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Administrativo | Conocimiento
01/02/2011 08:00:00 | PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

Procedimiento sancionador administrativo en materia forestal en Andalucía; el instituto prescriptivo en relación con la acción de la administración para exigir la reparación del daño

Rafael Azcárate Hernández-Pinzón

Art?culo premiado en la VII edición del premio de ensayo jurídico “Sapere Aude”. Facultad de Derecho de la Universidad de Huelva.

1. Marco Constitucional

La Constitución Española de 1978 dentro de los principios rectores de la política social y económica que conforman el Cap. III del Tít. I de la CE dedica el art. 45 a la protección del medio ambiente, este artículo dispone lo siguiente:

1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.

En consecuencia, la Constitución afirma el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y el deber de conservarlo, considerándose un derecho-deber de carácter general pues se refiere a ?todos?, encomienda a los poderes públicos el deber de velar porque los recursos naturales se utilicen racionalmente con el fin de mejorar y proteger la calidad de vida, establece igualmente, como principio rector de las políticas de los poderes públicos la defensa y restauración del medio ambiente con apoyo en la solidaridad colectiva, y finalmente, en el apartado tercero dispone sanciones tanto penales como administrativas para quienes violen las leyes de protección del medio ambiente, afirmando la obligación de reparar el daño causado.

Al encuadrarse el artículo 45 en los principios rectores de la política social y económica, no emanan de él derechos subjetivos que puedan ser amparados constitucionalmente, ni directamente ejercitables ante los órganos jurisdiccionales, sino que se trata de un principio vinculante para el legislador, el cual tendrá que desarrollarlo y graduarlo a través de las distintas normas de protección medioambiental. Ahora bien, en ningún modo se trata de meros principios políticos o programáticos, pues ya el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 2 de febrero de 1981 afirma que ?no hay en la Constitución normas meramente programáticas, sino que todos sus preceptos encierran un mandato preciso que vincula en sus propios términos a todos los poderes constitucionales?.

Existe implícito en el texto constitucional la determinación de una doble responsabilidad para los infractores de las normas protectoras de la naturaleza y el medio ambiente, por un lado la sanción que corresponda, y por otro, la reparación del daño ambiental causado, configurándose como una obligación de distinta naturaleza que la sanción.

2. La obligación de reparación en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Pùblica y Procedimiento Admnistrativo Común

La Ley 30/1992 en su artículo 130.2 establece la compatibilidad de las sanciones que se deriven de un procedimiento sancionador con la obligación de reparar el daño causado, entendiendo la reparación como la reposición de la situación alterada a su estado originario previo a la infracción. También serán exigibles al responsable de la infracción la indemnización por los daños y perjuicios causados. El artículo 130.2 dispone que ?Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente?.

La Administración, en caso de que el infractor responsable incumpla la obligación de reparar, puede utilizar los medios de ejecución forzosa previstos en la Ley 30/1992, la cual contempla en el artículo 96.1 los siguientes: el apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria y la multa coercitiva, se debe excluir la compulsión sobre la persona por no responder este medio a la naturaleza del deber de reparación, teniendo la Administración que observar en la aplicación de estos medios el principio de proporcionalidad.

Regulan, tanto la Ley 30/1992, como el R.D. 1398/93 de 4 de agosto por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora la prescripción de las infracciones y de las sanciones, y establece con carácter subsidiario, para el caso de que la legislación específica no lo haga, los plazos de prescripción de infracciones y sanciones, pero se guarda un mutismo absoluto sobre el plazo de prescripción de la acción de la Administración para iniciar el procedimiento para exigir la reparación e indemnización del daño, así como del plazo de prescripción de la obligación de reparación impuesta en caso de que esta se incumpla por el responsable, por lo que será la normativa específica la que debe establecer la regulación del instituto prescriptivo de la obligación de reparación del daño ambiental.

3. La Ley 26/2007 de responsabilidad medioambiental

En España la transposición de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, se realizó a través de la la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, con ella se hace efectivo el principio de ?quien contamina paga?. Esta Ley tiene el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección. La Ley regula dos tipos de responsabilidad, aplicable cuando se producen daños significativos ocasionados por actividades económicas o profesionales, según la naturaleza de la actividad y del objeto dañado; estableciendo un régimen de responsabilidad eminentemente objetivo; en primer lugar, dispone el artículo 3.1 la responsabilidad del operador, incluso cuando no medie dolo, culpa o negligencia en el caso de que el daño derive de actividades incluidas en el Anexo III, en estos supuestos se aplica una presunción de responsabilidad iuris tantum. En segundo lugar, para actividades no contempladas en este Anexo es exigible la existencia de dolo, culpa o negligencia. Esta norma será aplicable con efectos retroactivos a daños producidos a partir del 30 de abril de 2.007, por ser esta la fecha límite de transposición de la Directiva.

Respecto a la prescripción de la acción de la Administración para perseguir la reparación del daño medioambiental la Ley de Responsabilidad Medioambiental señala un plazo de treinta años, el artículo 4 dispone: ?Ámbito temporal de la responsabilidad medioambiental. Esta Ley no será de aplicación a los daños medioambientales si han transcurrido más de treinta años desde que tuvo lugar la emisión, el suceso o el incidente que los causó. El plazo se computará desde el día en el que haya terminado por completo o se haya producido por última vez la emisión, el suceso o el incidente causante del daño?. La tramitación de un procedimiento sancionador por infracción a la Ley de Responsabilidad Medioambiental, afirma el art. 36.4, no conllevará la postergación de las obligaciones de las medidas de prevención, de evitación o de reparación de daños que están previstas en esta Ley, pues son obligaciones independientes y de distinta naturaleza que las sanciones.

La Ley regula un régimen de prescripción de las infracciones y sanciones derivadas de vulneraciones a la misma, pero como se ha indicado antes independiente del instituto prescriptivo aplicable al daño ambiental originario, en el art. 40: ?1. Las infracciones muy graves prescribirán a los tres años y las graves a los dos años. El plazo de prescripción comenzará a contarse desde el día en el que la infracción se hubiese cometido o, cuando se trate de una actividad continuada, desde su finalización. 2. Las sanciones impuestas por faltas graves prescribirán a los dos años y las impuestas por faltas muy graves a los tres años. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en el que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción?.

Para la exigencia de responsabilidad por daño ambiental que estén insitos en esta Ley se determinan una serie de garantías, pero no se regula un procedimiento específico, cuestión que atañe a las CC.AA., a este respecto en la exposición de motivos se señala que ?El capítulo VI se ocupa de las disposiciones de naturaleza procedimental. La obligación de adoptar las medidas de prevención, de evitación y de reparación de los daños medioambientales emana directamente de la aplicación de la Ley. No obstante, cuando la administración intervenga en la exigencia de la responsabilidad medioambiental determinando el sujeto responsable o las medidas que deben ser adoptadas, habrá de hacerlo siguiendo el correspondiente cauce procedimental. La Ley no regula dicho procedimiento, cuestión que corresponde a las comunidades autónomas, limitándose a establecer determinadas garantías procedimentales que tienen su origen, en la mayoría de casos, en la propia directiva?.

4. La Ley forestal de Andalucía y la Ley de montes estatal

La abundante normativa en materia de protección ambiental recoge la obligación de reparación e indemnización de los daños causados al medio ambiente, aunque de manera diferenciada, analizaremos legislación forestal andaluza y estatal, ya que cada Comunidad Autónoma posee en virtud de sus títulos competenciales en esta materia su propia legislación, y debido a su extensión, no puede ser abarcada en este trabajo.

La Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía en el artículo 79 afirma que ?Los autores o partícipes de las infracciones vendrán obligados a la reparación e indemnización de los daños causados?, disponiendo en el artículo 89 que esta obligación no tendrá la consideración de sanción. Esta Ley tiene, como es lógico, su propio régimen de infracciones y sanciones, y el plazo de prescripción aplicable a infracciones y sanciones, pero no dice nada respecto a la prescripción del plazo temporal para exigir esta reparación ni de la prescripción de esta obligación una vez impuesta por la Administración e incumplida por el responsable.

Dentro de la normativa estatal, la Ley 43/2003 de 21 de noviembre, de Montes, la cual se aplica con carácter supletorio en Andalucía en los aspectos no regulados por la normativa andaluza, dedica el artículo 77 a la reparación del daño e indemnización, estableciendo que ?1. Sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que en cada caso procedan, el infractor deberá reparar el daño causado en la forma y condiciones fijadas por el órgano sancionador. Esta obligación es imprescriptible en el caso de daños al dominio público forestal.

2. La reparación tendrá como objetivo la restauración del monte o ecosistema forestal a la situación previa a los hechos constitutivos de la infracción sancionada. A los efectos de esta Ley se entiende por restauración la vuelta del monte a su estado anterior al daño, y por reparación las medidas que se adoptan para lograr su restauración. El causante del daño vendrá obligado a indemnizar la parte de los daños que no puedan ser reparados, así como los perjuicios causados.

3. Podrá requerirse asimismo indemnización en los casos en que el beneficio económico del infractor sea superior a la máxima sanción prevista. Esta indemnización será como máximo del doble de la cuantía de dicho beneficio.

4. Los daños ocasionados al monte y el plazo para su reparación o restauración se determinarán según criterio técnico debidamente motivado en la resolución sancionadora?.

Se puede observar que la Ley de Montes, al igual que la mayoría de leyes ambientales, conforma la distinta naturaleza de la sanción y la institución reparadora, facultando al órgano sancionador para fijar en la resolución sancionadora la forma y condiciones en que se deberán realizar, así como el plazo para llevar a cabo la reparación con base en criterio técnico debidamente motivado. Esta obligación no tendrá plazo de prescripción cuando los daños afecten al dominio público forestal, esta imprescriptibilidad es coherente con la naturaleza de los bienes demaniales y los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, que lo inspiran, recogidos en el artículo 132.1 de la Constitución. Sin embargo, no parece coherente que se guarde silencio sobre los plazos de prescripción de la obligación de reparación cuando los daños ambientales no afecten al dominio público, sin que este silencio pueda ser interpretado como un plazo indefinido, pues esto sólo puede aplicarse al dominio público, ya que no gozaría de soporte constitucional que el responsable se encuentre sometido de forma permanente a la obligación de reparación cuando el daño afecte a bienes privados. La Ley extremeña de Conservación de la Naturaleza dispone la imprescriptibilidad para daños en dominio público y la prescripción de la acción de la Administración para daños en bienes no demaniales a los quince años, extremo bastante acertado en aras del principio de seguridad jurídica que consagra el art. 9.3 de la Constitución.

La ausencia de plazo en la Ley de Montes de prescripción para la obligación de reparación cuando el daño se produzca en bienes privados o patrimoniales de la Administración, constituye una laguna legal, que puede crear situaciones de inseguridad jurídica tanto para la Administración con competencias medioambientales, como para los responsables del daño. Hay que señalar que este vacío o laguna legal se produce en los casos en que el daño no pueda subsusmirse en los supuestos tipificados en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, o que pudiendo encajarse, se produjeron con anterioridad al 30 de abril de 2.007, dado que la Ley de Responsabilidad Ambiental se aplica a los daños producidos a partir esta fecha.

5. Soluciones al vacío legal

Ni la doctrina ni la jurisprudencia han resuelto con criterios homogéneos el problema de la delimitación entre la sanción y las consecuencias que esta lleva aparejada, como la reparación o restauración del daño causado, una parte de la doctrina se decanta por un concepto amplio de sanción que englobaría las consecuencias accesorias, y otra mantiene un concepto estricto de sanción, aplicable a la sanción propiamente dicha, diferenciando de la sanción otras consecuencias jurídicas que puede llevar asociada. Esto último es importante, pues al no considerar sanción y otorgar distinta naturaleza al instituto de la reparación, no se infringe el principio non bis in idem, que prohíbe la doble sanción por un mismo hecho.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado la distinta naturaleza de la obligación de reparación, en la Sentencia de 22 de abril de 1.999 se afirma que ?la obligación de reponer...se trata solo de una obligación aneja a la sanción principal?. Determina igualmente el Tribunal Supremo en su Sentenciade 19 de febrero de 1992 que ?la obligación de repoblar no es susceptible de ser encuadrada entre las sanciones o medidas punitivas o correctivas que se extinguen por la prescripción?, por tanto, los plazos de prescripción de las sanciones no deben ser aplicados a la obligación de reparación del daño, aunque el Tribunal Supremo se refiere a la distinción del plazo de prescripción de la sanción, no de la infracción, y de la obligación de reparación.

Sobre la ausencia de regulación legal en Andalucía respecto al plazo que la Administración tiene para iniciar la acción encaminada al establecimiento de la obligación de reparación del daño forestal en terrenos no demaniales, ya que se silencia en la Ley Forestal de Andalucía y la Ley de Montes estatal, no así en la Ley de Conservación de la Naturaleza de Extremadura, tenemos que acudir a la jurisprudencia, la cual no es pacífica. El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en algunas sentencias se ha decantado por aplicar los mismos plazos de prescripción de la infracción al de la acción de la Administración para iniciar el procedimiento para exigir la reparación del daño. En la Sentencia del TSJA de 9 de diciembre de 2.003, donde el responsable de una infracción forestal alega que sobre la base de la prescripción de la infracción se anule la resolución en su totalidad, tanto la multa pecuniaria como la restitución del terreno a su estado original, el TSJA le otorga la razón, manifestando que: ?autor de una infracción grave del artículo 76.2 (corte o arranque de especies arbóreas o arbustivas), de la Ley 2/92, de 15 de junio, le impuso una sanción de multa de cuatrocientas mil pesetas y la obligación, en el primer período de plantación o siembra, de restituir el terreno a su estado original.....debamos declarar la prescripción de la infracción y, en consecuencia, la procedencia de estimar el recurso origen del presente procedimiento.....Estima el recurso contencioso-administrativo...contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía...y, en consecuencia, se anulan los actos impugnados por no ser ajustados a derecho?. Esta consideración del TSJA parece acorde con la lógica jurídica, por los siguientes motivos:

  1. La normativa, salvo para infracciones en dominio público forestal o subsumibles en la Ley de Responsabilidad Medioambiental, silencia los plazos de prescripción de la acción de la Administración para exigir la restauración del daño, por consiguiente, si la obligación de reparación es definida como ?aneja, accesoria o anexa? a la sanción aunque de distinta naturaleza que esta, por la jurisprudencia y también por la Administración medioambiental en sus resoluciones sancionadoras, se puede considerar aceptable que se apliquen los mismos plazos de prescripción que a la infracción, pues es la infracción el ilícito que desencadena el procedimiento sancionador, y es en la resolución de este procedimiento donde se impone la obligación de reparación del daño.

  2. La obligación de reparación del daño se exige en la resolución de un procedimiento sancionador administrativo, no existiendo en materia forestal un procedimiento propio ni a nivel estatal ni autonómico, por lo que se aplica el Real Decreto 1398/93 de 4 de Agosto por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, que adecua la potestad sancionadora de la Administración a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

  3. Determinado que la infracción ha prescrito, no procede el inicio del procedimiento sancionador administrativo, o si se ha iniciado el procedimiento sancionador y se comprueba que la infracción había prescrito antes del inicio del procedimiento, la Administración deberá concluir el procedimiento y archivar las actuaciones, conforme a lo dispuesto el artículo 6.1 del Real Decreto 1398/93 de 4 de Agosto por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora: ?Cuando de las actuaciones previas se concluya que ha prescrito la infracción, el órgano competente acordara la no procedencia de iniciar el procedimiento sancionador. Igualmente, si iniciado el procedimiento se concluyera, en cualquier momento, que hubiera prescrito la infracción, el órgano competente resolverá la conclusión del procedimiento, con archivo de las actuaciones. En ambos casos, se notificara a los interesados el acuerdo o la resolución adoptados?. No contemplando este Real Decreto que se pueda iniciar o continuar el procedimiento sancionador a los solos efectos de establecer la responsabilidad y exigir la obligación de restauración del daño ambiental, una vez prescrita la infracción.

En vista de lo anterior, podemos deducir que cuando prescribe la infracción no es posible iniciar un procedimiento sancionador únicamente para dilucidar la responsabilidad e imponer la obligación de reparación del daño, salvo para infracciones en dominio público forestal o tipificadas en la Ley de Responsabilidad Medioambiental.

6. Conclusiones

Se pueden extraer una serie de conclusiones sobre el instituto prescriptivo en relación con la acción de la Administración para imponer la obligación de reparación o restauración del daño en materia forestal, dentro del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, para ello se utilizaran los siguientes criterios:

  1. Daños en el dominio público forestal

    La Administración dispone de un plazo temporal indefinido para iniciar la acción tendente a exigir la reparación del daño, debido al principio de imprescriptibilidad inherente a los bienes demaniales, y así se recoge en el artículo 77.1 de la Ley de Montes estatal, de aplicación supletoria en Andalucía.

  2. Daños en terrenos forestales no demaniales

    1. Daños subsumibles en la Ley de Responsabilidad Medioambiental posteriores al 30 de abril de 2.007: Esta Ley establece en el artículo 4 un plazo de treinta años, desde que tuvo lugar el daño, para que la Administración inicie la acción para establecer la obligación de reparación.

    2. Daños no subsumibles en la Ley de Responsabilidad Medioambiental: En estos casos el plazo de prescripción de la acción de la Administración para procurar la reparación del daño debe ir unido al plazo de prescripción determinado para cada tipo de infracción forestal. Dado que una vez prescrita la infracción no se puede iniciar un procedimiento sancionador, y es en el seno de este procedimiento donde se resuelve la obligación reparadora.

Rafael Azcárate Hernández-Pinzón
Licenciado en Derecho
Secretario-Interventor de Administraci?n Local de Habilitaci?n Estatal

Bibliografía

(1) BAUTISTA ROMERO, JOSE J.: El sistema de responsabilidad por daños al medio ambiente. Revista Electrónica de Derecho Ambiental Nº 18, Enero 2009.

(2) LOZANO CUTANDA, B. :Administración y Legislación Ambiental. Dykinson, 2008.

(3) BETANCOR RODRÍGUEZ, ANDRES: Instituciones de Derecho Ambiental. La Ley, 2001.



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