y Tributaria y se cuantifica el número de comprobaciones a realizar en cada grupo de programas y por cada órgano inspector. La fijación de estos programas viene basada en razones de eficacia y oportunidad.
El proceso de regionalización de los servicios de inspección de la Agencia Tributaria, que ha dado comienzo con la modificación operada por la Resolución de 24 de marzo de 2003 sobre la organización y atribución de funciones de los órganos inspectores, supone un cambio de orientación en la organización y actuaciones de la Inspección territorial, configurando una sola Inspección comprensiva de todos los contribuyentes de cada Delegación Especial, de modo que la especialización necesaria en los Equipos y Unidades no se verá condicionada, como anteriormente, por aspectos competenciales. Se introduce además una versatilidad funcional que favorece la optimización de los procesos de planificación, selección y comprobación.
La planificación inspectora está establecida con periodicidad anual, ello no obsta la necesidad de dotar de continuidad a las actuaciones sobre sectores económicos, en los que sea oportuno consolidar la presencia de los órganos de comprobación por incidir de forma significativa en la prevención de incumplimientos tributarios.
Además, en el marco estratégico que define el documento Agencia Tributaria 2005, el Plan Parcial de Inspección expresa como líneas de acción prioritaria las siguientes:
Concentrar el esfuerzo inspector en los comportamientos defraudatorios de mayor gravedad, potenciando la utilización de técnicas de análisis de riesgo por ámbitos homogéneos de actuación. Se trata de normalizar el riesgo esperado de cada contribuyente en cada sector de actividad atendiendo a un grupo de variables ponderadas.
Potenciar las funciones de investigación y obtención de información en materia de incumplimientos tributarios, especialmente a través de los equipos de la Oficina Nacional de Investigación del Fraude y de las nuevas unidades territoriales especializadas en investigación, con especial incidencia en el ámbito de la lucha contra el fraude organizado en el Impuesto sobre el Valor Añadido.
Fomentar la aplicación al control tributario de las tecnologías de la información, mediante la generalización, consolidación y mejora de los programas informáticos de apoyo al procedimiento inspector, el desarrollo de nuevos instrumentos de análisis y gestión de riesgos, y de análisis de la información tributaria. Se utilizará un sistema de guía informatizada de la comprobación material que permite un tratamiento automatizado de la información corporativa disponible y de los ficheros aportados por los contribuyentes y facilita la gestión documental de los expedientes; en la Intranet corporativa, se pondrá en explotación un cuerpo de guías de comprobación sectoriales y temáticas; y se impulsará la auditoría fiscal informatizada. Además, se incorporan nuevas herramientas de selección de contribuyentes con arquitectura de almacenes de datos y basados en la aplicación de redes neuronales que permitirán abandonar las anteriores técnicas de selección automatizadas que se han venido utilizando, y se potenciará el uso de un sistema de análisis de información tributaria que permite relacionar toda la información disponible para cada contribuyente -sobre todo grandes empresas- a fin de evaluar su coherencia a partir de una visión global de su actividad económica.
Ampliar el ámbito de la colaboración institucional, para lo cual establece como líneas a seguir, la mejora de la obtención de información por captación en los órganos jurisdiccionales a través de programas específicos; el acuerdo de un nuevo convenio que concrete el contenido y alcance de la colaboración de la Agencia Tributaria con los órganos judiciales en tareas periciales y de auxilio judicial; y la ampliación de la red para el intercambio bilateral o multilateral de información fiscal, tanto en lo que se refiere a Administraciones nacionales como internacionales. Los avances en el intercambio de información con la Tesorería de la Seguridad Social, con la Inspección de Trabajo y con el Catastro son algunos exponentes de este reto estratégico.
La colaboración con otros Estados constituye otro factor estratégico del control tributario, como lo atestiguan los acuerdos bilaterales de intercambio automático de información signados con otras Administraciones Fiscales en el marco de los modelos de intercambio automático de la OCDE; la colaboración con Estados de nuestro entorno para la erradicación del fraude cometido en el Impuesto sobre el Valor Añadido por medio de falsos operadores; la asunción de los controles bilaterales que sean propuestos por otros Estados, cuando de ellos derive la verificación de sujetos pasivos relevantes domiciliados en España; o la formulación de propuestas para la práctica de controles multilaterales cuando resulte conveniente para la correcta comprobación de los grupos transnacionales.
El Plan Parcial de Inspección recoge las iniciativas recibidas de los diferentes órganos territoriales de inspección en forma de propuestas de actuaciones, a desarrollar tanto en el campo de la investigación y comprobación, como en la captación de información.
1.2 Áreas de riesgo fiscal de atención prioritaria. Las actuaciones a desarrollar por el área de Inspección Financiera y Tributaria se dirigirán, en especial, a los siguientes ámbitos y áreas de riesgo fiscal:
Sector inmobiliario. Continúa y se intensifica la presencia de los servicios de Inspección en relación con los diferentes ámbitos de actividad de este sector: actividad económica productiva vinculada a la construcción y promoción inmobiliaria, industrias auxiliares, subcontratación en la construcción, obtención de plusvalías inmobiliarias tributables, explotación de patrimonios inmobiliarios, alquileres inmobiliarios de cualquier clase respecto de todos los cuales se explotará la información captada en actuaciones específicas en la comprobación de supuestos de no declaración de rentas, así como investigación de actividades especulativas en la venta de inmuebles por promotoras-constructoras.
Comprobación sectorial a través de programas concretos de inspección, dirigida a contribuyentes que pertenecen de forma estable a un determinado sector económico, con objeto de fomentar el cumplimiento voluntario de sus obligaciones.
Control de las actividades de profesionales, que afecta tanto a personas físicas que realizan una actividad de esta naturaleza como a sociedades, mediante comprobaciones combinadas de la sociedad y los socios profesionales que las integran.
Comprobación del Impuesto sobre el Valor Añadido, basada en tres tipos de control:
Comprobación de operaciones que originen derecho a devolución, y comprobación de la correcta repercusión e ingreso del citado Impuesto, aproximando al máximo las actuaciones al momento de presentación de las declaraciones-liquidaciones por los sujetos pasivos del tributo. Este trabajo se desarrollará, en una parte significativa, en colaboración con los órganos de gestión tributaria con motivo de las campañas de devoluciones del Impuesto sobre el Valor Añadido.
La posibilidad de solicitar y obtener del contribuyente información y ficheros en soporte magnético, establecida en Ley General Tributaria, permitirá en este tipo de comprobaciones, cada vez en mayor medida, el empleo de técnicas de análisis que combinan eficacia y celeridad.
Además serán objeto de comprobación las devoluciones solicitadas por empresas investigadas por su vinculación con tramas organizadas de fraude a este impuesto, donde se extremarán las medidas de control mediante comprobaciones exhaustivas.
Estas comprobaciones tendrán carácter provisional puesto que la calificación inicial de la declaración puede verse modificada por la información que se obtenga de terceros posteriormente.
Comprobación y vigilancia de las tramas de fraude organizado en el Impuesto sobre el Valor Añadido vinculadas a operaciones de comercio exterior e intracomunitario. Continúa en 2004 la comprobación de la importación fraudulenta de bienes de lujo, en las que la actuación será realizada en coordinación con el Área de Aduanas e Impuestos Especiales de la AEAT y los demás Estados de la Unión Europea. Se mantiene el programa de comprobación de la situación censal de los operadores intracomunitarios.
Verificación de la correcta tributación por el Impuesto sobre el Valor Añadido a través de comprobaciones selectivas y parciales.
Detección de supuestos en los que concurren abusos del régimen de estimación objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del régimen simplificado de Impuesto sobre el Valor Añadido, en colaboración con el Departamento de Gestión. Entre otros, se trata de aquellos casos en los que el carácter objetivo de los importes a ingresar por el sujeto pasivo puedan determinar el traslado de gastos inexistentes a otros sujetos pasivos, vinculados o no, así como aquellos otros casos en los que no se cumplan los presupuestos necesarios para hallarse en el régimen.
Control de no residentes y muy especialmente del uso de sociedades domiciliadas en paraísos fiscales para dirigir inversiones evitando la detección de los inversores reales. Se trata de recabar información sobre las microsociedades domiciliadas en paraísos fiscales, muy especialmente en Gibraltar, cuya actividad casi única consiste en la tenencia de uno o varios inmuebles en territorio español. El posible incumplimiento de la tributación inmobiliaria, tanto respecto del Impuesto sobre la Renta de No Residentes, en la tenencia o en la transmisión de inmuebles, como del Gravamen Especial de Bienes Inmuebles de No Residentes, será objeto de actuaciones extensivas.
Control de transacciones comerciales o financieras con el exterior, preferentemente de las dirigidas desde o hacia países distintos de la Unión Europea y, en particular, paraísos fiscales, con el fin de eludir la tributación que correspondería al verdadero titular de las mismas.
Actuaciones de control sobre los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas para las que sea posible la colaboración de actuaciones. Sin perjuicio de otras actuaciones de transferencia de información, asistencia técnica para la selección de contribuyentes y planificación coordinada, se programarán actuaciones concretas de colaboración que afectarán especialmente al Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales e Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
Comprobaciones dirigidas a la actividad financiera, para detectar posibles abusos de estructuras financieras utilizadas para fines distintos de los que les son propios. Continúa el control sobre aquellos productos y derivados financieros no sujetos a retención y la explotación masiva de la información sobre titulares y autorizados en cuentas corrientes sin retención y sin rendimientos, suministrada desde el pasado ejercicio con carácter obligatorio por las entidades de crédito.
Actuaciones de verificación de obligaciones tributarias y contables, entendiendo por tales las que tienen como fin la prevención y, en su caso, la rectificación desde el inicio de comportamientos fiscales no ajustados a la norma.
Continuarán en el año 2004 las actuaciones sobre economía parcial o totalmente no censada, con el objetivo de reducir al mínimo los supuestos de actividad económica al margen de la fiscalidad. Para ello se explotará la información captada en el Plan de Información 2002-2004. Continúa la ejecución de Planes Especiales sobre este tipo de actividad especialmente perjudicial para el cumplimiento íntegro de las obligaciones tributarias.
Además de las citadas áreas de riesgo fiscal, se podrán realizar por motivos de eficacia u oportunidad cuantas actuaciones inspectoras deriven de la iniciativa del personal actuario, en aplicación de lo establecido en el artículo 18 del Reglamento General de la Inspección de los Tributos. Igualmente, el Departamento de Inspección Financiera y Tributaria, por sí o a instancia de los Órganos territoriales, podrá disponer la revisión y modificar los Planes de Inspección vigentes, en aplicación de lo establecido en el artículo 19.7 del Reglamento General de la Inspección de los Tributos.
1.3 Estructura. Los tipos de actuaciones y programas que se contemplan en el Plan de 2004 se estructuran en los siguientes bloques de actuaciones:
Actuaciones de comprobación e investigación. En este grupo se incluyen los siguientes bloques de programas:
Generales: que pueden ser centrales o autónomos según se configuren para todo el territorio o sean propuestos por las distintas Dependencias de Inspección en función de las peculiaridades económicas-fiscales propias del ámbito geográfico en el que se desenvuelve su actuación. También pueden clasificarse en temáticos (orientados a determinados comportamientos tributarios ajenos a la naturaleza del sector económico) y sectoriales.
Programas para grupos de sociedades que tributen en régimen de declaración consolidada.
Otras actuaciones de comprobación: se incluyen en este grupo aquellas actuaciones de carácter parcial y de carácter abreviado que tienen su origen, fundamentalmente, en expedientes iniciados en el área de Gestión, o bien cuando se trate de comprobaciones especialmente abreviadas.
Otras actuaciones de inspección: actuaciones complementarias de tipo no comprobador: Acuerdos en relación con criterios de imputación temporal de ingresos y pagos, acuerdos previos de valoración -conocidos como APAs-, informes sobre planes especiales de amortización y sobre recursos, actuaciones periciales, auxilio a la justicia, actuaciones de registro y análisis de información, actuaciones de captación de información realizadas para la colaboración con distintas administraciones y otras.
2. Plan parcial de control de Aduanas e Impuestos Especiales.
2.1 Aspectos generales. Las actuaciones de control en el ámbito de Aduanas e Impuestos Especiales se refieren a los tributos y gravámenes sobre el tráfico exterior y recursos propios tradicionales del Presupuesto de la Unión Europea, a la inspección de las restituciones agrarias a la exportación, a los impuestos especiales, a los regímenes aduaneros económicos y áreas exentas, y al control del tráfico exterior de mercancías. También le corresponden al área de Aduanas e Impuestos Especiales el ejercicio de las funciones que la Agencia Tributaria tiene atribuidas en materia de lucha contra el fraude aduanero y represión del contrabando, contra la economía sumergida y el blanqueo de capitales.
El Plan Parcial de Control de Aduanas e Impuestos Especiales de 2004 sigue las líneas estratégicas definidas en el documento Agencia Tributaria 2005. Recoge como actuación estratégica el desarrollo, perfeccionamiento e implantación generalizada de las técnicas de análisis de riesgo que se vienen utilizando en el área desde 1999, y cuya aplicación e impulso se encomienda a unidades especializadas de ámbito central y territorial. En segundo lugar, se impulsa el desarrollo de las herramientas informáticas de apoyo al procedimiento inspector, haciendo posible la utilización intensiva de todos los medios informáticos disponibles a través del entorno Intranet. En tercer lugar, y con gran trascendencia en el ámbito del control aduanero, se potencia la colaboración y cooperación administrativa con otras instituciones, y especialmente entre las autoridades españolas y las de otros Estados de la Unión Europea. Esta colaboración se ve facilitada por la aplicación de normas aduaneras comunes a todos los países de la Unión, como son el Código Aduanero Comunitario y el Reglamento de Aplicación del citado Código.
2.2 Estructura y áreas de riesgo de actuación prioritaria. De acuerdo con las funciones que el área tiene encomendadas en el ámbito del control, el Plan Parcial de Aduanas e Impuestos Especiales se estructura en tres partes: actuaciones relativas al Plan Nacional de Inspección de Aduanas e Impuestos Especiales, actuaciones del Plan de Control de Gestión Aduanera y de Gestión e Intervención de Impuestos Especiales y actuaciones del Plan de Control del Área Operativa de Aduanas e Impuestos Especiales.
Se explica a continuación la estructura y principales líneas de actuación y áreas de riesgo en cada uno de estos apartados, para 2004.
2.2.1 Plan nacional de inspección de Aduanas e Impuestos Especiales. El Plan de Inspección 2004, contiene medidas de actuación orientadas a combatir el fraude que afecta tanto a los intereses financieros de la Unión Europea, es decir, a los recursos propiosyalas ayudas comunitarias a la exportación de productos agrícolas, como a los tributos internos que son competencia del área.
Este Plan distingue dos sectores preferentes de comprobación, el de comercio exterior y el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.
En el ámbito del sector preferente de comprobación del comercio exterior, se establecen como criterios básicos de selección los siguientes:
Derechos antidumping. La falsa declaración de origen de las mercancías para eludir la aplicación de derechos antidumping, generalmente elevados, constituye desde hace años la principal modalidad de fraude en Comercio Exterior. Por ello se incide en este criterio y se pone especial énfasis en determinados productos más sensibles de acuerdo con la información suministrada por los servicios de investigación del área y la Comisión Europea (Oficina Europea de Lucha contra el Fraude-OLAF).
Régimen de perfeccionamiento pasivo en el Sector Textil. En el Plan 2003 se incluyó este programa en relación con los Acuerdos Preferenciales suscritos por la Unión Europea con distintos países, al tener en cuenta el tradicional y cada vez más frecuente comercio de prendas textiles con utilización de técnicas de perfeccionamiento pasivo. Los resultados obtenidos, aconsejan mantener este programa.
Importaciones de alimentos frescos o refrigerados. En el último Plan se abordó la problemática que planteaba la infravaloración de numerosas expediciones, sobre todo de determinadas especies y de orígenes concretos. Aunque durante el ejercicio 2002, año al que se referirá el próximo Plan, se practicaron numerosas liquidaciones complementarias en los propios recintos, se hace necesario en muchos casos ultimar las comprobaciones a posteriori.
Importaciones con IVA a tipo reducido.
Importaciones de productos concretos, en las que se ha detectado que se declara una posición estadística con derechos de arancel más bajos que la que, según las características técnicas del producto, le correspondería. Especialmente se revisarán los casos de operadores que tienen autorizado el procedimiento simplificado de domiciliación para la presentación de sus declaraciones en Aduana.
En el sector preferente de comprobación del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte los criterios básicos de selección son:
La comprobación de las bases imponibles declaradas en la primera matriculación en España de vehículos procedentes de la Unión Europea, debido al elevado nivel de fraude detectado, al ser declaradas bases que no se corresponden con las reales, especialmente en vehículos de gama alta.
Se mantiene como criterio de selección la exención por alquiler de embarcaciones de recreo.
El resto de los programas de actuación se centrarán en las siguientes áreas de riesgo fiscal:
Operaciones intracomunitarias con productos sujetos a Impuestos Especiales.
Exención de productos incluidos en la tarifa 2ª del Impuesto Especial sobre Hidrocarburos.
Usuarios de alcohol, con la finalidad de comprobar que el alcohol exento recibido se utiliza para los fines apropiados.
Además de estos programas, el Plan de Inspección 2004 incorpora los criterios de selección que permitirán el control de las ayudas comunitarias abonadas por el FEGA a la exportación de productos agrícolas y que se recogen en el Plan FEOGA, que se extiende desde el 16 de octubre de 2001 al 15 de octubre de 2002.
En este ámbito, se siguen las directrices fijadas por el Reglamento CE 4045/1989, del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativo a los controles por los Estados Miembros de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía.
2.2.2 Plan de Control de Gestión Aduanera y de Gestión e Intervención de Impuestos Especiales. En el ámbito de gestión aduanera se establece como línea de actuación prioritaria el control sobre los establecimientos aduaneros para asegurar el correcto funcionamiento, en plazo y forma, de aspectos concretos de las figuras aduaneras de procedimiento simplificado de domiciliación, almacenes de depósito temporal y locales autorizados de exportación, así como de aquellas que combinen cualquiera de las dos anteriores.
En el caso de las empresas con procedimiento simplificado de domiciliación, el control se dirige a verificar la correcta presentación de declaraciones, la regularidad en la realización del ingreso de la deuda aduanera, así como la comprobación de la suficiencia de la garantía prestada para cubrir la deuda de cada uno de los distintos períodos.
En los restantes casos este control se dirige a la comprobación de la suficiencia de la garantía depositada por el titular del depósito, a la comprobación del adecuado ajuste entre las mercancías depositadas y las mercancías previstas en las respectivas autorizaciones, y a las comunicaciones del titular del almacén de depósito temporal relativas a la justificación del destino aduanero de aquellas mercancías que hubieran superado los plazos previstos por la normativa para el depósito temporal.
En el ámbito de la gestión e intervención de los Impuestos Especiales, en la intervención de establecimientos se realizan numerosas actuaciones tendentes a asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, tales como comprobación de instalaciones, precintado y desprecintado de las mismas, comprobación de desnaturalizaciones, extracción de muestras para análisis, comprobación de la anotación contable de los documentos de acompañamiento recibidos y emitidos, recuentos de existencias y materias primas, cuadres contables, etc.
Para el presente ejercicio constituye actuación prioritaria el recuento de existencias en los establecimientos sometidos a Intervención. La conciliación de las existencias contables con los recuentos físicos de las mismas supone una comprobación de singular importancia en el ámbito de los Impuestos Especiales, donde las bases impositivas están constituidas en muchos casos por magnitudes no monetarias. Las diferencias apreciadas en esta comprobación pueden dar lugar a liquidación de cuotas y/o la imposición de sanciones.
2.2.3 Plan de Control del Área Operativa de Aduanas e Impuestos Especiales. Dentro de la misión de control para la prevención y represión del tráfico ilícito de mercancías sometidas a restricciones o prohibiciones que tiene encomendada, el Área Operativa de Aduanas e
Impuestos Especiales dirigirá en 2004 sus actuaciones a la represión del contrabando de tabaco -en especial al realizado a través de contenedores-, represión del tráfico de estupefacientes, control del comercio exterior de precursores de drogas -materias o sustancias químicas cuyo tráfico es lícito, pero que pueden desviarse para usos ilícitos-, represión del blanqueo de capitales, control de rifas y loterías ilegales, así como otras dirigidas a evitar el comercio ilegal de falsificaciones de marcas.
Para el año 2004 nuevamente se declaran preferentes dos programas de actuación:
Lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes. Al margen de las propias investigaciones desarrolladas por sus funcionarios, Vigilancia Aduanera continuará colaborando con las solicitudes que tradicionalmente se vienen recibiendo todos los años, tanto de Aduanas de todo el mundo, como del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil, para realizar operaciones aeronavales en aguas internacionales.
Lucha contra el blanqueo de capitales, delito de gran importancia por su influencia negativa en el tejido económico nacional y por el amparo que supone para el disfrute del patrimonio de los narcotraficantes. Es un ilícito de reciente implantación en nuestro sistema penal y se ha constituido en una de las especialidades de Vigilancia Aduanera.
3. Plan Parcial de Control de Gestión Tributaria.
El Plan Parcial de Gestión Tributaria de 2004 establece las actuaciones de verificación y control a desarrollar por los órganos de Gestión Tributaria. Estas actuaciones, que se complementan con tareas de información y asistencia, son básicamente actuaciones de control masivo o extensivo cuya finalidad es someter a las declaraciones tributarias a comprobaciones inmediatas y de carácter formal o documental, mediante la explotación sistemática de la información por procedimientos informáticos. De igual modo, se extienden al control de la obligación de declarar y a las tareas de formación y mantenimiento del censo. Con ello se pretende la detección y regularización inmediata de los incumplimientos para evitar su reiteración.
3.1 Líneas de Actuación Prioritaria. Las líneas de actuación prioritaria de los órganos de Gestión Tributaria en materia de control tributario serán en 2004 las siguientes:
Adaptación de los procedimientos a la nueva Ley General Tributaria y su normativa de desarrollo, transformando los procedimientos de verificación y control, según corresponda, en procedimientos de verificación de datos o de comprobación limitada.
Implantación del borrador de declaración en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con el doble objetivo de mejorar los servicios de ayuda al contribuyente y de reducir el riesgo de incumplimiento fiscal.
Reestructuración del censo como consecuencia de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas para garantizar el mantenimiento de la información censal derivada de este tributo, teniendo en cuenta las previsiones del Real Decreto 1041/2003.
Aplicación de medidas de control en el acceso a los censos tributarios de las entidades sin personalidad jurídica o en fase de constitución que solicitan un código de identificación fiscal, comprobando la suficiencia y veracidad de la información contenida en la declaración censal de alta y requiriendo la documentación necesaria cuando no haya sido aportada junto con la declaración censal.
Puesta en práctica de fórmulas de colaboración con las instituciones que intervienen en el proceso de asignación del número de identificación fiscal y en los trámites de constitución de las entidades, para reforzar la seguridad jurídica en los procedimientos censales tributarios.
Actuaciones para detectar riesgos en la asignación y utilización posterior del número de identificación fiscal a efectos del Impuesto sobre el Valor Añadido en las operaciones intracomunitarias de bienes, mediante una adecuada gestión y control del Registro de Operadores Intracomunitarios creado por el Real Decreto 1041/2003.
Optimización del nuevo procedimiento para el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias periódicas, para detectar omisiones de la obligación de declarar y la presentación de declaraciones por importes simbólicos o con diferimiento de ingresos al último período de liquidación del ejercicio.
Incorporación inmediata a las bases de datos tributarias de la información obtenida por suministro a través de declaraciones informativas, para garantizar la correcta gestión de los tributos, en particular, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con especial atención a la información relativa a los contribuyentes no obligados a declarar en dicho impuesto y a los que cumplan el perfil previsto en el artículo 80.bis de la Ley 40/1998 para solicitar que se les envíe un borrador de declaración. Para ello se efectuarán campañas de información y asistencia, actuaciones preventivas acerca de obligados de riesgo y controles de la obligación de presentación de las declaraciones informativas anuales en tiempo y forma.
Control de las declaraciones informativas en las que se relacionan contribuyentes respecto de los que no se hace constar su número de identificación fiscal o para los que se consignan números incorrectos o inexistentes, tanto para mejorar la calidad de las declaraciones informativas evitando errores formales de identificación, como para sancionar adecuadamente el uso de números de identificación ficticios o indebidos. De igual forma, se verificará la correcta utilización de las claves que identifican los conceptos por los que se practica retención en función del tipo de rendimiento de que se trate.
Control de los incumplimientos de la obligación de presentar las declaraciones anuales de los Impuestos sobre la Renta de las Personas Físicas, sobre Sociedades y sobre el Valor Añadido, explotando sistemáticamente la información de terceros de que dispone la Administración tributaria.
Intensificación de las comprobaciones sobre fuentes de renta no sometidas a retención o ingreso a cuenta en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en particular cuando se trate de rendimientos de actividades económicas, aplicando el procedimiento de comprobación limitada.
Diversificación de los controles a que son sometidas las declaraciones anuales, generalizando las comprobaciones a todo tipo de declaraciones con independencia de su signo. En particular, en el Impuesto sobre el Valor Añadido se intensificarán las comprobaciones sobre las declaraciones a ingresar y a compensar, sin perjuicio del carácter prioritario de los controles sobre las declaraciones a devolver. A este respecto, se identificará en el inicio de las actuaciones si se trata de un procedimiento de verificación de datos o de comprobación limitada, así como su alcance y efectos.
Control del cumplimiento de sus obligaciones tributarias por los contribuyentes que aplican el régimen de estimación objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y los regímenes especiales del Impuesto sobre el Valor Añadido coordinados con aquél, con realización de visitas por las Unidades de Módulos a las que corresponde el control de este tipo de contribuyentes.
3.2 Estructura. En desarrollo de las líneas de actuación descritas, el Plan se estructura en los siguientes subsistemas de control:
Formación y mantenimiento del Censo, con especial atención al Censo de Obligados Tributarios, constituido por los contribuyentes que desarrollan actividades económicas, satisfacen rendimientos sujetos a retención o ingreso a cuenta, o arriendan locales de negocios. En concreto, se dedicará especial atención a la asignación del código de identificación a entidades en constitución que presenten perfiles de riesgo, se verificará la correcta asignación y utilización del número de identificación fiscal a efectos del Impuesto sobre el Valor Añadido a los sujetos pasivos que soliciten su inclusión en el Registro de Operadores Intracomunitarios, se redefinirán los procedimientos censales como consecuencia de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas y de la entrada en vigor del Real Decreto 1041/2003 y se realizarán las habituales campañas de depuración censal integral y de depuración del Índice de Entidades.
Control de obligaciones periódicas para detectar incumplimientos a partir de la información que consta en el Censo de Obligados Tributarios, con emisión de cartas-aviso o requerimientos de forma inmediata para impedir que el incumplimiento se reitere. Se dedicará atención prioritaria al colectivo de contribuyentes de especial seguimiento y a las declaraciones con derecho a devolución de los sujetos pasivos inscritos en el Registro de Exportadores y otros Operadores Económicos, y a las declaraciones de pagos fraccionados a cuenta del Impuesto sobre Sociedades.
Control de declaraciones informativas con la finalidad de facilitar la explotación inmediata y sistemática de la información que contienen. Se desarrollarán actuaciones preventivas que incluirán la prestación de servicios de información y asistencia para fomentar el cumplimiento voluntario, se controlará la presentación en tiempo y forma de las declaraciones, los errores e incoherencias detectados en las mismas, así como las diferencias que se observen entre las declaraciones periódicas y las declaraciones informativas y la correcta aplicación del régimen de retenciones.
Control de declaraciones anuales, con la finalidad de subsanar errores y detectar y corregir incumplimientos y las formas menos sofisticadas de fraude fiscal en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre el Valor Añadido e Impuesto sobre Sociedades, con independencia del signo de la declaración, explotando sistemáticamente la información de terceros de que dispone la Administración. Se dedicará especial atención a las declaraciones a devolver, incluso después de acordarse la devolución, y se intensificarán los controles sobre los rendimientos de actividades económicas y las fuentes de renta no sometidas a retención. Se considerará prioritaria la comprobación de las devoluciones del Impuesto sobre el Valor Añadido solicitadas por empresas de las que se investigue su vinculación a tramas organizadas para la defraudación de este impuesto. De igual forma, se controlarán los incumplimientos de la obligación de presentar las declaraciones anuales. Los controles sobre las declaraciones anuales se desarrollarán con aplicación de los procedimientos de verificación de datos o de comprobación limitada, indicándose en su inicio su naturaleza y alcance.
Control integral de los contribuyentes en módulos con aplicación de los procedimientos de verificación de datos, de comprobación limitada o de inspección, según proceda, con ejecución de un plan de visitas integrales con fines tanto preventivos como de control.
4. Plan Parcial de Control de Recaudación.
4.1 Aspectos generales. El Plan Parcial de Recaudación recoge las actuaciones de gestión recaudatoria a desarrollar por los órganos de recaudación y ofrece también información sobre determinados indicadores de resultados que reflejan en forma de ratios el nivel de eficiencia en sus actuaciones, constituyendo el instrumento básico de apoyo para la consecución de los objetivos del área.
El Plan para 2004, que mantiene, en sus líneas esenciales, el planteamiento del año anterior, se estructura en dos bloques:
Actuaciones de control de gestión recaudatoria, en el que se cuantifican las actuaciones prioritarias a realizar.
Áreas de actividad de atención preferente: identifica las áreas en las que debe concentrar el análisis de la evolución de la gestión recaudatoria con el fin de ubicar el esfuerzo recaudatorio en aquellas tareas más relevantes para la mejora de la gestión.
4.2 Estructura y Áreas de Actuación Prioritaria.
4.2.1 Control de la gestión recaudatoria. El control de la gestión recaudatoria constituye las líneas de actuación de mayor trascendencia del Plan de Control 2004, por el importante grado de correlación entre la consecución de los valores de referencia fijados para cada tipo de actuación y el cumplimiento de los objetivos generales del área, siendo su objetivo el de optimizar y homogeneizar las tareas desarrolladas por las unidades de recaudación en su labor de cobro de las deudas en vía ejecutiva.
Este control se extiende a diversas actuaciones, integradas en las distintas fases que componen el procedimiento ejecutivo, y que se relacionan a continuación:
Control de embargos de activos financieros y derechos de crédito: se trata de actuaciones dirigidas a verificar el efectivo cumplimiento por las entidades colaboradoras, gestoras, depositarias o deudoras de las diligencias de embargo.
Control de Entidades Colaboradoras: continúan en 2004 las actuaciones de seguimiento de las Entidades
Colaboradoras realizadas por la Unidad de Control de Entidades Colaboradoras.
Control de embargos de sueldos y salarios, dirigido a mejorar la relación existente entre las diligencias de embargo generadas y los requerimientos de información emitidos.
Revisión de fallidos: consiste en el análisis de aquellos deudores que han sido declarados fallidos y de sus créditos incobrables, para seleccionar aquellos en los que se detecten indicios de solvencia sobrevenida y proceder, en su caso, a su rehabilitación.
Control específico de la gestión recaudatoria, realizado mediante el seguimiento de la relación entre la deuda gestionada y la totalidad de la deuda gestionable neta de anulaciones.
Expedientes de derivación y declaración de responsabilidad.
4.2.2 Áreas de actuación preferente. La representatividad y relevancia de los resultados obtenidos del análisis efectuado en estas áreas en años anteriores, como reflejo de la eficacia en la gestión recaudatoria desarrollada, justifica su mantenimiento en 2004.
Las áreas que serán objeto de seguimiento serán las siguientes:
Área de aplazamientos: permite evaluar la recuperación de deuda aplazada, tanto en voluntaria como en ejecutiva; para ello se relacionan los ingresos percibidos en el ejercicio por aplazamientos o fraccionamientos, concedidos en el ejercicio o en anteriores, con los importes de ingresos esperados en 2004 por el mismo concepto.
Área de embargo: ofrece información sobre la antigüedad de la deuda cargada y sobre los ingresos obtenidos en esta fase del procedimiento.
Área de deuda pendiente: permite el seguimiento del importe de deuda pendiente en ejecutiva.
Segundo. Normas de integración de los planes parciales de control tributario.
Las normas de integración contemplan un conjunto de medidas y normas de actuación, que se aplican a diversos procedimientos de comprobación y colaboración en los que intervienen distintas áreas funcionales, de forma simultánea, conjunta o sucesiva, con el fin de garantizar la máxima coordinación entre ellas y en definitiva aumentar la eficacia y eficiencia en los resultados alcanzados. Además, las normas de integración deben constituirse en un vehículo de cohesión interna de la organización haciendo compatible la especialización funcional de los órganos de control tributario con la participación del objetivo común que constituye la lucha contra el fraude fiscal y aduanero.
De acuerdo con la naturaleza y finalidad de las actuaciones a las que afectan, las normas de integración se ordenan en cuatro apartados: traslado de expedientes entre áreas; coordinación en relación con contribuyentes de riesgo recaudatorio; actuaciones de colaboración entre áreas; e intercambios de información.
Las medidas más relevantes en cada uno de estos ámbitos son las siguientes:
Normas de integración sobre traslado de expedientes entre áreas. Las normas sobre traslado de expedientes de comprobación tienen por finalidad definir los criterios y el procedimiento con arreglo a los cuales determinados expedientes que se inician en un área, son trasladados a otra para su análisis y, en su caso, terminación, considerando las competencias normativas y recursos disponibles de cada área. Su principal aplicación se encuentra, dada la diferente naturaleza y finalidad de las actuaciones que se realizan en cada área, en el ámbito de actuación de Gestión Tributaria e Inspección Financiera y Tributaria y entre los órganos de Gestión Tributaria y de Aduanas e Impuestos Especiales.
El traslado de expedientes desde Gestión Tributaria a Inspección tiene su origen en las diferentes campañas de verificación que inician los órganos gestores. Se ordena mediante un procedimiento reglado que con arreglo a criterios predefinidos residencia los expedientes de mayor importancia y complejidad en los órganos del área de Inspección, que tienen reconocidas más amplias competencias normativas para su comprobación. La concreta aplicación de los criterios de traslado es diferente según el tipo de declaración y el concepto tributario al que se refiera la comprobación. Se instrumenta mediante un procedimiento altamente automatizado en la comprobación de declaraciones a devolver o compensar del Impuesto sobre el Valor Añadido y en la comprobación de declaraciones a devolver del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas e Impuesto sobre Sociedades.
También deben ser objeto de traslado, en este caso desde el área de Inspección a Gestión, aquellos expedientes en los que los órganos de inspección hayan detectado irregularidades o incumplimientos que deban ser regularizados de forma masiva por los órganos de Gestión. En el Plan de 2004 se establecen las reglas que configuran este procedimiento de traslado.
Entre el área de Gestión Tributaria y el área de Aduanas e Impuestos Especiales el traslado de expedientes se produce en relación con el Impuesto Especial de Determinados Medios de Transporte, cuando de acuerdo con los criterios y supuestos delimitados, la comprobación del citado Impuesto Especial debe efectuarse por los servicios de Inspección de Aduanas e Impuestos Especiales.
Coordinación de actuaciones en materia de riesgo recaudatorio. Se incluyen en este apartado las medidas que coordinan las actuaciones de los órganos de recaudación con el resto de las áreas con el fin de mejorar los índices de cobro de las deudas liquidadas en las actuaciones de control.
En el ámbito inspector, se establece un procedimiento de colaboración entre los órganos de inspección y los órganos de recaudación cuyo fin es determinar, dentro del colectivo de contribuyentes que van a ser objeto de actuación inspectora, aquellos que presenten altos índices de riesgo recaudatorio, para efectuar un seguimiento específico de dichos contribuyentes que facilite la transmisión de información con trascendencia recaudatoria o la adopción de medidas cautelares. en aplicación de lo dispuesto en la Ley General Tributaria.
También se contemplan actuaciones específicas realizadas en el ámbito de las relaciones entre las áreas de Aduanas e Impuestos Especiales y de Recaudación, relativas a la prevención de posibles fraudes en contribuyentes que presenten un alto índice de riesgo fiscal.
En el ámbito de las relaciones entre Gestión y Recaudación, la colaboración respecto de contribuyentes con riesgo recaudatorio se basa en la remisión de información relevante obtenida por los órganos de Gestión Tributaria a Recaudación respecto de contribuyentes en los que se cumplan determinados parámetros indicativos de riesgo recaudatorio y en la coordinación de actuaciones con determinados procedimientos de control, en particular los relacionados con el alta censal y asignación de NIF a contribuyentes en los casos que lo requiere la gestión recaudatoria.
Otras actuaciones de colaboración.
3.1 Colaboración del Área Operativa de Aduanas e Impuestos Especiales, en misiones de investigación. Continúa siendo prioritario durante 2004 el impulso de las actuaciones de colaboración, en misiones de investigación, de las unidades operativas de Aduanas e Impuestos Especiales, con los órganos de la Inspección de los Tributos, de Recaudación y con los órganos de Gestión Tributaria. Esta cooperación se fundamenta en las posibilidades que, en el ámbito de la investigación y descubrimiento del fraude fiscal, brindan estas unidades operativas por sus conocimientos y experiencia en el uso de determinadas técnicas de investigación y por sus métodos de trabajo, que pueden añadir importante valor a las unidades u órganos del resto de las áreas funcionales.
3.2 Coordinación de actuaciones entre Gestión e Inspección. Para 2004 constituye una importante novedad las nuevas medidas de coordinación entre ambas áreas adoptadas para el control de la asignación del Código de Identificación de personas jurídicas y entidades sin personalidad y en la activación del Número de Operador Intracomunitario, con el objetivo de luchar contra las tramas de fraude organizado en el Impuesto sobre el Valor Añadido. Se establecen una serie de actuaciones de control que pueden conducir a la no asignación de los citados códigos identificativos, la denegación de la solicitud de los interesados para la inclusión en el Registro de Operadores Intracomunitarios, el seguimiento de operadores registrados que presenten perfiles de riesgo fiscal, o el acuerdo de baja cautelar en el Registro de Operadores Intracomunitarios. Estas actuaciones se verán apoyadas por el uso de agendas electrónicas (PDA) por agentes tributarios que verificarán la realidad de los datos consignados en las declaraciones censales con solicitud de alta en el Registro de Operadores Intracomunitarios con transmisión inmediata de la información a las bases de datos.
Otro ámbito básico de coordinación entre las áreas de Gestión e Inspección se refiere a la presentación de denuncias por delito fiscal, en expedientes con origen en el área de Gestión, en los que los incumplimientos detectados determinen cuotas dejadas de ingresar que excedan del límite objetivo del tipo penal. Estas denuncias se tramitarán con arreglo a los criterios de coordinación acordados, de forma que, antes de su presentación, sean los órganos de Inspección, en atención a sus facultades y competencias, quienes verifiquen la suficiencia de las actuaciones practicadas y la existencia de indicios de delito.
3.3 Coordinación de actuaciones inspectoras entre los órganos de Inspección Financiera y Tributaria y los órganos de Aduanas e Impuestos Especiales.
En este ámbito de actuación el objetivo básico que se persigue es potenciar la planificación conjunta de actuaciones ante tramas de fraude organizado, con selección por las dos áreas de los sectores u operaciones que vayan a ser objeto de actuaciones de colaboración. En el marco de esta planificación conjunta se deberán concretar también los supuestos de colaboración de Vigilancia Aduanera con los órganos de la Inspección Financiera y Tributaria, y los criterios de coordinación de la presentación de denuncias por delito fiscal.
Intercambio de información.
Se recogen en este apartado diversas medidas o procedimientos que tienen por objetivo conseguir el máximo aprovechamiento de la información que se obtiene en el curso de las actuaciones de control que se realizan en cada una de las áreas. Cabe destacar, entre otras, la utilización de procedimientos normalizados para el intercambio de información y de programas específicos que registren estas actuaciones de colaboración entre áreas para un mejor seguimiento y evaluación de los resultados.
En particular, la comunicación de la información entre áreas tiene carácter prioritario en los siguientes supuestos: cuando se refiera al domicilio del contribuyente; cuando se haya obtenido por los órganos de Gestión en el curso de las actuaciones realizadas sobre los contribuyentes incluidos en los sistemas objetivos de tributación, y tenga trascendencia sobre la tributación de otros contribuyentes; cuando se haya obtenido en el curso de las actuaciones de gestión recaudatoria y tenga relevancia para la selección de contribuyentes que vayan a ser objeto de actuaciones inspectoras, y cuando se trate de intercambios entre las áreas de Aduanas e Impuestos Especiales e Inspección Financiera y Tributaria de información obtenida durante las actuaciones inspectoras por órganos de cualquiera de estas áreas.
Tercero. Planificación coordinada en materia de tributos cedidos.
En materia de control tributario, la colaboración y coordinación entre las Administraciones Tributarias del Estado y Comunidades y Ciudades Autónomas que demanda la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, tiene su aplicación en dos ámbitos fundamentales de actuación:
El intercambio de información.
La planificación coordinada entre las Administraciones tributarias de las actuaciones de control que deberán realizarse, en sus distintas fases, sobre los tributos cedidos.
La participación de las Administraciones tributarias autonómicas en los procesos de planificación de la Agencia se hace efectiva a través de la Comisión Mixta de Gestión Tributaria y de los Consejos Territoriales de Dirección para la Gestión Tributaria.
El Plan General de Control Tributario es el instrumento de planificación de la Agencia Tributaria en el que se plasman los programas y actuaciones coordinadas de control de los tributos cedidos, acordados en el seno de la Comisión Mixta de Gestión Tributaria y de los Consejos Territoriales de Dirección para la Gestión Tributaria.
Estos programas y actuaciones están encuadrados y cuantificados, de acuerdo con la naturaleza de las comprobaciones a efectuar y de los órganos que tengan que llevarlas a cabo, en los Planes Parciales de Control que correspondan. Constituye, por tanto, el Plan de Control el marco que define las cuestiones comunes que en el ámbito de la planificación deben ser abordadas, cuya materialización y ejecución concreta debe producirse en el seno de los Consejos Territoriales.
Estas cuestiones, definidas de común acuerdo entre todas las Administraciones fiscales, son las siguientes:
Delimitación del ámbito material objeto de la planificación coordinada.
Definición de las áreas de riesgo fiscal en el ámbito de los tributos cedidos.
Definición de reglas de coordinación en materia de intercambio de información.
En relación con la delimitación de su ámbito material, la planificación coordinada tiene por objeto los siguientes tributos:
Tributos completamente cedidos, es decir aquellos en los que las competencias gestoras de control estén íntegramente en manos de las Comunidades Autónomas: Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y Tasas sobre el Juego.
Tributos totalmente cedidos pero respecto de los cuales se conserve algún tipo de competencia gestora en el Estado. El caso particular es el Impuesto sobre el Patrimonio, en el que la competencia inspectora está compartida entre las Comunidades Autónomas y el Estado.
Tributos parcialmente cedidos, entendiendo por tales aquellos en los que las Comunidades Autónomas no asuman ningún género de competencia gestora o inspectora. Se trata básicamente del Impuesto sobre el Valor Añadido, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y los Impuestos Especiales de fabricación.
En cada uno de estos ámbitos, la coordinación de la planificación se adaptará a las características que requiera el control de los tributos que los integren.
Respecto a la definición de las áreas de riesgo fiscal de atención prioritaria en el ámbito de los tributos cedidos, se trata de delimitar las actividades o sectores económicos y operaciones específicas que en el ámbito de cada Comunidad Autónoma presentan riesgo de fraude.
Como áreas comunes de riesgo fiscal se establecen las siguientes:
Comprobación del Impuesto sobre el Patrimonio, en particular, el control de los beneficios fiscales, por su repercusión en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
Operaciones de reestructuración empresarial previstas en el capítulo VIII del título VIII, de la Ley 43/1995, del Impuesto sobre Sociedades, ante la posibilidad de que se produzcan abusos en la aplicación de beneficios fiscales derivados de estas operaciones en determinados tributos cedidos. En particular, deberán ser objeto de actuación conjunta los contribuyentes que se declaren exentos o bonificados en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, modalidad Operaciones Societarias.
En el ámbito del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, las actuaciones coordinadas tenderán a poner a disposición de las Comunidades Autónomas la base de contribuyentes fallecidos, así como la herramienta para el cálculo de una estimación del patrimonio aparentemente disponible por el causante. El correcto cruce de esa información con las declaraciones presentadas puede determinar la práctica de liquidaciones complementarias. En el mismo sentido, se efectuarán comprobaciones dirigidas a la verificación del patrimonio de personas fallecidas respecto de las que no conste, en la respectiva Comunidad Autónoma, la presentación de declaración del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones por ninguno de sus herederos. Deben ser también objeto de comprobación las transmisiones onerosas ficticias entre parientes que encubren verdaderas donaciones de precio, mediante la necesaria colaboración en la verificación de la realidad de los pagos realizados en adquisiciones de bienes de alto valor realizadas por sujetos pasivos sin renta ni patrimonio.
En el ámbito del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, se atenderá especialmente a la comprobación de las deducciones aprobadas por las Comunidades Autónomas.
Transmisiones de inmuebles en los que puedan materializarse ganancias patrimoniales.
Cambios ficticios de domicilio, que perjudican la gestión y el control tributario de las diversas Administraciones. Además, en el caso de algunos de los tributos cedidos, los puntos de conexión devienen especialmente importantes, puesto que determinan el destino final de la recaudación obtenida.
En materia de intercambios de información en el ámbito de control entre las distintas Administraciones tributarias, la colaboración tendrá por objeto:
Ampliar el acceso a las bases de datos de la Agencia Tributaria, en particular respecto de la información referente al Impuesto sobre el Valor Añadido.
Implantación de un nuevo sistema de suministro y explotación de la información contenida en las declaraciones por el Impuesto sobre el Patrimonio, incluidas las presentadas por vía telemática y con código PDF, que permitirá disponer de una información más completa y mejorar los procedimientos de detección de errores o inconsistencias.
Modificación de los criterios de selección y análisis existentes para el Impuesto sobre el Patrimonio, cuyo desarrollo mejorará los procedimientos de selección de las Administraciones autonómicas, incorporando nuevos criterios para determinar el patrimonio calculado de los contribuyentes.
Delimitación de supuestos de intercambios masivos de información y fijación de un calendario de ejecución.
Definición de casos de cesión individualizada de datos en virtud de requerimientos específicos que respondan a motivos predeterminados, por ejemplo, por detectarse en la comprobación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas un valor de adquisición de un inmueble superior al declarado a efectos del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales.
Elaboración de medidas que potencien los intercambios de información establecidos en los Convenios de Colaboración en materia recaudatoria entre la Agencia Tributaria y las Comunidades Autónomas, en aspectos tales como aplazamientos, resolución de recursos, etc.
Madrid, 28 de enero de 2004.
El Director General,
Salvador Ruiz Gallud.
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