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Administrativo | Conocimiento
01/05/2011 04:00:00 | COLEGIOS PROFESIONALES

Ley Omnibus y colegios profesionales

María Isabel Montserrat Sánchez-Escribano

I. Delimitación del objeto de estudio

El presente trabajo centra su atención en el estudio y delimitación sintética de las modificaciones introducidas por el art. 5 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, denominada ?Ley Omnibus?, en la Ley 2/1974, de 13 de Febrero, de Colegios Profesionales; todo ello centrado en el marco de la Directiva 2006/123/CE de 12 de Diciembre de 2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior y de la Directiva 98/5/ CE de 16 de Febrero de 1998, del Parlamento Europeo y del Consejo, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título; traspuesta en el ámbito jurídico español por el Real Decreto 936/2001, de 3 de Agosto, sobre el ejercicio profesional en España de los abogados miembros de los países de la Unión Europea, el cual, a su vez, implica la derogación de la normativa anterior.

La sustanciación de las anteriores cuestiones supondrá, asimismo, un breve pero aclarativo análisis no sólo de la numerosa regulación existente en la materia, tanto con carácter previo como posterior a la aprobación de las normas mencionadas, sino también un examen de la concepción doctrinal y jurisprudencial al respecto.

II. Notas introductorias

Los artículos 103.1 de la Constitución Española, por contracción y en adelante CE, y 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LPC, presentan la satisfacción del interés general como principal criterio inherente al ejercicio de cualquier actuación de la Administración pública. A tal efecto, tanto la Carta Magna como la propia norma reguladora del procedimiento administrativo común articulan varios mecanismos para el cumplimiento de los fines públicos a través del establecimiento de una organización territorial basada en un modelo estructural nivelado, plural y descentralizado inspirado en el principio de división de poderes de Montesquieu, imperante en los Estados democráticos occidentales1.

La consagración legal de las afirmaciones anteriores se halla, básicamente, en el art. 2 LPC, el cual, tras concretar la gradación territorial de la Administración recogida en el art. 137 CE, prevé la creación de Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia para cubrir con mayor eficacia y agilidad finalidades públicas sectoriales: es lo que se denomina Administración Institucional.

Además de estos cauces, todos ellos previstos normativamente, es necesario hablar de otro ejemplo de organización administrativa que se extiende a la organización de los servicios públicos pero que, a diferencia de ellos, carece de amparo legal2, cual es el de Administración Corporativa, entendida como un conjunto de entes de base asociativa y régimen jurídico mixto.

Prescindiendo de los problemas que se han suscitado doctrinalmente en relación con su naturaleza, por lo que ahora interesa, es necesario apuntar que la nota diferencial entre la Administración Corporativa y las restantes formas organizativas en la materia se cimienta en la dualidad jurídica de ésta, atendiendo a que la aplicación del Derecho público o privado dependerá de la propia esencia de la actividad que realice, según se persiga la defensa del interés general o del interés privado de sus miembros.

Como principal exponente de este nivel administrativo se señala a los Colegios Profesionales que, la doctrina mayoritaria a la cual se adhiere el presente trabajo, aunque no unánime ?pues de igual forma el debate se ha entablado con gran fuerza en este punto, entendiendo determinados autores3 ad exemplum que constituyen corporaciones de base privada, concepción heredera de las postulaciones mantenidas por un importante sector doctrinal a mediados del siglo pasado4?, define como ?auténticas Administraciones públicas [que] se integran dentro de la Administración Corporativa?, aserción de la que se desprenden importantes consecuencias jurídicas en lo que a gestión y funcionamiento de los mismos se refiere, hecho que condicionará, en todo caso, la consecución y contenido de sus resultados, los cuales estarán sometidos al control y vigilancia propios del Derecho público5.

Asimismo, es en este último punto donde se hace más patente la esencia misma de estas Corporaciones, pues, de entre las funciones que ostentan, la doctrina destaca para atribuirles tal carácter las siguientes6: ordenar la actividad profesional, ejercer la potestad disciplinaria, participar en la elaboración de planes de estudio; organizar actividades de servicios para los colegiados y adoptar medidas para la lucha contra el intrusismo profesional.

Esta visión eminentemente garantista de los derechos de los ciudadanos halla su razón de ser en la especial vinculación de los intereses salvaguardados por estas Corporaciones a otros derechos y libertades fundamentales como pueden ser el derecho de asociación o el derecho a la tutela judicial efectiva y a la libertad y seguridad de los arts. 17 y 24 CE en el caso de la prestación del servicio de asistencia jurídica. Es por ello que el art. 36 CE instaura una reserva material de ley en relación con su régimen jurídico e impone el deber de que su estructura interna y funcionamiento tenga un cariz democrático7. Además, la Ley 2/1974, de 13 de Febrero, sobre Colegios Profesionales alude indirectamente a esta idea cuando afirma: ?Estas instituciones deben ser amparadas, en cuanto satisfacen exigencias sociales de interés general, para que puedan participar eficazmente en el perfeccionamiento de los fines de la comunidad nacional?8.

Tales han sido los recovecos que han permitido al legislador comunitario, en el marco del mercado único de la Unión Europea, adentrarse en la regulación de los Colegios profesionales mediante la aprobación de normas europeas relativas a cuestiones sectoriales de este ámbito material, principalmente en el campo de las libertades de establecimiento, circulación de trabajadores y prestación de servicios. Asimismo, esta interconexión objetiva es consecuencia, en el ámbito jurídico, del consiguiente interés en el intercambio de bienes y servicios, la globalización de la economía y el crecimiento de las relaciones jurídico privadas transnacionales, los cuales han provocado una clara tendencia de la abogacía a la expansión transfronteriza9. Al respecto es necesario hacer mención expresa a la que será objeto de comentario en este artículo, la Directiva 98/5/ CE de 16 de Febrero de 1998, del Parlamento Europeo y del Consejo, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título, que afirma ?que, con arreglo al artículo 7 A del Tratado, el mercado interior implica un espacio sin fronteras interiores, y que, con arreglo a la letra c) del artículo 3 del Tratado, la supresión de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios entre los Estados miembros constituye uno de los objetivos de la Comunidad; que dicha libertad implica en particular, para los nacionales de los Estados miembros, la facultad de ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro distinto de aquel en que hayan adquirido su título profesional10?.

III. Evolución de la normativa aprobada en la materia

  1. A) Ámbito Comunitario

    La adhesión de España a la Unión Europea11 ha supuesto la cesión de toda una serie de competencias a dicha organización de integración12, que ha asumido, entre otras, la facultad legislativa en relación con las mismas para conseguir a largo plazo una equilibrada armonización de los Estados miembros en las materias objeto de cesión.

    La normativa comunitaria ha entrado a regular, pues, toda una serie de libertades destinadas no sólo a permitir, sino también a favorecer el libre ejercicio de cualquier profesión universitaria en un Estado miembro diferente de aquel en donde se ha obtenido el título de habilitación para el ejercicio de la misma, a saber, las libertades de establecimiento y prestación de servicios, además de la libre circulación de trabajadores13. Estas libertades fueron reformuladas tras la entrada en vigor del Tratado de Maastricht con la introducción de la ciudadanía europea14, a través del cual se viabilizó, aún más, la cooperación de los Estados miembros en la esfera comunitaria.

    1. Derecho Originario

      Los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas dedican su Título III, rubricado ?Libre circulación de personas, servicios y capitales?, a desarrollar las comentadas libertades. Así, el Capítulo I (arts. 39 a 42) regula la libre circulación de trabajadores; el Capítulo II (arts. 43 a 48) la libertad de establecimiento; y el Capítulo III (arts. 49 a 55), la libertad de circulación de servicios15.

    2. Derecho Derivado

      El 16 de Agosto de 1.961 se adoptaron el Reglamento nº15/61/CEE, del Consejo, relativo a la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad y la Directiva nº 80/1.961, del Consejo, de 13 de Diciembre, sobre prácticas administrativas y procedimientos que conciernen al establecimiento, empleo y residencia de trabajadores y sus familias de un Estado miembro de la Comunidad en otro Estado miembro, que posibilitaban al nacional de un Estado miembro distinto de aquel en el que se ofrecía un puesto de trabajo acceder a él siempre que éste estuviera vacante durante tres semanas.

      Más tarde, se aprobó el Reglamento nº 38/64/CEE, de 25 de Marzo 1.964, y la Directiva nº 240/64 relativos al establecimiento de medidas para la realización de la libre circulación de los trabajadores en el interior de la Comunidad que imponen a los Estados miembros el deber de facilitar el ejercicio efectivo de este derecho.

      El régimen definitivo de la libre circulación de trabajadores fue recogido en el Reglamento nº 1.612/68/CEE del Consejo de 15 de Octubre de 1.968 relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad.

      En la misma década se adoptaron toda una serie Directivas encaminadas a establecer mecanismos de reconocimiento de títulos basados en la acreditación de una previa experiencia profesional.

      Posteriormente, las instituciones comunitarias iniciaron un proceso sectorial de desarrollo de los preceptos convencionales mediante un sistema dual orientado a lograr la armonización de las formaciones: de un lado, se adoptó una norma de reconocimiento del título universitario de habilitación para cada profesión y, de otro, una disposición relativa a la armonización de la regulación de los Estados miembros16.

      La extrema complejidad de este sistema certificó su propia inviabilidad, hecho que obligó a las instituciones comunitarias a acoger una nueva vía normativa encaminada a alcanzar la armonización desde un régimen normativo general y neutro fundado en el principio de confianza mutua de los Estados en la aprobación por cada uno de ellos de una regulación profesional apta para la cualificación de los titulados.

      Entretanto, fueron apareciendo las primeras normas comunitarias sobre libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios sensu stricto, entre las que es necesario resaltar la relativa al ejercicio de la profesión jurídica: Directiva nº 77/249, de 22 de Marzo, dirigida a facilitar el ejercicio de la libre prestación de servicios a abogados; primera norma europea reguladora del ejercicio de la abogacía.

      El 21 de Diciembre de 1988 vio la luz la Directiva 89/48, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, en la cual se reconoció a todo tipo de profesionales titulados la posibilidad de establecerse en un Estado miembro diferente de aquel en el que hubieran obtenido el título siempre que superasen una prueba de aptitud y un período de prácticas de tres años, condición muy criticada por parte de la doctrina al traslucir una restricción de la libertad de establecimiento. Esta Directiva fue completada por una segunda Directiva, la Directiva 92/51/CEE, del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que contenía las directrices relativas a los títulos de carácter no universitario.

      El 16 de Febrero de 1998 se aprobó la segunda Directiva sobre la profesión jurídica Directiva 98/5, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado, gracias a la cual ya no es necesaria la prueba de aptitud si se acredita el ejercicio de la actividad de forma regular en el Estado de acogida durante un período de tres años17. Por otra parte, las Directivas sectoriales fueron refundidas y, salvo parcas excepciones, derogadas, por la Directiva 1999/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de junio de 1999. Dos años después, vio la luz la Directiva 2001/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2001, que afectó a los dos sistemas entonces vigentes y el 7 de septiembre de 2005 la Directiva 2005/36/CE, sobre modificación de diversas Directivas aprobadas hasta la fecha.

      La principal finalidad de esta Directiva se centraba en la refundición de toda la normativa comunitaria existente referente al reconocimiento de cualificaciones profesionales, poniendo fin a la dispersión legislativa anterior y recogiendo todas las disposiciones en la materia en un único texto y adaptándola a los pronunciamientos jurisprudenciales del Tribunal Justicia de las Comunidades Europeas18.

      No obstante, no entran dentro de su ámbito de aplicación las Directivas concernientes a libre prestación de servicios y ejercicio de la abogacía19, que, por otra parte, sí se verán afectadas por la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de Noviembre, que adapta determinadas Directivas en el ámbito de la libre circulación de personas, con motivo de la adhesión de Bulgaria y Rumania a la Unión Europea.

      Pero el colofón de medidas liberalizadoras ha sido protagonizado por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de Diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior, que no afecta a las dos anteriores pues su pretensión es culminar la eliminación de los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los destinatarios como a los prestadores de los servicios, la seguridad jurídica necesaria para ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales reconocías por el Tratado20.

  2. Ámbito Nacional

    Teniendo en cuenta la directa aplicación de las disposiciones contenidas en el Derecho comunitario originario y en los Reglamentos adoptados en materia de libre circulación de trabajadores, cabe decir que la normativa española en el sector concreto de la abogacía se ha limitado a efectuar la transposición de las Directivas aprobadas por el Consejo y el Parlamento21, tanto a través de la adopción de una nueva regulación nacional en aquellos supuestos en que no la hubiera, como mediante la modificación de la normativa ya existente pero contradictoria al Derecho de la Unión.

    Así pues, las dos Directivas del ?sistema general? fueron incorporadas al ordenamiento español, respectivamente, por los Reales Decretos 1.665/1991, de 25 de Octubre, y 1.396/1995, de 4 de Agosto. Las Directivas ?sectoriales? refundidas la Directiva 1999/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de junio de 1999, se transpusieron a través del Real Decreto 253/2003, de 28 de Febrero. En último lugar, las modificaciones introducidas por la Directiva 2001/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de Mayo de 2001 fueron recogidas en el Real Decreto 1.171/2003, de 12 Septiembre, mientras que las introducidas por la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de Septiembre de 2005, por Real Decreto 1.837/2008, de 8 noviembre, el cual deroga todos los reales decretos dictados para la transposición de las antiguas Directivas «sectoriales» y del «sistema general», que a su vez han quedado derogadas por la misma Directiva.

    Continúan en vigor, aunque adaptados a las modificaciones introducidas por este último en virtud de la transposición que también incluye de la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, que adapta determinadas Directivas en el ámbito de la libre circulación de personas; los Reales Decretos 607/1986, de 21 de marzo, y 936/2001, de 3 de Agosto, que incorporaron las Directivas 77/249/CEE y 98/5/CE, sobre libre prestación de servicios y ejercicio de la profesión de abogado.

    Por otra parte, en desarrollo de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, se han dictado Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que la incorpora parcialmente y la Ley 25/2009, de 22 diciembre, que en virtud del mandato contenido en la Disposición final quinta de la anterior, culmina la transposición de la normativa estatal de rango legal a lo dispuesto en la Directiva22, extendiendo los principios de su regulación a sectores no afectados por ésta con el fin de contribuir de manera notable a la mejora del entorno regulatorio del sector servicios y a la supresión efectiva de requisitos o trabas no justificados o desproporcionados, no sólo mediante el establecimiento de unos nuevos principios generales, sino también a través de la evaluación de toda la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y de su ejercicio, para su correcta adecuación a los criterios que la normativa comunitaria establece23.

IV. La ?Ley Omnibus? y colegios profesionales

  1. Modificaciones introducidas en la ley de colegios profesionales

    La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, en adelante Ley Omnibus, nace, en el contexto de la transposición de la ya citada Directiva 2006/123/CE, como un instrumento para reformar en profundidad el sector servicios y eliminar las carencias estructurales de la economía española en la materia24.

    Teniendo en cuenta la especial relevancia del sector servicios en los procesos de integración económica, su presencia creciente en el comercio internacional, su imbricación en las actividades productivas y su vinculación al bienestar de las familia; su primordial objetivo consiste en suprimir los impedimentos y reducir los obstáculos que impiden de forma injustificada el ejercicio y el acceso a la actividad de servicios, contribuyendo a su simplificación y dinamización dentro de un marco más flexible y transparente de actuación pública basado en los principios de no discriminación, justificación y proporcionalidad25. Para ello, se asegura la coherencia entre la legislación sectorial26 y su adaptación al proceso global de armonización comunitaria, atendiendo a las necesidades de cada Administración pública27, a través de la modificación transversal de 47 normas legales a cada una de las cuales se le dedica un precepto28.

    En el Título I se recogen todas aquellas modificaciones de la normativa que resultan imprescindibles para la correcta aplicación del contenido de los principios a través de ella se introducen. Dentro de este apartado, el Capítulo III, bajo la rúbrica de ?Servicios Profesionales?, dedica su primer precepto, el art. 5 de la Ley, a la introducción de un total de dieciocho modificaciones en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, por contracción y en adelante LCP. Asimismo, se especifica que sus efectos alcanzan además de la regulación legal, a las normas colegiales de cualquier tipo, sean estatutos, reglamentos de régimen interior, códigos deontológicos o de conducta y otras normas29.

    En primer lugar, se modifica el art. 1.3 LCP, otorgándole una nueva redacción que cabe analizar desde una doble perspectiva. De un lado, la función de representación que los Colegios ostentaban con carácter exclusivo respecto de los colegiados pasa a exigirse únicamente en aquellos Colegios cuya inscripción sea preceptiva para el ejercicio de la profesión; de otro, se añade como fin esencial de los mismos ?la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados?, con el propósito de dar cumplimiento a las exigencias de refuerzo de sus derechos propugnadas por la Directiva en cuanto a garantizarles una adecuada calidad ? precio respecto de los servicios percibidos, cuya justificación se halla en el mantenimiento de un régimen de autorización y de determinadas restricciones.

    La segunda modificación atañe al art. 2.4 LCP que, en su nueva redacción, excluye la capacidad de los Colegios de Médicos para celebrar convenios con las entidades de seguro de asistencia sanitaria, con la finalidad de determinar la cuantía a la que pueden ascender los honorarios en relación determinados servicios al entender que tal facultad puede suponer una restricción a la libertad de precios.

    Además, se introduce un nuevo apartado 5 en el artículo 2 para conseguir el pleno respeto a los principios de legalidad y de reserva de ley que establece el art. 36 CE, según el cual será la Ley la que regulará el ejercicio de las profesiones tituladas, hecho que implica una implícita derogación de las normas de rango inferior vigentes hasta el momento en la materia30. En este sentido, tanto la determinación de los requisitos y restricciones al ejercicio de una profesión, como las incompatibilidades entre actividades profesionales supone implícitamente establecer una limitación al derecho de libre elección de profesión u oficio reconocido en el art. 35 CE, lo que justifica su regulación a través de una norma legal.

    En idéntico sentido con el apartado anterior, también se introduce un nuevo apartado 6 en el artículo 2, que limita el establecimiento de restricciones y limitaciones al ejercicio profesional en forma societaria, en aras a conseguir una mayor garantía de los principios de legalidad y de reserva de ley, dotando, en definitiva, de mayor contenido el derecho a la libre prestación de servicios y al libre establecimiento, al facilitarse su ejercicio desde un punto de vista práctico.

    Se da una nueva redacción al art. 3 LCP, de la que es necesario puntualizar lo siguiente:

    En primer lugar, se prohíbe que la cuota de colegiación supere el coste de tramitación de la inscripción, lo que, acompañado a su tramitación telemática, supone, en su aspecto positivo, la rebaja del esfuerzo de los solicitantes para poder abonar los costes derivados de la inscripción, y, en su aspecto negativo, una notable reducción de los ingresos de los Colegios.

    En segundo lugar, se impone a los Colegios la obligación de disponer de los medios técnicos adecuados para tramitar la colegiación vía telemática a través de una ventanilla única, contribuyendo así a la reducción de los costes de iniciación en la actividad profesional y, por consiguiente, de las cargas administrativas.

    En tercer lugar, se aboga por el principio de libre ejercicio a través de la eliminación de la posibilidad de exigir una comunicación o contraprestación económica cuando se ejerza una determinada profesión en un ámbito territorial diferente a aquel en el que se halla el Colegio en que el ejerciente se halla inscrito. De este modo, se permite el ejercicio en todo el territorio español por parte de un colegiado siendo suficiente la incorporación en un solo Colegio y se incentiva la cooperación interadministrativa y los servicios de comunicación intercolegiales.

    En cuarto y último lugar, se efectúa una remisión expresa a la normativa comunitaria para los casos de desplazamiento temporal o prestación de servicios sin establecimiento, viabilizando una mayor armonización del sector. Asimismo, se hace referencia expresa a la necesidad de protección de los consumidores y usuarios mediante el establecimiento de un régimen disciplinario fuerte y efectivo de los colegiados.

    En este mismo sentido, en el art. 5 LPC se introducen toda una serie de modificaciones31 por medio de las que se atribuye a los Colegios cuantas facultades sean necesarias para asegurar la protección de los consumidores y usuarios en el marco del interés general de la prestación de servicios por parte de sus colegiados. Muy específicamente se efectúan mandatos dirigidos a tales instituciones en los que se les impone el deber de cooperar con las instituciones de la Unión Europea para conseguir las finalidades perseguidas por ésta en el ámbito de sus competencias.

    Al mismo tiempo, se suprime la función relativa a la determinación de baremos orientativos de honorarios y se prohíbe expresamente el establecimiento de cualquier otro tipo de recomendaciones de precios por ser considerados como un instrumento para la concertación tácita de los mismos32. Excepcionalmente se permite la aprobación de unos criterios para la determinación de las cantidades entendidas como excesivas a efectos de tasación de costas y jura de cuentas en los procesos judiciales, cumpliendo su función de colaboración con la Administración de Justicia.

    Se añade un nuevo artículo 10, en el que se establece que la ventanilla única sirva como cauce para efectuar todos los trámites necesarios para la colegiación, el ejercicio y la baja en el Colegio, todo ello a través de una página web, cuya configuración se dispone como preceptiva a todas las instituciones colegiales. En dicha página deberá constar necesariamente toda una serie de especificaciones encaminadas, nuevamente, a garantizar una mayor calidad en la prestación del servicio y una mayor información y consiguiente protección del consumidor y usuario. Además, se introduce el principio de interoperabilidad entre los Colegios y de accesibilidad de las personas con discapacidad.

    Se añade un nuevo artículo 11 que, en aras a satisfacer con mayores garantías de transparencia las exigencias derivadas de la publicidad en la gestión económica y del ejercicio de las potestades disciplinarias de los Colegios, se les impone la obligación de elaborar, como medio indirecto de incidencia en la protección de los consumidores y usuarios, una Memoria Anual con un contenido perfectamente reglado.

    Se añade un nuevo artículo 12, que impone a los Colegios el deber de contar con un servicio de atención a los usuarios de los servicios y a sus colegiados sufragado con sus propios recursos que reciba las quejas de éstos tanto por vía telemática como presencial.

    Se añade un nuevo artículo 13,como precepto de desarrollo la letra q) del artículo 5 en su nueva redacción, en el que se aglutina la nueva regulación en materia de visados colegiales, eliminando, en contra de la voluntad de determinados Colegios, su obligatoriedad. La amplia potestad discrecional en su exigencia que antes poseían los Colegios es sustituida por la necesidad de una previa habilitación reglamentaria. Se acepta, no obstante, la posibilidad de que sea el propio cliente quien solicite el viso colegial, el cual tendrá como objeto garantizar la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo, la corrección formal y el cumplimiento de la normativa aplicable. Asimismo, se reconoce la responsabilidad subsidiaria de los Colegios respecto de los visados emitidos por sus colegiados.

    Se añaden un nuevo artículo 14 que, debiendo ser interpretado en relación con la Disposición Adicional Cuarta, supone la concreción del ya comentado apartado ñ) del artículo 5, el cual, como se ha expuesto, queda sin contenido. Así pues, se introduce un nuevo precepto que prohíbe a los Colegios profesionales el establecimiento de baremos orientativos de honorarios o cualquier otra recomendación de precios. Sin embargo, teniendo en cuenta los principios adoptados por la ley en desarrollo de la Directiva, al resultar estos de todo punto anticompetitivos, excepcionalmente se podrá fijar únicamente una horquilla de máximos y mínimos en materia de tasación de costas y jura de cuentas de los abogados.

    Se añade un nuevo artículo 15 precepto que, en consonancia con las últimas políticas adoptadas en materia de igualdad tanto en el ámbito comunitario como nacional, está claramente inspirado en las ideas propugnadas por la normativa comunitaria33 y en la reciente Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.

    Se añade una nueva Disposición adicional tercera con la finalidad de dotar de mayor coherencia a la regulación que delimita el concepto de organización colegial.

    Por último, se añade una nueva Disposición adicional quinta bajo la rúbrica: ?Facultad de control documental de las Administraciones Públicas?, cuya principal pretensión es hacer patente el reconocimiento a la potestad auto - organizativa y a la autonomía competencial que las Administraciones públicas poseen para observar el correcto desempeño de las funciones encomendadas a estas Corporaciones.

  2. Modificaciones introducidas en la ley de procedimiento administrativo común

    El análisis de las modificaciones introducidas por la Ley Omnibus en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por contracción y en adelante LPC, resulta de todo punto necesario puesto que éstas, aunque de forma indirecta, afectan a la actuación de los Colegios profesionales, principalmente por lo que respecta al silencio administrativo.

    Así pues, la Ley da una nueva redacción al art. 43 LPC instaurando una nueva regulación del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, limitado y acotando los casos en los que éste procede con la finalidad de impulsar la formulación de una resolución expresa del asunto sometido a consideración. A tal efecto, se añade un nuevo requisito para establecerlo como excepción, pues ya no sólo debe estar previsto en una norma con rango legal, sino también debe responder a razones de interés general.

    También se añade un nuevo artículo 39 bis, con el objetivo de hacer desaparecer todos aquellos regímenes de autorización que no estén justificados por razones de interés general para facilitar la utilización de mecanismos alternativos menos restrictivos adecuados a los principios de flexibilidad, transparencia y proporcionalidad.

V. Conclusión

En conclusión, mediante la Ley Omnibus se ha establecido un nuevo sistema de regulación y control de la actuación de los Colegios Profesionales, que ha favorecido condiciones más beneficiosas para los ciudadanos en la percepción de los servicios comprendidos dentro de su ámbito de aplicación a través de la configuración de un modelo más flexible que permite dotar de una mayor calidad y eficacia la prestación de los mismos mediante la simplificación de los procedimientos administrativos, la determinación como regla general del silencio positivo, el refuerzo de los principios aplicables en materia de concesión de autorizaciones y la supresión de determinadas cargas administrativas que no hacían sino restringir el ejercicio de los derechos a la libre prestación de servicios y al libre establecimiento.

María Isabel Montserrat Sánchez-Escribano
Universidad de las Islas Baleares
Becaria de Colaboración

Bibliografía

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  12. SANTAMARÍA PASTOR, J. A.: Principios de Derecho Administrativo General I, Iustel, 2006.

Notas

1 PARADA VÁZQUEZ, R.: Derecho Administrativo II, Marcial Pons, 2009, págs. 26 y ss.

SANTAMARÍA PASTOR, J. A.: Principios de Derecho Administrativo General I, Iustel, 2006, págs. 440 y ss.

2 Vid. PÉREZ BOTIJA, E.: ?Problemas de la Administración Corporativa?, Revista de estudios políticos, nº7 1.942, págs. 92 ? 122; pág. 99.

3 Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, E.: Curso de Derecho Administrativo I, Civitas, 2008, págs. GARCÍA DE ENTERRÍA distingue entre Corporaciones territoriales, Corporaciones Interadministrativas y Corporaciones Sectoriales de base privada e identifica los Colegios Profesionales con estos últimos.

4 ROYO VILLANOVA, A. y S.: Elementos de Derecho Administrativo I, 17ª ed., Valladolid, 1.942, pág. 99. A título de ejemplo, en 1.942 ROYO VILLANOVA clasificaba a estos organismos en función del sector en el cual desempeñan su cometido y englobaba dentro del concepto de Corporación, en sentido lato, no sólo la llamada Corporación territorial, sino también la política, la local, la de servicios y la profesional. Esta Administración se configuraría, según el citado autor, como todas aquellas formas de organización administrativa que no se corresponden con la Administración del Estado.

5 SALOM PARETS, A.: Los Colegios Profesionales, Atelier, 2007, pág. 82. En este sentido, en su interesante exposición, la autora recalca que esta concepción de los Colegios profesionales contribuirá a la instauración de un mayor sistema de garantías para los ciudadanos y los colegiados, tanto en el marco del desarrollo de la actividad profesional como en las relaciones de éstos con las Instituciones colegiales.

6 BLANQUER CRIADO, D.: Derecho del Turismo, 1ª Ed., Tirant lo Blanch, 1999, pág. 130.

7 SÁNCHEZ SAUDINÓS, J. M.: Los Colegios profesionales en el ordenamiento constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, 1996, pág. 94. El autor indica que el principio democrático que proclama la Norma Suprema como principio rector de la Corporación se escinde en una doble dimensión de la vida colegial: de un lado, la dimensión estructural, en la que, acogiendo literalmente las palabras del autor, son pieza fundamental los estatutos de los colegios profesionales; y la dimensión fundacional, en la que resulta clave cuáles sean los fines colegiales, cuáles las potestades otorgadas a los colegios para el cumplimiento de estos fines y cuáles los controles establecidos para asegurar el ejercicio democrático de estas potestades.

8 E. de M. párrafo I. Además, el cuarto párrafo explica que ?En su consecuencia, la presente Ley, tras definir a los Colegios Profesionales y destacar su carácter de cauce orgánico para la participación de los españoles en las funciones públicas de carácter representativo y demás tareas de interés general, regula la organización y funcionamiento de los Colegios del modo más amplio posible en consonancia con el carácter profesional de los fines colegiales?.

9 MORENO LISO, L.; VIÑUELAS ZAHÍNOS, Mª T.: ?La libre circulación del abogado europeo: trabajador por cuenta propia, trabajador por cuenta ajena?, Aranzadi Social núm. 5/2001. BIB 2001.

10 Considerando (1) de Directiva 98/5/ CE de 16 de Febrero de 1998, del Parlamento Europeo y del Consejo.

11 La firma de la Adhesión del Estado español se produjo el día 12 de junio de 1985.

12 GARCÍA ABURUZA, Mª P.: ?Regionalismo e integración europea: la relación entre las Comunidades Autónomas y la Unión?. Sentencias de TSJ y AP y otros Tribunales Parte Estudio núm. 22/2002 (2003).BIB 2003g. La autora explica que este tipo de organización se caracteriza por no limitarse a una mera cooperación entre Estados, sino que éstos, en las materias objeto de la organización, se desprenden de sus competencias soberanas a favor de la misma.

13 MORENO LISO, L; VIÑUELAS ZAHÍNOS, Mª T.: ?La libre? op. cit. Estas autoras explican que, mientras que el nexo de unión entre sendas libertades se halla en la posibilidad de desarrollo de una actividad económica dentro del ámbito territorial de la Unión por cualquier ciudadano con nacionalidad de un Estado mimbro, la principal divergencia entre ellas radica tanto en el tipo de actividad económica sobre la que se proyectan, como la base territorial sobre la cual se lleva a cabo su ejercicio. La libre circulación de trabajadores implicaría la realización de una actividad por cuenta ajena en un Estado miembro de diferente nacionalidad, lo que trasladado al marco de la abogacía supondría la contratación por parte de un bufete de abogados de cualquier Estado de la Unión de un abogado nacional de otro Estado miembro; en cambio, la libertad de establecimiento entrañaría el desarrollo de la actividad jurídica con carácter permanente en el territorio de un Estado que no coincide con el de la nacionalidad; por último, la libre prestación de servicios la constituiría el ejercicio puntual de la abogacía en otro Estado miembro distinto de aquel en el que ha sido contratado o ejerce habitualmente.

14 RAMOS CHAPARRO, E., Ciudadanía y Familia: los estados civiles de la persona, Barcelona, Cedecs editorial, 1999, pgs. 178 y ss.: Este autor pone de manifiesto que, desde la perspectiva del Derecho civil, la idea de ciudadanía europea supone una internacionalización de dicho concepto, el cual, por otra parte, se halla profundamente intrincado con el estado civil de la persona, de manera que su consolidación y contenido dependerá, básicamente, de las vicisitudes jurídico-políticas que sufra el proceso de integración de la Unión Europea y será un reflejo subjetivo de lo que ésta resulte como institución política.

15 De forma unívoca se prohíben en dichos preceptos el establecimiento de trabas o restricciones que limiten su ejercicio a los nacionales de los Estados miembros de la Unión. Se impone, en todo caso, un deber de ?estrecha? colaboración y cooperación entre los Estados que sea proclive a la unificación y fortalecimiento del mercado común y a la eliminación de las fronteras y una rotunda prohibición de discriminación por razón de nacionalidad o residencia. La supresión de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios entre los Estados miembros constituye, además, uno de los objetivos de la Comunidad Europea, tal como se consagra en el artículo 3.1.c) del Tratado Constitutivo. El art. 47.1, por otra parte, establece que se adoptarán Directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de formación.

16 Detallada clasificación y recopilación de las Directivas aprobadas en las distintas profesiones es la realizada por MORENO LISO, L.; VIÑUELAS ZAHÍNOS, Mª T.: ?La libre? op. cit.

17 La STJCE de 7 de Noviembre del 2000 desestimó el recurso interpuesto por Luxemburgo para su anulación.

18 E. de M. de la propia Directiva y Real Decreto 1.837/2008 de trasposición.

19 Directiva nº 77/249/CEE, de 22 de Marzo, y Directiva 98/5/CEE, de 16 de Febrero.

20 Considerando (5) E. M. A tal efecto, en materia de Colegios profesionales el Considerando (48) y el art. 14, para dotar de una mayor simplificación a los procedimientos administrativos, pretende la creación de lo que viene a denominar ventanilla única, es decir, un único interlocutor único al que dirigirse para realizar todos los procedimientos y trámites, imponiendo a los Estados un deber de cooperación entre ellos para garantizar una actuación más eficaz y toda una serie de prohibiciones como imposibilidad de exigir la inscripción en varios Colegios profesionales territoriales dentro del mismo territorio nacional para el ejercicio de la profesión, habiendo sido ya obtenida la autorización por parte de uno de ellos.

21 Ello sin tener en cuenta otras normas de menor relevancia tales como el Real Decreto 1.062/1988, de 16 septiembre, que modifica Real Decreto 607/1986, para el acatamiento de la jurisprudencia sentada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en Sentencia de 25 de febrero de 1988.

22 No obstante, la Memoria Justificativa de la Ley, afirma que su aprobación constituye únicamente el primer paso para la adaptación de la normativa sectorial a la Directiva de Servicios, ?ya que de estas modificaciones, que tienen el carácter de básico, se derivarán tanto todas la reformas reglamentarias estatales afectadas por el proyecto, como una parte de las adecuaciones necesarias que deban hacer las Comunidades Autónomas, Ciudades con Estatuto y Entidades Locales? (pág. 54).

23 E. de M. Ley 25/2009.

24 Memoria Justificativa del Proyecto.

25 Memoria Económica del Proyecto.

26 En la Disposición Final de la Ley se indica su carácter de normativa básica y se indican los preceptos constitucionales que sirven de amparo a cada uno de sus artículos o capítulos. En materia de Colegios Profesionales se mencionan las materias recogidas en los arts. 148.1.18ª y 30 que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia exclusiva para dictar las bases de régimen jurídico de la Administración y para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales.

27 Para la elaboración del Proyecto se creó en 2007 la Comisión Delegada de Gobierno para Asuntos Económicos en 2007, un Grupo de Trabajo interministerial para la transposición de la Directiva bajo la coordinación del Ministerio de Economía y Hacienda y diversas figuras de carácter autonómico y local para articular la participación de las administraciones afectadas.

28 Se adjunta listado de normas modificadas. La estructura de la Ley se articula en función de áreas de actividad divididas en seis títulos relativos a distintos ámbitos afectados. Cada precepto especifica la modificación de una norma con rango de ley, ya sea por cambio de redacción, por adición o por derogación.

29 Memoria Justificativa (pág. 11). En este sentido, explica que debido a la multitud de normas de variada naturaleza adoptadas al respecto también por los Colegios Profesionales, no es posible aportar una relación de aquellas que quedan derogadas, pues su aprobación no ha estado sometida a ningún control administrativo, hecho que, por otra parte, indica, no afecta a la seguridad jurídica.

30 Incompatibilidades, que, según expresa la Memoria Económica, afectan entre abogados y procuradores, procuradores y gestores administrativos, abogados y gestores administrativos y abogados y graduados sociales.

31 Se dota de nuevo contenido a las letras a) y q); se suprime la letra ñ del artículo 5, que queda sin contenido; la actual letra u pasa a ser la letra x y se introduce una nueva letra, la u).

32 Exigencia reiteradamente solicitada tanto a nivel nacional como supranacional.

33 El Considerando (1) de la propia Directiva transpuesta reza lo siguiente: ?La Comunidad Europea tiene por objetivo estrechar cada vez más los lazos entre los Estados y los pueblos de Europa y garantizar el progreso económico y social. Con arreglo al artículo 14, apartado 2, del Tratado, el mercado interior implica un espacio sin fronteras interiores en el que esté garantizada la libre circulación de servicios. El artículo 43 del Tratado garantiza la libertad de establecimiento y el artículo 49 establece la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad. La eliminación de las barreras que obstaculizan el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros es un medio esencial de reforzar la integración entre los pueblos de Europa y de fomentar un progreso económico y social equilibrado y sostenible. A la hora de eliminar estas barreras es esencial velar por que el desarrollo de actividades de servicios contribuya al cumplimiento de la tarea, establecida en el artículo 2 del Tratado, de promover "un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros".



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