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Administrativo | Conocimiento
06/11/2014 05:51:26 | Urbanismo Valencia

La prescripción en los delitos y las infracciones urbanísticas, algunas cuestiones de interés en la nueva legislación urbanística valenciana

José Vizcaíno Ferre

Abogado

Sumario:

I. Introducción

II. Desarrollo jurídico

1. La prescripción en el Código Penal español

2. En la legislación general administrativa

3. En la normativa urbanística básica estatal

4. En la normativa urbanística valenciana

4.1. Las leyes urbanísticas

4.1.1. La ley urbanística valenciana de 2005

4.1.2. En el reglamento de la LUV (Decreto 67/2006 de 19 de mayo del Consell sobre Reglamento de ordenación y gestión territorial y urbanística, modificado por Decreto36/2007 de 13 de abril y Decreto 46/2008 de 11 de abril)

4.1.3. En la nueva Ley 5/2014 de 25 de julio, sobre Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje LOTUP

III. Conclusiones e interrogantes

I. Introducción

En el mundo del derecho, entendido éste como un “sistema”, una de las instituciones diseñadas y largamente acuñadas que sirven, entre otros, el objetivo de la seguridad jurídica es, sin duda, el instituto de la “prescripción” ya sea ésta de carácter extintivo o adquisitivo.

Mucho se ha escrito sobre esta cuestión por notables tratadistas que no vamos a reproducir en este momento por resultar excesivo a nuestro menester, que no es otro que poner de manifiesto una cierta disparidad y a nuestro juicio, discrepancia, observada en cuanto a su cómputo en dos jurisdicciones distintas que operan en común en determinados supuestos.

Nos referimos a las infracciones urbanísticas que, desgraciadamente, tan de moda se han puesto en nuestro entorno más inmediato, infracciones que, al mismo tiempo, tienen su tipo penal específico como “delitos urbanísticos” en la regulación de nuestro CP vigente.

No deja de ser curioso que, en lo que a las infracciones urbanísticas se refiere, una misma conducta, dé origen a dos infracciones distintas de órdenes jurídicos distintos; por una parte el orden Administrativo (Ayuntamiento-Comunidad Autónoma) y su reflejo en el orden Contencioso-Administrativo, y por otra, el orden penal (Ministerio Fiscal-Juez o Magistrado) y su tratamiento en la jurisdicción penal.

Todo parece indicar que esa dualidad punitiva tiene su origen en la ya tradicional desconfianza de nuestro sistema jurídico respecto de la efectividad sancionadora del derecho Administrativo, de la mano de la Administración local o Autonómica en la materia, por cierto efectividad que ha dejado, a lo largo del tiempo, bastante que desear.

Ante tal conducta administrativa infractora parece ser que la solución adoptada es, una vez más, huir del derecho administrativo, superponiendo a éste, una jurisdicción de carácter penal que dote de una mayor solvencia al ámbito sancionador y a la vez que sirva de mayor “seriedad y gravedad” paliativa o curativa ante conductas infractoras.

Esta cuestión que, a nuestro juicio no resulta totalmente desafortunada, en cuanto a su intención, se ha resuelto, sin embargo, de forma un tanto “peculiar” y, en la realidad cotidiana se lleva de otra forma aún “más peculiar” incluso afectando en alguna medida a nuestro “sistema” jurídico.

Vamos a intentar un breve y sintético desarrollo competencial y cronológico para de este modo poner en evidencia, al menos, dos situaciones; la disparidad prescriptiva y reserva administrativa, de carácter indefinido, en determinados supuestos infractores.

II. Desarrollo jurídico

Como decíamos, dos son los órdenes jurídicos que desarrollan el instituto de la prescripción de las infracciones y delitos urbanísticos.

El primero, por su preponderancia jurídica, lo constituye el orden penal, en este caso,

1. La prescripción en el Código Penal español

Su texto articulado describe, en primer término, lo que se conoce como “el tipo penal”, es decir las conductas merecedoras de sanción penal y, a continuación las penas asociadas a dichas conductas, en un ejercicio clásico de estructura normativa de Kelsen.

El primer artículo penal dedicado a este menester es el art. 319[1] del Código Penal (CP) que, se ocupa de la conducta punitiva cuando ésta la llevan a cabo los particulares o agentes intervinientes en el proceso constructivo. Del artículo cabe destacar que, lo que es objeto de sanción penal es la mera ejecución de una construcción cuando esta no ha sido autorizada previamente, sin distinguir si dicha construcción se trata de una vivienda o de un pequeño murete divisorio, e incluso de una reforma sobre una construcción ya ejecutada incluso con licencia municipal, es decir, sin atender al principio de que “toda edificación es una construcción pero no toda construcción es una edificación” y lo que es peor, de su tenor literal no se infiere ni se prejuzga si la construcción puede ser o no autorizable conforme a la normativa de cada caso. Donde verdaderamente radica el núcleo del problema que el CP pretendió acotar, es, en las construcciones no autorizadas ni autorizables o sí autorizadas pero no autorizables, situadas en “suelo no urbanizable” pero, no olvidemos que el objeto de nuestro trabajo es la prescripción de las infracciones y no éstas en sí mismas consideradas que, como es obvio, podrían suponer una notable discusión jurídica.

El mismo CP tipifica otras conductas de otros agentes que intervienen como garantes de la legalidad en el proceso constructivo. Así el art. 320[2], contrariamente al supuesto anterior, en su apartado primero, inciso inicial, exige que se trate de una edificación amparada por proyecto técnico, es decir, de un edificio, sin que resulten punibles estas mismas conductas sobre otro tipo de construcciones en las que no resulte exigible dicho proyecto técnico. Por su parte el apartado segundo se refiere a informar favorablemente cualquiera otra solicitud de licencia (de reforma, menor, una mera construcción) que resulte contraria al ámbito normativo vigente, no distinguiendo si la vigencia, a estos efectos debe entenderse al momento de la solicitud o al momento del informe mismo, aunque este aspecto podría ser colmado con otras disposiciones del propio CP.

Con todo, lo que parece algo significativo es que, aunque los supuestos pueden resultar totalmente distintos en cuanto a sus circunstancias fácticas, a ambos se los asigna la misma penalidad y, por su relación la misma “prescripción”.

Con estas disposiciones penales queda claro que, el que por la consecución de un resultado determinado (caso del art. 319) o por la mera actividad en el desempeño de una actividad pública (caso del art. 320), incurre en conductas delictivas, si bien esta última podría subsumirse en el delito más genérico de la “prevaricación activa”, dentro de los delitos reservados a las autoridades y/o funcionarios públicos.

Resulta llamativo y sería interesante un análisis del efecto criminógeno de esta penalidad para conductas tan distintas y distantes como las analizadas, pero sea como sea, lo que aquí interesa es valorar la “prescripción” asociada a dichos ilícitos, ya sean penales o administrativos.

A estos efectos meramente prescriptivos seguimos con las previsiones del vigente Código Penal español. Así, el art. 131[3], en nuestro caso concreto las penalidades asociadas a las conductas, tanto en el art. 319 como en el art. 320, no superan los tres años y por tanto debemos entender que la prescripción se produce a los “tres (cinco en la ultima reforma del CP) años” en uno y otro supuesto.

Para completar la previsión normativa, el CP precisa determinar el dies a quo es decir, cuándo comienza el cómputo del plazo de prescripción, pues de lo contrario dicha seguridad jurídica decaería y se podría convertir en “eterna” la potestad de perseguir el presunto delito. Así, el art. 131[4], resulta esclarecedor pues la deducción parece sumamente fácil, en la vía penal, los delitos urbanísticos recogidos en los artículos 319 y 320, prescriben, en todo caso a los tres (después de la reforma de 2010 a los cinco) años, plazo que empieza a computarse, “desde el día en que se haya cometido la infracción punible”.

Este postulado, que en apariencia no presenta dificultades, es sin embargo poco sencillo ni pacifico, pues determinar qué día se ha cometido un delito de “llevar a cabo una construcción” por parte de sus promotores, constructores o técnicos (art. 319) resulta una tarea mucho más compleja que aquella otra de determinar cuándo se ha elaborado un informe o adoptado un acuerdo (art. 320) en contra de la normativa de aplicación.

Dejemos este asunto en este punto pues presenta muchas aristas cuyo análisis detallado rebasaría sobradamente el ámbito de este trabajo y veamos ahora este tema de la prescripción desde la perspectiva de la legislación administrativa general que, como sucede en la legislación penal, deja el asunto para mejor ocasión, como no podía ser de otro modo dado su carácter.

2. En la legislación general administrativa

Esta regulación general viene identificada en la Ley 30/92 modificada por Ley 4/99 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Así del tenor literal del art. 132[5] podemos reproducir con ciertas reservas lo dicho en relación con las disposiciones penales analizadas, si bien en la regulación general Administrativa queda por determinar el dies a quo cuando comienza el cómputo del plazo de prescripción.

Como veremos a continuación esta indeterminación se ha solventado por remisión a las distintas leyes que establezcan, en cada caso, la prescripción, y este es el campo de análisis de la normativa urbanística de la Comunidad valenciana, cuanto menos.

3. En la normativa urbanística básica estatal

Creo que es el momento de fijar con nitidez que, la legislación general anterior faculta a las leyes especiales para definir el plazo de prescripción, si bien, como más adelante se verá, la legislación urbanística valenciana ha superado dicha normativa general, a mi juicio con vulneración de la misma, en aquellos supuestos en que se regula la “no prescripción”, incluso diría más, tampoco la legislación especial fija el dies a quo conforme a la normativa básica general. Más adelante seguiremos con este asunto de extraordinaria importancia.

Entrando en la materia especial urbanística y sin ánimo de resultar exhaustivos, podemos adelantar que, en general la regulación dictada ha ido ganando peso específico a favor de las prerrogativas públicas, ello no obstante la sucesiva implementación de medios técnicos y tecnológicos que permiten a la Administración, con extrema facilidad, detectar nuevas construcciones y/o, edificaciones para verificar su licitud.

La primera regulación sobre la materia, la encontramos en el Real Decreto 2178/1978 de 23 de junio por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística estatal dentro del marco de desarrollo reglamentario del Texto Refundido de la LS de 1975, a su vez, reforma de nuestra primera y genuina Ley del Suelo de 1956 y en concreto en su art. 92[6]. Esta disposición reglamentaria, como se observa, resultaba muy valiente en cuanto al dies a quo se refiere, a la vez que “optimista” en cuanto al plazo de prescripción. Hoy no se encuentra vigente pues fue derogada mediante Decreto 304/1993.

No obstante es importante destacar que, de su mera lectura se infiere que las infracciones y correlativamente su prescripción tienen, en último término un dies a quo definido, que no es otro que, aquel en que aparezcan “síntomas externos…” es decir desde que sea notoria su existencia. La notoriedad no requiere de mayor acreditación. Si es notoria su existencia, lo es para todos y también para la Administración y es a partir de dicho momento que ésta puede incoar el correspondiente procedimiento sancionador y por supuesto con dicha incoación se inicia el plazo de prescripción de la propia infracción, pero esa situación difiere, como se verá más adelante de otras regulaciones más modernas que han resultado ser mucho más “tranquilas” y en cierto modo “maquiavélicas” para la Administración responsable de la inspección y disciplina urbanística.

En este aspecto de la notoriedad, en el que no vamos a insistir por su derogación concreta actual, sólo apuntar que, no ha sido infrecuente, o tal vez demasiado frecuente, que la notoriedad haya servido a la Administración para sujetar a tributación determinados bienes inmuebles pero no haya sido así para calcular la prescripción de la presunta infracción cometida.

4. En la normativa urbanística valenciana

4.1. Las leyes urbanísticas

Con posterioridad y, con una modificación del artículo reglamentario anterior de por medio, en una decisión seguramente mediatizada por los acontecimientos urbanísticos especialmente en el litoral español, en general y levantino en particular, el Texto Refundido de la LS-92 consolidó y amplió el plazo de prescripción hasta los cuatro años para las infracciones graves, y lo hizo en los mismos términos ya vistos, en cuanto al dies a quo se refiere. Nótese que esa fecha la prescripción penal era de “tres años” para los delitos tipificados a los que se ha hecho mención con anterioridad.

Sin perjuicio de seguir más adelante con la cronología normativa de carácter general, lo cierto es que dos años después de promulgado el Texto Refundido de la LS-92 la Comunidad Valenciana, y también otras, promulgó la Ley 6/94 de 15 de noviembre de la Generalitat valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística.

Esta legislación autonómica no nació con vocación de tener un carácter general pues como su propio nombre indica su objeto casi exclusivo era “regular la actividad urbanística” desde la perspectiva del desarrollo urbano, y ello mediante la incorporación de la empresa privada a una tarea, la de gestionar y transformar urbanísticamente el suelo, que, hasta ese momento había sido mantenida en reclusión, en el más estricto ámbito público, con escasa participación de los titulares del suelo y/o la propia Administración.

Así, con esta regulación general y autonómica vigente, devino la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, que vino a “dinamitar” en muchos trozos el, hasta entonces, “urbanismo español”, reconociendo a las distintas CCAA capacidades normativas en la materia y restringiendo al propio tiempo las tradicionales del Estado a un reducto de “materias básicas”, entre la que no se encuentra la de la prescripción de las infracciones urbanísticas.

Fruto y consecuencia de dicha sentencia fue la promulgación apresurada de la Ley 6/1998 de 13 de abril del régimen del suelo y valoraciones. En este texto legal, no se consideró materia básica el régimen jurídico aplicable a las infracciones, de modo que cada comunidad autónoma pudo disponer de esta cuestión fundamental que afecta de forma directa e indirecta incluso a derechos de rango constitucional, tal y como mejor pudo entender, en el mejor de los casos.

En este contexto y en desarrollo de dicha Ley Reguladora autonómica de 1994, se dictó el Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, del Gobierno Valenciano, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, que, obviamente y por el propio carácter de la ley que debía desarrollar, no abordó, en modo alguno un asunto de tanta trascendencia como el de las infracciones urbanísticas ni su régimen jurídico. Por tanto, el vacío normativo instaurado con la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 a la que se ha hecho referencia, se mantuvo vigente durante ocho años, hasta bien entrado el presente siglo, concretamente hasta la entrada en vigor de la vigente Ley 16/2005 de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana, modificada posteriormente en diferentes ocasiones que no es necesario a estos efectos enumerar.

4.1.1. La ley urbanística valenciana de 2005

Así con este precedente se promulgó, como hemos dicho, la Ley 16/2005 de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana.

Esta ley, en materia de protección de la legalidad y concretamente en su art. 224[7] rotulado como “Obras terminadas sin licencia o sin ajustarse a sus determinaciones” el urbanismo valenciano adopta, de nuevo, el plazo de prescripción ya tradicional de cuatro años instaurado en 1978, y derogado en 1993 y finamente desapoderado en 1997 de la legislación básica, pero esta vez con una modificación a mi juicio de extrema importancia, al no asociar el dies a quo para su computo a “la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de infracción”, es decir a la “notoriedad”ahora este cómputo se hace depender de un hecho, a nuestro juicio, mucho más incierto y por cierto más duradero en el tiempo como es el de “la total terminación de las obras o desde que cesen los usos del suelo de que se trate”.

Esta, a nuestro juicio, desafortunada dicción, resulta ciertamente desconcertante pues, en términos de realidad diaria resulta mucho más complejo determinar dicho estado de terminación completa de las obras, no sólo para el presunto infractor en los supuestos en que no se tenga concretado el uso de las mismas, incluso lo es para la propia Administración cuando ésta deba reconocer de oficio tal situación a los efectos sancionadores y de restauración.

Justo es reconocer en este punto que con esta previsión y su indefinición, que como veremos más adelante se ha agravado aún más en regulaciones posteriores, se incide en el derecho fundamental a la propiedad privada y queda afectado el principio de “seguridad jurídica” que debe presidir los actos administrativos.

Con todo, lo que verdaderamente causa cierto asombro, desde el punto de vista de la seguridad jurídica que debe presidir la acción de los poderes públicos es la previsión del apartado 4 del mismo art. 224[8]. Esta previsión legal que, en primer término encontramos desestructurada en su ubicación, presenta, a nuestro juicio un claro signo que bien podría resultar contrario al ordenamiento jurídico en su conjunto y al derecho constitucional en concreto.

Resulta difícil concertar en el ordenamiento jurídico, entendido como “sistema” que, las infracciones urbanísticas tipificadas como delictivas, especialmente en el art. 319.1 de Código Penal, tengan asociado un plazo de prescripción de tan solo tres (cinco después de la ultima reforma del CP) años y que esas mismas infracciones en la mera legislación administrativa sean “imprescriptibles”, al tener asociado un plazo de infracción “infinito”.

No acertamos a comprender como puede entenderse en derecho, como sistema normativo que, el ejercicio de una acción pública no prescriba nunca, es decir que sea eterna. Pongamos un ejemplo de la desestructuración del Sistema Jurídico que ello supone. Un homicidio, como infracción grave que es del ordenamiento jurídico prescribe a los muchos años (según la pena que finalmente se imponga) y sin embargo una casita de aperos de labranza situada en un suelo protegido, por ejemplo, por su valor “agrícola” no prescriba nunca, caso este último que se da con cierta frecuencia en las “zonas de amortiguación” de los “parques naturales” en el ámbito de la Comunidad Valenciana.

Resulta asimismo complicado cohonestar cómo con la “imprescriptibilidad” normativa señalada, se haya podido reformar recientemente la “Ley de Costas” sin que se hayan analizado los efectos que ello puede acarrear en la costa valenciana, desde la vigencia precisamente de la normativa autonómica de 2005. Estas y otras cuestiones conexas requerirían de un tratamiento más detallado y profundo que no es este el foro de atender y desarrollar, pero al que no renunciamos en modo alguno.

En definitiva, con este juego de disposiciones legales, nos encontramos con que sobre una misma infracción, la “Administración de justicia” tiene unas facultades persecutorias limitadas en el tiempo y por el contrario la Administración “local” o, en su caso “la Autonómica” puede mantener intacta de forma “indefinida” la facultad de persecución de la infracción como si de un delito contra la humanidad, genocidio, terrorismo y los delitos contra las personas y bienes protegidos en caso de conflicto armado se tratara (ya que éstos junto con algún otro, son imprescriptibles en el CP).

Debería o deberá ser la jurisprudencia mayor quien, a buen seguro, modulará esta facultad exorbitante de la Administración en orden a estas infracciones urbanísticas, aunque justo es reconocer que se van viendo sentencias de primera instancia con carácter corrector de esta reserva eterna de facultades

Si lo anterior no resultara suficientemente perturbador de la necesaria seguridad jurídica, la misma ley urbanística anterior refiriéndose a la materia concreta de la prescripción de las infracciones, entiéndase urbanísticas, dispone en su art. 238[9], una, a nuestro juicio, pugna clara y contundente, en cuanto al dies a quo se refiere, con lo dispuesto en el art. 224 anterior. Y no sólo eso, además está en mejor sintonía con todos los precedentes legislativos a los que hemos hecho referencia al respecto de nuestra legislación general de la materia en tanto en cuanto ésta ha estado vigente.

En todo caso, entendemos que por aplicación del principio de especialidad material, esta disposición debería resultar de aplicación prevalente respecto de la del art. 224 anterior.

No sólo entendemos que es prevalente por este motivo, además tiene mejor engarce con lo dispuesto en el apartado 1 del art. 239[10] del mismo texto normativo.

Entendemos que, no resulta ajustado a la sistemática jurídica general ni a la propia Autonómica en particular que, en un plazo más o menos prolongado prescriba una sanción cuya infracción no prescribe nunca.

Todo lo anterior sin entrar a valorar, ni por tanto poner en cuestión, si la materia de infracciones y sus prescripciones debería formar parte, o no, de la legislación básica para todo el conjunto del Estado, a fin de evitar diferencias jurídicas entre los distintos territorios, materia ésta que resulta atractiva para un mayor y mejor detenido estudio pormenorizado de su regulación y efectos.

Asimismo por aplicación del principio de seguridad jurídica que debe presidir la acción administrativa al que ya nos hemos referido, parece que resulta objetivamente mucho más claro y diáfano poder determinar la aparición de “signos externos” que esperar pacientemente a la “total terminación de las obras…”, que por cierto engloba la propia aparición de signos externos”.

4.1.2. En el Reglamento de la LUV (Decreto 67/2006 de 19 de mayo del Consell sobre Reglamento de ordenación y gestión territorial y urbanística, modificado por Decreto36/2007 de 13 de abril y Decreto 46/2008 de 11 de abril)

Lo primero que llama la atención es que en el Reglamento que desarrolla la LUV no existen previsiones nuevas respecto de esta materia que, por lo que llevamos visto, quizás hubiera aconsejado un buen desarrollo de los preceptos legales analizados. Pero lo cierto es que dicho reglamento no aporta ninguna novedad a tan trascendental asunto como es el de la disciplina asociada a las infracciones y ésa es su mayor aportación teniendo en cuenta que la Comunidad Valenciana es un territorio litoral cuya dinámica constructiva se ha constituido en el motor económico de su desarrollo, no siempre bien ordenado y disciplinado.

4.1.3. En la nueva Ley 5/2014 de 25 de julio, sobre Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje LOTUP

A estas alturas es comprensible que pocas novedades podamos aportar a este concreto aspecto. La “novísima” regulación valenciana viene a seguir la estela jurídica ya señalada de su antecesora en cuanto al dies a quo así como al fenómeno de la “imprescriptibilidad” a cuyas reflexiones anteriores nos remitimos en aras de la brevedad que se agradece a estas alturas de este trabajo.

No obstante lo anterior y a pesar de los más de nueve años transcurridos desde la previsión de la anterior regulación de la LUV de 2005, y muy probablemente como consecuencia de su propio fracaso, esta “novísima” ha decidido incrementar en casi el “cuádruple” el periodo de prescripción ya diseñado por su antecesora. En concreto conforme a la disposición literal de su art. 236[11] ahora el plazo del que dispone la Administración para iniciar la acción de restauración pasa de cuatro a quince años.

Este “extenso” plazo sin perjuicio de lo que más adelante se dirá, hay que volver a incardinarlo con las cada vez mayores y mejores técnicas de información territorial disponibles que permiten una información del territorio casi, permanentemente actualizada y correlativamente permiten conocer con mayor antelación y precisión las nuevas construcciones y/o edificaciones y su presunta irregularidad, en su caso. Pues bien, aún así, bien entrado el presente siglo y con esas técnicas a disposición de la Administración, ésta se toma, como plazo adecuado para la que ya hemos analizado como “seguridad jurídica”, el de quince años, plazo que a todas luces resulta absolutamente esperpéntico por desproporcionado, intrínseca y comparativamente.

Por si lo anterior no resultara “bastante” significativo de lo que se pretende, la justificación de ello no es menos, a nuestro juicio, grotesca. El preámbulo de la meritada ley, al abordar esta cuestión fundamental la despacha con prontitud y cierta ligereza terminológica y de fondo en los siguientes términos: “en materia de régimen sancionador, destaca un cambio importante en el plazo de caducidad de la acción de restauración de la legalidad urbanística que pasa a ser de quince años. Tradicionalmente se ha identificado el régimen de prescripción de las infracciones, cuatro años, con el de caducidad de la acción restauradora de la legalidad. Ello tiene poca lógica si se analiza en el contexto del ordenamiento jurídico general”.

Sin embargo, y a pesar de tan solvente justificación, no es menos cierto que, la doctrina científica y jurisprudencial más clásica y consolidada, ha venido siguiendo otro camino bien distinto, de modo que, resumidamente, “prescriben las acciones” y “caducan los procedimientos”.

A nuestro juicio, que sometemos a otro mejor fundado, resulta difícil comprender que pueda caducar un procedimiento no iniciado. Asimismo resulta incompresible en un sistema jurídico que la “seguridad jurídica no esté ligada a plazo alguno. La prescripción adquisitiva o extintiva de nuestro derecho civil privado, no le vale a la Administración; tampoco le afecta la prescripción delictiva de nuestro derecho penal público.

Con esta previsión temporal de prescripción que rechazamos de exorbitantes y desorbitada la Administración, lo que viene a asegurarse es una reiteración mucho mayor que la actual en la reapertura de expediente que, una vez iniciado le caducan por “inactividad propia”. Ese es, a nuestro criterio, el auténtico objetivo de tan desmesurado plazo de prescripción.

Esta “expansión” del plazo de prescripción, resulta de mayor desproporción si la comparamos con las previsiones de nuestro derecho público penal.

En efecto, el art. 131 de nuestro CP dispone que, en lo que aquí interesa “Los delitos prescriben: … A los 15 años, cuando la pena máxima señalada por la ley sea inhabilitación por más de 10 años, o prisión por más de 10 y menos de 15 años”.

No es pues menester ser un experto para que quede evidenciado el desfase normativo instaurado por la LOTUP, máxime si se considera que nada hubiera impedido mantener un plazo de prescripción tal y como estaba para luego, ajustar su prorroga a la gravedad de cada situación concreta, conforme al resultado del expediente que la Administración pudiera instruir, en su caso. Sin embargo la opción legislativa ha dado la espalda al principio de la “seguridad Jurídica” ya señalado.

Si lo anterior no resultar suficientemente significativo del “desencaje sistemático” con que la LOTUP ha abordado este asunto, de significativa importancia en el ámbito de la Comunidad valenciana, se nos plantea cual es la resolución dada por la norma para el tránsito de un plazo (4 años) a otro mucho mayor (15 años), teniendo en cuenta la posibilidad de que existan presuntas infracciones recientes (menores de 4 años) con o sin expedientes incoados.

Sin embargo, el “Régimen transitorio” instaurado por la LOTUP nada ha dispuesto al respecto, lo que a buen seguro acarreará notables conflictos según sea la aplicación que cada Ayuntamiento, en el ejercicio de su propia competencia en la materia, venga a resolver. Sin duda hubiera sido deseable alguna previsión transitoria en este aspecto concreto, pero no ha sido así.

III. Conclusiones e interrogantes

Con todo lo dicho aunque sea de forma sintética y un tanto apresurada, afloran una serie de interrogantes y cuestiones que conviene poner de manifiesto.

La primera de ellas resulta obvia y es que, como resulta evidente con palmaria claridad, la prescripción de las infracciones en general y también en particular no resulta materia pacífica ni, según lo visto, muy bien estructurada jurídicamente. Esto puede que sea una opción de política urbanística pero no parece cohesionar y encajar con solvencia en nuestro sistema jurídico, ni en la definición del dies a quo, ni en el plazo de prescripción de la LOTUP, ni mucho menos en la “imprescriptibilidad”.

Asimismo resulta ciertamente complejo entender que un delito de homicidio como infracción grave del ordenamiento jurídico penal al afectar a la vida de una persona, tenga asociado en plazo de prescripción limitado y determinado, y sin embargo una mera “casita de aperos de labranza” situada en un suelo protegido por su valor paisajístico no prescriba nunca. O que la reforma interior de una vivienda situada en un “barrio histórico” llevada a cabo sin licencia pueda ser perseguido como un delito penal durante un plazo máximo de cinco años y en vía Administrativa que ese plazo sea “infinito o eterno”.

Tampoco resulta sencillo de implementar en nuestro sistema jurídico que una Administración haga reserva indefinida de sus facultades para perseguir estas últimas infracciones y sin embargo esa misma reserva sea temporal para perseguir otras que, en apariencia, cuestionan con mayor virulencia la vida y libertad de las personas.

La pregunta que asalta a la razón de juristas y no juristas es que ¿Cómo es posible jurídicamente que una infracción como las vistas sea imprescriptible?, y en relación con ésta, se plantea aquella otra de ¿Cómo encaja esto en nuestro sistema jurídico vigente?

¿Encaja esto en algún sistema jurídico de nuestro entorno más inmediato?

Todas estas cuestiones y otras muchas más y de mayor calado que de seguro se plantean o se plantearán a quienes se interroguen sobre esta concreta materia, deberían ser objeto de reflexión para quienes trabajan con este asunto y también para quienes tienen la facultad de promover los cambios convenientes para cohonestar facultades, obligaciones y derechos de todos los agentes implicados en las construcciones y/o edificaciones, en el seno de un verdadero “sistema jurídico”.

 


[1] Artículo 319:

“1. Se impondrán las penas de prisión de seis meses a tres años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de seis meses a tres años, a los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo una construcción no autorizada en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección.

2. Se impondrá la pena de prisión de seis meses a dos años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de seis meses a tres años, a los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo una edificación no autorizable en el suelo no urbanizable.

3. En cualquier caso, los Jueces o Tribunales, motivadamente, podrán ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolición de la obra, sin perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe.”

[2] “1. La autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, haya informado favorablemente proyectos de edificación o la concesión de licencias contrarias a las normas urbanísticas vigentes será castigado con la pena establecida en el artículo 404 de este Código y, además, con la de prisión de seis meses a dos años o la de multa de doce a veinticuatro meses.

2. Con las mismas penas se castigará a la autoridad o funcionario público que por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado haya resuelto o votado a favor de su concesión a sabiendas de su injusticia. “

[3] 1. Los delitos prescriben:

– A los 20 años, cuando la pena máxima señalada al delito sea prisión de 15 o más años.

– A los 15, cuando la pena máxima señalada por la ley sea inhabilitación por más de 10 años, o prisión por más de 10 y menos de 15 años.

– A los 10, cuando la pena máxima señalada por la ley sea prisión o inhabilitación por más de cinco años y que no exceda de 10.

– A los cinco, cuando la pena máxima señalada por la ley sea prisión o inhabilitación por más de tres años y que no exceda de cinco.

– A los tres (cinco) años, los restantes delitos menos graves.

– Los delitos de calumnia e injuria prescriben al año.

2. Las faltas prescriben a los seis meses.

[4] “1. Los términos previstos en el artículo precedente se computarán desde el día en que se haya cometido la infracción punible…

2. La prescripción se interrumpirá, quedando sin efecto el tiempo transcurrido, cuando el procedimiento se dirija contra el culpable, comenzando a correr de nuevo el término de la prescripción desde que se paralice el procedimiento o se termine sin condena.”

[5] 1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador.

[6] Artículo 92. 1. la prescripción de las infracciones urbanísticas se producirá por el transcurso de un año desde la fecha en que se hubieran cometido o, si esta fuere desconocida, desde la fecha en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador. Se entenderá que puede incoarse el procedimiento sancionador cuando aparezcan signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción.

[7] 1. Siempre que no hubieren transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras o usos del suelo realizados sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en la misma, el Alcalde requerirá al propietario para que, en el plazo de dos meses, solicite la oportuna autorización urbanística o ajuste las obras a las condiciones de la licencia otorgada. El referido plazo de prescripción empezará a contar desde la total terminación de las obras o desde que cesen los usos del suelo de que se trate.2. A los efectos previstos en esta Ley se presume que unas obras realizadas sin licencia u orden de ejecución están totalmente terminadas cuando quedan dispuestas para servir al fin previsto sin necesidad de ninguna actividad material posterior referida a la propia obra o así lo reconozca de oficio la autoridad que incoe el expediente, previo informe de los Servicios Técnicos correspondientes.

[8] 4. El plazo de cuatro años establecido en el apartado primero no será de aplicación a las actuaciones que se hubiesen ejecutado sobre terrenos calificados en el planeamiento como zonas verdes, viales, espacios libres o usos dotacionales públicos, terrenos o edificios que pertenezcan al dominio público o estén incluidos en el Inventario General del Patrimonio Cultural valenciano, o sobre suelo no urbanizable protegido, respecto a las cuales no existirá plazo de prescripción, en cuanto a la posibilidad de restauración de la legalidad y reparación al estado anterior de los bienes a que se refiere este apartado.

[9] 1. Las infracciones prescribirán en los siguientes plazos:

a) Las graves y muy graves a los cuatro años.

b) Las leves en un año.

2. El plazo de prescripción comenzará a computarse desde la fecha en que se hubiera cometido la infracción o, si ésta fuera desconocida, desde la fecha en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador por aparecer signos exteriores que permitan conocer los hechos constitutivos de infracción.

[10] Artículo 239. La prescripción de la sanción

1. Las sanciones graves y muy graves prescriben a los cuatro años, y las leves al año.

[11] “Siempre que no hubiesen transcurrido más de quince años desde la total terminación de las obras o usos del suelo realizados sin licencia … el Alcalde requerirá al propietario para que, en el plazo de dos meses, solicite la oportuna autorización urbanística o ajuste las obras a las condiciones de la licencia otorgada.”



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