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Laboral | Conocimiento
06/06/2012 01:41:13 | Prestación por desempleo

La protección por desempleo agraria

Eloy Romero Martín

  1. Introducción. Concepto de Trabajador Agrario. Ámbito de aplicación del Sistema de Seguridad Social Agraria.
  2. Orígenes y Evolución Normativa del Régimen Especial Agrario respecto de la protección por desempleo.
  3. La protección por desempleo de los trabajadores agrarios por cuenta propia.
  4. La protección por desempleo de los trabajadores agrarios por cuenta ajena fijos y eventuales.
  5. El caso especial de Andalucía y Extremadura. El subsidio y la renta agrarias.
  6. La superación del Régimen Especial Agrario de los trabajadores por cuenta ajena y su inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social. Su repercusión en las prestaciones por desempleo agrario.

Introducción

Las singulares características del trabajo agrícola, la diferencia de renta entre los trabajadores agrarios y los de la industria y los servicios, o la menor presión social de los primeros, son entre otras razones de carácter sociológico, político o económico, las que han dado lugar a una protección del sistema de Seguridad Social tradicionalmente de menor intensidad para los trabajadores agrarios en relación con los del Régimen General (1). Y tal circunstancia se pone de relieve especialmente en la protección por desempleo, cuyo reconocimiento a efectos de prestaciones es relativamente muy reciente, sobre todo en lo que concierne a los trabajadores eventuales, cuyos derechos no han sido reconocidos hasta la entrada en vigor de la Ley 45/2.002 (1 de Junio de 2.002). Por ello la desaparición del Régimen Especial Agrario y el establecimiento dentro del mismo, del sistema especial para los trabajadores por cuenta ajena agrarios en el Régimen General de la Seguridad Social (Ley 28/2.011), parece suponer al menos un especial intento dirigido a superar esta situación. Para la comprensión por tanto de la actual regulación del desempleo agrario, tenemos que partir de esta premisa y de la evolución histórica de la protección a través de nuestra legislación. Se han de analizar también los conceptos de trabajador y labor agraria, la diferencia entre trabajadores autónomos y por cuenta ajena (nos detendremos con especial detalle en el caso de Andalucía y Extremadura), y todo ello hasta llegar a la descripción y estado actual de las prestaciones por desempleo agrario, lo que constituye la materia del presente estudio.

Como se puede comprobar el carácter transitorio y disperso de las normas de Seguridad Social y la inflación normativa, alcanzan aquí un claro ejemplo. No es más que la consecuencia de la inclusión de la Seguridad Social en la práctica política, social y económica de los sucesivos gobiernos, lo que constituye hoy un hecho inexcusable.

 

I.- Concepto de Trabajador Agrario. Ámbito de Aplicación del Sistema de Seguridad Social Agraria.

Dado que el análisis del presente trabajo se refiere a las prestaciones por desempleo agrario, hemos de delimitar primero el concepto de trabajador agrario, para así concretar cuales son los beneficiarios de tales prestaciones. Desde la creación del hoy derogado Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, no ha cambiado sustancialmente el campo de aplicación de de dicho régimen ni la definición de trabajador agrario para su encuadramiento en el mismo. Ni siquiera la actual regulación, que afecta únicamente a los trabajadores por cuenta ajena y contenida en la Ley 28/2.011 por la que se procede a la integración del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Régimen General, contiene una modificación sustancial del concepto de trabajador agrario como sujeto o beneficiario de las prestaciones del ahora sistema especial. Tampoco la inclusión de los trabajadores agrarios por cuenta propia en el Régimen Especial de Autónomos operada por la Ley 18/2.007 supone un cambio fundamental en tal sentido.

En el Régimen Especial Agrario (en adelante REA) se viene distinguiendo tradicionalmente la existencia de dos clases de trabajadores agrarios: los que trabajan por cuenta propia, y los que lo hacen por cuenta ajena. La Ley 38/1.966 de 31 de Mayo en su art. 1 dispone que quedan incluidos en el REA todos los trabajadores españoles que de forma habitual y como medio fundamental de vida realicen labores agrarias, sean propiamente agrícolas, forestales o pecuarias. El Texto Refundido aprobado por el Decreto 2.123/1.971, (art. 2.b) además define el concepto de trabajadores por cuenta propia como aquellos titulares de una explotación agraria con un nivel de renta no inferior al 25% proveniente de tales explotaciones, rendimientos anuales limitados y que realicen labores agrarias de forma personal y directa, diferenciándolos así del concepto de empresario agrícola, sin que puedan contratar por último a más de dos trabajadores, definición que se mantiene prácticamente a día de hoy Así se consideran trabajadores por cuenta propia agrarios, a tenor del art. 2 de la Ley 18/2.007, los que reúnan los siguientes requisitos:

  1. Ser titulares de una explotación agraria y obtener al menos el 50% de su renta total de la realización de actividades agrarias u otras complementarias. Al menos el 25% de su renta total debe provenir directamente de la actividad y el tiempo dedicado a labores agrarias ha de ser superior a la mitad de trabajo de su tiempo total
  2. Que los rendimientos anuales netos obtenidos de la explotación agraria no superen la cuantía del 75% del importe de la base de cotización máxima del Régimen General.
  3. La realización de labores agrarias de forma personal y directa aún cuando ocupen trabajadores por cuenta ajena nunca en número superior a dos fijos o trabajadores con contrato de duración determinada siempre que el número de jornales no supere 546 al año.). también se consideran trabajadores por cuenta propia el cónyuge y los parientes hasta el tercer grado del titular de la explotación.

Evidentemente, y dado que las prestaciones por desempleo agrario afectan en esencia a los trabajadores por cuenta ajena, serán estos los que constituirán el fundamental objeto de estudio. Dichos trabajadores tienen como elemento definitorio el estar ligados a un empresario por un contrato de trabajo para la prestación de servicios agrarios (2). Son exclusiones de suma importancia el cónyuge, descendientes, ascendentes y parientes del trabajador hasta el tercer grado ocupados en su explotación agraria cuando convivan en su hogar y esten a su cargo, a no ser que se demuestre su condición de asalariados. El art. 2 del Decreto 2.123/1.971 (Texto Refundido) y los artículos 2, 3, 4 y 8 de su norma de desarrollo: Decreto 3.772/1.972, (3) concretan el ámbito subjetivo y objetivo correspondiente al Régimen Especial Agrario. El Real Decreto 1.496/1.981 añade concreción a la definición de trabajador agrario fijo al configurarlo como aquel que es contratado para prestar sus servicios por tiempo indefinido y esta adscrito a una o varias explotaciones del mismo titular.

La normativa vigente contenida en la Ley 28/2.011, a la que luego nos referiremos, exige para los trabajadores eventuales la ejecución de un mínimo de 30 jornadas reales en un periodo continuado de 365 días (art. 2.3), superando el denominado censo agrario y reitera el concepto de trabajador eventual agrario ya expuesto (art. 1).

En segundo lugar, como elemento esencial para encuadrar en el hoy sistema especial dentro del Régimen General creado por la Ley anteriormente citada, a los trabajadores con derecho a la percepción de las prestaciones, debemos definir siquiera someramente, cuales son las tareas agrarias, especificando así el elemento objetivo de inclusión de los trabajadores en el sistema especial. Como se ha expuesto, inicialmente el Texto Refundido aprobado por Decreto 2.123/1.971 en su art. 2, incluyó en el REA a los trabajadores que realicen labores agrarias, sean propiamente agrícolas, forestales o pecuarias (esta definición se mantiene íntegramente en el art. 1 de la Ley 28/2.011). Se hace uso por tanto de una terminología genérica sin especificar o enumerar cuales sean dichas tareas (4). El art. 8.1 del Decreto 3.772/1.972, que desarrolla el T.R. ya entra en mayores determinaciones y considera labores agrarias las que persigan la obtención directa de los frutos y productos agrícolas, forestales o pecuarios, especificando alguna de ellas en sus apartados 2 y 3. Más en concreto, el art. 3 del Decreto 3.772/1.972 incluye como trabajadores agrarios por cuenta ajena a los pastores, guardas rurales y de cotos de caza y pesca que tengan a su cargo la custodia de ganado o vigilancia de explotaciones agrarias, a los trabajadores ocupados en faenas de riego, limpieza y desbroce de acequias con el único fin de que el aprovechamiento de las aguas sean para uso exclusivo de la explotación agrícola y por último a los trabajadores que sin realizar estrictamente labores agrarias esten vinculados directamente a una explotación agraria (técnicos, administrativos, mecánicos, etc.). También lo son los trabajadores de cooperativas de trabajo asociado dedicadas a labores agrarias y los aparceros a tenor de la legislación de arrendamientos rústicos.

Se excluyen expresamente de la condición de trabajadores agrarios (art. 4 del Decreto 3.772/1.972) los mecánicos y conductores de vehículos cuyos propietarios arrienden sus servicios sin ser titulares de una explotación, los empleados directamente en empresas cuya actividad es la de aplicaciones fitopatológicas, o el personal del ICONA (organismo hoy desaparecido), entre otros.

Estas normas, aunque derogadas, han de tenerse en cuenta en la actualidad, al no contemplar la Ley 28/2.011 una enumeración o definición distinta de las labores agrarias. El art. 1 de la referida Ley dispone, en todo caso, que quedan integrados en el Régimen General de la Seguridad Social los trabajadores por cuenta ajena que, en lo sucesivo, realicen labores agrarias, sean propiamente agrícolas, forestales o pecuarias o sean complementarias o auxiliares de las mismas en explotaciones agraria. Sin entrar en mayores precisiones por la complejidad del encuadramiento de determinados trabajadores en el hoy sistema especial, y que daría lugar para otro trabajo específico, (5), definiremos al trabajador agrario por cuenta ajena como aquel que preste servicios de carácter fijo o eventual, y que realicen labores agrarias por cuenta y bajo la dependencia de un empresario agrícola a cambio de una remuneración (6).

Naturalmente, también están integrados en el sistema los empresarios agrícolas conceptuados en el art. 7 del Decreto 3.772/1.972.

 

II.- Orígenes y Evolución Normativa del Régimen Especial Agrario respecto de la protección por desempleo.

Lo primero que debe destacarse, es la inicial exclusión de las prestaciones por desempleo de los trabajadores agrarios y su tardío reconocimiento, de manera que no es hasta la Ley Básica de Empleo 51/1.980 de 8 de Octubre, cuando se reconoce el acceso a las mencionadas prestaciones de los trabajadores fijos y posteriormente es la Ley 45/2.002 la que las hace extensibles a los trabajadores eventuales.

Es de sobra conocido el carácter discontinuo o cíclico de las tareas agrícolas, de manera que se alternan etapas de gran actividad (recolección, siembra, etc.), con otras de prácticamente total ausencia de trabajo. De ahí que se produzca, sobre todo claro está y fundamentalmente en los trabajadores eventuales, una situación de paro estructural, de carácter estacional, que se ha venido paliando de diferentes maneras a lo largo del tiempo, hasta el reconocimiento definitivo de las prestaciones por desempleo.

La Ley 38/1.966 que establecía el REA, en su preámbulo, justificaba la ausencia de protección por desempleo de los trabajadores agrarios por la naturaleza discontinua del trabajo agropecuario y la imposibilidad material de control de los periodos de actividad. Asimismo la Ley 41/1.970 de 22 de Diciembre, que perfeccionó la acción protectora del mencionado Régimen, equiparando las prestaciones de los trabajadores agrícolas a los del Régimen General, tampoco incluyó la protección por desempleo. Esta ausencia de reconocimiento inicial de las prestaciones incluso fue sancionada posteriormente por el Tribunal Constitucional (entre otros: Auto de 22 de Marzo de 1.993) en su interpretación del art. 41 de la Constitución (que encomienda a los poderes públicos el mantenimiento de un régimen de Seguridad Social que garantice la asistencia en casos de necesidad, destacando especialmente al efecto las prestaciones por desempleo), al apreciar que tales prestaciones constituyen una medida de política legislativa que en función de los recursos disponibles, sólo al legislador corresponde adoptar.

La mencionada situación de desempleo estacional y los problemas que ello trae consigo, dio lugar a que la Ley 41/1.970 (luego desarrollada por el T.R. aprobado por Decreto 2.123/1.971) estableciera en sustitución de las correspondientes prestaciones, ayudas a los trabajadores por cuenta ajena mediante la aplicación de fórmulas de empleo transitorio de carácter comunitario. Es el origen del denominado empleo comunitario, que se mantuvo en vigor hasta el año 1.983, y que tuvo especiales repercusiones en las comunidades autónomas de Andalucía y Extremadura, como más adelante se analizará. En las comunidades de Andalucía y Extremadura se instituyó un subsidio por desempleo para los trabajadores eventuales mediante Decreto 3.237/1.983, sustituyendo así el citado empleo comunitario.

Es por tanto la Ley 51/1.980 Básica de Empleo la que en su art. 16.2 dispone que los trabajadores por cuenta ajena de carácter fijo incluidos en el régimen especial de la Seguridad Social Agraria tendrán derecho a las prestaciones por desempleo en las condiciones y en los plazos que reglamentariamente se determinen. Asimismo la Ley 45/2.002 de 12 de Diciembre de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, en su art. 4.1 dispone que a partir del 1 de Junio de 2.002 quedarán incluidos en el ámbito de la protección por desempleo, y será obligatoria la cotización por desempleo de los trabajadores eventuales del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social.

 

III.- La protección por desempleo de los trabajadores agrarios por cuenta propia.

La integración por Ley 18/2.007 de estos trabajadores en el Régimen de Autónomos supone en principio la exclusión de los mismos de las prestaciones por desempleo, lo que tradicionalmente también había venido sucediendo.

En la doctrina (7), se ha discutido y criticado tal exclusión, alegando en síntesis que dichos trabajadores pueden encontrarse en situación de necesidad y verse afectados por determinados factores, incluso climatológicos, que les impiden poder seguir desempeñando su trabajo por causas ajenas a su voluntad, encontrándose así en una efectiva situación de desempleo.

En atención a lo expuesto, y a la consideración de la necesidad de proteger a los trabajadores autónomos frente a situaciones de necesidad por cese involuntario en sus tareas económicas o profesionales, ha alcanzado carácter normativo una prestación con cierta equivalencia a la de desempleo de estos trabajadores. El Estatuto del Trabajador Autónomo, aprobado por Ley 20/2.007 al establecer una sucesiva equiparación de los trabajadores autónomos con los del Régimen General, en su Disposición Adicional Cuarta instituyó la denominada prestación por cese de actividad.

En desarrollo de esta disposición, se promulgó la Ley 32/2.010 por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos. El art. 2 de este precepto incluye dentro de su ámbito subjetivo a los trabajadores por cuenta propia agrario, si bien la disposición adicional octava dispone que las condiciones y supuestos por los que se rija el sistema de protección por cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia agraria se desarrollarán mediante la correspondiente norma reglamentaria en el plazo de un año. El Real Decreto 1.541/2.011 de 31 de Octubre en su Disposición Adicional Quinta, cuya entrada en vigor se ha producido en fecha 1 de Enero de 2.012, ha dado cumplimiento a tal previsión, considerando en el específico caso de los trabajadores por cuenta propia agrarios como situaciones de cese de actividad, además de las generales por cese definitivo de actividad, con algunas peculiaridades, las siguientes para los supuestos de cese temporal:

  • Cambio de cultivo o actividad ganadera por fuerza mayor, durante el tiempo necesario para el desarrollo del ciclo normal de evolución del nuevo cultivo o ganadería.
  • Daño por fuerza mayor en las explotaciones agraria o ganaderas durante el tiempo de recuperación de las mismas.
  • Durante el periodo de erradicación de enfermedades en explotaciones ganaderas.
  • Por violencia de género que determine el cese temporal de la actividad.

Asimismo se contempla la pérdida de la condición de comunero o socio de sociedades por pérdidas económicas.

La cotización por esta situación se iniciará el 1 de Enero de 2.012.

La Ley 32/2.010, exige para la prestación, entre otros requisitos: que el trabajador autónomo tenga cubierta la protección por contingencias profesionales, estar afiliado y en alta, y tener cubierto un periodo de cotización de 12 meses continuados e inmediatamente anteriores a dicha situación de cese (art. 8) y no haber cumplido la edad de jubilación o que no se tenga periodo cotizado para causar derecho a la misma. La duración de la prestación oscila, en función de los periodos cotizados, desde los 2 hasta los 12 meses.

Evidentemente, y dado que la prestación deriva del cese de actividad, se exige la concurrencia de motivos técnicos, productivos u organizativos determinantes de la inviabilidad de proseguir la actividad económica o profesional (art. 5). Como se puede comprobar se trata de supuestos muy genéricos que no especifican el concepto de fuerza mayor. Por ello, las peculiaridades del trabajador por cuenta propia agraria y por ende de las tareas agrícolas, deberían haber incluido en el desarrollo reglamentario, como supuestos de situación legal de cese temporal, entre otros: las inclemencias meteorológicas, las perdidas de cosechas por dicha causa, o por plagas, caídas de precios, etc., lo que no se ha producido de una manera concreta quedando con bastante indefinición los supuestos aludidos.

En definitiva, la protección del trabajador autónomo, a pesar de su importancia en la economía nacional, dista mucho de equipararse al trabajador del Régimen General, creándose además grandes dificultades para el acceso a la prestación: cotización por contingencias profesionales cuya necesidad no se atisba en muchos casos, declaración de concurso, cierre de establecimiento, ejecuciones judiciales, etc., por no hablar de su escasa duración. Por ello sería más que deseable un necesario aumento de las prestaciones en orden a su equivalencia, en mayor o menor medida con las del Régimen General, sobre todo en el caso de los trabajadores agrarios especialmente necesitados de protección.

 

IV.- La protección por desempleo de los trabajadores agrarios por cuenta ajena fijos y eventuales.

Ya se ha indicado el tardío reconocimiento de las prestaciones por desempleo de los dos colectivos citados. Por lo que se refiere en primer lugar a los trabajadores fijos, la Ley 51/1.980 Básica de Empleo dispuso en su art. 16.2 que los trabajadores por cuenta ajena de carácter fijo incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, tendrán derecho a las prestaciones por desempleo en las condiciones y en los plazos que reglamentariamente se determinen. En cumplimiento de la referida previsión se especificaron el alcance y contenido de las prestaciones, que incluyeron tanto el nivel contributivo como asistencial, en iguales condiciones que los trabajadores por cuenta ajena del Régimen General, lo que atisba ya la innecesariedad de un Régimen Especial para los trabajadores agrarios. Las Ordenes Ministeriales de 15 de Febrero y 30 de Abril de 1.982, así como el Real Decreto 625/1.985 que desarrolla la Ley 31/1.984, o los Reales Decretos 824/2.006 y 2394/1.986 han supuesto el desarrollo de las prestaciones por desempleo de los trabajadores agrarios fijos hasta la creación del sistema de Seguridad Social dentro del Régimen General por Ley 28/2.011 que se remite igualmente a la Ley 45/2.002 de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo.

Los trabajadores eventuales accedieron a las prestaciones por desempleo en virtud de lo dispuesto en el art. 4 de la Ley 45/2.002 citada, y fundamentalmente también en el Título III de la Ley General de la Seguridad Social. Se impone por tanto la cotización por desempleo en ambos tipos de trabajadores, a excepción del cónyuge, los descendientes, ascendientes y demás parientes por consanguinidad, afinidad o adopción hasta el segundo grado inclusive, del titular de la explotación agraria siempre que convivan con éste, salvo que se demuestre su condición de asalariado ya que tampoco tienen derecho a la prestación (art. 4.2ª de la Ley 45/2.002 en el caso de los eventuales, aplicable asimismo a los fijos por remisión del apartado 4 del mismo precepto).

En cuanto al cómputo recíproco de cotizaciones (art. 4.5 de la Ley 45/2.002 y Título III de la L.G.S.S.), la prestación se otorgará conforme a las reglas del Régimen de la Seguridad Social en el que se acredite el mayor periodo de cotización, lo que hace atractiva la cotización como agrario fijo o trabajador del Régimen General al efecto de poder lucrar las prestaciones asistenciales, de las que están excluidos los eventuales agrarios.

Durante los periodos de actividad el sujeto responsable del cumplimiento de la obligación de cotizar es el empresario de conformidad con las normas aplicables para el Régimen General con algunas particularidades y con arreglo a las bases y tipos de cotización vigentes en cada ejercicio, según lo dispuesto en los Presupuestos Generales del Estado. En la aportación empresarial para los trabajadores fijos en materia de desempleo se establece una reducción de cuota del 2,75%. En los periodos de inactividad la cotización tendrá carácter mensual y correrá a cargo exclusivo del trabajador.

Debe destacarse también que para el reconocimiento de las prestaciones por desempleo de los trabajadores agrarios por cuenta ajena será necesario que se encuentren al corriente en el pago de las cotizaciones correspondientes a los periodos de inactividad, de cuyo ingreso son responsables (art. 6 de la Ley 28/2.011).

La protección alcanza tanto a los trabajadores fijos como a los fijos discontinuos (cuestión esta última que fue polémica en su día). La regulación vigente se contiene en la Disposición Adicional Tercera de la citada Ley 28/2.011. Se produce aquí una remisión tanto a la Ley General de la Seguridad Social (Título III) como a la citada Ley 45/2.002 (fundamentalmente referida al trabajador eventual) que solo ha de considerarse por tanto derogada en el apartado 1.1 de su art. 4, por mor de lo dispuesto en la disposición derogatoria única de la Ley 28/2.011. Esta norma se refiere también, como ya se ha dicho, al derecho a la prestación por desempleo de los trabajadores agrarios fijos discontinuos (apartado 1.a de la Disposición Adicional citada).

La protección de los trabajadores fijos, se produce por tanto en las mismas condiciones que para los trabajadores por cuenta ajena del Régimen General, máxime después de su integración, aunque esto ya venia sucediendo también con anterioridad. Resulta de aplicación así por tanto el Título III de la Ley general de Seguridad Social. En cuanto a los eventuales, y en atención a lo expuesto, debe estarse a las prescripciones de la Ley 45/2002. Estos trabajadores no tienen derecho a las prestaciones asistenciales previstas en el art. 215 de la Ley General de la Seguridad Social, sino sólo a la contributivas (art. 4.3 de la Ley 45/2.002), lo que en principio pudiera entenderse como una discriminación respecto tanto de los trabajadores del Régimen General, como por analogía de los domiciliados en las comunidades de Andalucía y Extremadura, cuestión ésta que desarrollaremos más adelante.

Pero no solo eso: Para lucrar la duración mínima de la prestación por desempleo es necesario un periodo cotizado para el eventual idéntico al del Régimen General de 360 días, (720 en el caso de que el trabajador haya figurado de alta como autónomo anteriormente) como por equiparación también es aplicable a los trabajadores fijos. Resulta de difícil acceso la prestación para los eventuales por cuanto que tal periodo de cotización es difícil de reunir por el ya citado carácter cíclico de las tareas agrícolas, habiéndose determinado estadísticamente que el número de jornadas reales de estos trabajadores no supera el número de 70 al año de promedio (8). Por tanto en muchas ocasiones se puede considerar insuperable completar dicho periodo de carencia en los 6 años anteriores a la situación de desempleo. Y ello a pesar de que para paliar en la medida de lo posible esta circunstancia, se ha aplicado por disposición normativa un coeficiente 1,337 sobre las jornadas reales, para ampliar la carencia, también de aplicación a los trabajadores fijos, que incluye la parte proporcional de domingos, festivos y vacaciones.

Se ha llegado a decir en la doctrina (9) que la ampliación de la cobertura del desempleo contributivo a los trabajadores eventuales es más teórica que real, por la dificultad de dichos trabajadores para reunir los requisitos que pueden dar acceso a esta prestación.

Obviamente, además de estos particulares requisitos los trabajadores agrarios, deben cumplir también los que se contienen en el art. 207 de la Ley General de la Seguridad Social y se suspenderá la prestación igualmente en los supuestos contemplados en el art. 212. La protección por desempleo en lo que concierne a los trabajadores por cuenta ajena eventuales agrarios, y que acabamos de detallar, afecta a la generalidad de los trabajadores del territorio nacional, siendo así que los trabajadores domiciliados y residentes en las comunidades autónomas de Andalucía y Extremadura, que cumplan los requisitos correspondientes, podrán ser así mismo beneficiarios del subsidio por desempleo o la renta agraria, exclusivamente establecido para estos últimos. Ello será objeto de análisis y estudio a continuación.

 

V.- El caso especial de Andalucía y Extremadura. El subsidio y la renta agrarias.

Hasta la aprobación de la Ley 45/2.002, para los trabajadores eventuales agrícolas, y dejando a un lado las ayudas del denominado Empleo Comunitario, la única protección por desempleo existente era el subsidio agrario (solo circunscrito para los trabajadores domiciliados en Andalucía y Extremadura) que fue establecido inicialmente por el Real Decreto 3.237/1.983, luego sustituido por el Real Decreto 2.298/1984. Se disponían también en esta última normativa otras actuaciones complementarias que se han venido conociendo fundamentalmente como Plan de Empleo Rural. Finalmente el Real Decreto 5/1.997 de 10 de Enero reguló el subsidio como consecuencia del acuerdo para el empleo y protección agraria (AEPSA), refundiendo todas las regulaciones anteriores con las modificaciones llevadas a cabo.

En primer lugar debe destacarse que la protección brindada por este subsidio de desempleo para los trabajadores eventuales agrarios, se circunscribe a los que tengan su domicilio en el ámbito geográfico de las comunidades autónomas de Andalucía y Extremadura. Este particular lógicamente ha sido motivo de polémica por cuanto que pudiera entenderse que se produce una discriminación por razón de residencia entre unos trabajadores agrarios y otros, y que ello repercute sobre los derechos fundamentales básicos recogidos en la Constitución. Especialmente los derechos de los art. 14 y 19 del texto constitucional a la igualdad y a la libertad de elección de libre residencia. Se ha hecho necesario que el Tribunal Constitucional, como máximo intérprete de la Ley Fundamental, despejase las dudas de constitucionalidad que pudieran advertirse en función de las razones expuestas.

Ya el Tribunal Central de Trabajo en sentencia de fecha 5 de Mayo de 1.989, había considerado que el subsidio agrario no era discriminatorio puesto que trataba de remediar una situación estacional de paro más acusada en determinadas zonas de la geografía española y se inscribía dentro de la política general de empleo del Estado en el sentido de corregir los desequilibrios económicos entre las zonas del territorio nacional. Posteriormente el Tribunal Constitucional, como ya se expuso en el apartado relativo a la protección por desempleo de los trabajadores agrarios por cuenta propia, ha venido declarando que la protección por desempleo es una medida de política legislativa, en cuanto a su extensión a determinados colectivos de trabajadores, y que en función de los recursos disponibles, sólo al legislador corresponde adoptar, sin que sea por tanto inconstitucional la falta de cobertura para alguno de ellos.

La fundamental sentencia de 11 de Mayo de 1.989, analizó con detalle la constitucionalidad o no de la diferenciación entre los trabajadores agrícolas eventuales en base a su lugar de residencia para tener derecho a acogerse al subsidio de desempleo regulado en el Real Decreto 5/1.997 y anteriormente en el R.D. 3237/1.983. Resolvía así el recurso de amparo nº 841/1.987 interpuesto por un trabajador agrario eventual residente en Murcia y al que le fue denegada la prestación. De dicha doctrina constitucional debe destacarse lo siguiente:

La intensidad del problema del paro en los trabajadores agrarios eventuales en una determinada comunidad autónoma, y siempre por encima de la media nacional, justifica una especial protección de unos trabajadores sobre otros, en función de criterios de territorialidad.

Es cierto que la situación de necesidad derivada del desempleo es común a todo trabajador agrario eventual sea cual sea su residencia, pero también lo es que el problema del paro de estos trabajadores en Andalucía y Extremadura, por su gravedad y extensión, justifica la diferenciación mantenida por la normativa reguladora del subsidio. Añádase a ello, que la tasa de paro nacional del sector agrario, según la Encuesta de Población Activa del Instituto Nacional de Estadística, era del 8,9% en el año 2.005/2.006, mientras que las dos comunidades citadas lo era del 18,6% en Andalucía y 16,8% en Extremadura. Igualmente el porcentaje de trabajadores eventuales agrarios en Andalucía y Extremadura respecto del conjunto del total de trabajadores del sector es muy superior al de otras comunidades, existiendo extraordinarias diferencias al respecto.

Es de sobra conocida la interpretación del art. 14 de la Constitución en el sentido de que el derecho a la igualdad de todos los españoles, no significa que deba tratarse igual a los desiguales, sino que para que tal derecho pudiera ser infringido se ha de partir de supuestos esencialmente idénticos como término de comparación, lo que obviamente no sucede en el presente caso. El derecho a la libertad de residencia no se vulnera por la especial delimitación espacial del subsidio en cuanto que de manera alguna impide que el ciudadano opte por mantener su residencia en donde ya la tenga o por trasladarla a un lugar distinto. Añadimos nosotros que, de no ser así, también podría atacarse de inconstitucionalidad cualquier medida que primara el fomento de desarrollo económico, en determinados lugares.

En definitiva, se ha sancionado como acorde con la Constitución, la restricción del subsidio a los trabajadores eventuales agrarios de las dos comunidades citadas. Esto no quiere decir que no pueda o deba discreparse de esta doctrina. En primer lugar porque ya existe previsión normativa para extender el subsidio a otras zonas del territorio español. También porque el criterio determinante debería ser no el de residencia del trabajador, sino el de su nivel de ingresos, en función también de sus circunstancias familiares. Además desde el punto de vista jurídico-normativo, pueden plantearse, entre otras, las siguientes objeciones:

  1. El art. 41 de la Constitución al fijar como obligación de los poderes públicos el mantenimiento de un régimen público de seguridad social se refiere a todos los ciudadanos.
  2. El principio constitucional que impone igualdad de prestaciones y derechos en materia de seguridad social principio de caja única (que afecta tanto a los ingresos como a los pagos), para todos los españoles, reservando la competencia exclusiva al Estado en la legislación básica y el régimen económico de la seguridad social, puede verse afectado por la implantación del subsidio solamente en determinados marcos territoriales.
  3. El art. 2 de la Ley General de la Seguridad Social configura la acción protectora del sistema en sus modalidades contributiva y no contributiva, como fundada en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad.
  4. El requisito de que el marco territorial donde se aplique el subsidio tenga una tasa de paro superior a la media nacional es inconcreto e incluso puede resultar arbitrario, ya que no se explica por qué el subsidio no se establece entonces en todas y cada una de las comunidades donde ello ocurre, ni tampoco qué margen de diferencia con la media nacional podría justificar tal medida.

Por ello, y para evitar estos y otros problemas, debería de lege ferenda extenderse el subsidio a todo el territorio nacional, (10) bien como una nueva prestación semiasistencial (la exclusión de las prestaciones asistenciales de los trabajadores eventuales, en la medida de lo necesario, no encuentra a nuestro parecer, especial justificación), o ampliándolo a todos los trabajadores del conjunto del Estado. Se evitaría así también el anatema, que pesa sobre los trabajadores andaluces y extremeños, de depender de la denominada cultura del subsidio.

Entrando ya en el análisis y estudio del subsidio, diremos en primer lugar que ya el preámbulo del Real Decreto 3.237/1.983, lo califica como asistencial. El R.D. 5/1.997, (que debe completarse también con la Ley 45/2.02) circunscribe su ámbito de aplicación a los trabajadores por cuenta ajena de carácter eventual incluidos en el REA (hoy sistema especial). Deben incluirse también los trabajadores fijos discontinuos, a tenor de lo dispuesto en el art. 2 del Real Decreto 824/2.006 para la mejora del sistema de protección por desempleo de los trabajadores agrarios. Los requisitos para acceder al subsidio, en el caso de los trabajadores menores de 52 años, además del anterior, son los siguientes:

  1. Tener su domicilio en al ámbito geográfico protegido por el subsidio (Andalucía y Extremadura, según la Disposición Adicional Primera).
  2. Estar censado en el REA (hoy sistema especial de trabajadores agrarios por cuenta ajena) y en alta o situación asimilada
  3. Tener cubierto un mínimo de 35 jornadas reales cotizadas en el sistema en los doce meses naturales inmediatamente anteriores a la solicitud del subsidio. El R.D. 3.237/1.983 en su art. 3 fijaba un mínimo de 60 jornadas reales. En caso de acceder por primera vez al subsidio se exige además la permanencia de un año inscrito en el REA (censo agrario) y en alta ininterrumpidamente durante los doce meses inmediatamente anteriores a la solicitud. Para el cómputo del número de jornadas reales, no se utiliza el coeficiente 1,337.
  4. Carencia de rentas. Los ingresos del trabajador no pueden superar, ni en el momento de la solicitud, ni durante la percepción del subsidio, la cuantía del salario mínimo interprofesional vigente en cada momento, excluidas las pagas extraordinarias. Este requisito se gradúa además en función de los miembros de la unidad familiar.
  5. Suscribir un compromiso de actividad en los términos previstos en el art.231 de la LGSS.
  6. El último requisito, añadido por el art. 3 de la Ley 45/2.002, supone la paulatina desaparición de esta prestación, (hoy sustituida en gran parte por la denominada Renta Agraria) habida cuenta de que se exige para conceder el subsidio que el trabajador haya sido beneficiario del mismo en alguno de los tres años anteriores a la fecha de solicitud, lo que impide por tanto su extensión a nuevas incorporaciones de trabajadores eventuales agrarios (en perjuicio cabría decir de los más jóvenes por tanto).

Se reconoce asimismo un subsidio especial para trabajadores mayores de 52 años (que guarda relación de algún modo con el existente en el Régimen General), que esten desempleados, carezcan de rentas en los términos previstos en el art. 3 de R.D., hayan cotizado en el REA y hayan sido perceptores del subsidio durante los últimos cinco años, acreditando que en el momento de la solicitud poseen todos los requisitos necesarios para acceder a la prestación contributiva de jubilación, a excepción de la edad.

La duración del subsidio, en función de la edad fundamentalmente y de las responsabilidades familiares -art. 5- oscila entre 180 (puede ser inferior para menores de 25 años sin responsabilidades familiares) y 360 días. En el caso del subsidio especial para mayores de 52 años la duración es de 360 días.

Respecto de la cuantía, la misma es igual al 80% del indicador público de renta de efectos múltiples (IPREM), comprendiendo además la aportación del trabajador al REA durante el tiempo de percepción del subsidio.

El subsidio agrario ha sido objeto de reiteradas críticas, a pesar de sus efectos beneficiosos en el medio agrario: fijación de la población en los núcleos rurales, mejora de las condiciones de los trabajadores agrarios especialmente afectados por debilidad económica, mejoras de infraestructuras y servicios por las obras adscritas al PERAEPSA, etc. Fundamentalmente se han centrado en la denominada compra de peonadas, o el clientelismo político derivado de la mayor o menor adscripción a las obras PER-AEPSA, cuya ejecución computa como jornadas trabajadas a efectos del subsidio, entre otras corruptelas, tales como la ocultación de las peonadas que superen las 35 o el trasvase de jornadas.

También se ha criticado la ya referida cultura del subsidio que desincentiva el trabajo, y la ausencia de medidas de promoción del trabajo efectivo en el sector agrario.

A pesar de estas cuestiones, lo cierto es que, de alguna manera la paz social que determinaba el subsidio y sus efectos beneficiosos ya expresados, se vieron alterados por la desaparición paulatina del mismo a partir de la Ley 45/2.002, lo que dio lugar a que los agentes sociales convocaran incluso la huelga general de 20 de Junio 2.002, como protesta por esta medida. La rectificación de la medida de congelación del subsidio, vino de la mano del Real Decreto 426/2.003 que instituyó la denominada Renta Agraria.

La Renta Agraria (11).- La exposición de motivos del R.D. 426/2.003, ya explica que son destinatarios de esta nueva prestación los trabajadores eventuales agrarios que no puedan ser perceptores del subsidio regulado por el R.D. 5/1.997, al no haber sido beneficiarios del mismo en alguno de los tres años anteriores a la fecha de solicitud, lo que demuestra el carácter sustitutivo de la renta sobre el subsidio y las idénticas razones que justifican ambas prestaciones, que se circunscriben igualmente al ámbito territorial de Andalucía y Extremadura, si bien se exige la residencia y empadronamiento durante diez años en algunas de las comunidades citadas.

Los requisitos para acceder a la renta son prácticamente idénticos a los preexistentes para el subsidio con algunos matices como el de los diez años de residencia o la necesidad de permanencia en el censo agrario entre cinco y veinte años, si el trabajador es mayor de 45 años, en una banda que oscila entre dicha edad y la de jubilación.

La duración de la renta, si bien inicialmente estaba limitada en el art. 5.3 del R.D. 426/2.003, para obtener como máximo dicha renta por seis veces, dicho límite quedó sin efecto por la disposición derogatoria única del R.D. 824/2.006. El periodo de percepción de la renta agraria, es idéntico al del subsidio, si bien los trabajadores mayores de 52 años tienen un periodo máximo de duración de 300 días.

La cuantía, a tenor del art. 3.2e) del R.D. Ley 3/2.004, depende del número de jornadas reales cotizadas y oscila entre el 80% del IPREM (de 35 a 64 jornadas reales) o al 107% del mismo (a partir de 180 jornadas reales).La normativa del R.D. 426/2.003 añade a la renta determinadas acciones de inserción laboral: asesoramiento, entrevista profesional, itinerarios de inserción, etc. De ahí que el profesor (12) González Ortega, haya catalogado la prestación como a medio camino entre el subsidio agrario y la renta activa de inserción.

En conclusión, por tanto, estas prestaciones -subsidio y renta agrarias- entre contributivas (exigen cotización) y asistenciales, de alguna manera aproximan el tratamiento del desempleo de los trabajadores eventuales agrarios, aunque en un determinado marco territorial exclusivamente, a los del Régimen General, lo que redunda en la integración del REA en dicho Régimen y que ya se ha producido mediante la Ley 28/2.011, como veremos a continuación.

Debe denunciarse en definitiva la excesiva fragmentación y complejidad artificial de la protección de un mismo colectivo. Para los fijos hay un sistema, y para los eventuales hasta cuatro (13).

 

VI.- La superación del Régimen Especial Agrario de los trabajadores por cuenta ajena y su inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social. Su repercusión en las prestaciones por desempleo agrario.

Desde hace ya bastante tiempo, se ha venido producido un clamor tanto en la doctrina (14) como en los agentes sociales, en orden a la supresión del REA y su inclusión en el Régimen General o en el de trabajadores autónomos, en cumplimiento así mismo de lo dispuesto en el art. 10.5 de la Ley General de la Seguridad Social. Se atiende también con ello al principio de igualdad del art. 14 de la Constitución, a la modernización de las actividades agrarias y por ende del concepto de trabajador agrícola, hoy en situación muy distinta a la de los años 60. El antecedente de dicha dinámica se encuentra inicialmente en la recomendación del Pacto de Toledo de 1.995 sobre simplificación de los regímenes de la Seguridad Social. Posteriormente el acuerdo de 13 de Julio de 2.006 entre el Gobierno y los agentes sociales, promovió la integración del Régimen General de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta ajena fijos o eventuales del Régimen Especial Agrario (Véase al efecto el preámbulo de la Ley 28/2.011). Como corolario de todo este proceso, primero la Ley 18/2.007 supuso la integración en el Régimen de Autónomos de los trabajadores agrarios por cuenta propia, y más recientemente la Ley 28/2.011 de 22 de Septiembre (BOE de 23-09-2.011) cuya entrada en vigor se produjo el 1 de Enero de 2.012, ha dado carta de naturaleza a esta demanda generalizada extinguiendo el REA e integrando a los trabajadores por cuenta ajena agrarios encuadrados en el mismo, dentro del Régimen General de la Seguridad Social en el que se crea un sistema especial para dichos trabajadores. No obstante ello, las modificaciones más relevantes llevadas a cabo respecto a la anterior regulación afectan principalmente a materias ajenas a las prestaciones por desempleo agrario, tales como el encuadramiento, la cotización, etc.

En materia de desempleo, que es la que nos ocupa, la Disposición Adicional Tercera de la Ley 28/2.001, regula expresamente las condiciones de la protección por desempleo de los trabajadores comprendidos en el Sistema Especial para trabajadores por cuenta ajena agrarios. En cuanto a los fijos y fijos discontinuos se remite al Título III de la Ley General de la Seguridad Social, lo que supone una integración y especial asimilación de estos trabajadores con los del Régimen General, tal y como ya venia sucediendo. En el caso de los eventuales se dice expresamente que se aplicará lo establecido en el art. 4 de la Ley 45/2.002. No hay grandes novedades por tanto respecto a la regulación anterior vigente por remisión expresa de la nueva normativa. Para el cálculo del periodo de ocupación cotizada se mantiene el coeficiente 1,337 sobre el número de jornadas reales, el cual no rige para la obtención tanto del subsidio como de la renta agrarias. La cotización durante la percepción de la prestación de nivel contributivo o del subsidio por desempleo se abonará directamente por la entidad gestora a la Tesorería General (corresponde el 73,50% de la aportación, a la entidad gestora y 26,50% al trabajador). Lo mismo sucede en el caso del subsidio y renta agraria de los trabajadores de Andalucía y Extremadura cuya cotización se calculará aplicando al tope mínimo de cotización vigente en cada momento el tipo de cotización que corresponda a los periodos de inactividad. Además de los requisitos del art. 207 de la Ley General de la Seguridad Social, se exige a los trabajadores fijos que para la percepción de la prestación contributiva no sean titulares de una explotación de más de cien jornadas teóricas ni pariente del titular de una explotación agraria en dimensión semejante hasta los grados de parentesco reconocidos, si es su último empleador.

Se mantiene así mismo el subsidio y la renta agraria para los trabajadores de Andalucía y Extremadura (apartado 2), remitiéndose a su regulación especifica que ya ha sido estudiada con anterioridad.

En definitiva, se ha dado cumplimiento por fin al anhelo expresado de integración en el Régimen General de los trabajadores agrarios por cuenta ajena, dando lugar con ello a la extinción de dicho Régimen. Sin embargo subsisten las especialidades y características de la regulación del desempleo agrario, que entendemos iran superándose mediante el desarrollo normativo de la Ley 28/2.011.

NOTAS

  • (1) Alarcón Caracuel y González Ortega han calificado el REA como una Seguridad Social de segundo orden. Compendio de Seguridad Social. Tecnos 1.991.
  • (2) Normas hoy derogadas por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 28/2.011.
  • (3) Alonso Olea, Manuel. Instituciones de Seguridad Social. Civitas, Madrid.1.983
  • (4) La Seguridad Social Agraria. Luis Hurtado González e Inmaculada Martin Alonso. Ed. Laborum 1.999.
  • (5) Nos remitimos en todo caso al exhaustivo estudio de la materia en Seguridad Social Práctica. VV.AA. Edit. Tirant lo Blanch. Valencia, 2.000. Igualmente, Juan Gorelli Hernández y Otros: Lecciones de Seguridad Social. Tecnos Madrid 2.011. Págs. 371 y ss.
  • (6) Luis Hurtado González e Inmaculada Marín Alonso. Ob. citada, pág. 100.
  • (7) Hacia la desaparición del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social. Margarita Arenas Viruez, Publicaciones CES de Andalucía. Sevilla, Marzo de 2.008.
  • (8) González Ortega, Santiago. La Reforma del Subsidio Agrario y la Ampliación de la protección por desempleo a todos los trabajadores eventuales del campo. Relaciones Laborales nº 4. 2.003.
  • (9) Vid. Sempere Navarro y Cordero Saavedra en Revista de Trabajo y Seguridad Social nº 232/2.002.
  • (10) González Ortega. Ob. citada, interpreta que la Ley 45/2.002 abre la posibilidad de la extensión de las prestaciones por desempleo generales a todos los desempleados eventuales agrarios del territorio nacional.
  • (11) Para un estudio de la Renta Activa de Inserción, dada su relación con la Renta Agraria, Véase: El Nuevo Régimen Jurídico de la Renta Activa de Inserción. Ana Mª Romero Burillo y Josep Moreno Gené. Cuadernos Aranzadi Social nº 27. 2.007.
  • (12) González Ortega, Santiago. Garantía de los recursos mínimos de subsistencia y renta activa de inserción en la Comunidad Autónoma Andaluza. Temas Laborales nº 14, 2.003.
  • (13) Juan López Gandia. La protección por desempleo de los trabajadores del Régimen Especial Agrario. Ed. Tirant lo Blanch. Valencia 2.003.
  • (14) Margarita Arenas Viruez, Obra citada.

BIBLIOGRAFIA

  • Alonso Olea Manuel. Instituciones de Seguridad Social. Civitas 1983.
  • Alarcón Caracuel y González Ortega. Compendio de Seguridad Social.Tecnos 1.991.
  • Arenas Viruez, Margarita. Hacia la desaparición del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social. Consejo Económico y Social de Andalucía 2.008.
  • Cavas Martínez, F. La Nueva Protección por Desempleo de los Trabajadores Eventuales Agrarios. Cuadernos Aranzadi Social nº 16. 2.002.
  • Fernández Dominguez, J.J. Protección por Desempleo de los Trabajadores Eventuales Agrarios. Documentación Laboral nº 67. 2.003.
  • Fernández Orrico, Francisco Javier. Las Prestaciones de la Seguridad Social: Teoría y Práctica. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. 2.004.
  • García Murcia, J. La Protección por Desempleo de los Trabajadores Eventuales del Campo. Revista Andaluza de Trabajo y Bienestar Social nº 8. 1.986.
  • González Ortega, Santiago. La Reforma del Subsidio Agrario y la Ampliación de la Protección por Desempleo a Todos los Trabajadores Eventuales del Campo. Relaciones Laborales nº 4. 2.003.
  • Gorelli Hernández, Juan y Otros. Lecciones de Seguridad Social. Tecnos. 2.011.
  • Hurtado González, Luis y Marin Alonso, Inmaculada. La Seguridad Social Agraria. Edit. Laborum 1.999.
  • López Gandia, Juan. La Protección por Desempleo de los Trabajadores del Régimen Especial Agrario. Ed. Tirant lo Blanch. Valencia 2.003
  • Romero Burillo y Moreno Gené. El Nuevo Régimen Jurídico de la Renta Activa de Inserción. Aranzadi Social nº 27. 2.007.
  • VV. AA. Seguridad Social Práctica. Editorial Tirant lo Blanch. 2.000.
  • Web del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. 2.012.
  • Web del Boletín Oficial del Estado. Mayo 2.012


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