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23/02/2016 11:45:19 | Primacía del Derecho de la Unión

Primacía del Derecho de la Unión Europea (a propósito de la STC 232/2015, de 5 de noviembre)

Juan Añón Calvete

Abogado

En los últimos años de la Jurisprudencia, el derecho de la Unión Europea, tanto sus Directivas como Reglamentos y la jurisprudencia que lo interpreta, ha adquirido una importancia antes desconocida, especialmente el referido a la protección de los consumidores, ya que antes quizás no se le daba la importancia que tiene. En este estudio se analiza el alcance y significado del principio de primacía de la Unión Europea desde los primeros pronunciamientos jurisprudenciales, hasta la reforma y la definitiva incorporación de este principio a la LOPJ que obliga a aplicar el Derecho de la Unión Europea de conformidad con la jurisprudencia del TJUE, convirtiéndose el principio de primacía en canon de interpretación de la norma nacional, hasta el punto de que la norma interna no puede afectar a la eficacia del Derecho de la Unión.

Sumario:

Introducción

1. Eficacia directa del derecho de la Unión Europea. Efecto directo

2. Interpretación de la norma nacional

3. Primacía del derecho de la Unión

4. Principio de primacía del derecho comunitario en la jurisprudencia del Tribunal Supremo

5. Principio de primacía del derecho comunitario en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

 

Introducción

El derecho de la Unión Europea (en adelante UE) constituye un verdadero ordenamiento jurídico entendiéndolo como algo más que un Acuerdo generador de obligaciones recíprocas entre los Estados miembros, desde el momento en que éstos reconocen que este derecho puede ser alegado por sus nacionales ante los órganos jurisdiccionales internos, según se expresa la Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de febrero de 1963 (asunto 26/62, Van Gend & Loos). En esta Sentencia paradigmática, el Tribunal de Justica de la Comunidad Europea (hoy Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en adelante TJ, TJCE o TJUE) concluye, por una parte, que el derecho comunitario es autónomo respecto de la legislación de cada Estado miembro, y por otra, que “la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho internacional, a favor del cual los Estados miembros han limitado su soberanía, si bien en un ámbito restringido, y cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales” y como consecuencia, el Derecho Comunitario crea tanto obligaciones a cargo de los particulares como derechos que se incorporan a su patrimonio jurídico, derechos que nacen cuando se reconoce de forma explícita, y también “en razón de obligaciones que el Tratado impone de manera perfectamente definida tanto a los particulares como a los Estados miembros y a las Instituciones comunitarias”. La concepción como verdadero ordenamiento jurídico se reafirma en la STJCE de 15 de julio de 1964 (caso 6/64 Costa-ENEL).

Conviene recordar que el derecho comunitario está compuesto por el denominado "derecho originario", es decir, los Tratados constitutivos y los Tratados de adhesión, y el "derecho derivado", es decir, el conjunto de normas emanadas de las diferentes instituciones comunitarias. Los Tratados constitutivos eran el de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, de 1952 que extinguió su vigencia a los 50 años, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, de 1958 y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, de 1958. Los tratados constitutivos de las tres comunidades han sufrido modificaciones, principalmente por el Tratado de la Unión Europea (Maastrich, 1992) que integró en la Unión Europea a la Comunidad del Carbón y del Acero, Comunidad Económica Europea y Comunidad de la Energía Atómica. El tratado de Lisboa de 2007, hizo desaparecer a la Comunidad Europea, sustituyéndola por la Unión Europea, por lo que el derecho comunitario se entiende desde ese momento, como derecho de la Unión Europea aun cuando la denominación genérica de derecho comunitario sigue haciendo referencia tanto al derecho originario como al derecho derivado de las instituciones de la Unión Europea.

El derecho derivado está constituido, fundamentalmente, por las normas emanadas de las instituciones comunitarias, cuyo fundamento último es el derecho originario, actos jurídicos que constituyen la actividad normativa institucional. El art. 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE) atribuye capacidad legislativa a las instituciones en orden a ejercer las competencias de la Unión, a través de Reglamentos, Directivas, Decisiones, Recomendaciones y Dictámenes[1].

Las normas comunitarias constituyen un auténtico ordenamiento jurídico completado por los principios generales, tanto los recogidos en las normas constitutivas que informan todo el derecho derivado, como los que tienen origen en los pronunciamientos del Tribunal de Justicia.

Los principales actos jurídicos son los Reglamentos y las Directivas, los primeros, directamente aplicables en todos los Estados miembros sin necesidad de requisito alguno, mientras que las Directivas tienen por finalidad la fijación de objetivos concretos, lo que supone que los Estados miembros deben adaptar su legislación interna para la consecución de dichos objetivos, adaptación o trasposición que debe realizarse por cada Estado con libertad[2].

A los efectos que ahora interesan, conviene especificar que la regulación de los Actos Jurídicos de la Unión se contiene en el Capítulo II del Título I de la Sexta Parte del TFUE, cuyo art. 288 dispone que "el reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro" desde su publicación en el Diario Oficial y que "la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios".

El Reglamento genera derechos y obligaciones por sí mismo, y no precisa de intervención ulterior de las instituciones comunitarias ni de las de cada Estado miembro para que sea aplicable con carácter general, lo que se traduce en que ningún Estado puede impedir su eficacia por mor de su ordenamiento jurídico interno anterior o posterior a la fecha de vigencia del Reglamento, aun cuando, frecuentemente, cada Estado suele adaptar el ordenamiento interno a las previsiones de los Reglamentos, lo que no significa que sin dicha norma nacional de adaptaciones el Reglamento no sea aplicable ni que quede diferida su efectividad hasta que se produzca dicha adaptación. En muchas ocasiones se produce conflicto de normas que debe ser resuelto a la luz del principio de primacía del derecho comunitario.

Las Directivas, como se ha dicho, por diferencia con los Reglamentos, obligan a los Estados miembros a cumplir los objetivos que en ellas se establecen, pudiendo cada Estado optar por el sistema o medio legal que estime más adecuado, lo que significa que cada uno de ellos debe dictar la norma legal necesaria que, en cumplimiento del deber asumido, trasponga la Directiva a su ordenamiento nacional, bien creando una norma nueva, bien modificando la anteriormente existente. Los destinatarios de las Directivas son los Estados miembros que quedan obligados al resultado que la Directiva pretende alcanzar, que en última instancia es la armonización de las legislaciones de los Estados miembros de la UE.

Las Directivas no son aplicables por sí mismas de forma directa, sino a través de la norma interna que las traspone, no obstante lo cual el Tribunal de Justicia ha consagrado el denominado "efecto útil" de la Directiva en aquellos casos en que un Estado haya incumplido el plazo que tenía para la trasposición o lo haya hecho de forma incompleta o deficiente.

1. Eficacia directa del derecho de la Unión Europea. Efecto directo

El derecho de la UE despliega plenitud de efectos en todos los Estados miembros desde la fecha de su vigencia, creando derechos y obligaciones para todos aquellos que puedan verse afectados por su ámbito de aplicación.

La distinta naturaleza de los actos jurídicos de la Unión Europea no está reñida con su eficacia directa entendiendo por tal la capacidad de desplegar plenos efectos jurídicos en todos los Estados miembros desde la fecha de su entrada en vigor, generando por tanto derechos y obligaciones de forma que pueden ser invocados ante las autoridades administrativas y judiciales, que tienen obligación de protegerlos.

La eficacia directa requiere, por una parte, que el acto jurídico, la norma, contenga obligaciones concretas en términos inequívocos, claros y precisos, sin ambigüedades y, de otra, que se trate de una norma imperativa, no discrecional, incondicionada, circunstancia que concurre cuando las obligaciones que contiene la norma no están sujetas a requisito alguno ni supeditadas, en su ejecución o efectos, a que se adopte ningún acto por las Instituciones comunitarias o del Estado miembro[3].

La eficacia directa de la norma se asocia a precisión e incondicionalidad lo que no impide que quede sujeta a la interpretación por los Tribunales: lo determinante es que el derecho que contiene la norma quede perfectamente identificado sin necesidad de normas complementarias o de ejecución, comunitaria o nacionales.

Lo que importa, según Mangas y Liñan[4], es que el beneficiario y el derecho protegible, deben estar bien definidos en la propia norma de la UE sin necesidad de normas de ejecución nacidas de la propia UE o no.

Por lo que respecta a las Directivas, aunque requieren trasposición al ordenamiento interno, no pierden eficacia directa ya que desde la fecha de su vigencia el Estado miembro, destinatario de la Directiva, queda obligado a cumplir el mandato y objetivo que se pretende, pero carecen de efecto directo desde el momento en que necesita de la intervención del Estado mediante la trasposición, por lo que no es una norma que se pueda invocar por los nacionales. Por otra parte, cuando la Directiva haya quedado traspuesta eficazmente, la norma que se puede invocar es la resultante de la trasposición.

Cuestión diferente es que se admita, como más adelante veremos, que la Directiva pueda invocarse con eficacia cuando el Estado no haya cumplido el deber de trasposición en el plazo que tenía para ello, o por expiración del plazo para su aplicación, o cuando la trasposición se haya hecho de modo insuficiente o deficiente, pero siempre que la Directiva cumpla los dos requisitos básicos para el reconocimiento de eficacia directa: precisión e incondicionalidad. Cuando pueda predicarse el efecto útil de una Directiva, sólo se produce de forma vertical ascendente, es decir, respecto de los derechos que el particular pueda alegar ante el Estado, no al revés, de forma descendente, pudiendo exigir el Estado a sus nacionales obligaciones derivadas de la Directiva, basándose en su propio incumplimiento del deber de trasposición. Tampoco en sentido horizontal entre particulares.

Un cosa es que la Directiva eficazmente traspuesta no pueda ser invocada (lo que puede invocarse es la norma nacional resultante de la trasposición) y otra, que la Directiva tenga efecto directo por falta de trasposición, o por resultar la trasposición deficiente o insuficiente, de donde se concluye que el efecto directo de las Directivas se funda en el incumplimiento del Estado de la obligación y mandato que la norma contiene de adaptar su ordenamiento jurídico interno a las previsiones de las Directivas, en pro de la armonización de los ordenamientos jurídicos de cada Estado, lo que redunda en ausencia de discriminación y en la igualdad de todos los nacionales evitando que existan derechos y obligaciones diferentes en cada Estado.

En definitiva, como el ordenamiento de la UE no puede verse impedido por una norma nacional, las Directivas devienen directamente aplicables, una vez vencido el plazo de trasposición,

(i) ante la falta absoluta de trasposición, siempre que una norma nacional se oponga a la Directiva, o

(ii) cuando no exista norma nacional, o

(iii) cuando la norma nacional trasponga deficiente o insuficientemente la Directiva, deviniendo inaplicable la norma nacional, ya que el Estado no habrá cumplido la obligación que, como destinatario, contiene la Directiva de conseguir el resultado previsto para que en todos los Estados exista una misma reglamentación, con idénticos derechos y obligaciones.

El efecto directo vertical, como antes se apuntaba, se produce cuando el particular puede invocar una Directiva, dados los casos antes expuestos, invocación que puede hacer ante el propio Estado que ha incumplido la obligación de crear una norma interna que contenga la reglamentación de la Directiva. Ante tal incumplimiento el Estado no puede excusar el cumplimiento de la reglamentación comunitaria por falta de una norma nacional que contenga dichos derechos u obligaciones, incumplimiento sólo achacable al mismo Estado, por lo que se produce la prevalencia de la norma comunitaria.

Por Estado debe entenderse cualquiera de sus manifestaciones, el sector público en definitiva, es decir, el conjunto formado por todas las instituciones propias del Estado, de cualesquiera poderes del Estado, a través de las que se cumplen las funciones propias del Estado y se garantiza el cumplimiento del ordenamiento jurídico. La Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en el art. 2 delimita el ámbito subjetivo del sector público, que comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, y el sector público institucional (los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas, las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que cuando ejerzan potestades administrativas, las Universidades públicas). Por lo tanto, en el concepto amplio de Estado queda incluida la Administración de Justicia.

Por particular se entiende tanto los nacionales, persona física o jurídica, como los organismos públicos que ostenten derechos dimanantes de la Directiva cuyo efecto directo se pretende, siempre que se trate de alegarlo o de aplicar la Directiva en sentido ascendente, lo que evita que el Estado como tal reclame la aplicación de la Directiva en sentido descendente exigiendo el cumplimiento de obligaciones que dimanen de la norma comunitaria.

En tanto de Reglamentos se trate, son normas cuya eficacia es plena, en sentido vertical y horizontal, desde el momento de su promulgación y entrada en vigor, tal como el art. 288 TFUE establece al decir que son normas directamente aplicables y que producen efectos inmediatos, que tienen alcance general y es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, lo que no evita que concurran en el Reglamento las características antes referidas de precisión e incondicionalidad.

Por lo tanto, eficacia directa significa que las normas comunitarias despliegan su eficacia de manera uniforme en todos los Estados miembros desde su promulgación y vigencia, por sí mismas.

El efecto directo consiste en la efectividad y aplicabilidad directa de la norma de la UE.

2. Interpretación de la norma nacional

En aquellos casos en que la norma nacional resulta contradictoria con la Directiva, la falta de trasposición, o la deficiente o insuficiente trasposición, hace que la norma nacional se interprete de conformidad con las del ordenamiento de la UE directamente aplicable o no, como manifestación del principio de primacía del derecho comunitario sobre el nacional. Los Juzgados y Tribunales, órganos del Estado, vienen también obligados a conseguir el resultado previsto por la Directiva mediante una interpretación prevalente de la norma comunitaria frente a la nacional, tanto sea anterior o posterior a la Directiva[5].

La LO 7/2015 de 21 de julio ha modificado la LOPJ añadiendo el art. 4 bis, según el cual "Los Jueces y Tribunales aplicarán el Derecho de la Unión Europea de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea". Según se expone en el apartado VI de la E. de Motivos, esta modificación supone la vinculación al Derecho de la UE, declaración y modificación que quizás no era necesaria, pero cuya visualización resulta conveniente.

Mangas y Liñan[6] señalan dos límites al criterio de interpretación conforme a las normas comunitarias:

(i) cuando no exista norma nacional capaz de alcanzar el objetivo que pretende la Directiva, o cuando, existiendo, la interpretación conforme a la norma comunitaria resulte imposible. En tales casos, resultará aplicable la Directiva, dado el efecto directo por falta de una norma nacional que la trasponga, o por existir una norma que la trasponga de forma deficiente o insuficiente,

(ii) cuando los principios generales del derecho lo impidan (legalidad penal, seguridad jurídica, irretroactividad), de forma que el deber de interpretar la norma interna conforme a la norma comunitaria está limitado cuando de dicha interpretación se desprenda una obligación prevista en una Directiva no adaptada al derecho nacional, a cargo de una particular o cuando esa interpretación conduzca a determinar o agravar la responsabilidad penal[7].

Pero la interpretación conforme al derecho de la Unión supone conflicto de normas aplicables, que debe resolverse según la regla de primacía del derecho de la Unión.

La Sentencia del TJUE de 26-2-13, C399/11 declara que, según jurisprudencia reiterada,

"en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, que es una característica esencial del ordenamiento jurídico de la Unión, la invocación por un Estado miembro de las disposiciones del Derecho nacional, aun si son de rango constitucional, no puede afectar a la eficacia del Derecho de la Unión en el territorio de ese Estado".

Esto supone que en caso de contradicción entre norma nacional y comunitaria la primera debe interpretarse de conformidad con la comunitaria, si ello fuera posible y, en caso contrario, dejar inaplicada la normativa nacional en favor de la aplicación de la comunitaria, todo ello siempre que la contradicción sea evidente, ya que si no lo es, la cuestión debe someterse, mediante cuestión prejudicial, al TJUE.

3. Primacía del derecho de la Unión

Desde que la Sentencia del TJCE Van Gend & Loos, de 5-2-63 (asunto 26/62) declaró que el derecho comunitario es un verdadero ordenamiento jurídico, algo más que un Acuerdo de Derecho Internacional, se reafirma la obligación de los Estados de cumplir el derecho originario y derivado.

La doctrina es conteste al afirmar que la Sentencia de TJCE de 15 de julio de 1964 (caso 6/64 Costa-ENEL) contiene los fundamentos del principio de primaria del derecho de la Unión:

(i) las normas internas de los Estados miembros no pueden hacer que la fuerza del derecho de la Unión sea desigual entre los Estados,

(ii) el derecho derivado de la UE tiene carácter obligatorio, de reconocimiento obligatorio por todos los Estados,

(iii) los Estados miembros están obligados por la adhesión a la UE y deben abstenerse de adoptar medidas que pongan en peligro los objetivos fundamentales de la UE[8], y

(iv) los Estados miembros han aceptado que el ordenamiento de la UE se aplique sin discriminación, que se produce cuando se aplique de forma diferente en cada Estado.

El compromiso de cada Estado miembro es el que fundamenta la aplicación del derecho de la Unión con carácter prioritario y prevalente, uniforme en todos los Estados, a través del que se pretende la uniformidad en su aplicación y vigencia, sin graduación.

La primacía del derecho de la UE es una regla fundamental para la existencia de UE de donde se concluye que es una condición existencial con efecto excluyente, haciendo inaplicable la norma interna que sea incompatible con el derecho comunitario.

En este sentido, la Sentencia del TJCE, Simmenthal de 9 de marzo de 1978 (asunto 106/77) marca el precedente a partir del cual se construyen los efectos del principio de primacía:

– Cuando una norma interna de fecha anterior a una norma de la UE resulta incompatible, la primera resulta absolutamente inaplicable, entendiéndose tácitamente derogada (lex posterior derogat lex anterior).

– Cuando una norma interna de fecha posterior a una norma de la UE resulta incompatible, la norma interna resultará inaplicable debido a dicha contradicción dado que el derecho de la UE impide la existencia de normas legales internas que lo contradigan.

– El órgano jurisdiccional no debe esperar a la derogación expresa de la norma interna, de fecha anterior o posterior a la norma de la UE.

– El órgano jurisdiccional no está obligado a plantear cuestión de constitucionalidad ante la evidencia de la incompatibilidad de la norma interna con la norma comunitaria.

– El órgano jurisdiccional debe excluir la norma interna incompatible y aplicar la norma comunitaria.

De esta forma, en caso de confrontación, el ordenamiento jurídico comunitario es prevalente frente al nacional, al que sustituye.

El principio de primacía del derecho comunitario supone dejar de aplicar la norma interna incompatible, como único modo de cumplir la obligación de aplicar íntegramente el derecho de la Unión.

Desde la promulgación del art. 4 bis de la LOPJ el Juez nacional cuenta con una norma interna que le permite excluir la norma nacional incompatible con el derecho de la UE, norma que no es otra cosa que la plasmación del principio de primacía del derecho comunitario.

Las consecuencias inmediatas son, por una parte, que el derecho comunitario puede aplicarse de oficio, sin incurrir en incongruencia, con fundamento en el art. 218.1, pfo. segundo de la Ley de Enjuiciamiento Civil, según el cual el "tribunal, sin apartarse de la causa de pedir acudiendo a fundamentos de hecho o de Derecho distintos de los que las partes hayan querido hacer valer, resolverá conforme a las normas aplicables al caso, aunque no hayan sido acertadamente citadas o alegadas por los litigantes". En tal sentido el principio de primacía del derecho comunitario supone que el Juez nacional está obligado a interpretar el derecho interno conforme al derecho de la UE por lo que el particular, como reflejo del derecho a obtener tutela efectiva de los órganos jurisdiccionales, tiene derecho a reclamar la aplicación del derecho interno conforme a esta interpretación.

Por otra parte, la consecuencia es que la incompatibilidad de la norma interna con la comunitaria puede y debe ser apreciada por el Juez a la hora de interpretar el derecho aplicable, y en caso de duda, elevar cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unción Europea. Los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros son los directamente llamados a aplicar el derecho de la UE.

El TJUE tiene entre sus competencias la de pronunciarse con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del derecho de la UE (art 19.3 TUE), regulándose la cuestión prejudicial en el art. 267 del TFUE, lo que permite que el órgano jurisdiccional, en su labor de interpretar y aplicar el derecho, pueda dirigirse el TJUE reclamando una decisión del máximo intérprete del derecho de la Unión, acerca de la norma comunitaria invocada o apreciada de oficio, lo que garantiza una aplicación uniforme del derecho de la UE en todos los Estados, de ahí que el art. 4 bis LOPJ recalque que la aplicación del derecho de la UE se debe hacer de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

En la citada Sentencia Costa-ENEL, el TJCE formula el principio de primacía diciendo que, por una parte, está confirmado desde el momento en que los Reglamentos tienen fuerza "obligatoria" y son "directamente aplicables en cada Estado miembro", y por otra, "al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza original una norma interna, cualquiera que sea ésta, ante los órganos jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aquél pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad" dado que la transferencia realizada por los Estados, de su ordenamiento jurídico interno en favor del comunitario, de los derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, entraña por tanto una limitación definitiva de su soberanía, contra la que no puede prevalecer un acto unilateral ulterior incompatible con el concepto de Comunidad.

También en la Sentencia Simmenthal, el TJCE declaró que la aplicabilidad directa "significa que las normas de Derecho comunitario deben surtir plenamente efecto de una manera uniforme en todos los Estados miembros, a partir de la fecha de su entrada en vigor y durante todo el período de su validez" ya que las normas comunitarias "son una fuente inmediata de derechos y obligaciones para todos aquéllos a quienes afectan, ya se trate de Estados miembros o de particulares que sean parte en relaciones jurídicas sometidas al Derecho comunitario".

El principio de primacía del derecho de la Unión debe entenderse, como condición de la existencia del ordenamiento jurídico comunitario, que se basa en la propia naturaleza de los Tratados constitutivos, ordenamiento jurídico que prevalece sobre el derecho nacional.

El TJUE ha desarrollado hasta la fecha una consolidada jurisprudencia que abunda en:

a) La obligación que tienen los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros de garantizar que dichas Sentencias se lleven a efecto (Saje 14-12-82 asunto Waterkeyn, 314-316/81 y 83/82,). El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado reiteradamente que "los órganos jurisdiccionales están obligados, con arreglo al art. 234 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (art. 267 del TFUE) a deducir las consecuencias de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, bien entendido sin embargo que los derechos que corresponden a los particulares no derivan de esta sentencia sino de las disposiciones mismas del Derecho comunitario que tienen efecto directo en el ordenamiento jurídico interno" (Sentencias de 14-12-82, asunto Waterkeyn, y de 5-3-96, asuntos Brasserie du pêcheur y Factortame, C-46/93 y C-48/93).

b) Los Jueces y Tribunales ordinarios de los Estados miembros, al enfrentarse con una norma nacional incompatible con el Derecho de la Unión, tienen la obligación de inaplicar la disposición nacional, ya sea posterior o anterior a la norma de Derecho de la Unión (STJCE 9-3-78 asunto Simmenthal, 106/77; STJUE 22-6-10, asunto Melki y Abdeli, C-188/10 y C-189/10; y de 5-10-10 asunto Elchinov, C-173/09).

c) Esta obligación, cuya existencia es inherente al principio de primacía recae sobre los Jueces y Tribunales de los Estados miembros con independencia del rango de la norma nacional, permitiendo así un control desconcentrado, en sede judicial ordinaria, de la conformidad del Derecho interno con el Derecho de la Unión Europea (STJCE 17-12-70 de diciembre de 1970, asunto Internationale Handelsgesellschaft, 11/70; y de 16-12-08 asunto Michaniki C-213/07).

4. Principio de primacía del derecho comunitario en la jurisprudencia del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo en la Sentencia 469/2015 de 8 de septiembre, con ocasión de resolver sobre la abusividad del tipo de interés de un prestamo personal concedido a consumidor, a falta de una norma expresa limitativa del tipo de interés de demora, como existe en otros países de la UE, interpreta la normativa de protección de consumidores y usuarios a la luz de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, según los criterios de interpretación establecidos por el TJUE. Partiendo del carácter restrictivo en la apreciación del carácter abusivo de las cláusulas, en el sentido establecido en el art. 4.2 de la Directiva que impide referirlo a la definición del objeto principal del contrato o la adecuación entre precio y retribución, el Tribunal Supremo recuerda que el TJUE ha considerado que ese carácter restrictivo del control de abusividad no puede tener un efecto expansivo.

De esta forma, dado que de la Directiva 93/13 y de la Ley nacional sobre protección de los consumidores se desprende el concepto y consecuencias de la abusividad de una cláusula contractual de un contrato celebrado con un consumidor, cobra especial importancia la jurisprudencia del TJUE, puesto que "según reiterada jurisprudencia, tanto de las exigencias de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición de Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión Europea de una interpretación autónoma y uniforme, que debe buscarse teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo perseguido por la normativa de que se trate" (STJUE 19-12-13, Fish Legal y Shirley, C- 279/12, y STJUE de 30-4-14, asunto C-26/13, caso Árpád Kásler y Hajnalka Káslerné Rábai).

El Tribunal Supremo acude a los criterios establecidos por el TJUE para declarar abusiva una cláusula, teniendo en cuenta en primer lugar, las normas nacionales aplicables en defecto de pacto expreso para realizar un análisis comparativo del tipo de intereses aplicables y cuál resulta de aplicación según la cláusula controvertida, con la finalidad de valorar si el consumidor queda en una situación menos favorable; en segundo lugar, mediante la inferencia acerca de si el profesional podía estimar razonablemente que, tratando de manera leal y equitativa con el consumidor, éste aceptaría una cláusula de este tipo en el marco de una negociación individual[9].

En la STS 265/2015, de 22 de abril el Tribunal Supremo ya había manifestado que el incremento de dos puntos porcentuales previsto en el art. 576 de la Ley de Enjuiciamiento Civil para la fijación del interés de mora procesal es el criterio legal más idóneo para fijar cuál es el interés de demora en los préstamos personales concertados con consumidores, que no suponga la imposición de una indemnización alta al consumidor que no cumpla con sus obligaciones. Acude el Tribunal Supremo a este criterio previsto para el interés de demora a devengar por la deuda judicialmente declarada y a cuyo pago se ha condenado al demandado, dado que tiene un ámbito de aplicación general, evita que el interés de demora pueda ser inferior al remuneratorio, indemniza de un modo proporcionado los daños que sufre el demandante que ha vencido en el litigio por el retraso del condenado en el cumplimiento de la obligación judicialmente declarada, y asimismo contiene un factor disuasorio para que el condenado no demore en exceso el cumplimiento de la sentencia.

Y en orden a las consecuencias de la abusividad declarada, el Tribunal Supremo acude también a los criterios del TJUE deducidos del art. 6 de la Directiva 93/13 en el sentido de que los jueces nacionales están obligados a dejar sin aplicación la cláusula contractual abusiva, a fin de que ésta no produzca efectos vinculantes para el consumidor, sin estar facultados para modificar el contenido de la misma, subsistiendo el contrato, sin otra modificación que la resultante de la supresión de las cláusulas abusivas, en la medida en que, en virtud de las normas del Derecho interno, tal persistencia del contrato sea jurídicamente posible. (STJU 14-6-12 asunto C-618/2010, caso Banesto; 30-5-13 asunto C-488/11 caso Asbeek Brusse y de Man Garabito, 21-1-15 C 482/13, C 484/13, C 485/13 y C 487/13, caso Unicaja y Caixabank).

5. Principio de primacía del derecho comunitario en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse acerca del principio de primacía, en STC 215/2014 de 18 de diciembre y, recientemente, en STC 232/2015 de 5 de noviembre.

En la primera, tras declarar que la integración en la UE supone cierto grado de cesión de soberanía y de limitación de las facultades del Estado, aceptable en tanto el Derecho europeo sea compatible con los principios fundamentales del Estado social y democrático de Derecho establecido por la Constitución, reitera que la supremacía de la Constitución es compatible con regímenes de aplicación que otorguen preferencia aplicativa a normas de otro ordenamiento diferente del nacional, lo cual se prevé en el art. 93 CE.

Como consecuencia, declara el Tribunal Constitucional que las normas emanadas de la UE obligan con su sola publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, ya que por mor de la incorporación de España a las Comunidades Europeas, en el ordenamiento jurídico español se ha integrado el ordenamiento jurídico comunitario basado en el principio de prevalencia de sus disposiciones propias frente a las nacionales con las que pudieran entrar en contradicción, de forma que la relación entre ambos ordenamientos se rige por el principio de primacía[10] , conforme al cual, las normas de la Unión Europea "tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente pues no sólo 'forman parte del acervo comunitario incorporado a nuestro ordenamiento', sino que tienen un 'efecto vinculante', de manera que opera 'como técnica o principio normativo' destinado a asegurar su efectividad", según la Declaración del Pleno del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de diciembre[11].

En la Sentencia 232/2015 el Tribunal Constitucional desarrolla la doctrina sobre la relevancia constitucional del incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, matizando que el principio de primacía del Derecho de la Unión no ha dotado a las normas del Derecho de la Unión Europea, originario o derivado, "de rango y fuerza constitucionales" ni que el Derecho comunitario, originario o derivado, constituya canon de la constitucionalidad de las normas con rango de ley, pero implica, por el contrario, con carácter general, que los Estados miembros no sólo adoptarán "todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión" (art. 4.3 TUE), sino también "todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión" (art. 291.1 TFUE) y, a título particular, que "los Estados miembros coordinarán sus políticas económicas en el seno de la Unión" (art. 5.1 TFUE). Se trata, a fin de cuentas, de "la obligación de cumplimiento de las normas del Derecho comunitario" (STC 141/1993, de 22 de abril) con fundamento en "el principio de cooperación leal entre la Unión Europea y los Estados miembros" (STC 1/2012, de 13 de enero y art. 4.3 TUE).

Desde el punto de vista constitucional, declara el Tribunal Constitucional que el derecho a un proceso con todas las garantías supone que los jueces y tribunales resuelvan conforme al sistema de fuentes establecido, y conforme al art. 96 de la CE el Tratado de la Comunidad Europea –y concretamente, en este caso, su art. 234 (actual art. 267 TFUE)– forma parte del Ordenamiento interno, por ello la cuestión prejudicial configura un instrumento más al servicio de los Jueces y Tribunales para la depuración del Ordenamiento jurídico (STC 58/2004, FJ 10), y de conformidad con ese instrumento, ante una duda en la aplicación del Derecho comunitario, el Juez o Tribunal interno está facultado para consultar al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, salvo que se trate de un órgano judicial cuya resolución no sea susceptible de recurso ordinario en la vía interna, en cuyo caso, la facultad se torna, en principio, en obligación, en orden a preterir un Derecho en beneficio del otro. Esta obligación de plantear la cuestión prejudicial desaparece, aun tratándose de decisiones de órganos jurisdiccionales nacionales que no son susceptibles de un recurso judicial conforme al Derecho interno, tanto cuando la cuestión planteada fuese materialmente idéntica a otra que haya sido objeto de una decisión prejudicial en caso análogo (SSTJCE de 27 de marzo de 1963, asuntos Da Costa y acumulados, 28 a 30/62; y de 19 de noviembre de 1991, asunto Francovich y Bonifaci, C-6 y 9/90), como cuando la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a ninguna duda razonable sobre la solución de la cuestión planteada (STJCE de 6 de octubre de 1982, asunto Cilfit, 283/81).

En la Sentencia 232/2015 el Tribunal Constitucional declaraba:

a) Que dejar de aplicar una ley interna, sin plantear cuestión de inconstitucionalidad, por entender un órgano jurisdiccional que esa ley es contraria al Derecho de la Unión Europea, sin plantear tampoco cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, es contrario al derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE) si existe una "duda objetiva, clara y terminante" sobre esa supuesta contradicción (STC 58/2004).

b) Sin embargo, dejar de plantear la cuestión prejudicial y aplicar una ley nacional supuestamente contraria al Derecho de la Unión no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva si esa decisión es fruto de una exégesis racional de la legalidad ordinaria, pues sólo estos parámetros tan elevados forman parte de los derechos consagrados en el art. 24 CE (así, SSTC 27/2013, de 11 de febrero; 212/2014, de 18 de diciembre y 99/2015, de 25 de mayo).

c) Corresponde al TC velar por el respeto del principio de primacía del Derecho de la Unión cuando exista una interpretación auténtica efectuada por el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea, pues el desconocimiento y preterición de la norma de Derecho de la Unión, tal y como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia, puede suponer una "selección irrazonable y arbitraria de una norma aplicable al proceso", lo cual puede dar lugar a una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (STC 145/2012, de 2 de julio).

El Tribunal Constitucional en la Sentencia 145/2012 de 2 de julio[12] se refería a la primacía del Derecho comunitario como técnica o principio normativo destinado a asegurar su efectividad, reconociendo esa primacía de las normas del ordenamiento comunitario, originario y derivado, sobre el interno, y su efecto directo para los ciudadanos, asumiendo la caracterización que de tal primacía y eficacia había efectuado el Tribunal de Justicia, entre otras, en las Sentencias Vand Gend & Loos, de 5-2-63 y Costa ENEL de 15-7-64, primacía que en la Declaración 1/2004, no se sustenta necesariamente en la jerarquía, sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales, sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente debida a diferentes razones, lo que obliga al Juez nacional o a la Administración pública, en su caso, a aplicar la norma prevalente y a dejar sin efecto a la norma desplazada, aun cuando no haya sido expulsada del ordenamiento interno (algo propio de la Unión Europea como proceso de creación de una unidad política por agregación o unión de Estados).

De todo ello, según concluye el Tribunal Constitucional en esta Sentencia 145/2012, los Jueces y Tribunales ordinarios de los Estados miembros, al enfrentarse con una norma nacional incompatible con el Derecho de la Unión, tienen la obligación de inaplicar la disposición nacional, ya sea posterior o anterior a la norma de Derecho de la Unión, obligación que es inherente al principio de primacía con independencia del rango de la norma nacional, permitiendo así un control desconcentrado, en sede judicial ordinaria, de la conformidad del Derecho interno con el Derecho de la Unión Europea[13], facultad de inaplicación que obligaba también a las Administraciones públicas, incluidos los organismos reguladores.

 

[1] Las versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea se publicaron en el Diario Oficial de la Unión Europea el 30 de marzo de 2010 (DOCE 2010/C 83/ y 1 y 2).

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:FULL:ES:PDF

[2] Las Decisiones, únicamente son obligatorias para sus concretos destinatarios. Las Recomendaciones y los Dictámenes no tienen carácter vinculante.

[3] En similares términos se pronuncia la jurisprudencia del TJUE, desde al menos la Sentencia Skattner, 29-5-97 C-389/95).

[4] Mangas Martin, A. y Liñan Nogueras, D.J. Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Madrid, 2010, Edit. Tecnos 6ª ed.

[5] Sentencias TJCE 20-5-76, Mazzalai 111/75; 10-4-84, Von Colson y Kamann, 15/83; 10-4-84, Harz, 79/83.

[6] Op. cit., pág. 383.

[7] Sentencias 8-10-87, Kolpinghuis, 80/86; y 26-9-96, Acvaro C-168/95.

[8] El art. 4.3 del TUE establece: Conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión. Los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.

[9] Estos criterios se expusieron por el TJUE en Sentencia de 14 marzo 2013, asunto C-415/11, caso Mohamed Aziz.

[10] El Tribunal Constitucional ya declaró la vigencia del principio de primacía en SSTC 28/1991, de 14 de febrero; 64/1991, de 22 de marzo, FJ 4 a); 130/1995, de 11 de septiembre, FJ 4; 120/1998, de 15 de junio, FJ 4; 58/2004, de 19 de abril, FJ 10; 145/2012, de 2 de julio, FJ 5; y 239/2012, de 13 de diciembre, FJ 5]

[11] STC 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 4; y STC 145/2012, de 2 de julio, FJ 5.

[12] En esta Sentencia se citan las STC 28/1991, de 14 de febrero, la STC 64/1991, de 22 de marzo, y la Sentencia Simmenthal del TJCE de 9-3-78.

[13] Sentencias de 17-12-70 Internationale Handelsgesellschaft, 11/70; y de 16-12-08, asunto Michaniki C-213/07.


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