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01/12/2007 08:00:00 | SEGURIDAD SOCIAL

Opinión sobre la reciente reforma en lo que respecta a Incapacidad Temporal

Ferran Pellisé Guinjoan

El objeto del presente artículo es: la opinión del sector al que represento sobre la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social en lo que respecta a la incapacidad temporal. Por lo tanto les he de expresar el sentir general en la que coincide la generalidad de las Mutuas acerca de esta nueva modificación de la prestación.

Y bien, como la historia la escriben los “valientes”, empiezo por dar el corolario de mi ponencia que pondrá ya un poco de “salsa” al debate, y el mismo es que: esta reforma pensamos que no mejorará la gestión de la prestación de IT, creando más confusión sobre el panorama vigente y además no solventará el problema para ninguno de los agentes implicados: ya sea INSS, Mutuas o incluso trabajadores. Obviamente esta opinión es “dura” y como tal mi obligación es motivarla paso a paso.

Los motivos, que desarrollaré sobre la falta de optimismo del sector, son los siguientes: “aluvión” legislativo y enésima reforma del artículo 128 LGSS, referencia a la incapacidad temporal/desempleo y su forma de cálculo en el pago directo, y como colofón final la posible impugnación de las altas emitidas por las Mutuas de Accidentes de trabajo en la contingencia profesional. Y como epílogo entiendo que se ha perdido una oportunidad para solventar otros temas.

A.- Aluvión legislativo

¿Problemas que genera este aluvión?

  1. Se crea una regulación asistemática con el resto de normativa, unos ejemplos serían los

    1. Real Decreto 575/97, de 18 de abril, por el que se regulan determinados aspectos de la gestión y control de la prestación económica por incapacidad temporal.

    2. La Orden de 19 de Junio de 1997, por la que se desarrolla el Real Decreto 575/97.

    3. Con el Reglamento Colaboración de la Mutuas.

    4. También el silencio positivo de las propuestas de la Mutua por contingencia profesional tras los 12 meses, que con la regulación del 128 el Ministerio no se dio cuenta de la conculcación de la competencia de la emisión de las altas a las Mutuas, y que tuvo que resolverlo por Resolución.

    5. Como tampoco se resuelve el pago de la cuota obrera por la Mutua una vez han transcurrido los 12 meses ¿alguien me pueda decir dónde se fundamenta legalmente este pago?

  2. Excesiva sensación de estar legislando una prestación al “sentir político” de cada momento. Esto no quiere decir que no comparta el sentir político actual. Insisto que lo único que quiero decir es la dificultad que comporta este devaneo. No parece de recibo que a mediados de 2000 las Mutuas estuvieran a punto de poder emitir altas por contingencias comunes y resulta que ahora para este ejercicio se nos habla que una competencia histórica como es la emisión de las altas por contingencias profesionales serán revisadas por otro organismo.

  3. Volumen “ingente” de preceptos para la gestión de una única prestación y que dificulta muy mucho la gestión diaria de nuestras Entidades.

    Esto provoca:

    1. Esfuerzo muy importante en la formación de nuestro personal.

    2. Necesidad de ir modificando los programa informáticos con una velocidad inusual.

    3. Judicialización de muchos asuntos.

  4. Sensación de que tampoco se dispone de una solución definitiva en esta materia. Seguro que aparecerán adaptaciones, en un breve plazo de tiempo, al tema que a día de hoy estudiamos.

Como ejemplo a finales de Agosto aparece en prensa (Expansión) un titular que dice: “Trabajo quiere acabar con el abuso de las bajas temporales” señalando que los procesos de incapacidad temporal originados por enfermedades comunes crecieron un 15,1% hasta mayo y que el Ministerio de Jesús Caldera quiere asegurarse de que tras este incremento no se esconde la picaresca. Entre las ideas planteadas por los técnicos del ministro Caldera ha surgido la limitación del número de encadenamientos, con lo que, en determinado momento la baja pasaría a ser permanente, con el consiguiente abandono del puesto de trabajo y paso al cobro de un subsidio.

Quiero insistir que comparto íntegramente el sentido de la propuesta pero mi única matización es el por qué no lo entramos ya dentro del mismo paquete.

B.- Reforma artículo 128 LGSS

Entrando en materia el primer punto a tratar será la reforma de los artículos 128 y 131 bis.2 de la LGSS. Las novedades serían:

  1. El proceso de impugnación de las altas médicas emitidas por el INSS tras el transcurso de los 12 meses de IT.

  2. El plazo máximo de IT no podrá rebasar los 24 meses.

Antes de estudiar la opinión del sector nos gustaría realizar un breve resumen sobre el índice de enmiendas al articulado. Esto nos permitirá comprender o situarnos estratégicamente sobre el artículo.

La enmienda número 11 y que no prospera, es la de la Sra Lasagabaster de Eusko Alcartasuna al proponer idénticas competencias para Osakidetza y Osasunbidea. Desde el Grupo Mixto Doña María Olaia Fernández de BNG propone que se suprima la frase de “o si no se produjera” por “resolución”. Se pretende evitar que la Inspección del Servicio Público de Salud no se pronuncie. Tampoco tuvo éxito.

La enmienda número 89 de Convergencia i Unió en un sentido parecido pero respecto al Institut d´Avaluacions Mèdiques (ICAM). Sigue un resultado idéntico. Pero también en la enmienda número 90 considera que el plazo de cuatro días naturales para manifestar su disconformidad sea de ocho días (finalmente es de 4 días) al considerar que cuatro días es un plazo demasiado corto y que imposibilitaría en la mayoría de casos ejercer el derecho a recurrir por parte del ciudadano, causando indefensión.

La enmienda número 126 de ERC propone que el plazo de cuatro días propuesto para manifestar su disconformidad sea de diez días naturales ya que cuatro parece que sean extremadamente escasos para que el beneficiario pueda acudir a solicitar información acerca de sus posibilidades de impugnar el alta. Se considera que en dichos casos, suele ser necesario asesoramiento jurídico, y además, consultas médicas complementarias, por lo que les parece poco razonable el plazo perentorio propuesto en cuatro días. A la vez, les parece poco razonable también que la propia administración tenga un plazo de siete días, siendo suficiente cinco para no demorar las resoluciones definitivas de los expedientes de alta. También presenta la enmienda número 127 referente a que si la inspección manifestara su discrepancia la entidad gestora debe pronunciarse según el proyecto en siete días, y ERC proponía en 5 días, siendo finalmente siete días.

Izquierda Unida en la enmienda 48 propone que el plazo de cuatro días para manifestar disconformidad ante la inspección médica sea un plazo de siete días. Consideran que el plazo de cuatro días impediría ejercer ese derecho.

El Grupo Popular en la enmienda 156 propone que el plazo de cuatro días sean días hábiles y no naturales. También en la enmienda 157 indica que reglamentariamente se desarrollará el procedimiento previsto, que contendrá necesariamente la regulación relativa a la forma y alcance de la notificación. Consideran que con independencia de que los apartados proyectados hubieran podido desarrollarse reglamentariamente, el texto es insuficiente a la hora de determinar con precisión la forma en que los interesados pueden presentar su disconformidad frente a un diagnóstico de la inspección médica, y en especial si la disconformidad planteada por el trabajador contra el alta médica sustituye la reclamación previa y la resolución administrativa de la entidad gestora abre la vía jurisdiccional. Por ello, y a fin de dotar de mayor seguridad jurídica a estos trámites, se considera conveniente que reglamentariamente se establezca un procedimiento normalizado de comunicación de disconformidades por el interesado. Paralelamente, se considera imprescindible que en el reglamento que desarrolle este apartado se garantice que las empresas tienen conocimiento en todo momento de los trámites de este procedimiento.

Según Tortuero Plaza en un curso de verano que se celebró en Aranjuez por la Universidad Juan Carlos I:

  1. ¿Dónde aparece las Mutuas en todo este procedimiento? En ningún sitio. No creo que sea una buena manera de resolver los problemas obviando otra vez a estas Entidades Colaboradoras. Siendo el tema más flagarante cuando otra vez se insiste en hacer una reforma universal de la IT (comunes y profesionales) con lo que afecta a todos los que participan en la gestión. ( y las mutuas nos gusten o no gestionan a día de hoy el 97% de las contingencias profesionales). Solución ante el olvido? Otra vez suponemos que se dictará Resolución buscando espacios a través del silencio administrativo positivo.

  2. Los plazos le parecen si bien no dijo de “risa” si algo muy parecido.

  3. Finalmente que no le parecía de recibo que este procedimiento se tuviera que contemplar en un artículo de la LGSS. Le parecía que esta reforma en su caso debería haberse desarrollado a través de un procedimiento reglamentario contemplando todos los puntos referenciados en la enmienda número 157 del Grupo Popular. Si bien la redacción final contempla que habrá un desarrollo reglamentario de dicho artículo, con lo que todavía se nos hace personalmente más extraño, este desarrollo tan minucioso dentro de la LGSS.

A todo ello el sector no puede más que adherirse total y absolutamente a las opiniones versadas por este prestigioso autor. Y añadir algún otro comentario: Si el redactado final contempla que si la entidad gestora se reafirma en su decisión (de alta médica y parece suprimiendo la de a efectos económicos) se prorrogará la situación de incapacidad temporal hasta la fecha de la última resolución, con lo que la conclusión que uno pueda extraer es que la mayoría de las altas se impugnarán y que de esta forma todos los trabajadores ganarán 18 días de baja y que a una media de 40 euros diarios son prácticamente 700 euros (y todo ello sin tener razón).

Señalar que con la reforma del artículo 131 bis 2 se “reincorpora” la demora en la calificación pero en este caso hasta un plazo máximo de 24 meses. La IP provisional en la práctica ha resultado inútil.

C.- Incapacidad temporal/desempleo y cálculo pago directo.

Discutamos ahora otro de los puntos a los que hacía referencia como es: la incapacidad temporal/desempleo y el cálculo de la misma en situación de pago directo.

Según Federico Durán en el Acuerdo para la Mejora y Desarrollo del Sistema de Protección Social de 2001, y teniendo como referente la recomendación 13ª del Pacto de Toledo, se adoptan una serie de iniciativas dirigidas a la mejora de la gestión, y por otro, a evitar la utilización indebida de la prestación. Todo ello se traduce en medidas dirigidas a impedir la concatenación abusiva de la IT con la prestación de desempleo, evitar la prolongación de la prestación cuando el trabajador no acuda sin causa justificada a los reconocimientos médicos requeridos por la entidad pagadora, etc… Por lo tanto dentro del Acuerdo para la Mejora y Desarrollo del Sistema de Protección Social aparece el impedir la concatenación abusiva de la IT.

Pues bien en los debates de totalidad de iniciativas legislativas sobre el proyecto de Ley de Medidas en Materia de Seguridad Social el señor Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales decía: “¿Saben cuántos trabajadores han perdido su prestación por desempleo por estar de baja por enfermedad? Muchos, señorías, pero esto no va a volver a suceder más, porque este proyecto de ley impide que los trabajadores en baja por enfermedad derivada de accidente de trabajo puedan perder su prestación por desempleo”.

No obstante resulta que el artículo 7 de este proyecto que da una nueva redacción al apartado 1 del artículo 222 de la Ley General de la Seguridad Social indica que:

  1. Cuando el trabajador se encuentre en situación de incapacidad temporal derivada de contingencias comunes se descontará del período de percepción de desempleo, como ya consumido, el tiempo que hubiera permanecido en la situación de incapacidad temporal a partir de la fecha de la extinción de contrato. Repito que la pregunta que lanzaba a sus señorías el Sr ministro era ¿Saben cuántos trabajadores han perdido su prestación por desempleo por estar de baja por enfermedad? y que su respuesta era que esto no va a suceder más. Pues bien si leemos el proyecto esto va a seguir sucediendo.

    Pero resulta que:

  2. Cuando el trabajador se encuentre en situación de incapacidad temporal derivada de contingencias profesionales y durante la misma se extinga su contrato de trabajo no procederá descontar el período de percepción de IT de la correspondiente prestación por desempleo.

No comprendemos por qué si es accidente de trabajo ¿no hay que acordarnos del Acuerdo de Mejora y de la concatenación abusiva de la IT con la prestación de desempleo?

Desde el Sector no podemos comprender el por qué de esta distinción, dado que en la ley general de la Seguridad Social regula la IT como una prestación global y única, distinguiendo en su interior sus diferentes contingencias, pero lo que no existe es una regulación IT por comunes y otra profesionales como si fueran unas prestaciones distintas. A mayor abundamiento a nadie se le puede escapar que esta situación provocará un “efecto llamada” de la contingencia de comunes hacia la de profesionales.

Este precepto tuvo dos propuestas de enmienda:

  1. La número 41 proviniente del Grupo Mixto por la Sra Doña Maria Fernández Davila de BNG y que proponía que en la situación de contingencias comunes tampoco descontara la situación de desempleo.

    Su justificación era que endurece las condiciones anteriores y de mantenerse el texto que propone el gobierno se estaría generando un grave perjuicio al trabajador o trabajadora. Realmente cuando habla de que endurece las condiciones anteriores supongo que se refería a la situación anterior a la reforma de la Ley General de Presupuestos de 2001 porque a día de hoy descuenta.

  2. La segunda era la número 71 siendo el grupo firmante el de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds por el Sr Joan Herrera de IC y que iba en igual sentido. Su justificación era que según ellos pretenden equiparar la incapacidad temporal por contingencias comunes y profesionales, en referencia con la prestación por desempleo. No hacerlo supone “criminalizar” la enfermedad común y cuestionar la capacidad de control del Sistema Público de Salud.

Tal como hemos señalado la necesidad de equiparación la consideramos necesaria (para evitar “efectos llamada”) pero discrepamos en el sentido que pretende IC. Entendemos que debe ser en sentido contrario para no olvidarnos del Acuerdo para la Mejora y Desarrollo del Sistema de Protección Social de 2001 (y el objetivo que se marcaba).

Parece que ambas fueron desestimadas.

Tampoco se nos debe escapar que en este artículo se añade un tema que afectará al cálculo de la prestación en pago directo de las contingencias profesionales como es:

  1. Para contingencias comunes se seguirá percibiendo la prestación por incapacidad temporal en cuantía igual a la prestación por desempleo hasta que se extinga dicha situación.

  2. Mientras que por contingencias profesionales cuando se extinga el contrato se seguirá percibiendo la prestación en cuantía igual a la que tuviera reconocida. Sin afectarle la cuantía igual a la prestación por desempleo.

Esta situación agravará todavía más el “efecto llamada” de la contingencia común hacia la profesional a la vez que insisto no consigo ver su justificación.

Un tema que nos cogió a todos un poco desprevenidos al aparecer de la noche a la mañana, sin tenerlo controlado, hasta que el día 5 de junio aparece publicada la enmienda nº 42 a una disposición adicional nueva de adición.

¿De qué hablamos? De la Disposición Adicional decimonovena que trata del procedimiento de revisión de las altas que expidan las entidades colaboradoras en los procesos de incapacidad temporal por contingencias profesionales. Esta revisión de las altas deberá realizarse por el INSS y a instancia del interesado.

¿Qué espera el Sector de este procedimiento?

  1. Se regulará un procedimiento administrativo.

    Si bien no podemos estar del todo conformes con esta propuesta (estamos convencidos que complicará muchísimo la gestión de las contingencias profesionales) esperamos que a las Mutuas se nos deje intervenir en la confección de este procedimiento. Esperemos que al menos se nos permitan hacer propuestas de cómo podría ser. Las últimas experiencias no han sido muy positivas.

  2. Que este procedimiento será urgente de revisión.

  3. Que deberá resolverse por la Entidad Gestora en un plazo máximo de diez días.

  4. Incluirá un informe del médico del INSS.

    En relación a la urgente revisión y al plazo máximo de diez días entendemos que es un tema en el que no se puede transigir. En caso contrario nos parece que se producirá un empeoramiento en las ratios de incapacidad temporal por contingencias profesionales. Es una prestación que ya se burocratizó con la propuesta de alta a los 12 meses y el famoso silencio positivo a los 5 días, y ahora le añadiremos más leña al fuego.

    También hay que señalar que al precisar el informe del médico del INSS vamos ha crear una nueva estructura o cuerpo de médicos y que no sólo como opinión del sector sino del propio José Luís Tortuero Plaza parece un proceso costoso, parece con las últimas reformas que estemos dando todas las soluciones de los males de la incapacidad temporal a los médicos, y entiende que se crea un cuerpo o una pirámide que luego si se considera que no era la solución óptima difícilmente será desmontable.

  5. Contra la resolución de la entidad gestora queda abierta la vía judicial.

Obviamente. Lo que sucede es que si lo que se pretendía era evitar la litigiosidad dudo que se consiga. Lo que si se conseguirá es un cambio de posiciones: antes el actor era el trabajador y ahora lo será la Mutua. Si un facultativo especialista de la Mutua ha extendido un alta que más tarde es impugnada por un facultativo del INSS (veremos si son especialistas) lo más normal es que al menos tenga el soporte de la Asesoría Jurídica para defender sus propios actos.

Para finalizar este tema cabe señalar que desde el Sector no comprendemos el por qué sólo las altas médicas emitidas por las Entidades colaboradoras seguirán este procedimiento.¿ A qué se debe que no incluyen las del médico de cabecera? ¿No existen impugnaciones sobre sus altas? No tengo cifras pero sinceramente dudo que no se produzcan. ¿Qué le vamos hacer?

Para finalizar y no aburrirles más de forma muy sintética nos parece que es una lástima el que se haya desaprovechado la oportunidad de esta reforma para no regular de una vez por todas temas como:

1. la potestad o no de las Mutuas en suspender la prestación,

2. en regular el tema de la situación de invitación al pago de los autónomos que no están al corriente de pago,

3. regular de alguna manera el cómo las Mutuas podemos pagar la cuota obrera de los trabajadores en situación de prórroga de IT tras los 12 meses,

4. y un largo etc…..

Esto nos hace llegar a la conclusión que se debería realizar una reflexión profunda de la prestación, conseguir un pacto político entre todas las fuerzas referente a la prestación de IT para tratarlo casi como un “tema de estado”, y conseguir una regulación global de la misma.

Ferran Pellisé Guinjoan.
Director Prestaciones Mutua Reddismatt.


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