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Administrativo | Conocimiento
01/10/2010 04:00:00 | ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña: primer enfoque

Daniel Bartlett Burguera

El pasado día 5 de agosto de 2010 se publicó en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña (número 5.686) la Ley 26/2010 de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña, que tiene por objeto, tal como indica su propio nombre, regular por un lado el régimen jurídico de las administraciones públicas catalanas y las especificidades del procedimiento administrativo que le son propias y por el otro, regular el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias en el único ámbito de la Administración de la Generalitat (art. 1).

Dejar señalado igualmente que dicha disposición se ha dictado al amparo de los artículos 159.1 y .2 y el 160.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, no declarados inconstitucionales por la STC 31/2010 de 28 de junio, y consta de nueve títulos (117 artículos), quince disposiciones adicionales, una disposición transitoria, dos derogatorias y seis disposiciones finales.

La norma establece tres fechas distintas de entrada en vigor (D.F. 6ª): con carácter general, al cabo de tres meses desde su publicación, esto es, el 05.11.2010; y con carácter especial, el Título IV (sobre el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias), al cabo de seis meses desde su publicación, esto es, el 05.02.2011 y por último, con relación a la Disposición Final Tercera, modificadora de la Ley 13/2008 de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno, igual que para el título IV, a excepción de los apartados 1, 2 y 4, que entraron en vigor el pasado día 6 de agosto de 2010. En cuanto al régimen transitorio de las actuaciones y procedimientos anteriores a dicha disposición, sean o no electrónicos, se rigen por la normativa anterior hasta su finalización (D.T. Única).

Su antecedente normativo directo es la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Cataluña, que queda derogada parcialmente – ha quedado vigente, amén de algunos artículos separados, el Título I, sobre organización administrativa1, menos lo relativo al funcionamiento de los órganos colegiados, que deroga; los Capítulos V y VI del Título II, sobre coordinación administrativa y conflictos de atribuciones; y del Título III, sobre actuación administrativa, la programación administrativa, las auditorías administrativas y ciertos aspectos de la elaboración de disposiciones de carácter general-.

La necesidad que ha visto el legislador para la elaboración de esta ley queda concretada en el Preámbulo de la misma: haberse aprobado una serie de reformas legislativas desde la Ley 13/1989: La ya consolidada Ley 30/1992, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos2, las reglas de la Directiva 2006/123/CE de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, tendentes a una simplificación administrativa; todo ello ha hecho necesario establecer un marco legal de actuación de las administraciones públicas catalanas – tal como puede apreciarse en su ampliado ámbito de aplicación-, con independencia de cual sea el medio de relación de los administrados con ellas.

En cuanto a su ámbito de aplicación, la Ley, a diferencia de su predecesora, la Ley 13/1989, ha incluido no sólo a la Administración de la Generalitat de Cataluña sino también a los entes locales, la Administración propia de Arán, los consorcios en que participan mayoritariamente las administraciones y las entidades públicas que dependen de los consorcios o que estén vinculadas a éstos – cuando ejerzan potestades administrativas-, las entidades creadas por ley del Parlamento no dependientes ni vinculadas a la Generalitat – cuando ejerzan potestades administrativas- y extiende su aplicación a los organismos autónomos3 y las entidades públicas dependientes o vinculadas a cualquier de las administraciones públicas catalanas, cuando ejerzan potestades administrativas. En relación con el Gobierno local, a pesar que el artículo 3 de la Ley incluye a las entidades que integran la Administración local, el Preámbulo ya anticipa que la ley “es aplicable a todas las administraciones públicas catalanas aunque prevé especificidades concretas para la Administración de la Generalitat (…)” y por otro lado “supone un régimen jurídico común para todas, sin perjuicio que determinadas disposiciones sean únicamente aplicables a la Administración de la Generalitat4 y a los organismos y entidades públicas que los dependen o se vinculan”. Así, examinando dicha disposición, se observa que la Ley establece distintas especificidades respecto a la Administración de la Generalitat frente a los entes que conforman la Administración local. A continuación se expone un cuadro5 que detalla el mencionado aspecto:

Administración a la que afecta

Artículo/Disposición

Obligación/aspecto sobre el régimen jurídico

No es de aplicación ni al Gobierno de la Generalitat ni al Pleno, ni, si procede, a la comisión de gobierno de las entidades que integran la Adm. Local.

D.A. 2ª en relación con el Tít. I6, Cap. II

Régimen jurídico de los órganos colegiados.

Administración de la Generalitat

Artículo 23 (derecho a unos servicios públicos de calidad)

Ha de establecer por decreto el procedimiento específico para la atención y respuesta a las sugerencias, reclamaciones y quejas sobre la prestación de servicios públicos de su titularidad.

Administración local

Artículo 25 (derecho a la presentación de solicitudes, comunicaciones y otros documentos), en relación con artículo 41.3b) (registros administrativos)

Han de informar en su sede electrónica y a las personas que lo soliciten sobre los convenios suscritos con otras administraciones al efecto de registro de solicitudes, escritos y comunicaciones.

Administración de la Generalitat

Título IV (Procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias)


Administración local

Artículo 71.3 (órganos competentes para la revisión de las disposiciones y los actos nulos)

Se remite a la regulación contenida en la normativa de régimen local.

Administración local

Artículo 73.3 (órganos competentes para la declaración de lesividad de los actos anulables)

Se remite a la regulación contenida en la normativa de régimen local para la declaración de lesividad de actos dictados por ésta.

Administración local

Artículo 75.4 (fin de la vía administrativa)

Se remite a la regulación contenida en la normativa de régimen local, para los actos administrativos que ponen fin a la vía administrativa.

Administración de la Generalitat

Artículo 80 (reclamación previa a la vía judicial civil y laboral)

Establece el órgano competente para la resolución de las reclamaciones previas a la vía civil y laboral.

Administraciones de la Generalitat y local

Artículo 83 (órganos competentes)

En cuanto al procedimiento de responsabilidad patrimonial, remite en ambos casos a las normas específicas que establezcan los órganos competentes para iniciar e instruir los procedimientos.

Administraciones de la Generalitat y local

Artículo 104 (Procedimiento sancionador)

Obligación impuesta al gobierno para dictar por decreto que regule el procedimiento sancionador de la Adm. de la Generalitat, supletorio respecto los entes locales, pudiendo éstos últimos establecer por ordenanza el procedimiento sancionador aplicable en el ámbito de sus competencias.

Administración de la Generalitat

Disposición Adicional VIII (Automatización progresiva de las oficinas de registro)

Sin fijar plazo, se le establece la obligación de proceder a la automatización de las oficinas de registro físicas para garantizar la interconexión de oficinas y garantizar el acceso por medios electrónicos a los asentamientos registrales.

Administración de la Generalitat

Disposición Adicional IX (Entidad pública prestadora de los servicios de certificación)

En el ámbito de la Adm. De la Generalitat, lo es la Agencia Catalana de Certificación, sin perjuicio a que ésta pueda prestar sus servicios a otras administraciones.

Administración de la Generalitat y local

Disposición Final II (Adaptación de las aa.pp. De Cataluña para la incorporación de medios electrónicos y para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos)

Para la Administración de la Generalitat, los derechos reconocidos por esta Ley pueden ser ejercitados a partir del 01.01.2012, en cuanto al uso de medios electrónicos, habiendo de publicar el Gobierno un calendario de adaptación gradual en el plazo de 3 meses desde la entrada en vigor de esta ley7. Para la Administración local, no marca calendario.

Veamos a continuación las novedades que presenta la Ley 26/2010:

  1. Como se ha dicho, el objeto de la nueva norma es doble: regular régimen jurídico y especificidades procedimentales de las administraciones públicas catalanas y regular el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias en el ámbito de la Generalitat, a diferencia de la regulación anterior, que únicamente contemplaba establecer el régimen jurídico de la Administración de la Generalitat, y respecto de las disposiciones reglamentarias, si bien ya contemplaba un procedimiento de elaboración, la nueva Ley cambia ciertos aspectos sobre su tramitación e incorpora nuevos elementos.

  2. Concreta con mayor nivel las finalidades de la norma, a diferencia de la norma anterior (art. 2).

  3. Incorpora las previsiones ya contenidas en la normativa básica8 en cuanto a los órganos administrativos, actuación administrativa y procedimiento administrativo, revisión y reclamación previa en vía administrativa, potestad sancionadora y relaciones interadministrativas, y los derechos y obligaciones de uso de medios electrónicos como canal de comunicación con la Administración, todas ellas ampliadas y con algunas especialidades; advirtiendo la Disposición Final I, que toda modificación de los artículos reproducidos de la legislación básica por la nueva ley catalana, implicará la modificación en los mismos términos.

  4. Se aprecia una mayor concreción y mejor estructuración respecto a la regulación de los órganos colegiados en comparación con la anterior Ley 13/1989.

  5. Se incluye un catálogo de derechos y deberes de los ciudadanos más amplio que el de la norma básica (arts. 21-30).

  6. Se introduce una serie de principios de actuación administrativa (arts. 31-42).

  7. En el sí del Título III, sobre el procedimiento administrativo (arts. 43-58) establece el mandato relativo a que las administraciones públicas catalanas deben utilizar preferentemente los medios electrónicos en los procedimientos administrativos, sin perjuicio a que los ciudadanos puedan utilizar otros medios distintos (a excepción de las personas jurídicas y colectivos, en los que las administraciones pueden establecer por reglamento la obligatoriedad de comunicarse por medios electrónicos, dependiendo de la actividad profesional de los administrados). Asimismo puede apreciarse que en relación con el procedimiento stricto sensu, a diferencia de la anterior regulación, ha habido una voluntad clara por parte del legislador de detallar las distintas fases y formalidades propias de éste (aunque en algunos aspectos, como la fase probatoria, carecen de regulación detallada, por lo que debería remitirse a la normativa básica).

  8. Puede apreciarse que en relación con la figura del silencio administrativo, desaparecen ciertos aspectos de la regulación anterior tales como la posibilidad de acreditar el silencio administrativo mediante el correspondiente certificado, o la imposibilidad de hacer valer facultades adquiridas por silencio contrarias a las leyes (arts. 83 y 84 de la Ley 13/1989, que de hecho deroga la D. Derogatoria I).

  9. La nueva ley contempla un capítulo en el sí del procedimiento administrativo dedicado a la notificación y publicación de los actos administrativos, incorporando una referencia a las notificaciones hechas por vía electrónica (arts. 56 y 57).

  10. En relación con la revisión y la reclamación previa en la vía administrativa, incorpora las especificidades relativas al órgano competente en la Administración de la Generalitat para la revisión de actos y disposiciones nulos y anulables, concreta los actos de dicha administración que ponen fin a la vía administrativa, se remite a la legislación básica en cuanto al régimen de recursos (alzada, reposición y extraordinario de revisión), pudiendo éstos ser substituidos por los supuestos establecidos por ley (art. 79), y por último, en cuanto a la reclamación previa a la vía civil y laboral establece el plazo para resolver y notificar dichas, a diferencia del silencio de la regulación anterior, con idéntico plazo respecto a la norma básica.

  11. En cuanto al procedimiento de responsabilidad patrimonial, la nueva Ley regula con mayor detalle dicho, incorporando elementos que no aparecían en la normativa anterior (arts. 81-87).

  12. La Ley incorpora los Títulos VII y VIII relativos a las potestades de inspección y control propias de las administraciones públicas de Cataluña, estableciendo la posibilidad de encomendar el ejercicio de dichas funciones a entidades colaboradoras (incluso regula ciertos aspectos de las mismas como sus obligaciones, su sistema de habilitación y régimen sancionador propio). En lo referente a la potestad sancionadora, únicamente hace referencia a aquellos aspectos más básicos de la actuación administrativa en este campo, dejando, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley en manos del Gobierno la regulación por decreto del procedimiento sancionador.

  13. Para acabar, el último título de la Ley (el IX) va dedicado a las relaciones interadministrativas regulando los convenios de colaboración de forma detallada (que serán de aplicación entre las administraciones catalanas y los sujetos al derecho privado – personas físicas o jurídicas, a falta de legislación específica, tal como indica la D. Adicional V), los consorcios (más su regulación) y por último, prevé otros instrumentos de colaboración como lo son las delegaciones de competencias, los encargos de gestión y la creación de órganos de cooperación.

Se aprecia, pues, la intención del legislador tendente simplificar la normativa reguladora de los procedimientos administrativos que se cursen en la comunidad autónoma catalana, habiendo incluido en su ámbito de aplicación a los entes locales y otros entes vinculados a éstas, además de incorporar una previsión sobre el uso de los medios electrónicos como canal de comunicación con la Administración, quedando pendiente el desarrollo normativo de los distintos aspectos a los que hace referencia la disposición.

Daniel Bartlett Burguera.
Abogado.

Nota

1 Nótese que la nueva Ley no aparece en su título “organización”, si bien, únicamente sería aplicable a la organización propia de la Administración Autonómica.

2 De sendas normas, la Disposición Final Primera indica qué preceptos de dicha legislación básica han sido reproducidos en la Ley 26/2010.

3 En cuanto a los organismos autónomos, en la norma anterior indicar que ya aparecían en su ámbito de aplicación, aunque únicamente entiendo que se refería a los organismos autónomos propios de la Generalitat únicamente.

4 El Título IV, sobre elaboración de disposiciones reglamentarias, es únicamente aplicable respecto la Administración de la Generalitat, y de forma supletoria a las disposiciones reglamentarias que tengan establecido, por una norma con rango de ley, un procedimiento de elaboración específico (art. 59),

5 Únicamente se recogen aquellos aspectos en las que aparece una situación diferenciada de los entes locales frente a la Administración de la Generalitat.

6 La D.A. 2ª incurre en un error al remitir al Título II, debiéndose entender una remisión al Título I.

7 Entendiendo por entrada en vigor la general, esto es, el 05.11.2010, es decir, para cumplir dicha obligación se marca como límite temporal el 05.02.2011.

8 Sobre la Ley 30/1992 y la Ley 11/2007.



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