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Administrativo | Conocimiento
16/03/2016 14:18:25 | Montes

El concepto de Monte tras la Ley 21/2015. Evolución, definición y clases

Carlos Gil de Gómez Pérez-Aradros

Politólogo, Funcionario de Carrera del Cuerpos Superior de Administradores del Principado de Asturias

Desde el punto de vista jurídico, los montes comprenden una amplia definición, que va mucho más allá de la que, de un modo cotidiano, solemos considerar. A este respecto, la vigente Ley de Montes ha sido profusamente reformada, viéndose afectada en casi todo su contenido, si bien, no ha sido derogada. Este artículo pretende compendiar el origen más remoto del patrimonio forestal, su evolución, la conceptualización de los montes y su clasificación.

Sumario:

1. Orígenes y evolución de la protección de los montes

2. Objeto, concepto y tipos

 

1. Orígenes y evolución de la protección de los montes

Todos soñamos con pasar un día en el monte, con salir del mundanal ruido y poder llenar los pulmones con el puro y sano aire montañés. Nada puede llegar a ser más placentero que esta práctica, que todos nos comprometemos a experimentar, ya sea de un modo profesional o de un modo aficionado. Ahora bien, desde un punto de vista normativo, ¿sabemos qué es un monte para nuestro ordenamiento jurídico?, ¿somos capaces de enumerar las distintas clases de montes que existen?, ¿es muy reciente el interés por la protección de estos bienes? En este artículo podremos visualizar la evolución que ha experimentado la protección de los montes en España y su situación actual, del mismo modo que expondremos la tipología de los mismos, qué terrenos se aceptan en esta categoría y cuáles quedan excluidos.

Suele retrotraerse el estudio de la protección de los montes a la Edad Media, si bien es cierto que lo que se pretendía conservar eran los bosques, es decir, una parte de los montes. La parte por el todo. Y si pretendemos ser más fieles a la realidad, en esas fechas, ni los montes ni los bosques importaban más que la posibilidad de permitir a reyes y nobles ir de caza (Partidas y en los Fueros de Nájera y Coria). No obstante, con el tiempo, otros intereses generaron la deforestación de nuestros montes, con el fin de defender a la ganadería y la agricultura.

La dinastía Borbónica exportó, al otro lado de los Pirineos, la tradición francesa de proteger los bosques, por medio de la imposibilidad de labrarlos, al menos todos aquellos que fueran comunes, dejando la mayoría de los privados al arbitrio de los particulares. Parece ser que el prurito protector era bienintencionado, si bien, el ámbito de protección era limitado. Esta consideración hacia los bosques, como vemos, todavía no hemos llegado a la atención por los montes, iba más allá de la prohibición de su roturación. Tal es así que se exigía a los vecinos de los pueblos cercanos la limpieza de los mismos o la plantación de un número determinado de árboles. La Real Ordenanza para el aumento y conservación de montes y plantíos es un buen ejemplo de este afán protector borbónico. No obstante, como en el pasado medieval, estas buenas intenciones se veían truncadas por intereses más altos de la Armada o, dicho de otra forma, la deforestación era un mal menor ante la necesaria construcción de naves de guerra. Tal es su importancia que se comienza a hablar en esta época, s. XVIII, de la Administración forestal en atención a las Ordenanzas militares y de marina.

En el siglo XIX, el incipiente sistema de protección cede ante los principios del emergente liberalismo, que colocan a la propiedad privada en el centro de su ideario. Teniendo en cuenta que el aprovechamiento agrícola y ganadero se anteponía a los intereses forestales, y que la mayor parte de los bosques eran privados (no sólo se desamortizaron conventos y construcciones arquitectónicas), podemos hacernos una idea de los escasos resultados que en esta materia pudieron ver la luz. Si unimos a estos hechos las guerras civiles carlistas y la tala indiscriminada podemos concluir que la riqueza forestal de España se vio muy mermada.

Con todo y con esto, Las Ordenanzas Generales de Montes, de Javier de Burgos, más conocido por su contribución a la todavía vigente división en provincias, supusieron el comienzo del punto de arranque, ahora sí, de un moderno modelo de sistema forestal. Los montes públicos, los particulares quedaban al margen, iban a ser protegidos de roturaciones o de la pura y simple destrucción. Tiempo después de la fecha de estas Ordenanzas (1833) se iba a constituir un verdadero aparato burocrático y una adecuada institucionalización formativa, con los Ingenieros de Montes y la primera Escuela de Ingenieros de Montes (1848-1871), ubicada en Villaviciosa de Odón (Madrid).

A las Ordenanzas de Javier de Burgos seguirá la Ley de Montes de mayo de 1863, si bien la vigencia de las mismas era una realidad. Casi con toda seguridad lo que pretendió la ley fue evitar que los montes cayesen en manos privadas, lo que, en la práctica, suponía una exención de las medidas recogidas por el que fuera, entre otras ocupaciones, director de El Imparcial.

Toda la legislación referida y, con ella, la Ley de 1863, fue derogada por la Ley de Montes, de 8 de junio de 1957, desarrollada por el Reglamento de 22 de febrero de 1962. Con esta puesta al día normativa se aseguraban los instrumentos de una política de fuerte intervención administrativa, no sólo, y esto es lo más importante, sobre los montes públicos, sino también sobre los de particulares. A este respecto es oportuno siquiera nombrar la Ley de 10 de marzo de 1941, que creó el Patrimonio Forestal del Estado.

Esta Ley de 1957 siguió vigente hasta la vigente Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, norma que ha sido sustancialmente reformada pero no derogada. Parece ser que el nuevo entorno institucional, el marco democrático-constitucional, viese con malos ojos cualquier norma previa a este periodo, como si todas fueran técnicamente mejorables (lo que no ocurre con la Ley de Expropiaciones, por ejemplo). Sea como fuere, el contexto económico y la nueva sensibilidad medioambiental, a nivel comunitario e internacional, obligan a actualizar el marco normativo en materia de montes. Ahora todo debe ser sostenible y, como no podía ser de otra manera, la gestión forestal también, sin olvidar la multifuncionalidad, la integración de la planificación forestal en la ordenación del territorio o la cohesión territorial. En lo relativo a la distribución competencial, aspecto insustancial en las normas anteriores, se designa a las Administraciones autonómicas como las responsables y competentes en materia forestal, de acuerdo con la Constitución y sus Estatutos de Autonomía. Al mismo tiempo, clarifica las funciones de la Administración General del Estado y revitaliza el papel de las Administraciones locales en la política forestal, concediéndoles una mayor participación en la adopción de decisiones que inciden directamente sobre sus propios montes, reconociendo con ello su papel como principales propietarios forestales públicos en España y su contribución a la conservación de unos recursos naturales que benefician a toda la sociedad.

Solo tres años después de la aprobación de la Ley de Montes ya se apreciaron ciertas deficiencias e insuficiencias concernientes tanto a la correcta definición de las atribuciones que, de acuerdo con determinados preceptos de la Ley, corresponden a las diferentes Administraciones públicas, como en la propia ordenación de los mecanismos de protección y conservación de los montes, señaladamente, aquellos que tienen que ver con la lucha contra los incendios forestales y con la protección que deparan los sistemas administrativos de registro y catalogo de los distintos tipos de montes. Así de sincera es la Exposición de motivos de la Ley 10/2006, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Así son las cosas, hemos contado con normas en esta materia con una duración que roza el siglo y otras son susceptibles de cambios tras tres años de vigencia. Esta profunda reforma operada en 2006 buscó, resumido de un modo sucinto, una mayor protección de los montes públicos, el consumo responsable de productos forestales en los procedimientos de contratación pública por parte de las Administraciones Públicas o la lucha contra los incendios.

Podríamos y deberíamos pensar, siendo bienpensantes, que la Ley de Montes de 2003, con las reformas de 2006, alcanzó un nivel de actualidad y de perfeccionamiento técnico difícilmente superable, lo que, evidentemente, no haría necesarias más amplias reformas. Pequeñas y puntuales puede ser, pero genéricas como la de 2006, no. Sin la intención de ser unos mal pensados, en 2015 se vuelve a “machacar” buena parte de la Ley de 2003, con la costumbre de reformar lo reformado sin derogar lo modificado.

La Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes se apresura a justificar los motivos que le otorgaron su razón de ser:

"(…) con el fin de tener el mejor instrumento posible para la gestión sostenible de las masas forestales españolas, se realizan modificaciones en los aspectos mencionados a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, ajustándose además a lo dispuesto en las sentencias del Tribunal Constitucional relativas a la impugnación de múltiples preceptos de la ley originalmente aprobada, fundamentalmente la Sentencia del Tribunal Constitucional 49/2013, de 28 de febrero, la Sentencia del Tribunal Constitucional 84/2013, de 13 de abril, y la reciente Sentencia 97/2013, de 23 de abril, en que los recurrentes han sido, respectivamente, las comunidades autónomas de Cataluña, La Rioja y Castilla y León.

Una de las novedades es la consideración, como un nuevo principio inspirador de esta ley, de los montes como infraestructuras verdes, en sintonía con la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones COM (2013) 249 final, de 6 de mayo de 2013, denominada «Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa», puesto que constituyen unos sistemas naturales prestadores de servicios ambientales de primer orden.

En esta modificación se ahonda en la imbricación del territorio forestal como una parte muy importante del mundo rural, al que pertenece, y a cuyo desarrollo ha de coadyuvar de forma activa. Por otro lado, se perfecciona el equilibrio entre los tres pilares imprescindibles de la gestión forestal sostenible, es decir, el económico, el ecológico y el social."

Es cierto, y así se deja constancia, que el tema que nos ocupa está inmerso en un entorno mucho mayor como es el medioambiental, el cual varía, evoluciona y se va cosificando en el Ordenamiento Jurídico español.

2. Objeto, concepto y tipos

Antes de pasar, de una vez, a ver qué entiende por monte nuestro legislador, conviene enumerar los elementos que contiene el objeto de esta ley, en sus sucesivas y profundas reformas. La Ley de Montes tiene por objeto garantizar la conservación y protección de los montes españoles, promoviendo su restauración, mejora, sostenibilidad y aprovechamiento racional, apoyándose en la solidaridad colectiva y la cohesión territorial. La generalidad, como no podía ser de otra forma, es la tónica de este tipo de delimitaciones y, del mismo modo, los principios que inspiran a la ley no lo son menos. Una docena exacta de principios, nada menos, recogidos en su artículo tercero, que orientan el contenido de la misma, entre los que podemos enumerar:

"El cumplimiento equilibrado de la multifuncionalidad de los montes en sus valores ambientales, económicos y sociales.

La creación de empleo y el desarrollo del medio rural.

La integración en la política forestal española de los objetivos de la acción internacional sobre protección del medio ambiente, especialmente en materia de desertificación, cambio climático y biodiversidad.

Principio o enfoque de precaución, en virtud de la cual cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza.

La consideración de los montes como infraestructuras verdes para mejorar el capital natural y su consideración en la mitigación del cambio climático."

Por su parte, el ámbito de aplicación ya nos va dando pistas de la confusa definición que se avecina para el común de los mortales y de su difusa clasificación. La ley se aplica a todos los montes españoles, lo cual parece lógico, si bien, en el caso de los montes vecinales en mano común, esta ley les es aplicable sin perjuicio de lo establecido en su legislación especial. En el primer apartado del artículo segundo ya encontramos una primera precisión. El apartado segundo se ocupa de los terrenos de condición mixta agrosilvopastoral, y en particular de los terrenos adehesados, a los que les será de aplicación la Ley de Montes en lo relativo a sus características y aprovechamientos forestales, sin perjuicio de la aplicación de la normativa que les corresponda por sus características agropecuarias. Quedan dos apartados más relativos al ámbito de aplicación, que remiten, respectivamente a su legislación específica:

"Los montes o fracciones de monte que estén incluidos en espacios naturales protegidos se rigen por su legislación específica, así como por las disposiciones de esta ley en lo que no sea contrario a aquélla.

Las vías pecuarias que atraviesen o linden con montes se rigen por su legislación específica, así como por las disposiciones de esta ley, en lo que no sea contrario a aquélla."

Si el ámbito de aplicación es así, conteniendo tanta precisión y tanta remisión a su legislación específica, una vez hecho el reconocimiento de que se aplica a todos los montes españoles, imaginen qué es lo que el legislador considera que es un monte. Allá vamos, sin más dilación, a enfrentarnos con lo que se considera un monte por la Ley de Montes.

"Artículo 5 Concepto de monte

1. A los efectos de esta ley, se entiende por monte todo terreno en el que vegetan especies forestales arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, que cumplan o puedan cumplir funciones ambientales, protectoras, productoras, culturales, paisajísticas o recreativas.

Tienen también la consideración de monte:

a) Los terrenos yermos, roquedos y arenales.

b) Las construcciones e infraestructuras destinadas al servicio del monte en el que se ubican.

c) Los terrenos agrícolas abandonados que cumplan las condiciones y plazos que determine la comunidad autónoma, y siempre que hayan adquirido signos inequívocos de su estado forestal.

d) Todo terreno que, sin reunir las características descritas anteriormente, se adscriba a la finalidad de ser repoblado o transformado al uso forestal, de conformidad con la normativa aplicable.

e) Los enclaves forestales en terrenos agrícolas con la superficie mínima determinada por la Comunidad Autónoma."

No se lo van a creer, pero algunos opositores debemos aprender esta (y otras) definiciones para poder optar a una plaza en propiedad, aunque lo más cerca que estaremos de tramitar algo relacionado con un monte sea una visita a los Montes de Piedad o montepíos. Resulta irónico que en cada ruta dominguera por un terreno en el que vegetan especies forestales arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación o por un terreno yermo o roquedo te venga a la cabeza esta definición. Por si fuera poco, los apartados tercero y cuarto de este quinto artículo terminan por desdibujar lo poco que cualquiera pudiera haber entendido de esta definición. A saber:

"3. Las comunidades autónomas, de acuerdo con las características de su territorio, podrán determinar la dimensión de la unidad administrativa mínima que será considerada monte a los efectos de la aplicación de esta ley.

4. Las plantaciones de especies forestales de turno corto en régimen intensivo sobre terrenos agrícolas estarán sometidas a lo dispuesto en esta ley durante la vigencia de los turnos de aprovechamiento previamente establecidos, a menos que la comunidad autónoma decida expresamente un periodo más corto decidiendo su titular una vez finalizado dicho periodo sobre el aprovechamiento de dicho terreno."

En ocasiones, en la mayoría, sabemos qué es algo cuando entendemos lo que no es. Este puede ser uno de esos casos. Al margen de lo definido, se establece en este mismo precepto lo que no es un monte. En concreto, no lo son:

"a) Los terrenos dedicados al cultivo agrícola.

b) Los terrenos urbanos.

c) Los terrenos que excluya la comunidad autónoma en su normativa forestal y urbanística."

Ya sabemos lo que es y lo que no es un monte. Una vez que podemos reconocer con claridad un monte, debemos tener presente que cumplen un función social relevante, por lo que las Administraciones públicas están obligadas a velar por su conservación, protección, restauración, mejora y ordenado aprovechamiento (art. 4 Ley de Montes). De hecho, siendo más precisos, poseen una multifuncionalidad, tanto como fuente de recursos naturales y sustento de actividades económicas como por ser proveedores de múltiples servicios ambientales, entre ellos, de protección del suelo y del ciclo hidrológico; de fijación del carbono atmosférico; de depósito de la diversidad biológica y como elementos fundamentales de la conectividad ecológica y del paisaje. Las múltiples funciones sociales que los montes cumplen obligan a los poderes públicos a llevar a cabo una acción positiva en el cumplimiento de los fines que tienen encomendados en esta materia.

Si bien todos los montes comparten una misma definición, no todos ellos tienen la misma naturaleza. Por este motivo, la normativa vigente realiza varias clasificaciones de los montes. La primera de ellas deslinda entre montes públicos y montes privados. Esta cuestión no es baladí, pues, como veíamos en la evolución, la protección de los montes y de lo que contenían venía condicionada por su régimen de propiedad. En la actualidad, los montes públicos son los pertenecientes al Estado, a las comunidades autónomas, a las entidades locales y a otras entidades de derecho público, lo cual, hace preguntarse qué otros sujetos, más allá de la administración territorial clásica, pueden ser titulares de montes públicos y si esta posesión no supone una huida del derecho administrativo. Frente a los montes públicos, los privados son los pertenecientes a personas físicas o jurídicas de derecho privado, ya sea individualmente o en régimen de copropiedad. A la vista de esta definición, aumentan los interrogantes jurídicos relativos a la posible propiedad de un monte por un ente integrante del Sector Público regido de ordinario por el derecho privado. Dejando de lado esta cuestión y siguiendo con la clasificación, una tercera categoría convive entre los públicos y los privados: los montes vecinales en mano común. Se trata de una categoría intermedia que posee una naturaleza bifronte, ya que son montes privados pero que tienen naturaleza especial derivada de su propiedad en común sin asignación de cuotas, siendo la titularidad de éstos de los vecinos que en cada momento integren el grupo comunitario de que se trate y sujetos a las limitaciones de indivisibilidad, inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Se trata de una figura singular por ser una propiedad privada que comparte las cualidades de los bienes demaniales y que se asocia a las formas de dominio de tipo germánico frente a las de tipo romano.

En relación con los bienes de titularidad pública y siguiendo con la ordenación, los montes pueden ser de dominio público y patrimoniales. Los primeros, que integran el dominio público forestal, son:

"a) Por razones de servicio público, los montes incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública a la entrada en vigor de esta ley, así como los que se incluyan en él de acuerdo con el artículo 16.

b) Los montes comunales, pertenecientes a las entidades locales, en tanto su aprovechamiento corresponda al común de los vecinos.

c) Aquellos otros montes que, sin reunir las características anteriores, hayan sido afectados a un uso o servicio público."

Del mismo modo que sucedía con la definición, se termina sabiendo qué es algo cuando se aprecia lo que no es. De este modo, son montes patrimoniales los de propiedad pública que no sean demaniales, simple, llana y literalmente.

Para acabar, con la clasificación y con el artículo, el Capítulo I Clasificación de los montes del Título II Clasificación y régimen jurídico de los montes de la ley objeto de estudio concluye con el artículo trece: Montes catalogados de utilidad pública. En realidad se trata de la posibilidad que tienen las Comunidades Autónomas de declarar de utilidad pública e incluir en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública los montes públicos, por lo que no se introduce otra categoría de montes, al tratarse de los que no tienen naturaleza privada. No todos estos montes pueden ser declarados de utilidad pública e incluirse en este Catálogo, puesto que deben cumplir algunos de estos requisitos:

"a) Los que sean esenciales para la protección del suelo frente a los procesos de erosión.

b) Los situados en las cabeceras de las cuencas hidrográficas y aquellos otros que contribuyan decisivamente a la regulación del régimen hidrológico, incluidos los que se encuentren en los perímetros de protección de las captaciones superficiales y subterráneas de agua, evitando o reduciendo aludes, riadas e inundaciones y defendiendo poblaciones, cultivos e infraestructuras, o mejorando el abastecimiento de agua en cantidad o calidad.

c) Los que eviten o reduzcan los desprendimientos de tierras o rocas y el aterramiento de embalses y aquellos que protejan cultivos e infraestructuras contra el viento.

d) Los que sin reunir plenamente en su estado actual las características descritas en los párrafos a), b) o c) sean destinados a la repoblación o mejora forestal con los fines de protección en ellos indicados.

e) Los que contribuyan a la conservación de la diversidad biológica a través del mantenimiento de los sistemas ecológicos, la protección de la flora y la fauna o la preservación de la diversidad genética y, en particular, los que constituyan o formen parte de espacios naturales protegidos, zonas de especial protección para las aves, zonas de especial conservación, lugares de interés geológico u otras figuras legales de protección, así como los que constituyan elementos relevantes del paisaje.

f) Aquellos otros que establezca la comunidad autónoma en su legislación."

Con esto damos por acabado lo relativo a la clasificación, conforme a la legislación vigente en la actualidad. Esperamos, con este artículo, haber arrojado algo de luz a la evolución, el concepto y la clasificación de los montes. Desde las primeras aportaciones al embrionario ordenamiento forestal, se ha podido apreciar que el régimen de propiedad (común o privado) ha condicionado el devenir del mismo, así como otros intereses más dignos de atención y protección. La actual normativa en la materia no finiquita esta distinción entre montes públicos y privados, si bien es cierto que extiende buena parte de la protección de las propiedades públicas a los montes de titularidad privada. Otro aspecto a considerar, destacado a lo largo del artículo, es la sucesiva y profunda modificación de los preceptos originales de la ley, operándose en la práctica una reforma casi completa sin proceder a su derogación. En definitiva, espero que, a partir de ahora, cada vez que disfrutemos de nuestros montes, y el que puede de los suyos, si son privados, considere los orígenes de su protección, su amplia definición y sus múltiples clasificaciones.


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