El Tribunal General de la Unión Europea, en sentencia sobre el asunto T-793/14, anula la Decisión de la Comisión de no formular objeciones al régimen de ayudas mediante el que se establece un mercado de capacidad en el Reino Unido cuyo objetivo es llevar a los proveedores de capacidad (productores de electricidad y operadores de gestión de la demanda que proponen retrasar o reducir el consumo) a tener en cuenta las dificultades que pueden surgir durante los picos de demanda.

Contexto

El 23 de julio de 2014, la Comisión decidió no formular objeciones al régimen de ayudas mediante el que se establece un mercado de capacidad en el Reino Unido, al considerar que dicho régimen era compatible con las normas de la Unión Europea relativas a las ayudas de Estado. 

Mediante dicho régimen de ayudas, notificado formalmente a la Comisión un mes antes, el 23 de junio de 2014, el Reino Unido pretende abonar una remuneración a los suministradores de capacidad que se comprometan a producir electricidad o a reducir o retrasar su consumo durante los períodos de tensión en la red. Las bases jurídicas de este régimen están contenidas en la UK Energy Act 2013 (Ley del Reino Unido sobre Energía de 2013) y en otros actos normativos adoptados conforme a dicha Ley.

El Reino Unido estimaba que era necesario crear tal mercado de capacidad para garantizar la seguridad del abastecimiento. En efecto, según dicho Estado miembro, la energía eléctrica disponible corre el riesgo de ser insuficiente para satisfacer los picos de demanda en un futuro próximo. Las plantas generadoras más antiguas van a cerrar y el mercado de la electricidad corre el riesgo de no ofrecer suficientes incentivos para que los productores desarrollen nuevas capacidades de producción con el fin de compensar esos cierres. El Reino Unido considera además que el mercado de electricidad tampoco ofrece incentivos suficientes a los consumidores para que reduzcan su demanda con el fin de remediar esta situación.

El objetivo esencial de este mercado de capacidad es llevar a los proveedores de capacidad –es decir, en principio, tanto a los productores de electricidad (centrales eléctricas, incluidas las centrales que utilizan combustibles fósiles) como a los operadores de gestión de la demanda, que proponen retrasar o reducir el consumo– a tener en cuenta las dificultades que pueden surgir durante los picos de demanda.

Según Tempus, grupo de sociedades interesado en el mercado de capacidad, la Comisión no podía considerar, tras un examen meramente preliminar y habida cuenta de la información disponible cuando se adoptó la Decisión, que el régimen de ayuda proyectado no planteaba «dudas» en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior. A su parecer, este régimen da preferencia a la producción frente a la gestión de la demanda de una manera discriminatoria y desproporcionada, que va más allá de lo necesario para alcanzar sus objetivos y dar cumplimiento a las normas en materia de ayudas de Estado.

Compatibilidad con el mercado interior

El Tribunal General examina el recurso para determinar si, tras la fase de examen previo, la medida notificada por el Reino Unido planteaba dudas en cuando a su compatibilidad con el mercado interior, en particular, a la luz de las Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía. 

En primer lugar, el Tribunal General recuerda que el concepto de «dudas» en cuanto a la compatibilidad de la medida notificada con el mercado interior tiene carácter exclusivo. De este modo, la Comisión no puede negarse a incoar el procedimiento de investigación formal invocando otras circunstancias, tales como el interés de terceros, consideraciones de economía procesal o cualquier otro motivo de conveniencia administrativa o política. Asimismo, cuando la Comisión no logra disipar todas las dudas existentes en el sentido del artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.º 659/1999,   es decir, tras un examen previo que puede, en principio, durar dos meses, tiene la obligación de incoar el procedimiento formal. Por último, este concepto tiene carácter objetivo. La existencia de dichas dudas debe buscarse tanto en las circunstancias en que se adoptó el acto impugnado como en su contenido, de forma objetiva, relacionando la motivación de la decisión con los elementos de que podía disponer la Comisión cuando se pronunció sobre la compatibilidad de la medida notificada con el mercado interior.

En este caso, para probar la existencia de dudas, Tempus debía demostrar que la Comisión no había investigado ni examinado todos los elementos pertinentes para poder disponer, cuando adoptó la Decisión impugnada, de elementos de evaluación que pudieran razonablemente considerarse suficientes y claros a los efectos de su apreciación o que, disponiendo de tales elementos, la Comisión no los tuvo debidamente en cuenta a efectos de eliminar toda duda en cuanto a la compatibilidad de la medida notificada con el mercado interior.

En segundo lugar, en este contexto, el Tribunal General señala que la duración de las conversaciones mantenidas entre el Reino Unido y la Comisión, la amplitud del ámbito de investigación objeto del examen previo y las circunstancias que rodearon la adopción de la Decisión impugnada constituyen indicios que permiten considerar que existen dudas. En este caso, el Tribunal General considera que la medida notificada por el Reino Unido es significativa, compleja y nueva, debido, en particular, a que se trata de la primera vez que la Comisión ha de evaluar un mercado de capacidad. Los importes a los que se aplica este régimen de ayudas plurianual, que abarca un período de diez años, son particularmente elevados, pues oscilan entre 900 millones y 2 600 millones de libras esterlinas (GBP) por año.

En contra de lo que aduce la Comisión, el hecho de que el examen previo de la medida notificada únicamente durase un mes no permite considerar que se trate de un indicio probatorio del que se deduzca la ausencia de dudas tras el primer examen.

En efecto, durante la fase previa a la notificación, la Comisión transmitió al Reino Unido varias series de cuestiones que ponían de manifiesto las dificultades a las que había tenido que hacer frente para llevar a cabo una apreciación completa de la medida que iba a notificársele. Así, una semana antes de la notificación de la referida medida, el 17 de junio de 2014, la Comisión trasladó al Reino Unido una tercera serie de preguntas relativas, en particular, al efecto incentivador de la medida prevista, la proporcionalidad y las eventuales discriminaciones entre proveedores de capacidad, tres cuestiones que constituyen el núcleo de la apreciación que la Comisión debía llevar a cabo en virtud de las citadas Directrices, que iban a entrar en vigor el 1 de julio de 2014. Paralelamente, tres tipos de operadores (un proveedor de servicios de equilibrado, la Asociación de Gestión de la Demanda del Reino Unido y un operador que había adquirido centrales existentes) se pusieron también en contacto con la Comisión de manera informal y le transmitieron sus inquietudes acerca de algunos aspectos del mercado de capacidad.

Pues bien, según el Tribunal General, la Comisión no se hallaba en una situación en la que pudiera limitarse a basarse en la información aportada por el Reino Unido, sin llevar a cabo su propia valoración para examinar y, en caso necesario, solicitar a las demás partes interesadas la información pertinente a efectos de su apreciación. La Comisión no ha aportado elementos que demuestren que procedió a tal examen, habiéndose limitado a solicitar y a reproducir los elementos aportados por el citado Estado miembro, sin llevar a cabo su propio análisis en la materia.

En tercer lugar, el Tribunal General considera que la Comisión no apreció correctamente el papel de la gestión de la demanda en el mercado de capacidad. El Tribunal General recuerda, en primer término, que la Comisión tenía que asegurarse de que el régimen de ayudas había sido concebido de modo que la gestión de la demanda pudiera participar en él de igual manera que la producción, puesto que las capacidades correspondientes permitían solventar de manera efectiva el problema de la adecuación de las capacidades. En este contexto, las medidas de ayuda deberían ser abiertas y ofrecer incentivos adecuados a los operadores concernidos.

Conclusiones

El Tribunal General declara que la Comisión estaba al tanto de las dificultades mencionadas por un grupo de expertos técnicos en lo que respecta a la toma en consideración del potencial de la gestión de la demanda. El mercado de capacidad proyectado corría el riesgo de no tener suficientemente en cuenta el potencial de la gestión de la demanda o, con carácter más amplio, todo el potencial capaz de disminuir la necesidad de recurrir a la capacidad de producción para responder al problema de adecuación de las capacidades. Sin embargo, el Tribunal General señala, en este contexto, que la Comisión estimó que para apreciar la toma en consideración efectiva de la gestión de la demanda y dejar de hallarse en una situación en la que pudiera albergar dudas en cuanto a la compatibilidad del régimen de ayudas con el mercado interior bastaba con aceptar las modalidades proyectadas por el Reino Unido a este respecto, sin proceder a su examen.

Habida cuenta de los elementos disponibles y de la importancia del papel que la gestión de la demanda puede desempeñar en un mercado de capacidad, en especial, con el fin de definir más adecuadamente la necesidad de intervención estatal y de limitar a un importe adecuado la ayuda a la producción eléctrica, la Comisión no podía no albergar dudas. En particular, la Comisión no podía contentarse con el mero «carácter abierto» de la medida y concluir, en consecuencia, que era neutra desde el punto de vista tecnológico, sin examinar más detalladamente la realidad y la efectividad de la toma en consideración de la gestión de la demanda en el mercado de capacidad.

Por tanto, el Tribunal General estima que la Comisión debería haber considerado que existían dudas que la obligaban a incoar el procedimiento de investigación formal para permitir a los interesados presentar sus observaciones y poder disponer de información pertinente que le permitiera apreciar más adecuadamente la compatibilidad con el mercado interior del mercado de capacidad proyectado.