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Administrativo | Conocimiento
01/10/2007 04:00:00 | DEPENDENCIA

Comentarios a la Ley 39/2006, de de 14 de Diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y de Atención a las Personas en Situación de Dependencia

Rafael Pérez Castillo

1. Introducción

La Ley 39/2006 de 14 de diciembre (en adelante, LAAD), tiene por objeto, según reza su título, la promoción de la autonomía personal y la atención a las personas en situación de dependencia. Con ella, se trata de dar respuesta a la creciente necesidad de mecanismos que den cobertura a situaciones de dependencia, cuyas dificultades se ven incrementadas no solo por razones demográficas -en particular, el "envejecimiento del envejecimiento"- sino también por otras de carácter sociológico -como los cambios habidos en el modelo de familia y la progresiva incorporación de la mujer al mercado de trabajo-, lo que generaliza una situación de desprotección no solo en el ejercicio de sus derechos, sino en el desarrollo de las actividades más esenciales de la vida diaria por parte de personas que se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad, y cuyo apoyo fundamental se ha venido prestando, hasta ahora, a través de la familia.

Como bien se?ala la exposicón de Motivos, la LAAD, se inscribe en el modelo de Estado social que consagra la Constitución Española (en adelante, CE), y entronca con la especial protección que sus artículos 49 y 50 CE prevén para las personas discapacitadas, tanto físicas, intelectuales y sensoriales, como las personas mayores, tratando de garantizar las condiciones básicas y el contenido común de unas prestaciones y servicios en todo el territorio nacional. El primero de dichos preceptos constitucionales sienta que "los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que el Título I otorga a todos los ciudadanos" el segundo dispone que "los poderes públicos, además de garantizar la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad (mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas), y con independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio".

Para lograr su finalidad, la LADD, configura un Sistema Nacional de Dependencia, que articula sobre una base de participación, cooperación y coordinación de las distintas Administraciones públicas, definiendo unos objetivos y un catálogo de servicios y prestaciones, las condiciones para el reconocimiento de las situaciones de dependencia y los derechos correspondientes, así como cuestiones instrumentales indispensables para su efectividad, en relación con los medios necesarios, aspectos organizativos y normas sobre infracciones y sanciones.

2. Diversidad de opciones

La LADD, se ampara, según su Disposición final octava, en la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, conforme al artículo 149.1.1.ª CE.

En alguno de los informes evacuados en la tramitación de la LADD, se aludió a la preferencia manifestada en distintos ámbitos por una norma básica estatal inserta en el ámbito de protección de la Seguridad Social, indicándose que el Acuerdo suscrito por el Gobierno con los agentes sociales el 21 de diciembre de 2005 recogía la necesidad de que la Ley tuviera la condición de norma básica y de que ampliara la acción protectora de la Seguridad Social: "sin la fuerza de una legislación básica, se dice, el Sistema Nacional que se construye adolece de nominalismo, dejándose la posibilidad, en la práctica, de 17 subsistemas distintos, uno por Comunidad Autónoma."

Ciertamente, el Tribunal Constitucional ha confirmado la idea de que el sistema de Seguridad Social (artículo 41 CE), al configurarse como una función de Estado"permite incluir en su ámbito no solo las prestaciones de carácter contributivo, sino también las no contributivas (lo que permitiría al Estado regular la atención a las situaciones de dependencia desde la cobertura del artículo 149.1.17.ª CE); ello no impide, sin embargo, que las Comunidades Autónomas, habilitadas por otros títulos competenciales (singularmente, asistencia social), articulen apoyos complementarios para atender necesidades no cubiertas por aquel sistema:"No puede resultar extravagante desde la perspectiva del Estado Social de Derecho, consagrado en nuestra Constitución (art. 1 CE) que se atiendan dichas necesidades, en aras del valor de la justicia al que se refiere este precepto constitucional, desde las diversas habilitaciones previstas".

No terminan ahí las posibilidades de enfoque de la regulación que ahora se trata de introducir. El Libro Blanco sobre la "Atención a las personas en situación de dependencia en España" (en adelante, el Libro Blanco de la Dependencia), elaborado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, expone en su capítulo XI diversos modelos de protección existentes en Europa (y en otros países, como Estados Unidos y Australia, o Japón y Suiza), esbozando grandes modelos, como el de protección universal y financiación mediante impuestos (países nórdicos, Holanda), el modelo bismarckiano de protección a través del sistema de la Seguridad Social (Alemania, Austria), y el modelo asistencial, dirigido esencialmente a ciudadanos carentes de recursos (países del sur de Europa).

Por otro lado, dada la evolución de la concepción del Sistema de Seguridad Social y, en general, el desarrollo de los sistemas de protección social en los países de nuestro entorno, no ha de descartarse que en el futuro algunas de las prestaciones previstas en la Ley puedan pasar a integrar el ámbito de protección proporcionado por el sistema de la Seguridad Social. Ahora bien, una vez que se ha optado, en la actual iniciativa, por efectuar dicha regulación al margen del Sistema de la Seguridad Social y al amparo del artículo 149.1.1.ª CE, la regulación del Sistema Nacional de Dependencia ha de tener una configuración acorde con la competencia que la Constitución atribuye al Estado en dicho apartado del artículo 149.1 CE.

3. El articulo 148.1.20 de la Constitucion

El reparto competencial realizado por la Constitución parte, inicialmente, de un precepto que habilita a las Comunidades Autónomas para asumir competencias en sus Estatutos. Este precepto tiene entre aquellas materias susceptibles de ser competencia autonómica, la asistencia social. El precepto siguiente del Texto constitucional establece las competencias exclusivas del Estado. Entre estas competencias exclusivas no se hace ninguna referencia a la asistencia social. No ha existido duda en la doctrina al afirmar que la asistencia social es una competencia de las Comunidades Autónomas, con carácter exclusivo siempre que sus Estatutos así la hayan asumido. Otra cuestión diferente es discernir el exacto contenido de una categoría tan amplia como la de asistencia social. Ya desde los inicios la doctrina asumió la asistencia social como un ámbito autonómico, sin fisura alguna favorable al Estado.

A pesar de existir esta competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma no hay que rechazar la posibilidad de que el Estado haya dictado leyes en este campo. Podría plantearse si la regulación que persigue la eliminación de los problemas de accesibilidad para los discapacitados es o no una norma que puede entrar dentro de la asistencia social, por citar un ejemplo. A pesar de las competencias autonómicas, el Estado ha dictado alguna norma que puede entenderse afecta a esta materia, como es el caso de la Ley 13/1982 de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos. Este hecho no pone en cuestión los argumentos anteriores.

En definitiva, elEstado ha seguido actuando competencias que ya no le correspondían encontrando con frecuencia la base para dictar esas normas en una interpretación del principio de supletoriedad entendido como un título competencial. Una interpretación inadecuada de ese principio le permitía dictar normas que resultaban de aplicación en caso de ausencia de normativa autonómica en la materia. Dicho de otra forma,el Estado juega a dictar normas que favorecen a sectores concretos y necesitados de la sociedad y es muy difícil pensar que alguien vaya a enfrentarse a las mismas oponiendo un argumento, aparentemente formal, como es la falta de competencia.

4. El articulo 149.1.1 de la Constitucion.

Como recuerda el Consejo de Estado en su dictamen 1.579/2005, relativo al Anteproyecto de Ley por la que se reconoce la lengua de signos y se regula el derecho a su aprendizaje, conocimiento y uso, y se establecen y garantizan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, la jurisprudencia constitucional ha venido delimitando el sentido y alcance del artículo 149.1.1.ª de la CE, señalando que dicho precepto,"más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas condiciones básicas uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales " (STC 98/2004, f.j.3 y STC 178/2004, f.j.7).

Así,desde una perspectiva de delimitación negativa, ha manifestado que dicho precepto constitucional "no ha atribuido al Estado la fijación de las bases sobre los derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento -eso sí, entero- de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad" de manera que su regulación no puede suponer una normación completa y acabada de cada uno de aquellos derechos y deberes. En cuanto a su delimitación positiva, ha sentado que "las condiciones básicas hacen referencia al contenido primario (STC 144/1988) del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos). En todo caso, las condiciones básicas han de ser las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad. "

También ha señalado que "dentro de esas condiciones básicas cabe entender incluido asimismo aquellos criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquellas, tales como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho (...); los deberes, requisitos o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho (...); los requisitos indispensables o el marco organizativo que posibilitan el ejercicio mismo del derecho" (STC 61/1997 y 173/1998); en relación con este último aspecto, también ha afirmado la STC 209/2000 la posibilidad de que,"junto a la normación como aspecto esencial del artículo 149.1.1 C.E. las regulaciones estatales dictadas al amparo de este precepto contengan una dimensión institucional, cuando sea imprescindible para garantizar la eficacia del derecho o la igualdad de todos los españoles en su disfrute. En definitiva, según la doctrina constitucional, el artículo 149.1.1.ª CE constituye un título competencial autónomo, positivo o habilitante (...) que permite al Estado una regulación, aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico (STC 61/1997, f.j. 7, y STC 188/2001, f.j. 12)."

En este sentido, ha señalado el Tribunal Constitucional que el artículo 149.1.1.ª CE "sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa o indirecta e inmediata, con los derechos reconocidos por la Constitución "(STC 164/2001). Sin necesidad de entrar a analizar detenidamente el alcance de la expresión utilizada por el citado artículo 149.1.1.ª CE, manifestaba el Consejo de Estado en su dictamen sobre la LADD que dicho apartado amparaba la regulación abordada por dicho texto legal; su objeto constituía una regulación "transversal" acorde con las previsiones de los artículos 49 y 50 de la CE -en relación con los derechos que la CE reconoce a todos los ciudadanos- y, más allá de eso, con la garantía de una posición mínima que asegure la dignidad humana (artículo 10) en situaciones de especial vulnerabilidad, entroncando también con la efectividad de la libertad, igualdad e integridad física y moral que la Constitución garantiza (artículos 9.2, 14 y 15 CE). Junto a ello, cabría apelar, en el presente caso, a los derechos reconocidos en los Tratados y acuerdos internacionales ratificados por España, erigidos en canon de interpretación por el artículo 10 de la Constitución (así, cabría citar los artículos 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, expresamente mencionada en dicho artículo 10).

En definitiva, se trata aquí de la regulación de las condiciones básicas que garanticen una igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales de quienes se encuentran en situación de dependencia, para el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales, puesto que es, precisamente, el ejercicio efectivo de sus derechos y deberes lo que se ve obstaculizado por su situación de dependencia (el artículo 4 de la LAAD es especialmente ilustrativo del carácter transversal aludido).

En relación con lo manifestado, el Libro Blanco de la Dependencia pone de manifiesto, en su capítulo II, cómo nuestro ordenamiento jurídico ha recogido los nuevos enfoques y estrategias operadas en la manera de entender la discapacidad, a partir de la idea de que las desventajas que presenta una persona con discapacidad tienen su origen no solo en sus dificultades personales, sino también en las condiciones limitativas que en la propia sociedad se oponen a su plena participación y al ejercicio pleno de sus derechos. De este modo, para que la igualdad de las personas sea real y efectiva, y no meramente formal, se han de promover las condiciones que faciliten la plenitud de sus derechos. En esa misma línea, se subraya que las personas con dependencia funcional gozan jurídicamente de los mismos derechos, libertades y deberes civiles y políticos constitucionales que los demás ciudadanos (sin perjuicio de laslimitaciones derivadas de sentencias de incapacitación). Sin embargo, en la práctica, la vulnerabilidad de su situación dificulta el ejercicio real de dichos derechos (como ponen de manifiesto diversos estudios e informes recogidos en el Libro Blanco aludido), por lo que este colectivo precisa de medidas protectoras específicas para garantizar el ejercicio efectivo de sus derechos y responsabilidades.

El establecimiento de un marco de igualdad, a través de la regulación de unas condiciones básicas que la garanticen, en relación el ejercicio, por estas personas, de sus derechos y deberes constitucionales, encuentra así cobertura en el artículo 149.1.1.ª CE.

5. Articulacion de competencias estatales y autonomicas

Partiendo de la opción manifestada en la LAAD, no ha de olvidarse que el Tribunal Constitucional ha trazado la distinción entre las "condiciones básicas" y las "normas básicas" pero en todo caso, "tanto las bases como las condiciones básicas ordenan y limitan el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, "por lo que tienen "arácter vinculante y limitativo de esas normas, con independencia de cuál sea su verdadero alcance"(STC 164/2001).

Ahora bien, la regulación amparada en el artículo 149.1.1.ª CE no puede suponer una normación completa y acabada de los derechos y deberes, de forma que dicho precepto constitucional no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica. Como recuerda la STC 212/2005, debe distinguirse, de un lado, entre los elementos generales conformadores del derecho de que se trate, amparables en el artículo 149.1.1.ª CE (alcanzables por las normas de rango legal y, cumpliendo determinadas exigencias, reglamentario) y, de otro, los criterios de la política sectorial correspondiente (en particular, en el presente caso, cabría mencionar los de asistencia social y servicios sociales). Así, la jurisprudencia constitucional exige que la regulación estatal de las condiciones básicas deje un margen dentro del cual las Comunidades Autónomas puedan ejercer sus competencias sectoriales (lo que resulta facilitado por la naturaleza de la regulación de que aquí se trata).

La articulación entre uno y otro ámbitos competenciales trata de operarse, en la regulación proyectada, a través de mecanismos de cooperación y coordinación, lo que no resulta objetable y facilita el respeto, por parte de la LAAD, de las competencias autonómicas. Esos mecanismos de cooperación y coordinación en relación con actuaciones procedentes de las distintas Administraciones públicas, y orientadas a facilitar el disfrute efectivo, por las personas en situación de dependencia, de los derechos que la CE reconoce a todos los ciudadanos, tienen especial sentido dados los llamamientos que a todos los poderes públicos se hacen desde los artículos 49 y 50 de la CE.

A partir de todo ello, la LAAD debe ser suficientemente clara sobre cuál sea el alcance de las condiciones básicas (ese contenido primario de facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos) cuya regulación -"por entero y en exclusiva"- corresponde al Estado, y desde dónde entra en juego la libertad de las Comunidades Autónomas para completar el diseño y articular las divergencias autonómicas que el artículo 149.1.1.ª CE no prohíbe.

En este punto, la LAAD parece configurar un primer nivel de aquel contenido primario cuya regulación, aunque apoyada en mecanismos de coordinación y cooperación - fundamentalmente, a través del Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia-, se atribuye al Estado, que también asume su financiación íntegra. En el otro extremo, se prevén "ampliaciones", extensiones o desarrollos cuya iniciativa corresponde a las Comunidades Autónomas, y con cargo a sus presupuestos. Pero existe una franja intermedia, cuya articulación se prevé a través de convenios entre el Estado y cada una de las Comunidades Autónomas, cuyo posible alcance no siempre queda suficientemente delimitado, ni en cuanto a las prestaciones ni en lo relativo a su financiación.

La existencia de esa zona intermedia no parece, en sí misma, objetable, en la medida en que el Estado puede definir unas condiciones básicas perfilando un nivel en el que se definan "facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos" y, por encima de ese nivel, un ámbito en que las "condiciones básicas"se limiten, por ejemplo, a "ciertas premisas o presupuestos previos," articulando, por decirlo así, una zona de transición entre lo que es común en todo el territorio nacional y el ámbito de las diferencias derivadas de la exclusiva iniciativa autonómica. Lo que en todo caso resulta necesario es que el alcance de las condiciones básicas quede suficientemente perfilado en la LAAD, evitando la confusión que una redacción oscura puede generar.

6. Invocaci?n expresa de titulos competenciales

Una última acotación se hace necesaria en relación con las cuestiones competenciales que se han suscitado en la tramitación del expediente. En alguno de los informes se critica que la Disposición final octava de la LAAD, al explicitar su fundamento constitucional, haga referencia, de forma exclusiva, al artículo 149.1.1.ª CE de la Constitución; y ello, a pesar de que en la memoria que se acompañaba al Anteproyecto se hace referencia explícita a más títulos competenciales (a los que, incluso, cabría añadir otros que no se mencionan; por ejemplo, el previsto en el artículo 149.1.18.ª), pero la Memoria subrayaba e insistía en que la norma "se dicta, básicamente, al amparo de la competencia del artículo 149.1.1.ª. CE."

En relación con ello, cabe señalar que el Tribunal Constitucional ha distinguido con claridad "entre el deber estatal de identificar formal y expresamente sus normas básicas (...) y la inexistente obligación del legislador de invocar expresamente el título competencial que ampara sus leyes" (así,la STC 233/1999 o la STC 164/2001, referida esta al 149.1.1ª CE, aunque no exigía el caso "que este Tribunal enjuicie ahora si la obligación de identificación expresa de las normas básicas es o no extendible a las normas de condiciones básicas, cuya distinción respecto de las normas básicas ha quedado trazada").

Dado que tanto las bases como las condiciones básicas ordenan y limitan el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, por lo que tienen "carácter vinculante y limitativo " paraellas, la mención del artículo 149.1.1.ª CE como fundamento de la LAAD expresa con suficiente claridad la vocación o pretensión que, respecto de las competencias autonómicas, se le atribuye; sin perjuicio de que, si en algún caso se considera dudoso que el artículo 149.1.1.ª CE pudiera ser cobertura suficiente para un concreto precepto, y este pudiera encontrar amparo en otro título competencial, pueda ser conveniente que se explicite ese otro título competencial, a fin de lograr una mayor seguridad jurídica y evitar controversias innecesarias.

7. Disposiciones Generales

7.1.Definiciones

El artículo 1 de la LAAD, define su objeto por referencia a "las condiciones básicas de promoción de la autonomía personal y de atención a las personas en situación de dependencia" aludiendo después a la garantía de "un contenido básico común de derechos para todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional." Dado el amparo constitucional de la norma -artículo 149.1.1ª CE- y aunque lo fundamental es la regulación posterior y no la definición liminar de su objeto, debe cuidarse especialmente esta última evitando que pueda suscitar dudas en relación con la competencia invocada en la Disposición final séptima de la LAAD.

El artículo 2 LAAD recoge una serie de definiciones que servirán, después, para la configuración de las prestaciones y otros elementos regulados en la LAAD. En distintos informes incorporados al expediente de tramitación de esta Ley se llamaba la atención sobre tales definiciones; en ocasiones, se trataba de cuestiones menores (por ejemplo, la expresión "vivir al día"del apartado 1, modificada por "vida diaria" que parece remitir a una idea distinta de la pretendida); en otros casos, puede generar dudas sobre algo tan relevante como el ámbito subjetivo a que se refiere la norma (por ejemplo, en el apartado 2, a partir de la diferencia entre enfermedades mentales y la pérdida de autonomía física, intelectual o sensorial); a veces puede suscitar confusión a la hora de integrar los conceptos con otros artículos de la LAAD, lo que aconsejaría una mayor precisión, si no al definir los conceptos generales en el artículo 2, sí al utilizarlos posteriormente estableciendo consecuencias jurídicas que podrían variar en función delsentido que se les dé (así, en el apartado 3, al perfilar las actividades de la vida diaria, sin distinguir entre las actividades básicas y las instrumentales; o en el 5, al dejar abierto el concepto de "personas de la familia o de su entorno": se volverá oportunamente sobre ellos al examinar los artículos en que dichos conceptos son utilizados); en otros casos, en fin, se aconsejaba reconsiderar la redacción, al no ser perceptible si el tenor proyectado se orienta, indirectamente, a una finalidad concreta (así, en el apartado 5, que refiere los cuidados profesionales a los prestados por una "institución pública o entidad, con y sin ánimo de lucro"; parece que han de quedar incluidas tanto las instituciones públicas como las privadas; también plantea dudas la exclusión de personas físicas, en particular, si se ponen en relación con los apartados 5) y 6).

En definitiva, no siempre resulta necesario que se incluyan, en un artículo ad hoc, las definiciones de los principales conceptos utilizados por un texto legal; a veces resulta preferible que un concepto se defina en el artículo concreto en el que se atribuye una consecuencia jurídica en relación con ese concepto (sin perjuicio de que pueda ser utilizado en relación con otros preceptos, de acuerdo con los criterios interpretativos habituales). Ahora bien, si se opta por un artículo que, con carácter general, defina algunos de tales conceptos, ha de buscarse la mayor precisión y claridad, y tenerse en cuenta que la definición ha de ser aplicable en todos los casos en que el articulado de la Ley utiliza el concepto respectivo.

7.2. Derechos y obligaciones

El artículo 4 de la LAAD, al recoger los derechos y obligaciones de las personas en situación de dependencia, pone de manifiesto el carácter transversal de la LAAD, en cuanto orientada a facilitar el disfrute efectivo, por las personas en situación de dependencia, de los derechos que la Constitución reconoce a todos los ciudadanos.

De acuerdo con ello, cuando su apartado 2 dispone que las personas en situación de dependencia "disfrutarán de todos los derechos establecidos en la legislación vigente," no ha de entenderse como una extralimitación de la norma -proyectándose más allá de los derechos constitucionales-, sino, de acuerdo con lo que se apuntó anteriormente, como una previsión orientada a garantizar la igualdad de todos ante la ley, evitando cualquier discriminación que pudiera derivar de aquella situación de dependencia (artículo 14 CE.

Incorpora a continuación, el apartado 2, una relación de derechos que se consideran de "especial protección". Ese "listado" sugiere una separación o distinción entre los derechos de las personas en situación de dependencia y los del resto de los ciudadanos. Esta distinción carece, así, de justificación, por lo que debería haberse suprimido el listado de referencia, lo que no impediría que se incluyera una declaración genérica. Frente a la redacción actual, parece más adecuado que en este artículo de la LAAD se especificaran los derechos que derivan de la regulación que se introduce o losque se reconocen en relación con su aplicación (como, en buena lógica, se hace con las obligaciones, en el apartado 4).

En cualquier caso, la concreta redacción dada a alguno de los apartados del artículo 4.2 de la LAAD (de los que se predica la especial protección), suscitaría problemas en su aplicación práctica como consecuencia de las limitaciones inherentes a la discapacidad que esté en la base de su situación de dependencia (a título de ejemplo, cabe apuntar que el apartado i) confiere especial protección al "ejercicio pleno de sus derechos patrimoniales",lo que podría suscitar problemas en casos de discapacidad intelectual o enfermedad mental; los ejemplos podrían extenderse en relación con otros apartados. Ello llevaría a proponer la inclusión de un inciso, que podría situarse al final del apartado 3, en el que se aluda a las posibles limitaciones en su ejercicio que pudieran derivar de su situación de discapacidad, preferiblemente en negativo: por ejemplo, "sin más limitaciones en su ejercicio que las directamente derivadas de la discapacidad que determina su situación de dependencia. "

Por otra parte, en el apartado 4 del mismo artículo 4 se establece la obligación de las personas en situación de dependencia y, en su caso, familiares o centros de asistencia, de "suministrar toda la información y datos que les sean requeridos por las Administraciones competentes, para la valoración de su grado y nivel de dependencia." Resulta preferible configurar esa conducta como una carga (para acceder a las prestaciones contempladas en la Ley) que como una obligación; no se olvide que la información relativa a su situación de dependencia incluirá, en particular, datos de los considerados como especialmente protegidos por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Car?cter Personal y también en este punto debe protegerse la mayor libertad de los afectados.

En cuanto a los titulares de derechos, ha suscitado muchas dudas entre los órganos y entidades preinformantes, cuando no abiertas críticas, la exclusión de los menores de 3 años. No puede ignorarse que, en caso de no exigirse el requisito de la edad (3 ó más años de edad), todos los niños por debajo de esa edad se podrían configurar como potenciales titulares de los derechos previstos en la Ley proyectada, dada su escasa o nula autonomía y su evidente situación de dependencia.

Sin embargo, y al margen de que la situación no cambia de forma radical una vez rebasada dicha edad, podría buscarse una fórmula para lograr que los menores de 3 años (o de la edad que se estime oportuna), que tuvieran una situación especial de dependencia originada por una enfermedad o discapacidad específica e independiente de su corta edad, y cuya atención requiriera unos servicios especializados, más allá de los propios de cualquier menor de 3 años, pudieran beneficiarse de algunas de las prestaciones contempladas en la LAAD. Una posible fórmula consistiría en eliminar el requisito del artículo 5.1.b), y añadir un apartado 4 para regular la situación de los menores (a partir de la edad que se considere oportuna) cuya especial situación de dependencia, vinculada a causas independientes de su edad, pueda requerir prestaciones especiales como las contempladas en la Ley; cabe recordar, en este punto, que el Libro Blanco de la Dependencia subraya, en su capítulo IV, la importancia de la "atención temprana" para los niños con deficiencias o limitaciones graves, de 0 a 6 años, así como de sus familias.

No obstante, la LAAD en la Disposición adicional decimotercera de la LAAD que regula la protección de las personas menores de tres años, establece a efectos de valoración, una escala de valoración especifica (en adelante EVE).

En personas menores de tres años, serán objeto de valoración las situaciones originadas por condiciones de salud de carácter crónico, prolongado o de larga duración.

La valoración de las personas de entre 0 y 3 años tendrá carácter no permanente, estableciéndose revisiones de oficio periódicas a los 6, 12, 18, 24 y 30 meses. A los 36 meses todas las personas deberán ser de nuevo evaluadas con el BVD para personas mayores de 3 años.

La EVE permite establecer tres grados de dependencia, moderada, severa y gran dependencia que se corresponde con la puntuación final de 1 a 3 puntos obtenida en su aplicación. No se establecen niveles en cada grado realizándose una asignación directa al nivel 2.

La EVE establece normas para la valoración de la situación de dependencia y la determinación de su severidad, teniendo como referente la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), adoptada por la Organización Mundial de la Salud.

8. El Sistema Nacional de Dependencia

8.1. Configuración general del Sistema

El Sistema Nacional de Dependencia se configura, en el artículo 6 de la LAAD, con la finalidad principal de garantizar las condiciones básicas y el contenido común a que se refiere dicho texto legal.

Para la articulación del Sistema se regulan, en el Capítulo I del Título I de la LAAD, la coordinación y cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, la participación de estas y de las entidades locales, y el Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia, como instrumento de cooperación. Posiblemente, la estructura del sistema ganaría en claridad con una reordenación del articulado que, yendo de lo más general a lo más particular, regulando, en primer término el Consejo Territorial (actuales apartados 1 y 2 del artículo 8 y artículo 10 de la LAAD); a continuación, los convenios entre Estado y Comunidades Autónomas (apartados 2 y 3 del artículo 10 de la LAAD); en tercer lugar, la participación de las Comunidades Autónomas (artículo 11 de la LAAD); y, por último, la de las entidades locales (artículo 12 de la LAAD). En cualquier caso, se hace necesario tener en cuenta, también, a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla; observación que se recoge con carácter general en la Disposición Adicional undécima pero que sería extensible a otros artículos, por lo que debe hacerse una revisión del texto a fin de incluir, cuando proceda, la oportuna mención de las Ciudades Autónomas.

De todos modos, las dudas que suscita la actual configuración del sistema no derivan únicamente del orden seguido en el articulado, sinotambién de los términos en que se regula.

El punto de partida es la previsión de que el Estado y las Comunidades Autónomas acuerden, en el seno del Consejo Territorial, un Plan de Acción Integral, que se desarrollará mediante los correspondientes convenios "entre la Administración General del Estado y cada una de las Comunidades Autónomas". A partir de ahí, aparecen dudas y contradicciones internas en el texto de la LAAD, quizá derivadas de los términos utilizados, en particular, por los artículos 7.3, 10, 14.3, 32 y Disposición adicional primera de la LAAD, en relación con otros del texto legal. Así, el artículo 10.3 prescribe que aquellos convenios e"stablecerán los objetivos, medios y recursos, así como la intensidad de las prestaciones", además de la financiación que corresponde a cada una de las Administraciones. Sin embargo, el artículo 11.b) incluye, entre las funciones del Consejo Territorial, la de acordar la intensidad de protección de los servicios, de acuerdo con el artículo 13.3. Este último artículo, por su parte, habla de "intensidad" "básica"acordada por el Consejo Territorial (para su aprobación por el Gobierno), pero también de financiación de acuerdo con los convenios a que se refiere el artículo 7.3, mientras que el artículo 14 se refiere a la determinación por el Gobierno de las prestaciones y servicios garantizados por la Administración General del Estado, señalando que ese nivel de prestaciones "correrá a cuenta de la Administración General del Estado. "

Sin entrar a analizar las derivaciones de tales prescripciones a partir del contenido de otros artículos del Anteproyecto, el Consejo de Estado en su Dictamen sobre la LADD, subrayaba la observación de carácter general formulada por el Consejo Económico y Social, en relación con la especial importancia de que la redacción del Anteproyecto sea precisa a la hora de perfilar el "contenido básico común de derechos," las "prestaciones y servicios garantizados por la Administración General del Estado, y los conceptos de intensidad básica" o "intensidades",entre otros.

Resulta, en definitiva, que existen contradicciones o desajustes entre diversos artículos de la LADD, de forma que, en función de que se haga primar el contenido de unos u otros, y el sentido o alcance que se les atribuya, se podrían sustentar distintas interpretaciones acerca de la estructura sobre la que se asienta el sistema diseñado por el Anteproyecto.

En principio, pueden percibirse, en la LADD tres niveles diferentes: a) un contenido mínimo común garantizado por la Administración General del Estado, acordado en el seno del Consejo Territorial, aprobado por el Gobierno mediante Real Decreto, y financiado por el Estado (una especie de "mínimo de mínimos"); b) una intensidad o nivel superior de prestaciones derivada de los convenios bilaterales suscritos en el marco del Plan de Acción Integral y cofinanciada entre el Estado y las Comunidades Autónomas, de conformidad con tales convenios; c) un nivel adicional de mejora, a iniciativa y cargo de las Comunidades Autónomas.

Este entendimiento parece el más coherente con la concepción global del Anteproyecto y con el título competencial invocado para su cobertura. Si el sistema que se pretende configurar responde, en efecto, a ese triple nivel que se ha esbozado, convendría introducir algunos cambios en la redacción de diversos preceptos, empezando por el artículo 7.3; el contenido de los convenios a que él se refiere podría definirse por referencia a los "objetivos, medios y recursos, así como la intensidad de las prestaciones aplicable en la respectiva Comunidad Autónoma ....

Por su parte, el artículo 10.2.b) de la LAAD podría expresarse en los siguientes términos: "Acordar la intensidad mínima de protección de los servicios previstos en el Catálogo, de acuerdo con el artículo 13.3;"paralelamente, en el apartado 10.2.c), también debería hablarse de "condiciones y cuantía mínima de las prestaciones económicas previstas en la Disposición adicional primera"; esta Disposición adicional se refiere a la cuantía de "las prestaciones económicas reguladas en los artículos 16, 17 y 18," acordada por el Consejo Territorial para su aprobación posterior por el Gobierno mediante Real Decreto, sin aludir a su carácter "mínimo"; pero parece coherente atribuirle tal condición, teniendo en cuenta que son los convenios los que determinan las intensidades (de las prestaciones) aplicables en cada Comunidad Autónoma. Además, no parece que aquellas cuantías deban tener otro sentido que el de mínimas (salvo que se trate de impedir divergencias autonómicas mediante prestaciones adicionales, en relación con unas prestaciones que se regulan por el Estado sobre la base del artículo 149.1.1.ª CE, lo que no parece sintonizar con la invocación de ese título competencial). El adjetivo "mínimas" prefiere al de "básica" para evitar equívocos (desde la perspectiva competencial),adjetivo que también podría utilizarse en el citadoartículo 13.3 (en lugar de básicas).

También podría incluirse una referencia a ese carácter mínimo en el artículo 14 de la LAAD (aunque, en este caso, su contenido parece suficientemente explícito al respecto) y quizá mencionar la propuesta del Consejo Territorial, para engarzar ese artículo 14 con lo dispuesto en el 10 de la LAAD. En fin, debería incluirse alguna previsión (probablemente, en el artículo 14) a fin de dejar claro que las prestaciones mínimas -o intensidades mínimas de los servicios-, garantizadas por el Estado, serán aplicables en todo el territorio nacional, incluso en defecto de convenio bilateral entre el Estado y alguna de las Comunidades Autónomas; así, el defecto de convenio tendría, para la Comunidad Autónoma respectiva, el efecto de privarle de participación en el establecimiento de objetivos, medios y recursos y, en definitiva, de los términos de la aplicación concreta de las prestaciones en su territorio (y también, eventualmente, de una financiación adicional); desde el punto de vista estatal, supondría que la igualdad de todos los ciudadanos quedaría limitada, en ese territorio, al mínimo garantizado por el propio Estado con financiación propia (a ese "mínimo de mínimos" a que se aludía antes).

Tal y como más arriba se apuntó, conviene señalar que el hecho de que la estructura esbozada en los párrafos anteriores solo suponga una estricta igualdad en el contenido mínimo común, no implica, por sí, que las determinaciones de la Ley proyectada, en cuanto amparada en el artículo 149.1.1.ª CE, deba limitarse a ese contenido mínimo común. En efecto, en la medida en que la igualdad a que se refiere el citado artículo 149.1.1.ª CE no puede considerarse como radical uniformidad o igualdad formal absoluta (STC 164/2001, entre muchas otras), ese artículo 149.1.1.ª CE puede prever dos niveles distintos, reservándose la financiación de las prestaciones básicas del primero de ellos, y estableciendo el marco regulatorio para el segundo círculo, en el que podrían surgir ya algunas divergencias autonómicas, aunque en el marco igualitario propiciado por el Plan de Acción Integral acordado en el seno del Consejo Territorial, y con una financiación compartida por el Estado y la Comunidad Autónoma respectiva. El tercer nivel sería el marco de actuación exclusivo de cada Comunidad Autónoma, en el que las divergencias podrían apartarse, incluso, del marco de las condiciones básicas reguladas en la Ley proyectada.

Ciertamente, caben otras interpretaciones acerca del diseño pretendido por la LAAD, dadas las dudas que suscita la redacción que, en su versión actual, presentan distintos artículos. Pero esas otras interpretaciones plantean algunos problemas de mayor calado y la anteriormente expuesta parece la más coherente con la concepción global del Anteproyecto.

Así -en una línea hermenéutica distinta-, podría entenderse que lo que acuerda el Consejo Territorial es, directamente, la intensidad "básica" aplicable en todas las Comunidades Autónomas, con una financiación compartida de acuerdo con lo previsto en los convenios celebrados por cada una de ellas. En tal caso, aunque el artículo 13.3 LAAD podría mantenerse en sus actuales términos, sería necesario aclarar ese extremo en el artículo 10.2.b) de la LAAD (en relación con las competencias atribuidas al Consejo Territorial), y modificar el artículo 7.3 de la LAAD, puesto que este últimoseñala que los convenios "establecerán (...) la intensidad de las prestaciones": habría de entenderse en tal caso, como señala el Consejo Económico y Social, que lo que desarrolle cada convenio no debe adentrarse en la determinación de la intensidad general garantizada (que sería la acordada por el Consejo Territorial), sino en el significado concreto de la aplicación de dicha intensidad a las peculiaridades de cada territorio en términos de población, dispersión o nivel de equipamientos (pero, en todo caso, habrían de alterarse los términos del actual artículo 7.3, que no dice eso).

Ello plantearía, no obstante, otras cuestiones; entre ellas, tendría especial importancia la de qué sucedería si no se alcanzara un acuerdo entre el Estado y una Comunidad Autónoma (piénsese en el caso de que una de ellas se hubiera opuesto al acuerdo alcanzado en el seno del Consejo Territorial en un extremo concreto); se habría fijado una intensidad básica por el Consejo Territorial, aprobada después por el Gobierno mediante Real Decreto, pero no existiría el convenio bilateral necesario para su financiación. En tal caso, quedarían sin garantizar las condiciones básicas de las prestaciones a cuya regulación se orienta la LAAD; cabría pensar en la posibilidad de que el Estado subviniera a sufragar el coste total de aquella intensidad básica en la Comunidad Autónoma "disidente" o bien en que esta lo asumiera en su integridad (lo que, más allá de otras dudas que pudieran plantearse, carece de previsión alguna en el Anteproyecto); lo que no parece aceptable es la posibilidad de que se llegara a un acuerdo bilateral, al margen del Plan de Acción Integral acordado por el Consejo Territorial y, por tanto, al margen del sistema diseñado en la Ley, en perjuicio del régimen de "condiciones básicas "que se pretende establecer.

En última instancia, ello podría abocar, en la práctica, a que la efectividad de las condiciones básicas quedaran supeditadas a que existiera una postura unánime, en el seno del Consejo Territorial, en relación con aquellas cuestiones que cada Comunidad Autónoma considerase de especial importancia. En definitiva, la eficacia de las condiciones básicas fijadas por el Estado quedaría supeditada a la voluntad política de celebrar los convenios.

Otras interpretaciones -o modulaciones de la expuesta en primer lugar- podrían partir de un distinto alcance, para las prestaciones económicas de un lado y para los servicios de atención de otro, de lo garantizado por el Estado y lo que queda a disposición del convenio; en realidad, a ello parece oponerse el hecho de que el artículo 7.3 remita al artículo 12 unido al hecho de que este incluye todas las prestaciones contempladas en la Ley; tampoco parece conforme con lo dispuesto en otros artículos (por ejemplo, en el artículo 16 de la LAAD); en todo caso, sería necesario que quedara explícito el alcance de la diferente solución articulada para unas y otras prestaciones (aparte de las dudas que se podrían suscitar acerca de la posibilidad o no de que las Comunidades Autónomas complementaran las cuantías fijadas por el Estado, dado el título competencial en que se ampara la regulación proyectada).

Lo que resultaineludible, a la vista de todo lo anterior, es una clarificación del régimen pretendido, con una mejor articulación de las previsiones incluidas en los distintos artículos aludidos -y, en realidad, a lo largo de todo el articulado-, evitando las contradicciones que ahora se pueden apreciar (en función de la interpretación que se siga) y, sobre todo, perfilando con claridad los distintos conceptos empleados en relación con el alcance de las competencias del Estado, de un lado (y, en particular, del Consejo Territorial y del Gobierno) y de las Comunidades Autónomas por otro, especificando el alcance de las cuestiones que quedan a disposición de lo que se acuerde en los convenios bilaterales entre el Estado y cada Comunidad Autónoma.

8.2. Prestaciones y servicios del sistema: cuestiones generales

El artículo 14 de la LAAD establece algunas prescripciones de carácter general en relación con las prestaciones del sistema; en sus siete apartados son perceptibles tres órdenes de cuestiones diferentes.

En el apartado 1, relativo a la naturaleza y destino de las prestaciones, parece que bastaría distinguir entre servicios y prestaciones económicas, puesto que las "ayudas a la financiación de necesidades específicas" no dejan de ser prestaciones económicas y su denominación concreta no se corresponde con la de ninguna de las que se recogen en los distintos artículos que, después, regulan cada una de aquellas prestaciones económicas.

Ahora bien, la referencia expresa a esas "ayudas a la financiación de necesidades específicas" sugiere la previsión, en una versión -o concepción- anterior del Anteproyecto, de unas prestaciones distintas de las que se incluyen en el articulado del texto; incluso, podría tratarse de las ayudas previstas ahora en la Disposición adicional tercera de la Ley. Se trata de una cuestión sobre la que se volverá al examinar dicha Disposición adicional, pero pueden subrayarse desde ahora los efectos positivos que la inclusión en el articulado de unas prestaciones tales podría tener para las personas cuya autonomía y mayor atención trata de potenciar la LAAD.

Siguiendo con el artículo 14, los apartados 2, 3 y 4 se refieren a la prioridad "objetiva" de las prestaciones: los dos párrafos del apartado 2 y el apartado 3 parecen configurar una especie de jerarquía entre las prestaciones, entre las tres categorías que se contemplan, dejando al margen de tal jerarquía la prestación económica de asistencia personalizada prevista en el artículo 18 (apartado 4). En cuanto a las otras tres apartados, se da prioridad a los servicios clasificados de atención y cuidado; en su defecto (de no ser posible la atención mediante estos servicios), se prevé el reconocimiento de una prestación económica vinculada; y solo "excepcionalmente s"e admite la percepción de una prestación económica para ser atendido por cuidadores familiares.

En relación con lo dispuesto, cabría sugerir la inclusión de la "teleasistencia"(artículo 15.1.b) entre las prioritarias: ninguna mención se hace de ella, y cuando sea suficiente puede resultar la más adecuada tanto desde la perspectiva del destinatario como desde la eficiencia del sistema. Asimismo, debería reconsiderarse el carácter excepcional atribuido a la prestación económica para ser atendido por cuidadores familiares, tal y como se ha propuesto en alguno de los informes obrantes en el expediente de tramitación de la LAAD. No puede desconocerse que es, como reconoce la memoria que se acompañaba al Anteproyecto y su exposición de motivos, el sistema más generalizado hasta ahora, que es más adecuado que otras prestaciones al objetivo de mantenimiento del medio habitual -en términos no solo materiales sino humanos- (artículo 11.a) de la LAAD) y más acorde también con el principio recogido en el artículo 3.i) de la LAAD, en relación con la permanencia de las personas en situación de dependencia en el entorno en el que desarrollan su vida: parece que los cambios que en este punto se produzcan no deben ser drásticos, sino progresivos, teniendo en cuenta también los medios y recursos, materiales y profesionales, con que, sobre todo al principio de su andadura, puede contar el sistema. Aunque no se ignora que podría ser una fuente de abusos -lo que debería ser corregido por otras vías-, y que la nueva norma trata de descargar a las familias, y en particular a la mujer, facilitando su acceso al mercado de trabajo, habrían de tenerse en cuenta, también, las preferencias que se manifiesten dentro de ese entorno familiar (piénsese que, en muchos casos, la edad de los afectados puede inclinar tales preferencias a favor de esta prestación).

Por todo ello, se sugiere una reconsideración de aquel carácter excepcional que se recoge no solo en el artículo 14.3, sino también en el 18.1 de la LAAD.

Por último, los apartados 5 y 6 -del mismo artículo 14- regulan la prioridad "subjetiva" en el acceso a las prestaciones, lo que se hace gravitar sobre el grado de dependencia y la capacidad económica del solicitante. El último inciso del apartado 7 suscita dudas en su actual redacción, por lo que se sugiere su reconsideración: no parece que la edad del beneficiario y el tipo de servicio que se presta hayan de tenerse en cuenta "en la consideración del patrimonio" sino en relación con la capacidad económica o, más correctamente, con las necesidades económicas del solicitante.

Por otra parte, estos últimos apartados del artículo 14 son expresivos de la posible dualidad de situaciones, entre solicitante y beneficiario, a la que debe prestarse especial atención, no solo en el articulado de la Ley, sino también con vistas a su ulterior desarrollo reglamentario.

El artículo 15 de la LAAD establece el "Catálogo de servicios," clasificándolos en función de su finalidad. Lo que suscita más dudas en este artículo es, como ya se adelantó, el apartado 2.b) del artículo 8 de la LAAD; en él se prevé que el Consejo Territorial "acordará la intensidad básica de protección de cada uno de los servicios previstos en el Catálogo, y la compatibilidad o incompatibilidad entre los mismos, para su aprobación por el Gobierno mediante Real Decreto"; y se añade, en el mismo párrafo, que estos servicios se financiarán de acuerdo con los convenios a que se refiere el artículo 7.3. de la LAAD. Ya en párrafo aparte, en los artículos 11 y 12 de la LAAD se prevén la posibilidad de que estas intensidades sean ampliadas por las Administraciones autonómicas y locales, por propia iniciativa y con cargo a sus presupuestos.

De acuerdo con el esquema que parece subyacer al sistema diseñado en el Anteproyecto y al que antes se aludió (aunque, como también se apuntó, no está claro en sus actuales términos, al presentar contradicciones internas que remiten a interpretaciones diferentes), convendría realizar unos ajustes en ese apartado 2.b) del artículo 8, a fin de que quede clara la estructura de las prestaciones en función de las competencias en juego. De un lado, ya se indicó la preferencia por calificar como "mínima" la intensidad de protección de cada uno de los servicios que debe acordar el Consejo Territorial, para su aprobación por el Gobierno mediante real decreto; además, debería quedar claro que el acuerdo del Consejo Territorial es una propuesta, destinada a su aprobación por el Gobierno, pero sin el carácter vinculante que podría deducirse de su actual redacción. De otro lado, no es incorrecto establecer que estos servicios se financiarán de acuerdo con los convenios a que se refiere el artículo 10.3; pero genera confusión incluirlo a continuación en el mismo párrafo, puesto que esa intensidad mínima "básica" habría de ser financiada por el Estado (garantizándola, aun en defecto de convenio), mientras que los convenios recogerán una financiación que, extendiéndose más allá de esos mínimos, será compartida por Estado y Comunidades Autónomas (artículo 10.3 en relación con el 32 de la LAAD).

El artículo 14 dispone que el Gobierno determinará reglamentariamente las prestaciones y servicios garantizados por la Administración del Estado, de que se debe disponer en todas las Comunidades Autónomas (en función del número de personas dependientes y de su grado y nivel de dependencia). La financiación de este nivel de prestaciones, se añade, correrá a cuenta de la Administración General del Estado. Llama la atención el hecho de que, en este precepto, no se hable de intensidades. Si se parte del triple nivel de protección (mínimo, fijado y financiado por el Estado; el acordado y cofinanciado por Estado y cada Comunidad Autónoma; y el adicional, a iniciativa y cargo de cada Comunidad Autónoma), sería conveniente aludir en este artículo, no solo a las prestaciones y servicios, sino también a la intensidad (o cuantía) mínima garantizada por la Administración General del Estado.

El epígrafe que encabeza el artículo 16 se refiere a una "red de servicios" que más bien puede identificarse como "red de centros y servicios". En el apartado 1 se mencionan los "centros de referencia estatal," concepto cuya posición en el sistema debe quedar esclarecida. También conviene aclarar la posición que en el mismo corresponde a los centros y servicios privados no concertados (para los que el apartado 3 de este artículo exige acreditación de la Comunidad Autónoma correspondiente).

9. Prestaciones y servicios concretos

9.1. Prestaciones económicas

Los artículos 17 a 20 de la LAAD regulan las diferentes prestaciones del sistema. Parece que lo lógico es que las prestaciones económicas (artículos 17, 18, 19 y 20 de la LAAD) hubieran integrado una sección independiente (que sería la 2.ª), al igual que ocurre con los servicios de promoción de la autonomía personal (actual Sección 3.ª) y con los servicios de atención y cuidado (actual Sección 3.ª).

El artículo 17 contempla, en concreto, la prestación económica vinculada alservicio. Su apartado 1 dispone que esta prestación se reconocerá "en los términos que se establezca (...), de acuerdo con lo previsto en el convenio celebrado entre la Administración General del Estado y la correspondiente Comunidad Autónoma". Ahora bien, el artículo 10.1.c) atribuye al Consejo Territorial la función de acordar "las condiciones y cuantía de las prestaciones económicas previstas en el articulo 20 y la Disposición adicional primera"; y esta última dispone que la "cuantía de las prestaciones económicas reguladas en los artículos 16, 17 y 18 de esta Ley se acordará porel Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia, para su aprobación posterior por el Gobierno mediante Real Decreto."

Surgen así dudas interpretativas análogas a las ya planteadas más arriba sobre el alcance respectivo de los acuerdos del Consejo Territorial (y lo aprobado en consecuencia por el Gobierno) y los convenios bilaterales del Estado con cada Comunidad Autónoma.

Si se entiende que lo que se acuerda por el Consejo Territorial (y lo que aprueba el Gobierno) es la cuantía "mínima" de las prestaciones, a las que se podrían añadir cuantías adicionales por medio de los convenios, debería adjetivarse la referencia a la cuantía en la citada Disposición adicional: la que aprueba el Gobierno sería la "mínima". En cualquier caso, hubiera sido conveniente que lo previsto en la repetida Disposición adicional se incorporara al texto del articulado (en los correspondientes artículos 17 a 20 de la LAAD), esclareciendo el diseño del sistema.

El Consejo Económico y Social, por el contrario, partía en su dictamen de que los convenios no podían alterar esa cuantía fijada por el Gobierno, por lo que considera que debería modificarse el artículo 10.2, "de modo que quede claro que el papel de los convenios es puramente instrumental respecto al reconocimiento de la prestación, sirviendo únicamente para determinar cuándo no es posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, con arreglo a la situación de los equipamientos de la respectiva Comunidad Autónoma." Como puede apreciarse, se trata de dudas paralelas a las manifestadas anteriormente en relación con la estructura sobre la que se arma el sistema, y que deben quedar despejadas en el texto de la norma proyectada.

El artículo 18 de la LAAD regula la prestación económica para cuidados en el medio familiar y el apoyo a cuidadores no profesionales. En relación con el apartado 1, ha de insistirse en la conveniencia de reconsiderar el carácter excepcional que se atribuye a esta prestación; ha de notarse que, en este artículo, la cuestión ofrece nuevos matices, dados sus términos: "Excepcionalmente, cuando el beneficiario pueda ser atendido en su domicilio por su entorno familiar, y se reúnan las condiciones establecidas en el artículo 14.4., se establecerá una prestación económica para cuidados familiares". Con ello, parece que el carácter excepcional se asocia a los casos en que se cumplan las tres condiciones a que aquí se alude: la posibilidad efectiva de ser atendido por su entorno familiar, condiciones adecuadas de convivencia y de habitabilidad, y que así lo establezca el Programa Individual de Atención. A priori, no parece que la concurrencia de tales condiciones sea tan excepcional, salvo que la excepcionalidad se imponga en cuanto a su establecimiento en el Programa Individual de Atención (pero, en tal caso, parece que la redacción debería ser otra, y en el artículo el 14.4. -o en el 29-, refiriéndose la excepcionalidad a su previsión en el citado Programa Individual más que al reconocimiento de las prestaciones en sí mismo).

En cuanto al apartado 2, emergen de nuevo las dudas sobre la configuración estructural del sistema, a partir de la diferencia con el artículo 17 de la LAAD y de su relación con el artículo 8.2.c) y con la Disposición adicional primera de la LAAD. A fin de no reiterar argumentaciones análogas en relación con cada artículo, baste aquí insistir en la conveniencia de traer la previsión de la Disposición adicional primera al artículo 17 y, sobre todo, de esclarecer la función respectiva que, también en relación con estas prestaciones, corresponde al Consejo Territorial, al Gobierno y a los convenios bilaterales entre la Administración General del Estado y cada una de las Comunidades Autónomas.

En tercer lugar, cabe reiterar aquí la necesidad de definir con la mayor precisión los conceptos a los que se vincula la posible percepción de prestaciones; en línea con lo que se apuntó en relación con el artículo 2, parece que este sería el concreto artículo en el que deberían definirse o perfilarse con mayor precisión -a efectos de la prestación- conceptos tales como "cuidados familiares" o "entorno familiar" (o, si es eso lo que se pretende, remitirlo al acuerdo del Consejo Territorial). Desde la perspectiva de este concreto artículo, puede notarse que en el apartado 1 se alude a la atención "por su entorno familiar" (el artículo 2 se refiere a cuidados "por personas de la familia o de su entorno") y el apartado 3 se refiere a la sujeción del "cuidador principal" a las normas de afiliación, alta y cotización a la Seguridad Social (mientras que la disposición adicional cuarta prevé la incorporación a la Seguridad Social "de los cuidadores familiares"); por su parte, el apartado 4 alude a los "cuidadores no profesionales". En principio, parece que todas estas disposiciones están referidas a las mismas personas, pero la utilización de distintas formas de designación, en relación con diferentes previsiones, suscita dudas al respecto (por ejemplo, si la incorporación a la Seguridad Social prevista en la Disposición adicional cuarta se limita a los familiares, de modo que los demás -"no profesionales"- quedarían sujetos a un distinto régimen; o si los programas de información, formación y periodos de descanso se limitan a los cuidadores no profesionales, excluidos los familiares).

En el artículo 18 de la LAAD se prevé una prestación económica de asistencia personalizada, con la finalidad de promover la autonomía de las personas con gran dependencia, "menores de 65 años"; su objetivo, se añade, es contribuir a la contratación de una asistencia personalizada, durante un número de horas, que facilite a la persona beneficiaria una vida más autónoma, el acceso a la educación y al trabajo y el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria. En este punto, se sugiere una reflexión sobre la limitación de edad que restringe el ámbito de potenciales destinatarios de esta prestación, teniendo en cuenta, de un lado, la esperanza de vida en la España actual (lo que justificaría el interés de personas mayores de aquella edad en obtener una asistencia personalizada con los objetivos que prevé la LAAD); por otra parte, ha de ponerse en relación con lo dispuesto en el artículo 50 de la CE y su previsión expresa de que el sistema de servicios sociales que deben promover los poderes públicos atienda a los problemas e



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