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Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.

Ficha:
  • rgano JEFATURA DEL ESTADO
  • Publicado en BOE nm. 159 de
  • Vigencia desde 01 de Septiembre de 2007. Esta revisin vigente desde 01 de Enero de 2014

Sumario

JUAN CARLOS I REY DE ESPAA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.

PREMBULO

I

El artculo 38 de la Constitucin reconoce la libertad de empresa en el marco de una economa de mercado y la garanta y proteccin de la misma por los poderes pblicos, de acuerdo con las exigencias de la economa en general y, en su caso, de la planificacin. La existencia de una competencia efectiva entre las empresas constituye uno de los elementos definitorios de la economa de mercado, disciplina la actuacin de las empresas y reasigna los recursos productivos en favor de los operadores o las tcnicas ms eficientes. Esta eficiencia productiva se traslada al consumidor en la forma de menores precios o de un aumento de la cantidad ofrecida de los productos, de su variedad y calidad, con el consiguiente incremento del bienestar del conjunto de la sociedad.

En este contexto, existe un acuerdo generalizado con respecto a la creciente importancia de la defensa de la competencia, que se ha consolidado como uno de los elementos principales de la poltica econmica en la actualidad. Dentro de las polticas de oferta, la defensa de la competencia complementa a otras actuaciones de regulacin de la actividad econmica y es un instrumento de primer orden para promover la productividad de los factores y la competitividad general de la economa.

Por ello, resulta preciso disponer de un sistema que, sin intervenir de forma innecesaria en la libre toma de decisiones empresariales, permita contar con los instrumentos adecuados para garantizar el buen funcionamiento de los procesos del mercado.

Con este objeto se promulg la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia, de 17 de julio, sobre cuya base se ha articulado un sistema basado en la existencia de dos rganos administrativos especializados de mbito nacional para la lucha contra las prcticas restrictivas de la competencia y el control de concentraciones econmicas, el Servicio y el Tribunal de Defensa de la Competencia.

Desde su entrada en vigor, se han producido modificaciones, algunas de gran calado, y se han promulgado diversas normas de desarrollo. Adems, se ha aprobado la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de coordinacin de las competencias del Estado y las Comunidades Autnomas en materia de defensa de la competencia. Finalmente, en los ltimos aos se ha producido una importante reforma del marco comunitario de defensa de la competencia, que ha fructificado en el nuevo Reglamento (CE) n. 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas y, sobre todo, en la modernizacin de la lucha contra las conductas restrictivas de la competencia centrada en el Reglamento (CE) n. 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicacin de las normas sobre competencia previstas en los artculos 81 y 82 del Tratado de la Comunidad Europea.

En este marco, la presente Ley tiene por objeto la reforma del sistema espaol de defensa de la competencia para reforzar los mecanismos ya existentes y dotarlo de los instrumentos y la estructura institucional ptima para proteger la competencia efectiva en los mercados, teniendo en cuenta el nuevo sistema normativo comunitario y las competencias de las Comunidades Autnomas para la aplicacin de las disposiciones relativas a prcticas restrictivas de la competencia segn lo dispuesto en la Ley 1/2002 de 21 de febrero, de coordinacin de las competencias del Estado y las Comunidades Autnomas en materia de defensa de la competencia.

Para ello, la Ley parte de la experiencia adquirida en los ltimos quince aos mediante la aplicacin de las normas nacionales y comunitarias de competencia y est guiada por cinco principios claros: garanta de la seguridad jurdica de los operadores econmicos, independencia de la toma de decisiones, transparencia y responsabilidad frente a la sociedad de los rganos administrativos encargados de la aplicacin de la Ley, eficacia en la lucha contra las conductas restrictivas de la competencia y bsqueda de la coherencia de todo el sistema y, en particular, de una adecuada imbricacin de los distintos planos institucionales que interactan en este terreno.

II

La Ley se estructura en cinco ttulos que regulan, respectivamente, las cuestiones sustantivas, los aspectos institucionales, la Comisin Nacional de la Competencia, las cuestiones procedimentales y el rgimen sancionador.

El ttulo primero recoge los aspectos sustantivos de los tres tipos de instrumentos principales de esta poltica: rgimen aplicable a las conductas restrictivas de la competencia, principios del control de concentraciones y sistema de seguimiento y propuesta en materia de ayudas pblicas.

Por lo que respecta al captulo primero, relativo a las conductas restrictivas de la competencia, la Ley introduce cambios principalmente en tres lneas. En primer lugar, se aclaran y simplifican los diferentes tipos de infraccin. En segundo lugar, se pasa del rgimen de autorizacin singular de acuerdos prohibidos a un sistema de exencin legal en lnea con el modelo comunitario. En tercer lugar, se aclaran los efectos de la exencin legal y el tratamiento de las conductas de minimis.

En cuanto a los tipos de infraccin, se mantiene la prohibicin de los acuerdos entre empresas y del abuso de posicin de dominio as como del falseamiento de la libre competencia por actos desleales, aclarndose la redaccin de este ltimo tipo. Sin embargo, se elimina la referencia especfica al abuso de dependencia econmica, que ya se encuentra regulado en la Ley 3/1991, de Competencia Desleal, y puede, por tanto, incardinarse en el falseamiento de la libre competencia por actos desleales.

En relacin con el paso al sistema de exencin legal, la Ley excluye de la prohibicin aquellos acuerdos que renan determinados requisitos, en lnea con los previstos en las normas comunitarias. En esencia, se trata de que las prohibiciones no sean aplicables a aquellas restricciones de la competencia proporcionales a los beneficios que generan en trminos de eficiencia en la asignacin de recursos y, por tanto, de bienestar general.

El cambio de sistema se completa con la desaparicin de las autorizaciones singulares por parte de la autoridad de competencia y, por tanto, el paso a la autoevaluacin por parte de las empresas del encaje legal de sus propios acuerdos.

Con el fin de reforzar su seguridad jurdica y a pesar de que la remisin a las normas comunitarias es consustancial a la prctica de defensa de la competencia en Espaa, la Ley se refiere expresamente al papel de los Reglamentos comunitarios de exencin por categoras en la aplicacin de la nueva exencin legal en el mbito nacional. Tambin se mantiene la posibilidad de que el Gobierno apruebe este tipo de exenciones para aquellos acuerdos que no afecten al comercio entre Estados miembros. Asimismo, se contempla un sistema en lnea con el comunitario para las declaraciones de inaplicabilidad de las prohibiciones a una conducta concreta.

Finalmente, se extiende a todos los tipos de infraccin previstos en este captulo la exencin de las conductas que resulten de la aplicacin de una norma con rango de Ley y de las conductas de minimis, entendidas como aqullas que, por su menor importancia, no son susceptibles de afectar de forma significativa a la competencia, cuyas caractersticas se concretarn mediante el correspondiente desarrollo reglamentario.

En cuanto al captulo segundo, relativo a los aspectos sustantivos del control de las concentraciones econmicas, la Ley aporta novedades en tres mbitos principales. En primer lugar, aclara y ampla el concepto de concentracin a efectos de control, estableciendo un procedimiento simplificado para aquellas operaciones menos susceptibles de afectar a la competencia. En segundo lugar, flexibiliza el rgimen de notificacin obligatoria con efecto suspensivo en tanto no recaiga resolucin favorable de la Administracin. Finalmente, refuerza la participacin de la Comisin Nacional de la Competencia en el control de concentraciones, limita el papel del Gobierno en el mismo y concreta los criterios de valoracin sustantiva que guiarn las decisiones de ambos rganos.

En cuanto al concepto de concentracin, la Ley centra su definicin en la existencia de un cambio estable en la estructura de control, de iure o de facto, de una empresa, e incluye todas las empresas en participacin con plenas funciones, unificando as el tratamiento de aqullas con carcter concentrativo y cooperativo. Adems de revisarse al alza el umbral de cuota de mercado y preverse un mecanismo para la actualizacin del volumen de negocios, se introduce un sistema de notificacin simplificada para aquellas operaciones menos susceptibles de obstaculizar el mantenimiento de la competencia efectiva en los mercados, con una tasa reducida.

En relacin con la flexibilizacin del procedimiento, la Ley mantiene el rgimen de notificacin obligatoria con efecto suspensivo pero prev el posible levantamiento de la obligacin de suspender la ejecucin de la concentracin en cualquier momento del procedimiento. Adems, el tratamiento de las ofertas pblicas de adquisicin de acciones se alinea con el comunitario, de forma que la obligacin de suspensin nicamente afectar al ejercicio de los derechos de voto inherentes a los ttulos y no a la posibilidad de lanzar la oferta, siempre que se cumpla con los plazos de notificacin previstos en la Ley.

Por lo que respecta a los criterios de valoracin sustantiva, la Ley separa claramente los que guiarn la toma de decisiones por parte de la Comisin Nacional de la Competencia, centrados en el mantenimiento de la competencia efectiva en los mercados, de aquellos en que podr basarse la intervencin del Gobierno, relacionados con la proteccin del inters general de la sociedad.

As, por una parte se aclaran los elementos que valorar la Comisin Nacional de la Competencia, con sistematizacin de, entre otros posibles, los que se han venido considerando en los informes del Servicio y del Tribunal de Defensa de la Competencia hasta el momento, y con explicitacin del tratamiento de las eficiencias empresariales y mantenimiento de la valoracin de los aspectos cooperativos o de las restricciones a la competencia accesorias a las concentraciones. Por otra parte, se indican los criterios de valoracin sustantiva que guiarn una decisin del Consejo de Ministros distinta de la de la Comisin Nacional de la Competencia, recogindose una lista no exhaustiva de criterios concretos.

El captulo tercero se ocupa de las ayudas pblicas. En este mbito se completan las competencias de la Comisin Nacional de la Competencia, que podr analizar los criterios de concesin de las ayudas desde la perspectiva de la competencia con el fin de emitir informes y dirigir recomendaciones a los poderes pblicos. Para ello, se establecen determinadas obligaciones de informacin a la Comisin Nacional de la Competencia y se prev expresamente la posible participacin complementaria de los rganos competentes de las Comunidades Autnomas mediante la emisin de informes con respecto a las ayudas que concedan las Administraciones autonmicas y locales en el mbito territorial de su competencia. Todo ello, por supuesto, sin perjuicio del sistema de control por parte de la Comisin Europea previsto en la normativa comunitaria.

El ttulo segundo se ocupa del esquema institucional. El captulo primero se refiere a los rganos administrativos competentes para la aplicacin de esta Ley, con una novedad principal, la creacin en el mbito estatal de una institucin nica e independiente del Gobierno, la Comisin Nacional de la Competencia, que integrar a los actuales Servicio y Tribunal de Defensa de la Competencia que desaparecen. La Comisin Nacional de la Competencia presenta una estructura piramidal centrada en la existencia de dos rganos separados, la Direccin de Investigacin y el Consejo, que realizan con independencia sus respectivas funciones de instruccin y resolucin bajo la supervisin y coordinacin del Presidente, apoyado en un conjunto de servicios comunes. En el captulo segundo se prevn mecanismos para la coordinacin de todos los rganos administrativos que intervienen en la aplicacin de la Ley as como la coordinacin con los reguladores sectoriales, con objeto de velar por la coherencia de la poltica de competencia, la eficiencia en la asignacin de los recursos pblicos y la seguridad jurdica de los operadores econmicos.

En ltima instancia, se establecen pautas para guiar las relaciones entre los distintos rganos que, naturalmente, podrn verse complementadas por los mecanismos informales que puedan establecerse de cara a lograr la adecuada coordinacin en el ejercicio diario de sus respectivas competencias. Adicionalmente, se establecen mecanismos para la cooperacin con los rganos jurisdiccionales en los procesos de aplicacin de las normas de competencia.

El ttulo tercero se refiere a la Comisin Nacional de la Competencia, rgano encargado de aplicar esta Ley, promover y proteger el mantenimiento de una competencia efectiva en todos los sectores productivos y en todo el territorio nacional. En este mbito, la Ley se estructura en dos captulos: el primero regula los aspectos generales de la Comisin Nacional de la Competencia y el segundo sus rganos de direccin.

En cuanto a los aspectos generales, recogidos en el captulo primero, la Ley especifica en primer lugar la naturaleza jurdica y rgimen de funcionamiento de la nueva Comisin Nacional de la Competencia, detallando su composicin y recursos econmicos. En segundo lugar, se recogen las funciones de la nueva Comisin Nacional de la Competencia, tanto instructoras, resolutorias y de arbitraje como consultivas y de promocin y armonizacin de la defensa de la competencia en los mercados. Finalmente, se incluye una seccin sobre la transparencia y responsabilidad social de la Comisin Nacional de la Competencia, en la que se incide en la publicidad de todas sus actuaciones as como en la especial responsabilidad ante la sociedad por su actuacin.

Por lo que se refiere al captulo segundo, relativo a los rganos de direccin de la Comisin Nacional de la Competencia, dos principios fundamentales rigen su diseo: la independencia de criterio de esta institucin con respecto al Gobierno y la separacin entre instruccin y resolucin. Estos principios han de conjugarse adems con la necesidad de coordinar adecuadamente las actuaciones de los rganos encargados de la instruccin y resolucin, as como de asegurar la eficacia de la poltica de competencia como instrumento de poltica econmica.

Por ello, la Ley especifica el rgimen de nombramiento y cese de los rganos de direccin de la Comisin Nacional de la Competencia, orientado a garantizar su independencia en la toma de decisiones y, al mismo tiempo, la responsabilidad ante la sociedad por ellas.

Por otra parte, la Ley establece la independencia en el ejercicio de las funciones de instruccin o propuesta y resolucin por parte de la Direccin de Investigacin y del Consejo de la Comisin Nacional de la Competencia. No obstante, preserva la unidad de actuacin y coordinacin de todos los servicios y rganos bajo la direccin del Presidente de la Comisin Nacional de la Competencia, que cuenta con amplias funciones, entre otras, la jefatura de todo el personal, los planes plurianuales de inspeccin y presidir el Consejo de Defensa de la Competencia.

La labor de resolucin del Consejo se centra en la adopcin de decisiones sobre la base de las propuestas de la Direccin de Investigacin en relacin con los expedientes sancionadores o de control de concentraciones. En el mbito de conductas restrictivas de la competencia, el Consejo es competente tanto para acordar el archivo o sobreseimiento de las actuaciones y resolver la terminacin convencional como para declarar la prohibicin e imponer las sanciones correspondientes y acordar la imposicin de medidas cautelares.

Por su parte, la labor instructora de la Direccin de Investigacin se centra en la incoacin y tramitacin de los expedientes, la elevacin de propuestas al Consejo de la Comisin Nacional de la Competencia, la elaboracin de informes y la asignacin de expedientes con otros rganos.

El ttulo cuarto regula los distintos procedimientos tanto por conductas prohibidas como de control de concentraciones. En este mbito, la reforma se gua por la bsqueda del equilibrio entre los principios de seguridad jurdica y eficacia administrativa. As, se simplifican notablemente los procedimientos y se separa con claridad, la instruccin y la pura resolucin, con lo que se elimina la posible duplicacin de actuaciones y los recursos administrativos contra actos que pongan fin al procedimiento.

El captulo primero recoge las disposiciones comunes a los procedimientos de conductas restrictivas, medidas cautelares y control de concentraciones. En concreto, se detallan las normas en cuanto a plazos mximos para las resoluciones correspondientes a los procedimientos especiales previstos en esta Ley as como las facultades de la Comisin Nacional de la Competencia para recabar informacin, realizar inspecciones y vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley y los recursos que proceden.

El captulo segundo regula el procedimiento sancionador por conductas restrictivas, con una fase de instruccin por parte de la Direccin de Investigacin en la que se realizarn todos los actos precisos para el esclarecimiento de los hechos y se garantizar la contradiccin y el derecho de defensa de los denunciados. Tras la elevacin del correspondiente informe-propuesta, el Consejo adoptar una resolucin, realizadas las actuaciones complementarias de la instruccin que considere precisas, las consultas previstas por la normativa vigente y, en su caso, una vista. En lnea con la normativa comunitaria, la Ley introduce la posibilidad de que en dicha resolucin se impongan condiciones estructurales.

En este mbito, cabe sealar la flexibilizacin del rgimen de terminacin convencional, centrado en la propuesta de compromisos por parte del presunto infractor, la negociacin con la Direccin de Investigacin y la elevacin al Consejo de una propuesta de resolucin, siempre antes del informe-propuesta, que podr ser adoptada sin necesidad de contar con el acuerdo del resto de interesados del expediente.

En cuanto a las medidas cautelares, la Ley flexibiliza y agiliza el sistema para su acuerdo, en cualquier momento del procedimiento y sin plazo mximo de duracin.

El captulo tercero se refiere al procedimiento de control de concentraciones. En este mbito, la Ley mantiene las dos fases del procedimiento y los reducidos plazos que vienen caracterizando al sistema en Espaa pero asigna la competencia para su instruccin y resolucin a la Comisin Nacional de la Competencia. En la primera fase, que durar un mximo de un mes, se analizarn y aprobarn las operaciones que no planteen problemas de competencia. En la segunda fase se realizar un anlisis ms detallado de la operacin, con participacin de terceros interesados, con el fin de que el Consejo de la Comisin Nacional de la Competencia adopte la resolucin final.

En el procedimiento ante la Comisin Nacional de la Competencia se prev, junto a la imposicin de condiciones, la presentacin de compromisos por parte de los notificantes para resolver los posibles problemas de competencia derivados de la concentracin as como la posible consulta a terceros interesados sobre los mismos.

En caso de que la resolucin del Consejo sea de prohibicin o subordinacin a compromisos o condiciones, el Ministro de Economa y Hacienda dispondr de un plazo de quince das para elevar la concentracin al Consejo de Ministros para su intervencin. El acuerdo final del Consejo de Ministros, debidamente motivado, que podr autorizar con o sin condiciones la concentracin, deber adoptarse en un plazo mximo de un mes tras la elevacin del expediente, pudiendo solicitarse informe a la Comisin Nacional de la Competencia.

Finalmente, el ttulo quinto recoge el rgimen sancionador. En este mbito, la Ley supone un importante avance en seguridad jurdica por cuanto realiza una graduacin de las diversas infracciones previstas por la misma y aclara las sanciones mximas de cada tipo, fijadas en trminos de un porcentaje del volumen de ventas totales de los infractores. Asimismo, se especifican los criterios que determinarn la multa concreta en cada caso, en lnea con las tendencias actuales en el mbito europeo. Adems, se prev la publicidad de todas las sanciones impuestas en aplicacin de la Ley, lo que reforzar el poder disuasorio y ejemplar de las resoluciones que se adopten.

Tambin se introduce un procedimiento de clemencia, similar al vigente en el mbito comunitario, en virtud del cual se exonerar del pago de la multa a las empresas que, habiendo formado parte de un crtel, denuncien su existencia y aporten pruebas sustantivas para la investigacin, siempre y cuando cesen en su conducta infractora y no hayan sido los instigadores del resto de miembros del acuerdo prohibido. Igualmente, el importe de la multa podr reducirse para aquellas empresas que colaboren pero no renan los requisitos para la exencin total.

La Ley se completa con once disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una derogatoria y tres disposiciones finales. En particular, mediante las Disposiciones Adicionales se introducen modificaciones en determinadas normas jurisdiccionales y procesales con el fin de articular adecuadamente la aplicacin privada de las normas de competencia por parte de los rganos de lo mercantil, una de las principales aportaciones de la presente Ley.

As, la disposicin adicional primera establece, en aplicacin de la Ley Orgnica del Poder Judicial, la competencia de los jueces de lo mercantil en la aplicacin de los artculos 1 y 2 de la Ley de Defensa de la Competencia, en lnea con lo previsto en la normativa comunitaria en relacin con los artculos 81 y 82 del Tratado de la Comunidad Europea. Por su parte, la disposicin adicional segunda modifica la Ley de Enjuiciamiento Civil con el fin de prever expresamente la participacin de los rganos nacionales y comunitarios de competencia como amicus curiae en los procedimientos de aplicacin de la normativa de competencia por parte de la jurisdiccin competente as como diversos mecanismos de informacin para permitir la adecuada cooperacin de los rganos administrativos con los judiciales. Finalmente, se prev la posible suspensin de los procedimientos judiciales en determinadas circunstancias, cuando el juez competente considere necesario conocer el pronunciamiento administrativo para dictar una sentencia definitiva en aplicacin de las normas nacionales y comunitarias de competencia.

Finalmente, la disposicin adicional sptima modifica la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso administrativa, para aclarar el rgimen de recursos contra las resoluciones de los rganos nacionales y autonmicos de competencia as como el procedimiento de autorizacin judicial para el caso en que exista oposicin a una inspeccin realizada en aplicacin de la presente Ley.